LAS SANCIONES QUE IMPONE EL CONGRESO SEGÚN EL ARTÍCULO 100 DE LA CONSTITUCIÓN

LAS SANCIONES QUE IMPONE EL CONGRESO SEGÚN EL ARTÍCULO 100 DE LA CONSTITUCIÓN MARCIAL RUBIO CORREA * - PERU
“Artículo 100.- Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diez años, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad.
El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogado ante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.
En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia ante la Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instrucción correspondiente.
La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.
Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducir los términos de la acusación del Congreso.”
El artículo 100 de la Constitución de 1993 está referido a aquellos casos en los que altos funcionarios del Estado que tienen la prerrogativa del antejuicio según el artículo 99 de la misma Carta, han sido acusados por la Comisión Permanente ante el Pleno del Congreso. Establece las posibles consecuencias de esta acusación que son las siguientes:
· Se puede suspender en la función a la persona acusada.
· Se la puede destituir de la función.
· Se la puede inhabilitar hasta por diez años para el ejercicio de la función pública.
· Se establece plazo de cinco días para la acusación penal fiscal emergente del antejuicio.
· La instrucción debe ser abierta (no hay discrecionalidad para hacerlo).
· Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden ser otros que los de la acusación del Pleno.
· La sentencia absolutoria devuelve todos sus derechos políticos al acusado.
De todo ello, trataremos aquí de las tres primeras decisiones indicadas, que se toman sin perjuicio de la responsabilidad que pueda atribuirse al funcionario (sea ésta administrativa, civil o penal, según los casos). El acusado tiene derecho de defensa en este trámite, inclusive con auxilio de abogado.
La casuística que puede plantearse frente a estas tres decisiones es la siguiente:
1. El Pleno del Congreso suspende o destituye de la función pública al funcionario involucrado y lo inhabilita para ejercerla por un período dado. Además lo acusa y la sentencia penal termina siendo condenatoria y ratificando, de una u otra manera, las sanciones impuestas por el Congreso. En este caso no hay problema alguno pues la sentencia judicial soluciona todos los problemas previsibles.
Cabe, sin embargo, la posibilidad de que las sanciones que la sentencia establezca sean distintas (mayores o menores) que las establecidas por el Congreso. En la literalidad del artículo 100 este problema no tiene solución, pero sí la tiene en su ratio legis porque su penúltimo párrafo dice: “La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos”. Es correcto interpretar aquí que prima de pleno Derecho la decisión del Poder Judicial sobre la que haya tomado el Congreso.
2. El segundo caso consiste en que el Pleno del Congreso suspenda o destituya e inhabilite al funcionario como en el caso anterior además de acusarlo, pero que la sentencia sea absolutoria. En este caso el artículo 100 es categórico y devuelve todos los derechos al funcionario, esto es, cesará la inhabilitación y, según el caso, será repuesto si fue destituido, o será restituido a la actividad si sólo fue suspendido.
3. El tercer caso consiste en que el Pleno del Congreso suspenda o destituya e inhabilite al funcionario pero que no lo acuse y, por tanto, que no pueda instituirse proceso judicial alguno de manera que, al final, no habrá pronunciamiento jurisdiccional. Esto fue lo que ocurrió en el caso de los tres magistrados del Tribunal Constitucional destituidos e inhabilitados durante el segundo gobierno del ingeniero Fujimori y luego repuestos al entrar en colapso dicho régimen.
Esto puede ocurrir bien porque no hay materia penal (por ejemplo porque existe un incumplimiento de la Constitución no tipificado como delito), o también porque el Pleno del Congreso (sin que voten los miembros de la Comisión Permanente) prefiere sancionar pero no acusar. Es sobre estas últimas circunstancias que queremos hacer algunas consideraciones de Derecho.
LA ATRIBUCIÓN HISTÓRICA DEL CONGRESO EN EL PERÚ
Hasta la Constitución de 1993, el Congreso no pudo imponer sanciones que no fuera la preventiva de la suspensión en el ejercicio del cargo mientras se tramitaba el juicio para el que el funcionario había sido acusado.
En la primera Constitución peruana republicana, la de 1823, se dijo lo siguiente respecto del tema:
"Constitución de 1823, artículo 91.- El Senado no puede procesar ni por acusación, ni de oficio, si solo poner en conocimiento del Supremo Tribunal de Justicia cualquiera ocurrencia relativa a la conducta de los magistrados, sin perjuicio de la atribución 5. de este capítulo".
Luego, la Constitución de 1828 cambió en algo los procedimientos pero no la sustancia. Dos artículos se refirieron al tema:
"Constitución de 1828, artículo 31.- Es atribución especial del Senado conocer si ha lugar a formación de causa en las acusaciones que haga la Cámara de Diputados, debiendo concurrir el voto unánime de los dos tercios de los Senadores existentes para formar sentencia".
"Constitución de 1828, artículo 32.- La sentencia del Senado en estos casos no produce otro efecto que suspender del empleo al acusado, el que quedará sujeto a juicio según la ley".
Lo dicho en estas disposiciones fue mantenido hasta cambiarlo en la Constitución de 19931. Podemos decir por tanto que el Congreso peruano tuvo siempre las atribuciones de acusar y suspender en el cargo al funcionario sometido al antejuicio. Sin embargo no tuvo, hasta 1993, las atribuciones de destituirlo ni mucho menos de inhabilitarlo para la función pública2. Esto último es típicamente norteamericano y Enrique Bernales sostiene que ha sido tomado de allí para nuestra Constitución3.
No debemos preocuparnos de la incorporación de figuras foráneas en nuestro Derecho, provisto que se pueda prever que funcionarán adecuada y sistemáticamente dentro de él. Cabe analizar si es que ello es así con las atribuciones de destitución e inhabilitación que tiene nuestro Congreso en la norma que estamos analizando. Para eso, creemos importantes dos aspectos: la naturaleza del voto que da el Congreso y la relación entre la actuación del Poder Legislativo y la del Poder Judicial en estos casos.
EL VOTO DEL CONGRESO
No cabe duda que el voto del Congreso es político. Así es su composición, esas son sus funciones y, además, así ha ocurrido en la realidad cuando se han tomado decisiones de suspensión, destitución o inhabilitación en los años de vigencia de la Carta de 1993: como en todas las votaciones del Congreso, la decisión no es fundamentada. Existe el debate parlamentario, es verdad, pero éste constituye un diálogo entre congresistas y no es el tipo de fundamento de resoluciones al que, por ejemplo, se refiere el artículo 139 inciso 5 de la Constitución para la actividad jurisdiccional.
Hay que notar, también, que al destituir el Congreso priva de un derecho tradicionalmente republicano para los nacionales de cada Estado, que es el de participar con los demás en la función pública a igualdad de condiciones. Sin embargo, al inhabilitar para la función pública, no sólo se retira este derecho sino otro mucho más importante como es el de postular y ser elegido para cargos de representación política (que también constituyen función pública).
Estimamos que en el Derecho peruano lo correcto es que estos derechos sean retirados solamente por sentencia judicial y que, en todo caso, el voto político del Congreso es no solamente impropio sino hasta inclusive peligroso porque, en definitiva, los derechos de las personas dependerán de las mayorías que se coaliguen para tomar decisiones en esta materia y no de una decisión jurisdiccional que, pese a las críticas que puedan hacérsele, tiene que ser cuando menos debidamente fundamentada y, con ello, mostrará su fortaleza o flaquezas y estará expuesta a la crítica por los argumentos que haya utilizado. Esto último ya es una diferencia y muy importante en un Estado de Derecho.
EL PODER LEGISLATIVO Y EL PODER JUDICIAL
Pero lo más cuestionable de esta situación es que puede ocurrir que el Congreso inhabilite o destituya pero no acuse y, en consecuencia, el Poder Judicial quede en imposibilidad de pronunciarse. En este caso, la privación de los derechos será inmodificable (salvo que la revoque el propio Congreso) y tendrá por todo fundamento un voto político. Esto nos parece inadmisible.
Consideramos que sólo deben caber dos posibilidades en relación a este tema:
- La primera, que se mantengan las atribuciones del Congreso tal como están, pero que se exija un pronunciamiento del Poder Judicial cada vez que haya sanciones. Es claro que si sólo se produce una infracción no penal de la Constitución, en la actualidad no hay procedimiento jurisdiccional expedito y por tanto no puede haber pronunciamiento de los tribunales. Pero, en todo caso, nada impide que tal procedimiento se establezca por ley, de forma que si los tribunales encuentran que no hubo infracción constitucional, se restituya los derechos quitados por el Congreso.
- La segunda consiste en regresar a nuestra tradición constitucional: el Congreso acusa y, si lo hace, suspende en el ejercicio de las funciones hasta que se produzca la sentencia. En nuestro sistema constitucional esto es mucho más limpio y nos inclinamos marcadamente a considerarlo como la mejor alternativa.
A MODO DE CONCLUSIÓN
Consideramos que las atribuciones de destituir e inhabilitar dadas al Congreso en el artículo 100 de la Constitución son abiertamente contrarias a la tradición constitucional peruana y se prestan a arbitrariedades en su ejercicio concreto dentro del Perú4.
Esto se agrava en el Perú porque el voto es exclusivamente político, sin fundamentación, y porque el Congreso puede impedir, como lo hizo en el caso de los miembros del Tribunal Constitucional, que los tribunales se pronuncien sobre el asunto. Nuestro sistema jurídico está fundado en que los derechos constitucionales son defendidos mediante la jurisdicción y son retirados también mediante decisiones judiciales.
Creemos que es mejor, por ello, regresar a la tradición de que el Congreso suspenda al funcionario acusado. Si se mantuviera la regla de que el Congreso puede destituir e inhabilitar, creemos que es indispensable que se establezca un mecanismo de control jurisdiccional de esa decisión, haya sido generada por casos de conducta delictiva, o por casos de conducta que va contra la Constitución sin tener significación penal.
Notas:
1 Ver los artículos 32 y 33 de la Constitución de 1834; 19 y 43 de la Constitución de 1839; 62 de la Constitución de 1856; 66 inciso 1 de la Constitución de 1860; 97 inciso 1 de la Constitución de 1920; 122 de la Constitución de 1933 y 184 de la Constitución de 1979.
2 En nuestra tradición constitucional, al lado de las normas que regulan el antejuicio y que son las que hemos reseñado aquí, existen otras que disponen que se pueda denunciar ante el Congreso, ante el Poder Ejecutivo u otras autoridades, las infracciones a la Constitución. En esos casos, se dice también, el Congreso “dispondrá lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores”. No se estableció nunca la posibilidad de destituir o de inhabilitar al funcionario involucrado. Sobre esto existen normas expresas en todas nuestras constituciones, salvo las de 1826 y 1837.
3 BERNALES BALLESTEROS, Enrique … La Constitución de 1993. Análisis comparado.- Lima, Konrad Adenauer Stiftung y Ciedla, 1996.- P. 406.
4 Es preciso, sin embargo, aclarar que hay una gran diferencia entre las sanciones aplicadas a los miembros del Tribunal Constitucional durante el gobierno del ingeniero Fujimori, y las aplicadas a dos congresistas de oposición en el año 2001. En el primer caso, el Congreso no acusó y por tanto impidió con su propio voto que la decisión pudiera ser revisada ante el Poder Judicial. En el caso de las dos congresistas habrá juicio y, si se las halla inocentes, serán reivindicadas. Esta es una diferencia mayor si nos referimos a los principios del funcionamiento del Estado de Derecho. Es más, las dos congresistas que fueron sancionadas el 2001 apoyaron incondicionalmente la sanción dada a los magistrados del Tribunal Constitucional por lo que, al utilizar argumentos como los que aquí venimos esgrimiendo para considerar impropias la destitución e inhabilitación previstas en el artículo 100 de la Constitución, actuaron objetivamente con doble moral. Esto, no obstante, no cambia nuestras convicciones y seguimos pensando que es mejor que el Congreso no tenga las dos atribuciones antes indicadas.