ESTUDIO DEL SISTEMA PERUANO DE RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LAS CONFESIONES RELIGIOSAS

ESTUDIO DEL SISTEMA PERUANO DE RELACIONES ENTRE EL ESTADO Y LAS CONFESIONES RELIGIOSAS
SUSANA MOSQUERA MONELOS(*)
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(*) Profesora de Derecho eclesiástico de la Universidad de A. Coruña y Profesora visitante de la Universidad de Piura.
CONTENIDO: I. Introducción.- II. El proceso de independencia y sus consecuencias en relación con el hecho religioso.- III. El reconocimiento jurídico del derecho de libertad religiosa.- IV. Plasmación real de la libertad religiosa en el ordenamiento jurídico: a) El modelo español.- b) La situación en el ordenamiento peruano.- V. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Para analizar las actuales relaciones entre el Estado peruano y las confesiones religiosas existentes en este país, no podemos dejar de lado la historia y la manera en que se produjo la colonización de estas tierras por la Corona española. América fue vista como una prolongación del reino hispano y en ese sentido, es obligado recordar que un componente fundamental de la civilización hispánica era el cristianismo. Sin embargo, la conquista y evangelización del Nuevo mundo significó acabar con el concepto de cristiandad europeo al extenderse el cristianismo a nuevos territorios allende los mares; pero esta fue una ingente tarea que precisó de actuaciones en el plano político, jurídico, social, cultural, económico y como no, también en el religioso. Es ahí dónde se produce la estrecha unión entre Corona e Iglesia para llevar a cabo ese proyecto común de hispanización y evangelización de las Indias.
Es necesario por tanto, destacar desde este momento inicial la importancia que el elemento religioso tuvo en el proceso de conquista. Cuando los españoles llegaron al Perú el imperio Inca gobernaba sobre un enorme número de personas, un imperio mayor que alguno de los más grandes imperios europeos en esos tiempos. La religión fue determinante para que el cambio de poderes entre los jefes indígenas y los españoles se realizase sin excesivos problemas. El cambio se produjo en la pirámide de poder, algo casi imperceptible para los súbditos, acostumbrados a adorar un Dios principal (1) simplemente lo sustituyeron por otro distinto. Y pronto, l a religión llegó allí dónde el Estado organizado no podía hacerlo (2). Así, en aquellos lugares más remotos de la selva los indígenas conocían de la existencia de un nuevo gobierno por la llegada de misioneros y predicadores que anunciaban no sólo el cambio religioso sino también el político (3).
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(1) La adoración al Dios Sol había sido impuesta por los Incas sobre los territorios conquistados aunque era permitido mantener los cultos a las divinidades autóctonas.
(2) Cfr. NIETO VÉLEZ, A. “La Iglesia Católica en el Perú”, en Historia del Perú, MEJÍA BACA, J (Ed), T. XI, Lima, 1980; y también, KLAIBER, J. La Iglesia en el Perú. Su historia social desde la independencia. Lima, Pontificia Universidad Católica, 1988.
(3) Cfr. BELAÚNDE GUINASSI, M. “Historia del Derecho peruano”, Derecho, vol. IV, pp. 307-338. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1945. Y también, DAMMERT BELLIDO, J. “Disposiciones estatales sobre la Iglesia”, pp.137-144, Derecho, vol. XII. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1952.
Los españoles llegaron con la cruz y la espada, una sin otra no tenía justificación. El importante Derecho de patronato regio concedido al monarca español por el Pontífice Julio II en 1508 completó al mandato concedido previamente por Alejandro VI a los Reyes Católicos para conquistar y evangelizar el nuevo mundo. La soberanía adquirida por concesión del Sumo Pontífice a los príncipes cristianos sobre las tierras de “infieles”, entrañaba el deber de evangelizar esos territorios por sus nuevos señores. Si desapareciese el elemento de la cristianización, la concesión de soberanía dejaría de tener efecto. Y de ese modo pronto se concluyó un proceso de evangelización que se convirtió en un elemento de identificación y unificación de los nuevos territorios conquistados. Pero, junto al papel de la Iglesia como factor de aglutinación del nuevo territorio la corona española utilizó también su propio sistema de organización interno, un sistema centralista de inspiración francesa que aplicó en las colonias. El Consejo de Indias creado en 1524 era la cúspide de la administración imperial; sus miembros habían de ser necesariamente juristas, puesto que este órgano se encontraba inmediatamente después del monarca en la pirámide de poder y sobre él recaía el poder legislativo, judicial y ejecutivo del gobierno colonial. Así el férreo gobierno que Corona e Iglesia formalizaron en el Nuevo mundo, se mantuvo hasta que los aires independentistas llegaron a las colonias.
II. EL PROCESO DE INDEPENDENCIA Y SUS CONSECUENCIAS EN RELACIÓN CON EL HECHO RELIGIOSO
Cuando a principios del S. XIX esos territorios coloniales alcanzan su independencia, las relaciones entre los nuevos estados y la Iglesia se verán alteradas. La posición inicial de la Iglesia respecto al proceso de independencia no fue clara pues no supo si rechazarlo y mantenerse fiel a la metrópoli, o aceptarlo como hecho consumado e iniciar un proceso de formalización de relaciones con los nuevos estados, lo cual le interesaba especialmente para mantener la situación preferente de que disfrutaba en la mayor parte de ellos. Iniciado el proceso constituyente en las antiguas colonias, en materia de relaciones Iglesia-Estado la tónica general será la de separación entre ambos poderes. Pero al mismo tiempo, no faltarán las menciones específicas a la Iglesia católica en muchos de esos textos constitucionales, con fundamento en la posición que históricamente venía ocupando la Iglesia en la sociedad hispanoamericana. Surgen en estos momentos los primeros conflictos Iglesia-Estado sobre temas particulares: matrimonio, educación, cementerios, pero especialmente sobre los bienes patrimoniales de una Iglesia que era dueña de numerosas y valiosas propiedades. Conflictos que la Iglesia tratará de solucionar a través de la firma de Acuerdos específicos o Concordatos con esos nuevos estados.
En el caso peruano, l a metrópoli comienza a perder el dominio sobre el territorio al declararse la independencia por San Martín el 28 de julio de 1821, que se hará efectiva en diciembre de 1824 tras la batalla de Ayacucho, fecha que marca verdaderamente la pérdida de control de la metrópoli sobre la antigua colonia. Pero la Iglesia, que tan ligada había estado a la Corona española desde los inicios de la conquista, sigue presente en el ahora nuevo e independiente país. Y ello a pesar de que, en un momento inicial también se expulsó a muchos religiosos españoles para, de ese modo, hacer causa común con el proceso independentista. Pero pronto fueron conscientes las autoridades políticas de que, sin la presencia de párrocos extranjeros, las parroquias dispersas por todo el territorio no podrían ser debidamente atendidas, dado el escaso número de párrocos nacionales. Y es que curiosamente, a pesar de que el movimiento independentista tiene como base los planteamientos políticos republicanos, lo cierto es que en ningún momento parece haber pasado por la mente de los padres fundadores de la patria peruana, el establecer una separación entre la Iglesia y el Estado al modo en que se da en el republicanismo, americano o francés, que inspiró políticamente a esos próceres independentistas(4). Los padres de la patria necesitaban de la Iglesia, no sólo para seguir contando con representantes válidos y fiables en las partes más lejanas del país (5), sino también para no alterar demasiado los ánimos de una población que no hubiese entendido la ruptura con las instituciones religiosas(6).
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(4) Cfr. GARCÍA JORDÁN, P. “Estado moderno, iglesia y secularización en el Perú contemporáneo (1821-1919). Revista Andina 12, Cuzco, diciembre 1988, pp. 351-401.
(5) Pues a algunas alejadas zonas del territorio sólo habían llegado grupos de misioneros que ejercían funciones religiosas y civiles al mismo tiempo.
(6) En otros países latinoamericanos se dejó sentir de un modo más directo la influencia de la masonería inglesa y francesa y la decidida ruptura anticatólica y antimonárquica en las normas organizadoras de los nuevos Estados. Cfr. VILLA, N.D. Educación, Iglesia y Estado. Buenos Aires, 1995, pág. 89.
Así nos encontramos con el curioso hecho de que la primera Constitución de que disfrutó el ahora territorio libre del Perú fue elaborada por un congreso constituyente formado por 79 representantes, entre los cuales había 26 religiosos. Nada extraño en un país dónde la educación y la formación de mayor nivel desde los tiempos de la colonia, estaba en manos de las principales órdenes religiosas asentadas en el territorio. Pues bien, esa primera Constitución elaborada entre otros por esos 26 religiosos reconoce que el nuevo estado que está viendo la luz promulga sus Constituciones en nombre de Dios y establece en su articulado mención explícita al hecho de que la religión de la República es la Católica, Apostólica y Romana con exclusión del ejercicio de cualquier otra.
Se puede así, hablar de la existencia de una Iglesia nacional en los momentos iniciales del proceso independentista, entre los años 1821 a 1844. La crisis económica y la inestabilidad social potenciaron la conservación de las instituciones coloniales, entre ellas la Iglesia en la misma posición que venía ostentando ante la Monarquía española. Los años 1845 a 1879 marcarán el intento de vertebrar el Perú como un estado moderno de tal modo que comienza a surgir una cierta resistencia eclesial. Los grupos socioeconómicos que se han hecho poderosos gracias al comercio del guano, están interesados en dar forma a un estado moderno en ese territorio que es el Perú. Para ello se llevan a cabo varios programas de reformas liberales como la abolición de los fueros personales para los religiosos, la desaparición de los diezmos y las capellanías, el intento estatal de asumir funciones que venían siendo desempeñadas por párrocos y religiosos que ejercían entonces como funcionarios del Estado, medidas que inmediatamente contaron con la oposición de la Iglesia (7).
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(7) Vid. GARCÍA JORDÁN, P. “La Iglesia peruana ante la formación del Estado moderno, 1821-1862”. Historia X. Lima, julio 1986, pp.19-43.
Curiosamente, será en esa época de gobiernos liberales en el Perú cuando se produzca el tan ansiado reconocimiento del derecho de Patronato que había sido reclamado por los presidentes de la República del Perú desde su más pronta independencia (8). Así ya en el artículo 16 de la Ley de Bases de la Constitución política de 17 de diciembre de 1822 se proclamaba que una de las funciones del Senado será: “elegir y presentar al Poder ejecutivo los empleados de la lista civil del Estado, y elegir los de la eclesiástica que deban nombrarse por la Nación”. Ese derecho de Patronato para nombramiento de cargos eclesiástico, se recogió desde entonces en un modo explícito en todas las constituciones peruanas, sin importar que fuesen liberales o conservadoras. No obstante, el reconocimiento de ese derecho no se produce sino en 1874 (9) a través de la Letras Apostólicas de Pío IX y concretamente a través de la Bula Praeclara Inter Beneficia , la cual constituye un claro resquicio del regalismo hispánico (10) y cuya prolongada pervivencia (11), “se atribuye al espíritu nacionalista del pueblo peruano, al celo con que defendió la transferencia a la Nación de los privilegios reales y a las especiales circunstancias políticas que han venido sucediéndose en aquel país, cuyos gobiernos pusieron el centro de las relaciones con la Santa Sede el control nacional de la Iglesia por medio del derecho de patronato, ya concedido por la Santa Sede, ya impuesto por el gobierno (12)”.
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(8) Véase en ese sentido LETURIA, P. “La acción diplomática de Bolívar ante Pío VII (1820-1823)”, Razón y fe, Madrid, 1925.
(9) El momento en que se reconoce este derecho de patronato a la República del Perú coincide históricamente con la de la unificación italiana y la consiguiente pérdida de territorio y poder para la Santa Sede que hasta 1929 no recuperará el pleno control sobre el territorio del Estado Vaticano.
(10) DE LA HERA, A. “El regalismo indiano”, pp. (411-437) en Ius Canonicum, XXXII, n° 64, 1992.
(11) La Bula y derecho de Patronato Regio en ella reconocido estuvo vigente en el Perú hasta la aprobación de la Constitución de 1979 y la firma del Acuerdo entre la Santa Sede y el Estado Peruano en 1980.
(12) Cit. CORRAL SALVADOR, C. Concordatos vigentes, vol. II. Madrid, 1981, pág. 569.
En ese clima se encuentra la situación en el Perú liberal que a pesar de buscar la separación con respecto a la Iglesia católica persigue mantener el control sobre la institución a través del ejercicio de ese derecho de patronato(13). En ningún momento se cuestionó a la religión católica ni la presencia de la Iglesia en territorio peruano por parte de los gobiernos liberales; existía un clima de mutuo entendimiento y necesidad recíproca que los llevó a entenderse. Así, los religiosos enseñaban desde sus púlpitos el respeto por los preceptos democráticos y la defensa del estado mientras que eran pagados con dinero sacado de las arcas del Estado (14). Pero, poco a poco la Iglesia intentó recuperar el espacio perdido y a finales del s. XIX se reorganiza para recuperar los ámbitos de poder que habían caído en manos del orden civil. El espíritu del nuevo siglo y el intento de reconstrucción del Perú después del enfrentamiento armado con el vecino Chile, trae como curiosa consecuencia la consolidación de posiciones para la Iglesia católica. Es posible situar esta etapa histórica entre los años 1880 a 1919, años en los que el clima de secularización social va en aumento, y frente a ello la tradicional sociedad católica se organiza para reivindicar sus derechos. Una primera consecuencia política de esta reorganización es la aparición de la Unión Católica en el panorama social peruano en el año 1886, organización que patrocinará la creación del Partido conservador (15).
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(13) Derecho que dio lugar a no pocos enfrentamientos entre algunos eclesiásticos y el gobierno civil a causa de la designación de ciertas personas para algunos cargos eclesiásticos. Para el gobierno civil resultaba fundamental contar con el apoyo de estos religiosos que de facto actuaban como funcionarios del Estado, al ser registradores de la vida pública, llevando el control de los nacimientos, estados civiles, defunciones y todos esos pequeños detalles y sucesos que acontecían en las parroquias.
(14) La dotación económica del clero fue incluida a partir de 1860 en los presupuestos del Estado. Cfr. GARCÍA JORDÁN, P. Iglesia y poder en el Perú contemporáneo 1821-1919 . Archivos de historia andina, 12. Cuzco, 1989, pág. 140.
(15) Esa resistencia eclesial católica frente al liberalismo dará lugar a la formación de un sentimiento nacional católico en el Perú de fines del XIX y principios del XX. En esos momentos se presenta la religión como el único elemento de unión de una población étnicamente muy dispersa y diferenciada, y se produce una curiosa unión que se daba entre catolicismo y nación en los discursos de párrocos y obispos por la cual sostuvieron que “su misión consistía en cooperar con el poder civil para conservar el orden y la estabilidad internas, la soberanía y la independencia”. Cfr. Ibídem, pág. 192.
Pero no sólo había católicos en territorio peruano. De un modo lento pero progresivo comenzaron a llegar grupos de misioneros de otras confesiones religiosas, especialmente protestantes (16), e iniciaron sus actividades en la zona no sin pocas complicaciones. Unido al problema legal que suponía la falta de reconocimiento jurídico en el ordenamiento peruano, se unían los problemas derivados de la intolerancia religiosa en un país que tenía una tradición católica de varios siglos tras de sí y que no veía con buenos ojos a los nuevos grupos religiosos. Pero si se quiere realizar un estudio de las relaciones entre el Estado peruano y las confesiones religiosas en el momento actual, no se puede dejar de lado la presencia de otras entidades religiosas distintas a la católica(17). De ese modo, el derecho de libertad religiosa deberá reconocer un espacio de acción para las diferentes entidades religiosas que se mueven en el interior del territorio estatal. En ese sentido, muchos son los problemas que pueden surgir por una inadecuada o insuficiente regulación del derecho de libertad religiosa, porque son muchas las sensibilidades que el fenómeno religioso puede tocar. Por eso es fundamental contar con una regulación que desarrolle este derecho, y un esfuerzo positivo por parte de los poderes públicos para hacerla efectiva.
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(16) Que llegaban de la mano del amigo americano del Norte.
(17) En términos porcentuales la presencia de comunidades religiosas en Latinoamérica es la que sigue: la población cristiana de la zona representa un 93.7%, de ellos un 65-90% son católicos, un 5-35% son evangélicos o protestantes; un 3.3 % no tienen religión; un 2.4% espiritualistas; un 2.1% musulmanes; 0.2% Baha´i; 0.13% judíos; y un 0.1% budistas. Cálculos aproximados que ofrece Sigmund y que oscilan a causa de la dificultad para la comprobación real de los mismos en muchas ocasiones; de ahí que se ponga un margen tan amplio. Cfr. SIGMUND, P.E. “Religious Human Rights in Latin America”, (pp. 467-481) en VAN DER VYVER, J.D. y WITTE, J. Jr. (Ed.) Religious Human Rights in Global Perspective. Legal Perspectives. The Hague, Boston, London, 1999.
III. EL RECONOCIMIENTO JURÍDICO DEL DERECHO DE LIBERTAD RELIGIOSA
En los modelos jurídicos latinoamericanos el poder ejecutivo, representado en la figura del presidente, ocupa una posición más relevante que en los sistemas de gobierno del viejo continente. Puede tratarse de un vestigio de la centralizada y centralizadora etapa colonial, pero lo cierto es que la división de poderes, aunque teóricamente reconocida en los textos constitucionales, es muy distinta en su aplicación práctica. El ejecutivo es el primer regulador, coordinador y pacificador del sistema nacional completo. Tras el proceso de independencia del S. XIX los estados latinoamericanos pasaron por una crisis de legitimidad. Liberalismo y republicanismo parecían las opciones más adecuadas para su futuro pero no tenían ninguna experiencia al respecto. Así pues, se adoptaron principios republicanos y liberales pero manteniendo los esquemas organicistas, elitistas y autoritarios de sus propias tradiciones. Se menciona constitucionalmente la división de poderes, pero la parcela de poder concedida a cada uno de ellos no es igual, de ahí que se destaque la relevante posición del ejecutivo en ese esquema. Un ejemplo de ese papel lo encontramos en la regulación de los derechos fundamentales en los textos constitucionales latinoamericanos. La regulación de derechos existe y es completa, sin embargo al mismo tiempo se dan amplios poderes al ejecutivo para declarar el estado de sitio o emergencia o para suspender el ejercicio de alguno de esos derechos fundamentales por decreto (18).
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(18) En nuestro caso, analizaremos cómo se vertebra ese derecho de libertad religiosa, su reconocimiento y aplicación por los poderes públicos.
En el caso concreto de la regulación del derecho de libertad religiosa, podemos señalar que las Constituciones peruanas de 1823, 1826, 1828, 1834, 1839, 1856, y la de 1860, se expresan en términos muy similares a cómo lo había hecho la inicial Constitución promulgada en 1821 sancionando la confesionalidad católica del Estado peruano. Sin embargo, el principio de tolerancia religiosa estaba haciendo acto de presencia y era reclamado cada vez de un modo más insistente por congresistas y políticos como un modo de solucionar alguno de los problemas internos del país, especialmente en el terreno económico. Así se llegó a considerar a la intolerancia religiosa como un problema para la llegada de inmigrantes, especialmente anglosajones protestantes, que pudieran asentarse en territorio peruano y establecer en él sus negocios y las oportunas relaciones de intercambio con sus respectivos países. En ese sentido debe ser interpretado el discurso del presidente Castilla en 1850 cuando señala que “es necesario presentar en nuestra tolerancia un aliciente al establecimiento, en nuestro despoblado territorio, de los hombres útiles de todas las naciones y de todas las creencias” (19). A pesar de los numerosos debates políticos sobre el tema, se mantuvo la intolerancia hacia otros cultos distintos del católico, aunque ello no fue impedimento para que ciertas iglesias protestantes hiciesen su entrada en territorio peruano, con el riesgo que implicaba el principio y la práctica de esa intolerancia religiosa.
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(19) Palabras pronunciadas en la sesión de clausura del Congreso Extraordinario, 26–III–1850, en Archivo Centro de Estudios Histórico–Militares, 1956–74, Lima, pág. 243.
Así los dos sucesos más tristemente destacables en relación con ese ejercicio de intolerancia son, el caso Penzotti y el caso de Platería. Penzotti, era un pastor protestante que fue denunciado por Juan Ambrosio Huerta, obispo de Arequipa, ante las autoridades por sus actividades de proselitismo, y a consecuencia de esa denuncia fue detenido en la cárcel. Una nueva acusación se presenta sobre Penzotti, esta vez por del párroco del Callao, zona dónde Penzotti predicaba. A causa de esta denuncia fue encarcelado en el Real Felipe el 26 de junio de 1890 por “organizar actos contrarios a la Constitución peruana”. Penzotti fue finalmente absuelto en 1891(20) por la Corte Suprema de Justicia que declaró que no había violado la ley. Su absolución no acabó con los conflictos relativos a la intolerancia religiosa, pero marcó un hito, una pauta a seguir en casos similares hasta lograr el reconocimiento de la libertad de cultos. El otro ejemplo de intolerancia religiosa tuvo lugar en Platería, departamento de Puno al sur del país en 1913. Aquí, para hacer cumplir el precepto constitucional que prohibía otros cultos religiosos no católicos, el obispo de la región se valió del uso de la fuerza asaltando, acompañado por 30 de sus feligreses, la escuela adventista y atacando a los indios que se habían convertido a la nueva religión. Esta defensa violenta del principio constitucional de confesionalidad católica fue lo que llevó precisamente a su modificación y posterior retirada.
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(20) Los acontecimientos produjeron gran escándalo, y una de las inmediatas consecuencias fue la agudización del estado de opinión contrario a la estricta aplicación del art. 4 de la Constitución de 1860.La Sociedad Bíblica Americana, a la que Penzotti pertenecía, apeló a la secretaría de estado de los EEUU –que dio instrucciones al cónsul americano en Lima para que gestionaran la liberación de Penzotti-, así mismo algunas logias masónicas peruanas se manifestaron a favor de la libertad religiosa y contrataron abogados para la defensa del pastor, logrando finalmente su liberación en marzo de 1891. Vid. GARCÍA JORDÁN, P. Iglesia y poder... , o.c. , p. 244.
Esta modificación del texto constitucional se produce durante el segundo gobierno de José Pardo, cuando la Ley 2193 de 11 de Noviembre de 1915 deroga la última parte del artículo cuarto de la Constitución de 1860 en el que se prohibía el ejercicio público de cualquier otra religión distinta de la Católica (21). Esa ley de 1915 es el primer paso dado en el Perú para el reconocimiento y protección del derecho de libertad religiosa y de cultos (22). No obstante, aunque en ese año 1915 se eliminó el principio de intolerancia religiosa del texto constitucional, lo cierto es que el Estado peruano seguía defendiendo su confesionalidad religiosa católica y no hay verdadero reconocimiento de un derecho de libertad religiosa hasta que el poder político y el religioso no se presentan como dos esferas separadas e independientes en un clima que permita la igualdad entre todas las entidades religiosas presentes en el territorio de ese estado (23).
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(21) Art. 4 de la Constitución de 1860: “La Nación profesa la Religión Católica, Apostólica y Romana: el Estado la protege, y no permite el ejercicio público de otra alguna”.
(22) Y por el modo en que se llevó al cabo podemos decir que fue una conquista de liberales, evangélicos y católicos en conjunto.
(23) Pero si no se entendía bien la separación de poderes entre los tres pilares del régimen democrático, tampoco se entendía muy bien el porqué era necesario separar Iglesia y Estado en ese plano.
Lo dispuesto en esta norma de 1915 se recoge en la Constitución de 1920 que mantiene la confesionalidad católica pero ya no prohibe el ejercicio de otras prácticas religiosas en público. No obstante, el pleno reconocimiento del derecho fundamental a la libertad religiosa se encuentra en el artículo 59 de la Constitución peruana de 1933 cuando señala que: “la libertad de conciencia y de creencia es inviolable. Nadie será perseguido por razón de sus ideas”. Esta nueva regulación trae su consecuencia del auge del movimiento liberal anticlerical, presente en las filas políticas de los apristas, herederos del pensamiento liberal de Manuel González Prada, y también en las del partido del coronel Sánchez Cerro, quien por decreto ley estableció el matrimonio civil obligatorio para todos los peruanos y el divorcio absoluto, dos medidas legislativas que la Constitución de 1933 confirma y completa con el reconocimiento de un verdadero derecho fundamental de libertad religiosa en el ordenamiento peruano hasta entonces inmerso en su confesionalidad católica, y que ahora parece caminar hacia la separación de poderes entre el orden civil y el religioso.
Pero que duda cabe que, la separación entre esos dos poderes (24), resulta más complicada cuando una confesión desempeña el rol de confesión principal o mayoritaria en un plano sociológico, como es el caso de la Iglesia católica en el Perú(25). Es por eso que la regulación que han hecho las recientes Constituciones de 1979 y 1993, en este punto muy similares(26), habla de la independencia y autonomía que deben marcar las relaciones entre la Iglesia y el Estado, pero al mismo tiempo se reconoce el importante papel que la Iglesia católica ha jugado en la formación histórica, cultural y moral del Perú. Y es que en la historia reciente de Perú la Iglesia católica ha jugado un importante papel, especialmente en las etapas de gobierno autoritario, denunciando la violación de derechos humanos, promoviendo desde su posición institucional la oposición contra los regímenes autoritarios; destacando las injusticias sociales cometidas, a pesar de que en ocasiones también ella haya sido objeto de criticas por esa misma actuación. Ya en la etapa democrática actual, la voz de la Iglesia se mezcla con la de muchas otras instituciones a quienes se ha reconocido por fin la oportunidad de denuncia del sistema, como pueden ser las asociaciones cívicas, organizaciones no gubernamentales y otras entidades dedicadas a la protección de los derechos fundamentales.
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(24) Que ya en el terreno puramente político es difícil, como lo demuestran los sucesivos golpes de Estado que se suceden en la historia republicana de las antiguas colonias. Mantener el poder político y favoreces la separación entre poderes político, legislativo y judicial parece una tarea titánica en unos estados en proceso de formación. Mucho mayor será la complejidad de separar terreno político y religioso en un entorno socio-jurídico en el que se han desarrollado de forma conjunta.
(25) Cfr. ARRAYAGARAY, L. La Iglesia en América y la dominación española. Librería Nacional, Buenos Aires, 1920, pp. 78 y ss. Y también, GARCÍA AÑOVEROS, J.M. La monarquía y la Iglesia en América. Asociación Francisco López de Gomara, Valencia, 1990.
(26) Para un análisis más detallado de esta temática en la Constitución peruana de 1979 véase, INTERDONATO, F. “Relaciones de la Iglesia y el Estado en la nueva Constitución del Perú”, pp. 87-95. Derecho, vol. 35. Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 1981; análisis que en gran medida puede aplicarse a la actual Constitución de 1993 que ha modificado poco la temática relativa a la protección de la libertad religiosa y las relaciones del Estado con las confesiones religiosas, en el marco constitucional al menos.
La Constitución de 1993 (27), en su artículo 2.3 reconoce el principio de igualdad sin que haya lugar a discriminaciones por razón de religión u opinión, al tiempo que garantiza el derecho a la libertad de conciencia y de religión, en forma individual o asociada, siempre que no ofenda la moral ni altere el orden público. El pluralismo y la cooperación con otras confesiones se reconoce en el artículo 50 del texto constitucional al señalar que “el Estado respeta otras confesiones y puede establecer formas de colaboración con ellas”, pero dejando claro previamente en ese mismo artículo, párrafo 1 que “dentro de un régimen de independencia y autonomía, el Estado reconoce a la Iglesia católica como elemento importante en la formación histórica, cultural y moral del Perú, y le presta su colaboración”. En ese sentido, el Perú cuenta con un Acuerdo entre la Santa Sede y la República, firmado en 1980, para regular alguno de los temas que afectan a las dos entidades en sus relaciones bilaterales: personalidad jurídica, jurisdicción, financiación, asistencia religiosa y educación entre otros asuntos. No se trata de un auténtico Concordato sino de un acuerdo básico y esencial entre las dos entidades.
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(27) Que ha sido objeto de un intento de reforma que se encuentra paralizado en estos momentos.
Éste ha sido el recorrido que el derecho de libertad religiosa ha hecho en la historia constitucional del Perú independiente. El reconocimiento de este derecho es fundamental para organizar las relaciones entre el Estado y las confesiones religiosas, pero unido a él es necesario hacer uso de otros varios principios como son el de igualdad de trato para con las diferentes confesiones que tengan reconocida su presencia en el territorio de ese Estado, el principio de laicidad o aconfesionalidad según el cual, el Estado se manifiesta independiente en términos de religiosidad, sin aceptar o adoptar los postulados de ninguna confesión en concreto, y finalmente el principio de cooperación que ha de marcar el modo activo y positivo en que se materialicen las relaciones entre ese Estado y las diferentes comunidades religiosas en él presentes.
IV. PLASMACIÓN REAL DE LA LIBERTAD RELIGIOSA EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO
Se puede, afirmar que en el terreno constitucional el trabajo está encauzado y se ha procedido a un correcto desarrollo del derecho de libertad religiosa, se han sentado las bases para una fluida relación entre el Estado peruano y las distintas confesiones presentes en este territorio, pero ahora el problema está referido al modo en que esa colaboración se exprese. Esto es, junto con el reconocimiento formal de los derechos de libertad religiosa(28), igualdad, cooperación y laicidad del Estado, es necesaria una actitud positiva por parte de éste para aplicar esos principios y materializarlos del modo más correcto con respecto a las confesiones presentes en el territorio, tanto a la principal como hacia las que son entidades religiosas minoritarias. En ese camino se encuentra el legislador peruano.
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(28) Art. 2.3 de la Constitución de 1993: “Toda persona tiene derecho: (...) A la libertad de conciencia y de religión, en forma individual o asociada. No hay persecución por razón de ideas o creencias. No hay delito de opinión. El ejercicio público de todas las confesiones es libre, siempre que no ofenda la moral ni altere el orden público”.
No cabe duda que las relaciones con la Iglesia católica están sólidamente asentadas y reglamentadas; con base en el Acuerdo firmado en 1980 entre el Estado peruano y la Santa Sede, se reconoce a ésta personalidad jurídica de carácter público, así como plena capacidad y libertad, que tiene una manifestación muy especial en el todo lo relativo a la adquisición y disposición de bienes así como a la recepción de ayudas económicas del exterior. Se considera a la Santa Sede, en representación de la Iglesia católica, como un interlocutor válido para las cuestiones comunes, pero de un modo significativo hay que destacar el reconocimiento que se hace de la independencia y autonomía de la Iglesia dentro del territorio estatal. Además de tratar con cuidado la cuestión de los Capellanes castrenses el Acuerdo pone mucho énfasis en el tema educativo reconociendo a la Iglesia plena libertad para establecer centros educativos de todo nivel, de conformidad con la legislación nacional. También se cuida el reconocimiento de una adecuada asistencia religiosa a los católicos internados en los centros sanitarios, así como en los establecimientos penitenciarios.
Estas cuestiones, que pone a la luz el Acuerdo de 1980, son sólo alguno de los puntos que en común tienen Estado e Iglesia, aunque haya otros más que por la reducida extensión de este Acuerdo no son tratados. Probablemente sea necesaria una más completa regulación de estas cuestiones que afectan al Estado y a las confesiones religiosas en una norma que desarrolle el contenido del derecho de libertad religiosa tal y cómo lo recoge el texto constitucional. En ese sentido se debe señalar la existencia de varios proyectos de ley para el desarrollo del derecho de libertad religiosa. Se plantea en ellos la necesidad de completar la regulación del derecho de libertad religiosa que hace el texto constitucional, puesto que “la dimensión religiosa, arraigada en la conciencia del hombre, tiene una incidencia específica en al sociedad, y (...) todo intento de impedir y coartar su libre expresión se traduce inevitablemente en conflictos”(29). El modelo inspirador de estos proyectos de desarrollo del derecho de libertad religiosa es en buena medida la Ley Orgánica de Libertad religiosa española (LOLR) que desarrolla el artículo 16 de la Constitución española de 1978 y que ha demostrado ser una norma válida y sumamente útil para la solución de los conflictos derivados del hecho religioso en España, en especial en lo relativo a la aplicación de ciertos beneficios o prerrogativas a las confesiones religiosas minoritarias. Parece conveniente detenernos un poco en el examen del sistema español en tanto que el legislador peruano está siguiendo pasos similares en lo que afecta a la regulación de las relaciones con las entidades religiosas distintas a la católica.
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(29) Exposición de motivos del Proyecto de Ley 3794, Propuesta de Ley de desarrollo del Derecho de Libertad religiosa, presentado el 5 de septiembre de 2002 al Congreso de la República.
a) El modelo jurídico español
La Iglesia católica, en tanto que confesión principal, tiene en España -al igual que en el Perú-, una posición propia, y especial, dentro del sistema jurídico lo cual facilita su comunicación con los poderes públicos. Así, en el ordenamiento jurídico español se le reconoce de modo directo su personalidad jurídica y su condición de entidad confesional con las ventajas que de tal situación se derivan. Entre esas ventajas se debe destacar la económica, con los beneficios y exenciones fiscales que se reconocen a la Iglesia y a sus entidades menores en tanto que grupos sin fines lucrativos por su dedicación a actividades religiosas. En España en el año 1979 se firmaron cuatro acuerdos con la Iglesia católica. Acuerdos que vinieron a sustituir al antiguo Concordato franquista del año 1953 y en los cuales se tratan los principales asuntos comunes entre Iglesia y Estado: la cuestión de la autonomía reconocida a al Iglesia en su esfera propia, el reconocimiento de la personalidad jurídica de sus entidades menores, congregaciones y asociaciones, la actividad de estas entidades en el sector educativo, la asistencia religiosa en diferentes ámbitos de actuación con el Estado, (prisiones, hospitales, colegios...), defensa del patrimonio histórico religioso que es también patrimonio del Estado, y reconocimiento de efectos civiles al matrimonio canónico, entre otros temas.
No obstante, al mismo tiempo que para la Iglesia católica surgía la necesidad de regular estas materias comunes, de modo que tanto Iglesia como Estado conociesen de sus competencias y responsabilidades propias en este sentido, era también necesario respetar los principios constitucionales que señalaban la independencia del Estado español en el terreno religioso. La Constitución española del 78 había terminado con la polémica “cuestión religiosa” que tantos quebraderos de cabeza había dado al constituyente español desde las Cortes de Cádiz y que tan reciente estaba en el sentir social, puesto que se veía como uno de los factores de crispación social que propiciaron el levantamiento militar y la posterior Guerra civil española. De modo que en el 78 se opta por configurar España como un país aconfesional, esto es, sin religión oficial y que defiende plenamente el principio de libertad religiosa en todas las manifestaciones en las que éste se presenta. Así, en 1979 se firmaron cuatro acuerdos básicos para regular las relaciones con la Iglesia católica, y al año siguiente se aprobó la LOLR de 5 de julio de 1980, que supuso un desarrollo de la Constitución en este punto e iba destinada a las restantes confesiones presentes en territorio español distintas a la católica, que aún no contaban con acuerdos propios.
En esta norma fundamental se desarrolla el contenido de ese derecho de libertad religiosa, es éste un derecho fundamental y en adelante ninguna confesión tendrá carácter estatal. Se mencionan las principales manifestaciones que ese derecho fundamental garantiza para todas las entidades religiosas y sin definir qué se debe entender por “entidad religiosa” señala en su artículo 3.2 que las actividades, finalidades y entidades relacionadas con el estudio psíquico o parapsicológico o a la difusión de valores humanísticos o espiritualistas, quedan fuera del ámbito de protección que brinda la ley. Por eso se convierte en un requisito absolutamente fundamental el proceso de reconocimiento jurídico y adquisición de personalidad para las entidades religiosas que deseen tener reconocidos los derechos que esta ley sanciona. Para que ese proceso de reconocimiento se lleve a cabo la LOLR prevé la creación de un Registro público en el cual se inscribirán esas entidades religiosas que aporten a su solicitud un documento fehaciente en el que conste su fundación o establecimiento en España, la expresión de sus fines religiosos, su denominación, datos de identificación, régimen de funcionamiento y órganos representativos con expresión de sus facultades y de los requisitos para su válida designación.
Este registro se hará realidad en 1981 cuando el Real Decreto 142/81 apruebe su creación en los términos señalados por la LOLR. Desde ese momento la inscripción en el Registro de Entidades Religiosas (RER) se convierte en el modo en que estas entidades adquieren su personalidad jurídica en España. La inscripción de una entidad religiosa en el RER, produce efectos jurídicos que no son enteramente coincidentes con los que se derivan de la inscripción en el Registro general de asociaciones. En este último caso, la inscripción es un acto puramente declarativo de la personalidad, tal como se deduce del texto constitucional, art. 22 y del art. 10 de la Ley Orgánica 1/2002, de 22 de marzo, reguladora del derecho de asociación(30). Por la contra, la inscripción en el RER produce efectos no sólo declarativos sino propiamente constitutivos de la personalidad como ha señalado la doctrina (31), confirmó en su momento la Dirección General de Asuntos Religiosos (DGAR) a través de sus resoluciones (32) y ratificaron los tribunales de justicia (33).
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(30) “1. Las asociaciones reguladas en al presente ley deberán inscribirse en el correspondiente Registro, a los solos efectos de publicidad. 2. Su inscripción registral hace pública la constitución y los Estatutos de las asociaciones y es garantía, tanto para los terceros que con ellas se relacionan, como para sus propios miembros”. Art. 10 LO 1/2002.
(31) Vid. LÓPEZ ALARCÓN, M. “La función calificadora en el Registro de Entidades Religiosas”, (pp.433-461) ADEE, vol. XIV, 1998, pp.433-437. Vid, SOUTO GALVÁN, E. El reconocimiento estatal de las entidades religiosas. Madrid, 2000, pp. 57 y ss.
(32) Así, señala en Resolución de 15 de septiembre de 1983, que: “a diferencia de la inscripción en el Registro de Asociaciones, que a tenor de lo dispuesto en el art. 22 de la Constitución únicamente se produce a efectos de publicidad, el acceso al Registro de Entidades Religiosas reviste trascendencia constitutiva de la personalidad jurídica civil de las entidades inscritas, conforme establece el art. 5.1 de la LOLR, con plena atribución, además, de los derechos que el Estado reconoce a las entidades religiosas al delinear para ellas un régimen jurídico específico y diferenciado del propio de las asociaciones de derecho común...”
(33) Sentencias del Tribunal Supremo de 7 diciembre 1979, 3 junio 1980, 4 noviembre de 1982, o 14 de enero de 1986 entre otras.
La razón de ser de un régimen especial(34) como el que se ha constituido en el ordenamiento español en relación con las entidades religiosas, la encontramos en la propia y particular idiosincrasia que rodea el fenómeno religioso en sí. Las dificultades que encuentra la doctrina y la jurisprudencia en la definición de conceptos como religión, confesión religiosa, fines religiosos, son buena muestra de las especiales características que rodean al fenómeno religioso (35). La religiosidad en tanto que sentimiento o experiencia interna no puede ser captada por el derecho, pero la regulación jurídica resulta necesaria una vez se ha producido la manifestación externa de ese sentimiento religioso. Y es que en la actualidad, “[l]os Estados democráticos han renunciado a la competencia para decidir cuál de las creencias religiosas existentes en la sociedad es la verdadera, pero, al menos en Europa, no a la de decidir cuál de ellas es verdaderamente religiosa” (36).
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(34) Que controla más rigurosamente la adquisición de la personalidad jurídica para las entidades religiosas y choca directamente con esa apertura del sistema asociativo.
(35) Vid. en este tema a MOTILLA DE LA CALLE, A. El concepto de confesión religiosa en el Derecho español. Práctica administrativa y doctrina jurisprudencial. Madrid, 1999.
(36) LLAMAZARES, D. Derecho de la libertad de conciencia, II. Libertad de conciencia, identidad personal y derecho de asociación , Madrid, 1999, pág. 361. Y para completar este tema véase, NAVARRO-VALLS, R. y PALOMINO, R. Estado y religión. Barcelona, 2000; ROBBERS, G. (Ed.) Estado e Iglesia en la Unión Europea. Baden-Baden, Madrid, 1996; IBÁN, I.C. y FERRARI, S. Derecho y religión en Europa Occidental. Madrid, 1998; PI LLORENS, M. Los derechos fundamentales en el ordenamiento comunitario. Barcelona, 1999; CASTRO JOVER, A. (Ed.) Iglesias, confesiones y comunidades religiosas en la Unión Europea. San Sebastián, 1999.
En todo caso, la regulación jurídica relativa a las entidades religiosas, debe respetar un principio fundamental cual es el de autonomía que se reconoce a estas entidades y que ha sido caracterizado por la propia DGAR al definir la inscripción en el RER, en resolución de 15 septiembre de 1983 en el sentido de que se establece para ellas un “régimen jurídico específico y diferenciado del propio de las asociaciones de derecho común, que comprende desde el pleno reconocimiento de la plena autonomía organizativa y la salvaguarda de su identidad religiosa hasta la posibilidad de concluir, con determinados requisitos, acuerdos de cooperación con el Estado y de formar parte de la Comisión Asesora de Libertad Religiosa” (37).
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(37) Vid. SOUTO GALVÁN, B. El reconocimiento estatal de las entidades religiosas. Madrid, 2000.
De la autonomía reconocida a las entidades religiosas se deriva un triple haz de facultades, se trata de una capacidad genérica de organización interna de la entidad que implica a su vez una facultad auto normativa puesto que la persona jurídica creará sus propios estatutos y regulación interna; una facultad de autogobierno, consecuencia de la anterior que implica una libertad plena en la designación de los órganos de dirección de la entidad; y una facultad de autogestión y administración que el profesor SOUTO denomina autarquía(38). Se puede, deducir éste es un régimen jurídico con diferencias significativas respecto a la regulación común del derecho de asociación. Probablemente, la consecuencia más importante que para las entidades religiosas tiene su inscripción en ese RER es que el Estado, teniendo en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española, establecerá acuerdos o convenios de cooperación con las Iglesias, Confesiones y Comunidades religiosas en él inscritas siempre que por su ámbito y número de creyentes hayan alcanzado notorio arraigo en España. En esos Acuerdos o Convenios, y respetando siempre el principio de igualdad, se podrá extender a esas Iglesias o Confesiones, los beneficios fiscales previstos en el Ordenamiento jurídico general para las entidades sin fin de lucro y demás de carácter benéfico.
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(38) Cfr. SOUTO PAZ, J.A. Comunidad política y libertad de creencias. Introducción a las Libertades Públicas en el Derecho Comparado . Madrid, 1999, pág. 543.
De modo que la cuestión de la inscripción registral no es un tema carente de importancia. Primero porque se trata de un procedimiento que otorga la personalidad jurídica de modo directo a las entidades que ahí se inscriben; segundo, porque con esa personalidad la entidad disfrutará de un régimen de autonomía y autogobierno mayor al que se concede a las entidades asociativas que utilizan la Ley general de asociaciones; tercero, porque además es posible la firma de acuerdos y convenios específicos entre el Estado español y esas entidades una vez que éstas últimas hayan sido debidamente inscritas y cuenten con los requisitos legales para ello; y en último pero no menos importante lugar, de esa condición de entidad asociativa religiosa se deriva una muy importante posición a efectos fiscales que a todas ellas interesa. Bien podrían las entidades confesionales acudir al ejercicio del derecho de asociación general derivado del art. 22 de la Constitución española y configurarse como asociaciones con fines religiosos igual que las hay con fines lúdicos, sociales o deportivos, pero más ventajoso resulta el régimen especial. De modo que la cuestión que se analiza tiene una relevancia práctica absoluta.
Evidentemente, este problema relativo al reconocimiento legal de las asociaciones y entidades religiosas no se da sólo en el ordenamiento español. No obstante, la peculiaridad que aporta el sistema español es la de haber creado ese procedimiento de inscripción registral para las entidades asociativas confesionales que las distingue del régimen general de asociaciones. En otros países del entorno europeo el sistema es reconducir estas entidades al régimen general de asociaciones y luego otorgarles una serie de ventajas si es que cumplen con los requisitos que el ordenamiento señala para ello. En el caso español las ventajas son concedidas de modo inmediato y directo una vez se procede a inscribir a la entidad en el RER. Lo cual ha ocasionado no pocos problemas ya que el órgano responsable administrativamente del Registro, la DGAR y su director, que ejerce como delegado del Ministro de Justicia en estas cuestiones, es competente para realizar un control sobre los fines religiosos que la entidad o comunidad alega para solicitar su inscripción en el RER.
Con ese control se puede estar cruzando la delgada línea que marca la separación de funciones y competencias entre el Estado y las confesiones religiosas, ya que tenemos en este caso a un organismo administrativo que está interpretando la Constitución y las normas fundamentales que la desarrollan. Y es que no se puede olvidar que éste es u n régimen especial porque el legislador constitucional lo desarrolló y configuró como tal, por ello no es sencillo aceptar que el legislador ordinario disponga de capacidad para su modificación a través de la actividad administrativa de limitación. Como señala CAMARASA CARRILLO, “el reconocimiento de la personalidad jurídica de las denominadas “entidades religiosas”, sean ‘mayores' o ‘menores' (39), se sitúa en el ejercicio de la actividad administrativa de policía o de limitación por parte de la Administración del Estado” (40). Por tal se debe de entender toda intervención mediante la cual la Administración restringe los derechos o libertades de los particulares, pero sin sustituir con su actuación la actividad de éstos (41).
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(39) Esto es, entidad principal como es la Iglesia católica o la Comunidad islámica de España, y entidades menores creadas para llevar a cabo los fines propios de la principal, como congregaciones, institutos de vida eclesiástica y similares.
(40) CAMARASA CARRILLO, J. “La personalidad jurídica civil de las entidades religiosas”, (pp 69-126) en ADEE, vol. X, 1994, pág. 70.
(41) Cfr. PARADA VÁZQUEZ, R. Derecho Administrativo. Vol. I. Madrid, 1995, pág. 387.
Sin embargo, a pesar de los posibles problemas que puedan derivarse de ese procedimiento de inscripción registral, es evidente que se trata de un sistema válido para el control que el ordenamiento jurídico debe ejercer sobre estas entidades. Si se considera el ámbito interno del ejercicio de la libertad religiosa como una esfera en la que el derecho no puede y no debe entrar por tratarse de la más íntima manifestación personal, lo que es también cierto es que en el momento en que esa manifestación de religiosidad interna se exterioriza, el derecho sí tiene entonces competencia puesto que las entidades, o comunidades religiosas que puedan llegar a crearse comenzarán a interactuar en el tráfico jurídico frente a terceros, que no pueden ver sus derechos desprotegidos por el simple hecho de que el ordenamiento jurídico no ha contado con medios para protegerlos. De ahí la importancia de que exista este sistema de control que impide la entrada de grupos pseudoreligiosos, con los límites que se derivan del art. 3.2 de la LOLR que excluye de su ámbito de protección a los grupos de estudio y experimentación de los fenómenos psíquicos o parapsicológicos así como la difusión de valores humanísticos o espiritualistas u otros fines análogos ajenos a lo religioso. Y en ese sentido se deben entender los requisitos que la DGAR ha establecido para valorar la presencia de “fines religiosos” en las actividades que las nuevas entidades inscritas en el RER van a desarrollar. Así el RER se configura como un órgano con una doble función, permitir a las entidades religiosas acceder a una serie de beneficios y ventajas que derivan del principio de libertad religiosa en su manifestación asociativa, y al mismo tiempo, servir como filtro de control de entrada o acceso de esas entidades al ordenamiento jurídico español.
b) La situación en el ordenamiento peruano
El interés del estudio del sistema español en materia de reconocimiento de entidades religiosas puede tener cierto interés para el sistema peruano, habida cuenta que recientes reformas en la legislación peruana parecen indicar cambios en el sistema de relaciones con las confesiones religiosas minoritarias que acercarían el sistema de relaciones Iglesia-Estado peruano al español.
Si para la Iglesia católica no se presentan mayores problemas, habida cuenta del Acuerdo que con el Estado peruano firmó en 1980, la situación de las confesiones minoritarias en el Perú es bien distinta. No existe como ya se ha dicho un desarrollo legislativo de la norma constitucional que sanciona el derecho de libertad religiosa, de modo que para las entidades religiosas minoritarias muchos derechos están reconocidos pero no regulados. En la Constitución peruana de 1993 se “pone el acento en garantizar el ejercicio de las libertades de religión y de conciencia, en forma individual y asociada, garantizando la inmunidad de coacción en ambos aspectos” (42). Pero si la cooperación con las confesiones minoritarias es una consecuencia necesaria y lógica del principio de cooperación que la Constitución peruana sanciona, lo cierto es que este principio no se ha materializado por el momento.
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(42) Vid. CARPIO SARDÓN, L. A. La libertad religiosa en el Perú. Piura, 1999, pág. 195.
Las confesiones religiosas distintas a la católica llevan años actuando en territorio peruano pero el ordenamiento jurídico las considera asociaciones generales antes que entidades con fines religiosos que puedan llegar a disfrutar de similares beneficios a los de la Iglesia católica. La Iglesia católica disfrutó históricamente de una ayuda económica directa por parte de la Corona, aunque hoy día rige una colaboración indirecta. Esta colaboración indirecta incluye la exención del pago de determinados impuestos, como la construcción de edificios para el culto, donaciones, o cuanto hagan sin fines de lucro en su condición de entidades religiosas. Beneficios que no se discuten a la Iglesia católica pues en ella queda clara esa condición de ser entidad no lucrativa con fines religiosos. Esto se traduce también en una posición de autoridad dentro del sistema como lo prueba la presencia de representantes de la Iglesia católica en numerosas instituciones públicas: Consejo nacional de Derechos humanos, Comisión permanente de los Derechos de la Mujer y del Niño, o la promoción que el propio estado hace de la enseñanza de la Educación Religiosa Católica al reconocerla, promoverla y garantizarla en todo el sistema educativo en aplicación a lo dispuesto en el art. 19 del Acuerdo entre la República del Perú y la Santa Sede; facilidades concedidas para la percepción de donaciones con beneficio tributario a favor de la Iglesia católica en el Perú, (Decreto Supremo nº. 042-92-PCM) y varios otros que no existen para las confesiones minoritarias principalmente porque la falta de una regulación clara en la materia ha llevado a que se apliquen las normas de manera más bien confusa.
Existen en el Perú asociaciones religiosas que se dedican a la enseñanza, Testigos de Jehová o Adventistas principalmente, pero no existe un registro específico para estas asociaciones civiles religiosas salvo, las que se encuentran inscritas en la Presidencia del Consejo de Ministros como asociaciones civiles sin fines de lucro, las que se dedican a la educación que deben estar inscritas en el correspondiente Ministerio, o aquellas que desempeñan funciones asistenciales y hospitalarias. Vemos pues que junto al posible asiento registral que la entidad haga como asociación religiosa deberá efectuar otro en aquel sector en el cual desea llevar a cabo sus actividades. Parece un sistema bastante complejo, y en el aspecto económico lo es más. Así, para las entidades no católicas la única manera de acceder a las donaciones que llegan del extranjero es a través de Resolución Ministerial en la que conste que dicha entidad cumple con lo dispuesto en el Decreto Supremo que aprobó el Texto único de la Ley de Impuesto General a las Ventas e impuesto selectivo al consumo.
En el Reglamento del Decreto Legislativo nº. 775 se dice que: “Tratándose de entidades religiosas distintas a la católica se considerarán a las Asociaciones o Fundaciones cuyos estatutos se hayan aprobado por la autoridad representativa que corresponda y que se encuentren inscritas en los Registros públicos, así como en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta de la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria”. A su vez el Decreto Supremo nº. 112-2002-EF, dispone que: “Las entidades religiosas acreditarán su inscripción en el Registro de Entidades Exoneradas del Impuesto a la Renta con la Resolución que la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria SUNAT expide cuando se ha realizado dicha inscripción, la cual deberá ser exhibida a la Superintendencia Nacional de Aduanas, para internar los bienes donados inafectos del Impuesto”.
Se trata pues de un control registral residual que tiene como finalidad principal el control sobre las exoneraciones tributarias y posibles donaciones que reciban estas entidades pero que no presta mayor atención a la cuestión de su personalidad jurídica en términos suficientemente amplios y claros. De modo tal que se han dictado sentencias en cierto modo contradictorias con los principios de libertad, igualdad y neutralidad del Estado en materia religiosa, pues no parece suficiente esa inscripción para que las entidades no católicas logren igualdad de trato respecto a las entidades católica que vienen desarrollando similares actividades a ellas (43). En ese sentido, en fechas recientes se ha procedido a realizar una modificación legislativa en esta materia que puede cambiar la situación para estas entidades y que está inspirada de algún modo en la regulación que existe en el ordenamiento jurídico español.
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(43) Así, Sentencia del Tribunal Constitucional, Exp. Nº. 1123-99-AA/TC, de 15 de junio de 2000 que trata un Recurso Extraordinario interpuesto por la Misión del Sínodo Evangélico Luterano del Perú contra Resolución expedida por la Sala Corporativa Transitoria Especializada en Derecho Público de la Corte Superior de Lima, que declaró infundada la Acción de Amparo que este Sínodo presentó contra la Municipalidad Metropolitana de Lima con la finalidad de que se declare inaplicable el art. 7º de la Ordenanza marco del régimen tributario de los arbitrios de limpieza pública, parques, jardines públicos y serenazgo por entender que el texto de dicha norma es inconstitucional ya que inafecta del pago de arbitrios a las entidades religiosas de la Iglesia Católica, excluyendo a todas las demás organizaciones religiosas. El TC no modificó las sentencias anterior y tampoco concedió el amparo que se fundamentaba en una violación del art. 2 inciso 2 de la Constitución.
Uno de los primeros pasos fue dado a través de la modificación operada en el Ministerio de Justicia, al que corresponde coordinar la relación del Poder Ejecutivo con la Iglesia Católica y otras confesiones, según dispone el art. 5º del Decreto Ley nº. 25993 que regula el Sector Justicia. El art. 6º de ese mismo Decreto Ley señala que esas relaciones con las confesiones distintas a la católica se llevarán a cabo cuando el Estado establezca formas de colaboración con ellas, y es esa colaboración efectiva lo que faltaba en el sistema peruano puesto que las normas que la reconocen, favorecen y potencian ya existen, sólo es necesario completar su desarrollo reglamentario. Ese desarrollo legislativo está a punto de hacerse real gracias a las recientes modificaciones en ese sector justicia. Por Decreto supremo nº. 026–2002–JUS se ha reformado la estructura de la Dirección de Asuntos eclesiásticos, organismo encargado de coordinar las relaciones del Poder Ejecutivo las confesiones religiosas. Se crea ahora dentro de esa Dirección una doble delegación, una Dirección de asuntos de la Iglesia católica y una Dirección de asuntos interconfesionales para coordinar y promover las relaciones del Poder Ejecutivo con otras confesiones, distintas a la Católica, cuando así lo establezca el Estado, para el fortalecimiento de la libertad religiosa” (44). Las funciones de ese órgano para Asuntos interconfesionales serán las de dirigir y coordinar acciones tendentes a promover las relaciones del Poder Ejecutivo con otras confesiones distintas a la Católica, absolver consultas y coordinar la materia de su competencia, emitir informes y tramitar la aprobación de donaciones provenientes del exterior destinadas a las confesiones y cualesquiera otra función que le asigne el Director Nacional.
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(44) Art. 80 A del Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de Justicia, Decreto Supremo nº. 019–2001 JUS, modificado por Decreto supremo nº. 026–2002–JUS de fecha 26 de julio de 2002.
La creación de esta entidad dentro del Ministerio de Justicia cumple con lo dispuesto en el artículo 50 de la Constitución peruana que señala no sólo el respeto debido hacia otras confesiones sino también lo oportuno que puede resultar la colaboración del Estado para con ellas, y así mismo cumple también con lo dispuesto el art. 2, incisos 2 y 3 de la Constitución en relación con los principios de igualdad y libertad religiosa en el ordenamiento jurídico peruano. En ese sentido la problemática que encuentran las entidades religiosas no católicas en el ordenamiento peruano está referida básicamente a su reconocimiento jurídico, al no existir un cauce legal de constitución o creación siendo para ellas necesario acudir a la adquisición de la personalidad jurídica como asociaciones o fundaciones de derecho común. La inspiración en el modelo español parece clara, ya que, una vez realizada esa reestructuración dentro del Ministerio de Justicia el 26 de julio de 2002 a través del Decreto supremo nº. 026–2002–JUS, con la que se han equiparado a entidades católicas con las no católicas o interconfesionales, en fecha 21 de febrero de 2003 y para dar cumplimiento a lo que supuso esa reforma ministerial, se ha dictado un nuevo Decreto Supremo nº. 003–2003–JUS que además de modificar el régimen de donaciones a las entidades confesionales, implementa la creación de un Registro de confesiones distintas a la católica. Registro que viene a desempeñar similares funciones a las que cumple el RER en España. Ese Registro de Confesiones Religiosas distintas a la Católica verá pronto la luz puesto que el día 13 de junio de 2003 se publicó en el boletín oficial El Peruano el Proyecto de Reglamento que lo regulará.
En ese Reglamento se observa el propósito de controlar la actuación de entidades religiosas no católica en territorio peruano a través de ese proceso de inscripción registral. Se entiende por iglesia, a los efectos del Reglamento del Registro, la entidad religiosa formada por personas naturales que profesan una fe determinada, la practican, enseñan y difunden; para esa entidad la inscripción en el Registro se convertirá en el único modo para poder gozar de los beneficios que les otorga el Reglamento, así como de otros que la ley les confiera. Probablemente el punto más interesante en relación con este proyecto de Reglamento se refiere al estricto control que se ejerce sobre las donaciones recibidas por las entidades religiosas. Así el art. 8 del Proyecto de Reglamento señala que: “La inscripción en el Registro es voluntaria; sin embargo, es requisito necesario para el trámite de aprobación de donaciones (...) asimismo, la inscripción servirá para acreditar ante las Autoridades nacionales, regionales y locales la condición de las Confesiones Religiosas, cuando dichas Autoridades lo establezcan o requieran”.
Entiendo que la principal ventaja que se deriva de este procedimiento de inscripción registral es la seguridad jurídica, el saber qué entidades están validamente reconocidas y tienen derecho a reclamar la igualdad de trato ante el ordenamiento jurídico, y cuales no. De ese modo, cuando alguna norma disponga un trato específico para aquellas entidades religiosas “reconocidas”, ya sabremos a qué se está refiriendo el legislador y a quienes será aplicable la norma. Algo que en el momento actual no sucedía dada la falta de claridad y uniformidad en la regulación de la inscripción y registro de estas entidades.
V. CONCLUSIONES
Se ha iniciado este estudio hablando de cómo llegó la Iglesia católica al Perú y cómo de una inicial situación de confesionalidad católica se logró finalmente el reconocimiento del derecho de libertad religiosa para todas las confesiones presentes en territorio peruano. Pero ese reconocimiento necesita de real aplicación ya que el reconocimiento teórico del derecho sin que exista además una regulación específica del mismo puede hacer que ese derecho caiga en la inaplicación o se produzcan incoherencias en el trato que se da a las confesiones minoritarias en territorio peruano.
Es posible que con la reforma legislativa que hemos examinado se abra el camino en el Perú, para el reconocimiento y ejercicio pleno del derecho de libertad. Así se solucionarían algunos de los problemas que en la actualidad encontramos en el ordenamiento peruano como por ejemplo: la dificultad para que un alumno Testigo de Jehová pueda ser exonerado de acudir a las clases de religión católica que se imparten en su centro educativo, o la problemática que se presenta ante los casos de exenciones fiscales o impositivas que sólo se aplican a las entidades católicas por parte de algunos municipios lo cual ha llevado a otras entidades religiosas a reclamar la igualdad de trato por vía judicial con desigual resultado, o la curiosa situación que se produce cuando a un médico adventista se le reconoce su derecho a la objeción de conciencia para no hacer guardias los sábados, como derecho derivado erróneamente, del reconocimiento de libertad de conciencia que hace el artículo 2.3 de la Constitución. Pero además, con el control que se establece a través del sistema registral que se trata de configurar, se podrá lograr mayor seguridad jurídica para los terceros que interactuan con esas entidades religiosas, y sobre todo, se podrá controlar el acceso al ordenamiento jurídico de grupos no religiosos pero con apariencia de religiosidad.
En ese sentido se han señalado alguno de los problemas que se pueden derivar de este sistema de control registral cuando el órgano administrativo encargado del mismo examine y decida si los requisitos exigidos para la inscripción se cumplen o no en el caso de una determinada entidad religiosa. Es posible que, como ha sucedido en algunos casos en España, ese órgano administrativo cometa equivocaciones y rechace inscripciones que deberían ser aceptadas. Se presenta como un mal menor la posible equivocación que se puede llegar a producir frente a las ventajas que este sistema de control registral tiene para las entidades religiosas que, aunque tienen elementos coincidentes con el régimen asociativo general presentan otros que las convierten en entidades especiales y singulares, por lo cual el ordenamiento jurídico debe tener para con ellas un trato diferenciado.
Este sería el propósito de la reforma que se trata de poner en marcha en el ordenamiento peruano. Cosa bien distinta son las reales posibilidades que se le den en la práctica para que llegue a buen puerto. Hay que confiar en que así sea.