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miércoles, 29 de febrero de 2012

SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS DESDE UNA POSICIÓN DE PARTE. UN CABALLO DE TROYA: LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL QUE PLANTEA

SOBRE EL PROYECTO DE LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS DESDE UNA POSICIÓN DE PARTE. UN CABALLO DE TROYA: LA ADMINISTRACIÓN ELECTORAL QUE PLANTEA
JUAN FALCONI GÀLVEZ(1)
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(1) Profesor del Departamento Académico de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, encargado del dictado del curso Fundamentos Administrativos (DER 104). Asesor del Presidente del Jurado Nacional de Elecciones.
El presenta artículo ha sido elaborado pensando en contribuida al debate iniciado con la publicación del texto “Hacia una Ley de Partidos Políticos. Un proyecto de consenso”, elaborado por el Institute for Democracy and Electoral Assistance – Internacional IDEA en colaboración la Asociación Transparencia, y cuyos primeros artículos del proyecto, han sido recogidos ya en el proyecto de reforma constitucional que, pese a todo, lleva adelante el Congreso de la República.
Todo parece indicar que el Proyecto de consenso prontamente se convertirá en norma legal. Se llenará así un vacío legal importante para la vida política peruana, pero ¿satisfará las exigencias y reclamos de una ciudadanía informada, cada día más crítica con sus autoridades electas?.
Cuando el Proyecto de Consenso pase a ser ley dejaremos el “tercermundismo político”, es decir dejaremos pertenecer al grupo de escasos países que, a contracorriente, aún no tienen -ni siquiera formalmente- una legislación orgánica que regule la actuación partidaria.
Si hemos resaltado la importancia del Proyecto ¿por qué el rotulo inicial?. Porque el consenso no siempre es garantía de infalibilidad técnica, y hay un tema trascendente que puede pasar desapercibido por ir en el Pie de página Nº 3 (o tal vez por ello va en un pie de página).
Este trabajo se centra en las normas propuestas que se refieren directamente a las funciones técnicas que desarrollarían los organismos integrantes del Sistema Electoral, pues creemos –y sustentamos- que, la concepción que subyace en dicho proyecto normativo, respecto de las funciones electorales que desempeñan los organismos electorales, es errado.
La primera parte del Informe está orientada a explicar porque dicha visión es equivocada y como ello afecta la distribución de funciones que se hace luego.
A partir de una correcta percepción de la naturaleza y operatividad de las funciones electorales, la segunda parte del informe está orientada a proponer las correcciones necesarias al articulado del proyecto. La tercera parte contiene las conclusiones y recomendaciones.
I. CONCEPCIÓN DE “SISTEMA ELECTORAL” PASIBLE DE PERFECCIONAMIENTO
Una inadecuada percepción de cuales son las verdaderas tareas electorales que desarrollan o deben desarrollar organismos como el JNE y la ONPE, puede hacer que la distribución de funciones que el proyecto bajo comento propone, no sea técnica ni funcional, y en un futuro sea una fuente de grandes errores y conflictos operativos y jurídicos.
Creemos que ese es el inconveniente que presenta el proyecto bajo comento.
I.1. Concepción de las funciones electorales, expresada en el proyecto normativo
El pie de página nº 3 revela que los redactores de la propuesta normativa consideran que, el Sistema Electoral (formado por JNE, ONPE y RENIEC)(i)[i] se organiza en base a dos funciones o tareas electorales:
1) la administrativa, y
2) la jurisdiccional.
Según los cultores de ésta posición, la función administrativa está a cargo de la ONPE y la justicia electoral a cargo del JNE.
En efecto, el pie de página nº 3 expresa:
“(…) Toda la actividad de tipo administrativo y consecuentemente la primera instancia de las decisiones que corresponde a un ámbito administrativo, se atribuye a ONPE. La capacidad de reclamo se da siempre ante el JNE organismo que toma las decisiones finales, en tanto órgano jurisdiccional del Sistema Electoral”
¿Pero esto es así?, ¿Qué criterios se han seguido para hacer esta clasificación?, ¿Esta clasificación nos ayuda a entender mejor las labores que realmente realizan los organismos electorales como el JNE y la ONPE? Creemos que la respuesta es “No”, pues la clasificación anterior no ayuda a responder las preguntas planteadas, ni tiene mayor relevancia o utilidad operativa, social o jurídica, ya que no refleja la verdadera naturaleza de las actividades técnicas-electorales que busca regular.
En el supuesto negado que reconociésemos la validez de dicha clasificación, es claro que debe ser la Justicia Electoral la que debe dar sustento, dirección, orientación a la labor meramente operativa, logística, administrativa, porque:
“Es la justicia la que otorga las garantías necesarias para que la administración disponga de los elementos que requiera al ejercer sus funciones…(2)”.
Y como la Justicia y la instrumentación para alcanzarla no pueden ir desligadas, volvemos al tema de la necesidad de reunificar el Sistema Electoral en torno al JNE, como fue hasta la Constitución de 1993.
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(2) Chávez Molina, Juan. “Debate Constitucional acerca de la reforma constitucional. El Sistema Electoral” En: Diario El Comercio del 05 de mayo del 2002.
I.2. Concepción alternativa de las funciones del Sistema Electoral
Otros autores(3) a partir de un análisis mucho más funcional, más operativo, proponen una clasificación que refleje el verdadero trabajo que realizan los organismos conformantes del Sistema Electoral, y así nos hablan de 7 funciones electorales(ii)[ii]:
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(3)SÁNCHEZ-PALACIOS PAIVA, Manuel. El Sistema Electoral en la encrucijada. En: Diario El Comercio del 26 de agosto de 2001.
1.- Jurisdiccional,
2.- Normativa o reglamentaria,
3.- Educativa o pedagógica,
4.- Fiscalizadora,
5.- Administrativa Electoral.
6.- Operativa o de logística electoral.
7.- Padrón Electoral.
Como podemos ver, según esta clasificación funcional, las cinco (5) primeras funciones son desarrolladas por el Jurado Nacional de Elecciones; una función (la logística u operativa) por la ONPE y la última función por el RENIEC (Elaboración del Padrón Electoral).
Esta clasificación resalta que las 7 funciones tienen una sola finalidad: Garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en todo proceso electoral, lo que refleja que todas las labores electorales tienen un mismo fin, una naturaleza unitaria(4), con lo que volvemos al tema de la necesidad de reunificar el Sistema Electoral en torno al JNE, como fue hasta la Constitución de 1993.
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(4) Ello se ratifica cuando el artículo 177° de nuestra Constitución vigente señala que los organismos electorales deben trabajar de manera coordinada de acuerdo a sus atribuciones.
I.3. Concepción de las funciones electorales a partir de su naturaleza funcional consagrada en la Constitución, las leyes y la técnica electoral
Las clasificaciones no son verdades absolutas, sólo son agrupaciones en base a ciertas cualidades que se quieran resaltar. Sin embargo, las clasificaciones más operativas (por tanto, las que nos acercan más a alcanzar la eficacia y eficiencia), son aquellas que se realizan a partir de las funciones técnicas que verdaderamente realizan o deben realizar los organismos, es decir, aquellas que reflejan su naturaleza funcional y no una doctrina o teoría abstracta.
Si combinamos las dos clasificaciones anteriores, veremos que las siete (7) funciones electorales operativas se pueden agrupar en dos grandes items(5):
1) Una encargada de los aspectos sustantivos.
2) Otra encargada de los aspectos procedimentales, operativos.
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(5) Así como hay un Derecho Sustantivo y un Derecho Procesal o adjetivo, o así como hay un Derecho Penal y uno Procesal Penal, en temas electorales hay dos aspectos: uno sustantivo y uno procedimental (operativo, logístico, administrativo).
Pero estos dos ítems “sustantivo” y “operativo” no corresponden a los dos contenidos en la clasificación recogida en el proyecto normativo de IDEA “jurisdiccional” y “administrativo”.
Lo “sustantivo” no equivale a “lo jurisdiccional” sino que “lo sustantivo” es el género que comprende a los “jurisdiccional”, como comprende a muchos temas más, tales como la Educación cívica para la vida en democracia, la función normativa o reglamentaria de las leyes electorales, la labor de fiscalización de la legalidad y legitimidad de todo el proceso electoral, etc.
La mejor demostración de que “lo sustantivo” no es equivalente a “lo jurisdiccional” electoral se encuentra cuando respondemos preguntas como:
¿Acaso el reglamentar las leyes electorales no es algo sustantivo y diferente a la Administración de Justicia Electoral?,
¿Acaso la Educación Cívica y Ciudadana no es algo importantísimo, algo sustantivo para la vida en democracia?,
¿Podemos pensar que la Educación Cívica y Ciudadana es tema operativo, que podemos dejárselos a los técnicos?, etc.
Dividir las diversas funciones electorales existentes en sólo dos rubros denominados “jurisdiccional” y “operativo” es limitante, insuficiente, porque estos dos rubros no están preparados para reflejar las diversas funciones electorales.
Decir que una tarea electoral es: “jurisdiccional “ u “operativa”, hará que muchas funciones de gran importancia para la actividad electoral (y por tanto de naturaleza sustantiva electoral), pero que no sean tareas “jurisdiccionales” tengan dos opciones:
1) Quedan fuera de ese carácter sustantivo, y de la clasificación en general;
2) Se les desconoce su carácter sustantivo y son rebajadas a un carácter más técnico, operativo electoral.
Y esto ha sucedido en el proyecto normativo bajo comento (con funciones como la Fiscalización Electoral, el Registro de Organizaciones Políticas, etc.), como veremos en detalle en la segunda parte del informe.
I.4. Nuestra propuesta
Desde 1931 hasta la Constitución de 1993, el legislador peruano ha encargado al JNE la realización de todas las labores electorales (sustantivas y operativas) necesarias para la vida en democracia. En 1993, por razones políticas subalternas, se rompió la tradición legal y se debilitó la administración electoral y las funciones del JNE fueron repartidos en tres organismos: el JNE, el RENIEC y la ONPE.
Pese a la Constitución de 1993, el JNE siguió manteniendo las funciones sustantivas (normativas o reglamentarias, fiscalizadoras, pedagógicas, jurisdiccional y administrativa o de registro), y las funciones administrativas operativas o de logística electoral se repartieron entre dos nuevas instituciones: ONPE (encargado de lo operativo) y RENIEC (encargado del Padrón Electoral).
Nuestra propuesta es sencilla: que recojamos lo que la historia legislativa, la práctica y la técnica electoral reconocen: que las funciones electorales son sustantivas y operacionales, y en ese sentido lo sustantivo comprende mucho más que lo jurisdiccional. También es sustantivo la educación electoral, la fiscalización, el reglamentar las leyes electorales, ciertas funciones administrativas electorales, etc., y por tanto dichas funciones electorales deben seguir a cargo del JNE.
II. DEL COMENTARIO AL ARTICULADO DEL PROYECTO NORMATIVO
II.1. De la naturaleza de la función del registro de organizaciones políticas
El artículo 4º del proyecto normativo refiere que el registro de los partidos políticos se realizará en una oficina a cargo de la ONPE:
Artículo 4º.- Registro Nacional de Partidos Políticos:
El Registro Nacional de Partidos Políticos está a cargo de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Este registro es de carácter público y está abierto permanentemente, excepto en el período comprendido desde los seis (6) meses anteriores hasta los tres (3) meses posteriores a cada elección.
1er observación: Del encargo de la función a la ONPE:
Desde su creación, el Jurado Nacional de Elecciones ha tenido a cargo el Registro de Organizaciones Políticas.
En 1993 el JNE conservó el encargo de llevar dicho registro, porque los Constituyentes de nuestra Carta Magna comprendieron que el tema de los partidos políticos no es un tema técnico de simple registro (que cualquier oficina puede llevar), sino es algo más relevante, más sustantivo, por cuanto mediante la inscripción ante la Administración Electoral da a la organización política el derecho a ser parte activa del proceso electoral o a acogerse a los beneficios que la legislación electoral contempla.
En resumen, la inscripción de los partidos políticos en una oficina electoral, es un tema sustantivo, por cuanto dicha inscripción es constitutiva: da personaría jurídica al partido inscrito,(6) y recién a partir de dicha inscripción lo vuelve beneficiario de los supuestos normativos que la misma Ley de Partidos Políticos contempla (subvenciones, participación en procesos electorales, etc.).
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(6) Art. 11º.- Efecto de la inscripción: La inscripción en el Registro nacional de Partidos Políticos otorga personería jurídica al partido político y lo autoriza a recibir financiamiento público en los términos establecidos en la presente Ley.
Por todo lo anterior, dicha función registral corresponde más a la naturaleza de las funciones del JNE (donde debe seguir), que, a una oficina operativa como es la ONPE.
2da observación: Con respecto a la denominación “Registro Nacional de Partidos Políticos”
Acertadamente el proyecto normativo considera deseable que toda democracia se base en partidos fuertes, sólidos.
Pese a ello, consideramos conveniente mantener aún la denominación actual de “Registro de organizaciones políticas”, pues este término legal es más amplio y comprende la actividad electoral que realizan las organizaciones políticas de independientes que operan con gran fuerza, sobre todo, a nivel provincial, distrital y vecinal. Además, ello sería coherente con lo ya contemplado en el artículo 17º del proyecto bajo comento(7).
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(7) Art. 17º: Listas independientes: En las elecciones regionales o municipales pueden participar listas independientes. Para hacerlo deben inscribirse en el registro especial de listas independientes que conducirá el Registro Nacional de Partidos Políticos (…)
Si el género son las “organizaciones políticas” y una especie es “partido político”, no es conveniente utilizar como rotulo la denominación de una especie, sobre todo si el registro comprenderá al género. El nombre de esta oficina debe mantenerse en: Registro (Nacional) de Organizaciones Políticas.
Restringir el registro a los partidos políticos es algo muy excluyente, sobre todo si los partidos políticos no surgirán de la noche a la mañana, por acción de esta ley, sino que requieren un tiempo de maduración, y las diversas organizaciones políticas requieren un periodo de adaptación.
II.2. De la pluralidad de instancias: ONPE como primera instancia administrativa y el JNE como segunda y definitiva instancia
1era observación: De la ratio legis del principio de pluralidad de instancias:
La errada concepción de las funciones electorales que contiene el artículo 4º del proyecto legal(8), afecta también la concepción de la pluralidad de instancias, que sería:
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(8) Nota al pié nº 3, pág. 26: “El actual sistema constitucional confunde constantemente las atribuciones del RENIEC, la ONPE y del JNE. Aunque el articulado final debe tener en cuanto los arreglos finales que se hagan en la constitución o simplemente ajustarse a la vigente, en lo que sigue hemos establecido constantemente una doble instancia. Toda la actividad de tipo administrativo y consecuentemente la primera instancia de las decisiones que corresponde a un ámbito administrativo, se atribuye a ONPE. La capacidad de reclamo se da siempre ante el JNE organismo que toma las decisiones finales, en tanto órgano jurisdiccional del Sistema Electoral”.
1.- La primera instancia queda en manos de la ONPE, y
2.- La segunda y definitiva instancia queda en manos del JNE.
Así, el proyecto normativo bajo comento no duda en retomar la filosofía que inspiró a los Constituyentes de 1993, que a fin de debilitar la institucionalidad electoral y justificar su desmembración llegaron a afirmar: “(…) el Jurado Nacional de Elecciones muchas veces no tiene la suficiente objetividad para resolver situaciones que se presentan entre candidatos, entre participantes en los procesos electorales, derivadas muchas veces de decisiones administrativas o de carácter organizativo del propio Jurado. Es decir, el Jurado resuelve incluso sobre sus propias funciones, lo cual le quita necesaria independencia para pronunciarse sobre casos concretos”(9).
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(9) Congreso Constituyente Democrático, Comisión de Constitución y Reglamento, “Diario de los Debates, Debate Constitucional 1993”, Tomo IV, página 2363 - 2478”
La pluralidad de instancias no exige que la decisión de un órgano (en este caso, la ONPE) necesariamente sea revisada por otro órgano perteneciente a un organismo distinto al primero (JNE) como parece entenderlo el sustento del artículo 4º bajo comento, cuando dice:
“Toda la actividad de tipo administrativo y consecuentemente la primera instancia de las decisiones que corresponde a un ámbito administrativo, se atribuye a ONPE. La capacidad de reclamo se da siempre ante el JNE organismo que toma las decisiones finales, en tanto órgano jurisdiccional del Sistema Electoral”
El principio constitucional de pluralidad de instancias en materia jurisdiccional(10) es una garantía institucional de la administración de Justicia, y tiene por filosofía básica que el juzgador es falible y por tanto, todas sus resoluciones son perfectibles.
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(10) Art. 139º de la Constitución: Son principios y derechos de la función jurisdiccional: Inciso 6) La pluralidad de instancias.
La pluralidad de instancias se satisface cuando una resolución emitida por un juzgador de un organismo, es revisada o controlada por otro (s) juzgador (s) del mismo organismo, siempre que estos le aseguren independencia de criterio al realizar dicho control. Así, en el Poder Judicial, las decisiones de los jueces a quo son revisadas por los jueces a quem que también pertenecen al mismo Poder Judicial.
Es evidente que, si hay discrepancia con la decisión de la Oficina de Organizaciones Políticos (a cargo del JNE) de inscribir o no a un partido, dicha decisión se puede impugnar al superior: el Pleno del JNE. Así se ha estado haciendo en las Elecciones Generales 2001, en las Regionales y Municipales 2002 y nunca nadie ha dudado que el principio constitucional de pluralidad de instancias se ha venido cumpliendo.
2da observación: de la pluralidad de instancias en la tacha contra la solicitud de inscripción de un partido político:
El artículo 10º del proyecto normativo(iii)[iii] regula con gran detalle el procedimiento para la solicitud de inscripción de un partido y también el procedimiento para tachar la inscripción que se gestiona ante la oficina registral electoral pertinente.
Así dice:
“ (…) La tacha debe presentarse ante el Registro Nacional de Partidos Políticos dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la publicación a la que se refiere el párrafo anterior. El Registro Nacional de Partidos Políticos resuelve en el plazo de cinco (5) días hábiles. Su decisión es apelable ante el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, que resuelve en instancia definitiva en el plazo de diez (10) días hábiles (…)”.
Según el proyecto bajo comento, la inscripción de una organización política es considerada como un simple acto de tipo administrativo y por eso está a cargo de la ONPE(11), pero eso es contradictorio con lo que el mismo proyecto regula luego(12), dándole a dicha inscripción carácter sustantivo.
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(11) Nota al pié nº 3, pág. 26: “El actual sistema constitucional confunde constantemente las atribuciones del RENIEC, la ONPE y del JNE. Aunque el articulado final debe tener en cuanto los arreglos finales que se hagan en la constitución o simplemente ajustarse a la vigente, en lo que sigue hemos establecido constantemente una doble instancia. Toda la actividad de tipo administrativo y consecuentemente la primera instancia de las decisiones que corresponde a un ámbito administrativo, se atribuye a ONPE. La capacidad de reclamo se da siempre ante el JNE organismo que toma las decisiones finales, en tanto órgano jurisdiccional del Sistema Electoral”.
(12) Art. 11º.- Efecto de la inscripción: La inscripción en el Registro nacional de Partidos Políticos otorga personería jurídica al partido político y lo autoriza a recibir financiamiento público en los términos establecidos en la presente Ley.
Como por lógica-jurídica, una actividad no puede ser dos cosas a la misma vez (ser algo administrativo, ser algo sustantivo), debemos recomendar que se consagre legalmente lo que corresponde a su naturaleza: la inscripción es un acto sustantivo (en tanto constitutivo del partido políticos) y por tanto una función electoral que corresponde al JNE.
Estando a lo anterior, la Oficina Nacional de Partidos Políticos (a cargo del JNE) será la primera instancia en cuanto a estos registros, y en caso de tachas o demás impugnaciones, el Pleno del JNE será la segunda y definitiva instancia.
La corrección acotada en el párrafo anterior, no alterará las funciones que los artículos 13º y 14º del proyecto le encargan al JNE (cancelación de la inscripción de los partidos políticos por incurrir en causal taxativa y la cancelación de la inscripción de un partido por conducta antidemocrática, respectivamente).
3. De las funciones de los organismos electorales en la democracia interna de los partidos políticos
El Título IV del proyecto normativo bajo comento nos habla de la “Democracia interna” que debe regir dentro de los partidos políticos. El artículo 22º, ubicado en dicho título, nos precisa de las funciones que desempeñarían la ONPE y el JNE en dicha democracia interna. Así señala”
Art. 22º.- Participación de la ONPE y el JNE.
Los procesos electorales organizados por los partidos políticos son supervisados por la ONPE, que verifica el cumplimiento del estatuto, el reglamento partidario y las leyes, en las siguientes etapas: (…)
La ONPE emite informes sobre estas etapas. En caso de constatar irregularidades notifica al órgano electoral del partido para que se subsane en el plazo que establezca. De no proceder según lo indicado, la ONPE da cuenta al JNE para que proceda conforme a lo dispuesto en el inciso e) del Art. 13º de la presente Ley.
1era observación: Naturaleza y fines de la supervisión o fiscalización electoral.
En el derecho electoral peruano vigente no existe literalmente la figura electoral de “supervisión”, pero si existe la función electoral de “fiscalización”, que según el Diccionario de Capel “consiste en el ejercicio de todos aquellos medios de vigilancia y control electorales, por parte de las autoridades competentes, con el objeto de asegurar que los comicios se adelanten conforme a la legislación electoral y traduzcan la expresión libre, espontánea y auténtica de los ciudadanos(13)”.
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(13) Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centro de Asesoría y Promoción Electoral, “Diccionario Electoral”, San José, Costa Rica, Tomo I, página 594.
Más allá de denominaciones distintas, cuando hablamos de “supervigilar las elecciones” en realidad estamos aludiendo a la función de “fiscalización electoral”. Y a partir de ello podemos decir que, “supervisar” es sinónimo de “fiscalizar”(14) y por tanto, si se pretende consagrar la supervisión de las elecciones que se dan al interior de los partidos, lo lógico es que dicho encargo lo desarrolle quien ya tiene la experticia y el encargo constitucional de fiscalizar procesos electorales más complejos: el JNE.
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(14) En ese mismo sentido, el Art. 35º del proyecto señala que la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios fiscaliza el origen, el monto, la identidad de fuetes y el destino de los fondos partidarios…
2da observación: Confusión de conceptos en el Art. 22º del proyecto normativo: Supervisión, fiscalización de las elecciones al interior de un partido.
El Art. 22º del proyecto consagra la necesidad de realizar elecciones internas al interior del partido, bajo la vigilancia, control, fiscalización de un organismo electoral estatal, y eso está bien. Pero el mismo artículo equivoca la naturaleza, la importancia, la finalidad de dicho control cuando encarga esta labor (supervisión/fiscalización) a un organismo que él mismo ya calificó como “administrativo”: la ONPE.
La supervisión o fiscalización de las etapas de un proceso electoral (sea estatal o al interior de un partido políticos) no es algo operativo, administrativo, sino todo lo contrario: es algo sustantivo, por cuanto es el organismo fiscalizador quien da garantía, quien certifica la legitimidad y legalidad de los resultados (que estos correspondan con la voluntad espontánea, auténtica de los ciudadanos). Por todo lo anterior, esta función debe mantenerse en el JNE.
Considerar que la labor de supervisión o vigilancia de un proceso electoral de un partido político es una labor administrativa, operativa, es desconocer la naturaleza técnica y garantísta de dicha labor, hasta dejarla sin contenido jurídico-electoral relevante.
3era observación: Naturaleza de la fiscalización del financiamiento de los partidos políticos.
El Título V del proyecto nos habla “Del financiamiento de los partidos políticos” y el artículo 35º en especial nos habla de la gerencia del organismo electoral que supervisará los fondos partidarios. Así propone:
“Art. 35º.- Gerencia de supervisión de fondos partidarios:
Crease la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios, adscrita a la ONPE. La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios fiscaliza el origen, el monto, la identidad de las fuentes y el destino de los fondos partidarios de origen privado, así como el uso de los espacios en las estaciones de radio y televisión concedidos por el Estado (…)
Más que un mero encargo constitucional que tiene el JNE, la labor fiscalizadora es una labor sustantiva, por cuanto es la que garantiza y certifica (a nombre del Estado) que los actores electorales fiscalizados han cumplido los requisitos de la legalidad y legitimidad planteados en la normativa electoral. Y por esa naturaleza sustantiva, garantísta, debe seguir siendo desarrollada como hasta ahora ha sido, por el JNE(15) a través de su Gerencia de Fiscalización Electoral.
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(15) Art. 183º Ley Orgánica de Elecciones Nº 26859
El mantenimiento de las labores de fiscalización de fondos partidarios a cargo de la Gerencia de Fiscalización del JNE, no afectaría en nada el contenido de las demás normas contempladas en el proyecto bajo comento. En efecto, la Gerencia de Fiscalización Electoral del JNE, puede sumar a sus funciones, las que se han pensado en específico para la “Gerencia de Supervisión de Fondos Electorales”(16) y actuando como primera instancia puede actuar y resolver como lo haría ésta última. La segunda y definitiva instancia sería el Pleno del JNE(17) (al respecto ya vimos que no hay mayor inconveniente con el principio de pluralidad de instancias).
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(16) Art. 37º.- Rendición de cuentas: (…): La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios practica un examen al Balance General y los Estados Financieros. En caso que el examen determine infracción a lo establecido en la presente ley, informa al JNE (…) Las rendiciones de cuenta y los balances referidos a la utilización de los fondos provenientes de los aportes previstos en el Art. 29º son elevados a la Contraloría General de la República para su examen de acuerdo a ley. En caso de constatarse irregularidades, la Contraloría General de la República debe remitir sus informes al JNE, el que impone las sanciones correspondientes.
(17) El artículo 38º encarga al JNE la imposición de las sanciones correspondientes a este capítulo.
II.4.- La mentalidad burocrática que subyace en el proyecto normativo, en cuanto a las funciones electorales que desarrollan el JNE y la ONPE:
¿Para que experimentar y crear más burocracia en la ONPE(18), si ya tenemos órganos competentes en el JNE que desarrollan esas funciones?
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(18) Art. 40º.- Duración y frecuencia de la franja electoral.-(…) “Le corresponde a la Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios la determinación del tiempo disponible para cada partido, de la franja electoral”. Art. 43º.- Espacios en radio y televisión en periodo no electoral: (…) “La Gerencia de Supervisión de Fondos Partidarios realiza la asignación correspondiente”.
El JNE, organismo constitucionalmente encargado de la fiscalización electoral, a través de su Gerencia de Fiscalización Electoral ha venido fiscalizando los fondos utilizados por los partidos políticos en los distintos procesos electorales, conforme a Ley; a través de su Secretaría General ha venido desarrollando otras funciones necesarias para el desarrollo del proceso electoral, como elaborar el Reglamento de Franja Electoral para las Elecciones Regionales y Municipales del 2002. (Res. Nº 643-2002-JNE).
III. CONCLUSIONES
1.- El proyecto distribuye las diversas tareas electorales existentes entre el JNE y la ONPE, en base a una concepción que no tiene mayor sustento funcional y que obliga a encajar dichas tareas en dos funciones: “jurisdiccional” u “operativa”. Esto genera un desmedro para las tareas sustantivas -pero no jurisdiccionales- que pasan a ser consideradas simplemente “operativas”.
2.- Podemos ubicar hasta 7 tareas o funciones electorales, y atendiendo a la naturaleza e importancia de las mismas, las podemos reagrupar en dos rubros: “sustantivas” y “operativas”.
3.- Las funciones sustantivas comprenden lo jurisdiccional, lo pedagógico, lo normativo o reglamentario, la fiscalización de los procesos electorales, etc. Lo operativo están a cargo de la ONPE (logística electoral) y del RENIEC (elaborar el Padrón Electoral).
4.- Sea que las funciones electorales las clasifiquemos en 7 o en 2 rubros, hay que destacar que todas ellas tienen un mismo fin: garantizar que los resultados obtenidos traduzcan la expresión libre, auténtica, espontánea de voluntad real de los ciudadanos. Esto refleja la naturaleza unitaria de las funciones electorales: Si uno es su fin, uno debe ser el organismo electoral que los desarrolle. (como era hasta 1993).
Es a partir de la revelación de esta naturaleza ius-unitaria del Sistema Electoral que, recaemos en la necesidad de reunificar el Sistema Electoral en un solo organismo electoral; con lo que volvemos al tema de que primero debemos responder seriamente en la Constitución ¿que Administración Electoral queremos?, antes de definirla en un Pié de página de un proyecto legal.
Si bien se acepta que el consenso político no es garantía de infalibilidad técnica, debemos señalar que, promulgar una ley que define erróneamente la estructura del Sistema Electoral en un Pié de Página no es utilizar adecuadamente tal pie, ¡es agarrar la ley a patadas!.
5.- Desde 1931, las funciones sustantivas y operativas han estado a cargo del JNE. Desde 1993 las funciones sustantivas quedaron en manos del JNE y las operativas se repartieron entre la ONPE y el RENIEC. El proyecto quiere encargar funciones sustantivas a la ONPE, a partir de considerarlas funciones operacionales, administrativas, con lo cual está desconociendo su importancia, su naturaleza garantista.
6.- El propuesto “Registro Nacional de Partidos Políticos” debe seguir manteniendo el nombre actual de “Registro de Organizaciones Políticas” por ser un término más amplio, que contempla a las agrupaciones de independientes (que también son reconocidas por el Art. 17º del proyecto).
7.- El propuesto “Registro Nacional de Partidos Políticos” es una tarea electoral sustantiva, por cuanto dicho registro tiene carácter constitutivo para los partidos políticos inscritos. Entonces, no se le debe desconocer tal naturaleza y encargársele a un ente meramente administrativo, operativo (ONPE).
8.- El principio jurisdiccional de pluralidad de instancias supone la pluralidad de grados (la revisión por alguien “superior”), por cuanto la idea es que las decisiones humanas son perfectibles, y así podemos acercarnos más y más a la Justicia.
9.- El principio constitucional de pluralidad de instancias se respeta cuando lo resuelto por una Oficina del JNE es revisada por el Pleno del JNE. En ese sentido, no es necesario transferir funciones sustantivas a la ONPE (organismo operativo): No es necesario transferir la inscripción de partidos políticos a la ONPE, para que –en caso de tachas- el JNE sea la segunda instancia.
10.- La fiscalización electoral –cuyo sinónimo es “supervisión”- es una función sustantiva. Si el JNE tiene experticia en labores de fiscalización electoral de procesos electorales complejos (Elecciones Generales, Regionales y Municipales), bien puede fiscalizar las elecciones que se dan al interior de los partidos políticos (principio de lógica jurídica: quien puede lo más, puede lo menos).
No es necesario crear una ficción y utilizando un sinónimo, encargar tal labor sustantiva, a un organismo operativo (ONPE).
11.- Dentro del encargo constitucional de “fiscalización electoral” que tiene el JNE, nuestra institución ha venido desarrollando la fiscalización del financiamiento de los partidos políticos. La Gerencia de Fiscalización del JNE tiene experticia en este tema, por lo que no es necesario delegar tal función sustantiva a un organismo operativo (ONPE)
12.- Muchas de las funciones sustantivas que ya viene desarrollando el JNE buscan delegarse a la ONPE, creándose oficinas especiales para ello, incrementando así la burocracia estatal. Si dicha funciones ya las desarrolla el JNE ¿para que incrementar la burocracia?
A titulo personal debo concluir que, promulgar una Ley de Partidos Políticos que recoge una visión histórica, funcional y jurídica errada del Sistema Electoral, es consagrar el germen de la ineficacia e ineficiencia en el Sistema Electoral, que justamente estará para servir a los Partidos Políticos. Por ello sostengo que ¡el Pié de Página Nº 3 es el Caballo de Troya del Proyecto de Consenso!.
Notas al final de la página:
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(i) No es nuestro interés centrar la discusión sobre cual es el término adecuado para denominar algo, pero en la medida que una denominación refleja lo denominado (que el discurso debe corresponder a la realidad); que el nombre debe reflejar la naturaleza, las características de lo denominado, creemos conveniente precisar el concepto alternativo más adecuado para aludir a lo que hoy llamamos “Sistema electoral”.
En sentido estricto “sistema electoral” alude al sufragio o el modo de convertir votos en escaños, es decir ve aspectos relacionados con la representación política como es el método de cómputo de votos (D´Hondt o cifra repartidora en nuestro caso); la división del territorio o zona electoral en circunscripciones electorales (25 para las Elecciones Generales del 2001; 125 para estas Elecciones Regionales y Municipales 2002), la forma que toman las candidaturas (individuales o por listas como es actualmente), el procedimiento de votación que sigue el elector, etc.
En el Perú, por mandato constitucional, desde 1993 contamos con tres (3) instituciones que integran el denominado “Sistema Electoral”. Ellos son: Jurado Nacional de Elecciones (JNE), la ONPE y el RENIEC. A partir de lo explicado en el párrafo anterior, debemos aceptar lo errado de dicha denominación y la necesidad de modificar el título que utilizamos en Constitución vigente para referirnos a los organismos electorales.
En el derecho comparado y en la doctrina, para aludir a las instituciones que se encargan de realizar las labores propias de todo proceso electoral se utilizan términos con mayor rigurosidad técnica, tales como “organismos electorales”, “administración electoral” o “Poder electoral”. Veamos brevemente el significado de cada uno de ellos:
1.1.1.- Organismos Electorales.- Según el Diccionario de Capel[i], el término “Organismos Electorales” hace referencia a “la autoridad suprema del Estado, especializada y en diversos grados autónoma, encargada de la llamada Función Electoral”. Se alude así a la estructura, a la organización electoral encargada de la administración integra del proceso electoral (preparación, organización, dirección, vigilancia, promoción de los comicios, realización de los escrutinios, resoluciones de impugnaciones y declaración oficial de la elección).
1.1.2.- Administración Electoral.- El mismo diccionario nos señala que el término Organismo Electoral también puede ser entendido como “Administración Electoral”, por cuanto dicha denominación alude a “el conjunto de órganos en el aparato del Estado, responsables de la conducción de elecciones. El término puede abarcar a uno o varios organismos con funciones diferenciadas relativas a elecciones, según regiones del mundo, países, tradición constitucional y cultura política”. Pero este es un término ambiguo, ya que también alude a “las actividades y procesos necesarios para lograr que las elecciones se lleven a cabo eficazmente… (se trata de) cuestiones de gestión y procedimientos rutinizados”[i].
El proyecto de reforma de la Constitución elaborado por la Comisión de Constitución, Reglamento y Acusaciones Constitucionales del Congreso, rotula el Capitulo XVI de dicho anteproyecto como “De los organismos electorales”, utilizando así una denominación más acertada que la vigente, pero quedando por ver si es la que más conviene al contenido de las normas que comprenderá dicho Capítulo.
1.1.3.- Poder Electoral.- Si uno lee nuestra Constitución o la de cualquier otro país democrático, veremos que el fin de la Administración Electoral es uno: Garantizar el respeto de la voluntad ciudadana expresada en todo proceso electoral, por que ello legitíma a toda autoridad electa. Por esto, como uno es el fin, una sola debe ser la Administración Electoral, con lo cual concluimos que la Administración electoral tiene naturaleza unitaria. (Por eso, toda desmembración de la Administración Electoral en tres o dos entes, igual sigue siendo considerada irracional, ilógica, porque va contra su naturaleza unitaria!).
Reconociendo esa naturaleza unitaria y el poder legitimador que brinda a toda autoridad electa, la doctrina nos habla de que la Administración Electoral debe ser una y por ello debe ser considerada un Poder del Estado, tan a la par de los poderes tradicionales: Ejecutivo, Legislativo, y Judicial.
Ese reconocimiento como un cuarto Poder del Estado, ya ha sucedido en países latinoamericanos como Costa Rica, Uruguay, Venezuela y Nicaragua[i], y ya pasó en el Perú en nuestras constituciones de 1823, 1826, 1933[i] y en la Constitución Peruana de 1979 (aún cuando ésta no la reconoce expresamente como un Poder, su reconocimiento constitucional en torno al JNE, se debe a dicha naturaleza unitaria).
Podemos decir entonces que, en el Perú, la Constitución Histórica reconoce a la Administración Electoral un carácter iusunitario, y reformar la Constitución para utilizar la denominación “Poder Electoral”, no sólo es cambiar el encabezamiento del Título, sino; significaría reconocer la importancia legitimadora que tiene dicha Administración sobre nuestras autoridades electas y en la configuración de la vida democrática de nuestro país.
(ii) Clasificación operativa, de las funciones que actualmente desarrollan los organismos integrantes de la Administración Electoral. Podemos identificar hasta siete (7) actividades claramente diferenciadas en el proceso electoral peruano. Ellas son:
1.- Función Normativa: Referida al dictado de normas reglamentarias que regulan el proceso electoral. Por ejemplo, se reglamenta la Franja Electoral, el Registro Electoral de Encuestadoras, la formación de alianzas de organizaciones políticas, el número de adherentes que deben presentar las organizaciones políticas que deseen inscribirse para participar en elecciones, las disposiciones para fiscalización electoral de cómputo de resultados en cada proceso electoral, Directiva de Difusión y Control de la Propaganda Electoral durante el Proceso de Elecciones, Reglamento de Inscripción de Extranjeros residentes en el Extranjero en el Perú para las Elecciones Municipales 2002, etc. A CARGO DEL JNE
2.- Función Pedagógica: Se encarga de educar, de formar la conciencia cívica y ciudadana, así como capacitar en materia electoral a los funcionarios y trabajadores electorales. También comprende la absolución de consultas de carácter genérico (no referidos a casos concretos en giro), que los JEEs y los demás organismos del Sistema Electoral formulen sobre la aplicación de las leyes electorales. La educación electoral forma para la vida en democracia, es a largo plazo, y gira sobre la ciudadanía; la capacitación electoral es técnica, sólo en épocas electorales y para el personal que participa en el proceso, como son los miembros de Onpe, Reniec. A CARGO DEL JNE
3.- Función Administrativa: Realiza diversos actos administrativos electorales, necesarios para el cumplimiento de las normas electorales, comprendiendo actividades de registro, como el de los partidos y movimientos políticos; inscripción de las fórmulas presidenciales y listas parlamentarias en época de procesos generales; proclama de candidatos u opciones elegidos en los respectivos procesos electorales, del referéndum u otras consultas populares, y correspondiente expedición de las credenciales, etc. A CARGO DEL JNE
4.- Función Jurisdiccional: Referido a la resolución de conflictos y administración de justicia electoral en última instancia, por lo que los fallos no son revisables ni por el Poder Judicial. Por ejemplo, se resuelven definitivamente las tachas y observaciones formuladas contra la inscripción de organizaciones políticas, de candidatos ó listas u opciones de candidatos; también se resuelven las observaciones a errores materiales detectados en las actas electorales, así como las apelaciones, revisiones y quejas que se interpongan contra las correspondientes resoluciones de los Jurados Electorales Especiales, de la ONPE o del RENIEC (que traten sobre materia electoral). A CARGO DEL JNE
5.- Función Fiscalizadora: Fiscaliza, supervisa la realización de todos los actos necesarios para un correcto desarrollo de los procesos electorales, los actos de elaboración de los padrones electorales y la legalidad del ejercicio del sufragio. También se fiscaliza el cómputos de los votos, el financiamiento de las organizaciones políticas, el cumplimiento de los plazos en la difusión y realización de la propaganda electoral; que los funcionarios y empleados del Estado no hagan proselitismo partidario con la res publica, etc. A CARGO DEL JNE
6.- Función Logística u Operativa: Referida a todos los actos que permiten la materialización del sufragio, como por ejemplo: el diseño de cédulas, el acondicionamiento de los locales de votación, el realizar el sorteo de las organizaciones que participarán de la franja electoral, la contratación de empresas que diseñen el software para el cómputo, etc. A CARGO DE LA ONPE.
7.- Elaboración del Padrón Electoral: Es decir, el listado que contiene los nombres de todos los ciudadanos que conforman el cuerpo electoral. A CARGO DE RENIEC.
(iii) Artículo 10º.- Tacha contra la solicitud de inscripción de un partido político:
El Registro Nacional de Partidos Políticos recibe la solicitud de inscripción de un partido político.
El Registro Nacional de Partidos Políticos recibe la solicitud de inscripción y dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su presentación, la publica en el diario oficial.
Cualquier persona natural o jurídica puede formular tacha contra la inscripción de un partido político. Dicha tacha debe estar fundamentada en el incumplimiento de lo señalado en los artículos 2º ó 5º de la presente Ley.
La tacha debe presentarse ante el Registro Nacional de Partidos Políticos dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la publicación a la que se refiere el párrafo anterior. El Registro Nacional de Partidos Políticos resuelve en el plazo de cinco (5) días hábiles. Su decisión es apelable ante el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones, que resuelve en instancia definitiva en el plazo de diez (10) días hábiles.
En caso que la tacha resulte fundada y no se subsane la solicitud de inscripción del partido político en el plazo que fije la autoridad competente, dicha solicitud es archivada. El partido político suya solicitud de inscripción ha sido tachada y archivada puede solicitar nuevamente su inscripción con la misma denominación y símbolo, siempre que haya transcurrido un año computado desde el día siguiente de publicada la resolución del organismo competente que resolvió el archivo.