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miércoles, 29 de febrero de 2012

EL VOTO DE INVESTIDURA IMPROPIO EN EL PERÚ

EL VOTO DE INVESTIDURA IMPROPIO EN EL PERÚ

CHRISTIAN GUZMAN NAPURI(*)

(*) Abogado especialista en derecho público. Profesor a tiempo completo del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Profesor Asociado de la Academia de la Magistratura.

CONTENIDO: Introducción.- I. Antecedentes.- 1.1. La Carta de 1860.- 1.2. La Constitución de 1920.- II. El voto de investidura con la Constitución de 1933.- 2.1. La moción de confianza.- 2.2. La presentación del programa del gabinete.- 2.3. La aplicación durante la vigencia de la norma.- III. El caso de la Constitución de 1979.- IV. El estado de la cuestión hoy.- A modo de conclusión.

INTRODUCCIÓN

Denominamos Voto de Investidura a aquella institución que consiste en la ratificación de la designación que realiza el Jefe de Estado – sea éste Presidente o Rey - del Jefe de Gobierno – llámese Primer Ministro, Presidente del Gobierno, Canciller o jefe de Gabinete – por parte del Parlamento. En consecuencia, es necesario señalar que el Voto de Investidura es una institución típica del régimen parlamentario, en el cual las categorías de Jefe de Estado y Jefe de Gobierno se encuentran separadas y éste último, para poder mantenerse en el cargo, debe gozar de la confianza de las cámaras.

El jefe de Estado es el que designa al correspondiente jefe de Gobierno. Seguidamente, esta designación es sometida a las cámaras – o a la cámara política, dependiendo del caso - a fin de que las mismas la ratifiquen. En ocasiones el jefe de Gobierno se presenta ante las cámaras – solo o en compañía del resto del Gabinete - a fin de presentar su plan de gobierno. Una vez ocurrido se somete a la ratificación de las Cámaras. Si las cámaras no ratifican la designación del jefe de Estado o emiten un voto en contra del jefe de Gobierno designado, éste no asume el cargo.

Sin embargo, es preciso señalar que no existe necesariamente Voto de Investidura en todos los sistemas de gobierno que podríamos considerar como parlamentarios. De hecho, la cuna del parlamentarismo, Inglaterra, carece de Voto de Investidura, al igual que los países escandinavos y la casi totalidad de sistemas semipresidenciales europeos. Sin embargo, éste existe claramente en naciones como España o Alemania – con las evidentes diferencias entre ambos -, en las cuales se ha racionalizado el régimen parlamentario a fin de evitar la inestabilidad política, consustancial al parlamentarismo puro en naciones que carecen de partidos disciplinados y liderazgos claros.

I. ANTECEDENTES
Como resultado de lo antes indicado, podríamos señalar que el Voto de Investidura y su hermana, la Moción de Confianza, se encontraban constitucionalmente ausentes en las primeras constituciones del Perú. De hecho, todos los denominados mecanismos de control político directo – interpelaciones, censura, voto de confianza – aparecieron recién entrada la segunda mitad del siglo XIX y recién se incluyeron en una Constitución de cierta vigencia en 1920.

• La Carta de 1860

La Carta de 1860 señalaba escuetamente la presentación obligatoria de los ministros ante el Congreso Ordinario. Dicha presentación no se realizaba necesariamente con su nombramiento, lo cual no implicaba un verdadero antecedente del Voto de Investidura tal y como lo estamos definiendo, máxime si la presentación indicada no generaba voto alguno(1).

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(1) De la Carta de 1860:

Art. 101°: Cada Ministro presentará al Congreso ordinario, al tiempo de su instalación, una memoria en que se exponga el estado de los distintos ramos de su despacho; y en cualquier tiempo, los informes que se le pidan.

Ahora bien, la Carta de 1867, de vida muy efímera, incluyó por primera vez una referencia expresa al control político directo, al señalar la existencia del Voto de Censura(2). Inclusive, dicho texto constitucional creaba un voto de censura automático, que ocurría ante el incumplimiento de ciertas obligaciones por parte del Ministro de Hacienda (3). Desafortunadamente, nunca fue posible hacer efectiva dicha institución, en ninguno de los casos citados.

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(2) De la Carta de 1867:

Art. 88º: El Presidente no puede despachar en ningún departamento de la administración pública, sin la concurrencia oficial de Ministros responsables. Tampoco puede despachar en ningún departamento con el Ministro contra quien el Congreso haya emitido voto de censura.

(3) De la Carta de 1867:

Art. 94º: El Ministro de Hacienda presentará además con la memoria, la Cuenta General del año anterior y el Presupuesto para el siguiente. La falta de cumplimiento de esta disposición produce de hecho los efectos del voto de censura a que se refiere el artículo 88º.

Y es que, si bien es cierto la Carta de 1860 no prescribía en su articulado referencia alguna al control político directo, éste era realizado al amparo de las Leyes de Ministros expedidas en esa época. En especial, la emitida en primer lugar el 04 de Diciembre de 1856 que señalaba “No merece la confianza pública el Ministro contra quien emitan las Cámaras un voto de censura” , no obstante que la norma no señalaba efecto jurídico alguno. Finalmente, la Ley del 26 de Setiembre de 1862 señala el uso del voto de censura para desaprobar a un ministro, pero sin efecto jurídico específico (4). Como resultado, el voto de censura carecía de fuerza obligatoria, para el propio Ministro y para el Presidente de la República.

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(4) “El Congreso usará el voto de censura para desaprobar la conducta de un Ministro por las faltas que cometa en el ejercicio de sus funciones y que no merezca acusación”.

Sin embrago, en la práctica, y durante la vigencia de la Constitución antedicha, se dieron múltiples votos de censura contra diversos ministros. Y estos votos siempre obtuvieron el resultado deseado: La renuncia del ministro y la aceptación de la misma por parte del Presidente (5). El resultado obvio era la caída del Ministro. Como si ello fuera poco, en dicho período se generaron casos de ministros que renunciaron antes de que se debatiera la moción e incluso ante la inminencia de que se presentase alguna.

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(5) VILLARÁN, Manuel Vicente. “La Posición Constitucional de los Ministros en el Perú”. En: VILLARÁN, Manuel Vicente. Páginas Escogidas. Lima, Talleres Gráficos F.L. Villanueva S.A., 1962, pág. 168.

No obstante el efecto consensual del voto de censura en generar la dimisión del ministro y la posterior aceptación de ésta por parte del Presidente, la conformación del Gobierno seguía siendo responsabilidad única del jefe de Estado. Tan solo una vez durante la vigencia de la Carta de 1860 el jefe de Estado mostró disposición de permitirle a las Cámaras conformar un Gabinete de consenso, intento que no dio resultado a pesar de las crisis ministeriales previas(6).

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(6) VILLARÁN, Manuel Vicente - Op. cit., págs. 115-116.

Sin embargo, no existía aún la posibilidad, ni constitucional, ni legal, de pedir un voto de confianza a la cámara a través de la moción respectiva por parte del Gabinete o de alguno de los Ministros, mucho menos entonces existía posibilidad alguna de que el nombramiento de los ministros se sometiera a la ratificación del Congreso. En contadas oportunidades se dieron situaciones en las cuales un gabinete gozaba de confianza en una cámara cuando la otra estaba votando su censura, dado que ambas cámaras gozaban de la facultad de hacer efectivos los mecanismos de control político directo. Asimismo, los contados votos de confianza que obtuvo algún ministro o Gabinete en alguna Cámara del Congreso fueron resultado de la iniciativa parlamentaria y no evitaron la renuncia posterior del ministro o ministros como resultado de un voto de censura votado en general por la otra Cámara. Finalmente, y durante este periodo, ciertos ministros renunciaron ante la desaprobación de alguna iniciativa presentada ante el Congreso, sin que hayan presentado cuestión alguna sobre el particular.

1.2. La Constitución de 1920

Ahora bien, en la Constitución de 1920 no se señalaba sino tan sólo la existencia del Voto de Falta de Confianza, el cual obligaba a la dimisión al ministro de Estado contra el cual se haya emitido el Voto. Se entendía que este voto era el equivalente en la Carta de 1920 de lo que se conoce como voto de censura y que operaba, en consecuencia, siempre por iniciativa parlamentaria. Sin embargo, para algunos miembros de la Asamblea Constituyente de 1919 y del Congreso Constituyente de 1931, en el sistema peruano coexistían dos instituciones distintas: El voto de censura, creado por las leyes de ministros del siglo anterior y la falta de confianza que es propia de la Carta de 1920.

Es necesario precisar que la Carta de 1920 fue la primera constitución peruana con cierta vigencia en positivizar una norma que explicitara claramente la confianza parlamentaria y la forma de hacer efectiva la responsabilidad ministerial(7). Durante el Gobierno de Leguía, sin embrago, nunca fue posible la emisión de un voto de falta de confianza, dado el control que el presidente poseía sobre la mayoría parlamentaria.

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(7) De la Constitución de 1920:

Art. 133º.- “No pueden continuar en el Desempeño de sus carteras los Ministros contra los cuales alguna de las Cámaras haya emitido un voto de falta de confianza.”

Sin embargo, la Constitución que venimos señalando tampoco incluía, al igual que sus predecesoras, indicación alguna de que el Consejo de Ministros debiera presentarse ante las cámaras para exponer su Plan de Gobierno, máxime si no se había constitucionalizado aun la existencia de un Presidente del Consejo de Ministros. Como resultado, no existía mecanismo alguno a través del cual el Congreso pudiese ratificar los nombramientos efectuado por el Presidente de la República.

II. EL VOTO DE INVESTIDURA CON LA CONSTITUCIÓN DE 1933

Para algunos constitucionalistas, el Voto de Investidura – con una configuración específica y atípica, es verdad - existía de manera embozada en el contexto de la Carta de 1933 y ante la decisión expresa de las Cámaras. Como lo señalaremos más adelante, la citada norma constitucional permitía que la exposición ministerial ante las cámaras generara un voto de las mismas, otorgando o no la respectiva confianza.

2.1. La Moción de Confianza

En el Perú, la moción de confianza fue una novedad de la Constitución de 1933. Hasta esa fecha, sólo se hablaba del voto de falta de confianza al hacerse referencia a la pérdida de la confianza de la Cámara por parte del Ministro afectado. El lógico efecto era el mismo que el de un voto de censura, tal como lo hemos reseñado líneas arriba. Y es que, al mismo tiempo que la Constitución de 1933 sustituía dicho inadecuado término por el de “voto de censura”(8), dicha norma establecía el voto de confianza como mecanismo de control derivado de la iniciativa ministerial(9).

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(8) De la Carta de 1933: Artículo 173.- El Ministro censurado debe dimitir. El Presidente de la República aceptará la dimisión.
(9) VILLARÁN, Manuel Vicente - Op. cit., págs. 187-188.

El Ministro, o el Gabinete en Pleno se presentaban ante la Cámara de Diputados y alcanzaban la moción correspondiente, la cual debía ser desaprobada por­ mayoría absoluta de la Cámara para que pudiese emitirse el voto. En otras palabras, una mayoría simple en contra del voto de confianza necesariamente generaba dicho voto. A esto la doctrina denomina “Voto de Confianza Negativo”. Por otro lado, si bien es cierto que la Constitución de 1933 no especificaba una mayoría en especifico, de una interpretación del artículo 174° de dicha norma podemos inferir que bastaba la mayoría simple para que en todo caso se conceda o no dicha confianza ministerial (10).

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(10) De la Constitución de 1933:

Artículo 174°: “La no aprobación de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que hubiese hecho de la aprobación una cuestión de confianza”

Asimismo, y de la misma forma como se regulaba la figura en la Constitución de 1933, no se prescribe expresamente la obligatoriedad de la aceptación de la dimisión del ministro o del Consejo por parte del Presidente de la República una vez rechazada la cuestión de confianza. Una interpretación literal de los artículos materia de análisis en la constitución de 1933 nos puede llevar a pensar que dicha obligatoriedad no ha existido nunca. Sin embargo, la experiencia constitucional de los gobiernos que se dieron durante la vigencia de la Carta de 1933, en particular durante los regímenes de Bustamante y Rivero y de Belaunde, da cuenta de la aceptación de dicha dimisión por parte del Jefe de Estado.

2.2. La Presentación del Programa del Gabinete

Ahora bien, la Constitución de 1933, en su artículo 167 (11), prescribía que el Presidente del Consejo de Ministros debía exponer la política de Gobierno ante las dos cámaras, en forma separada, al asumir sus funciones. A todas luces, dicho precepto era también una novedad en nuestro ordenamiento constitucional, puesto que dicha obligación no existía en absoluto en nuestros anteriores textos constitucionales. Asimismo, ningún gabinete previo había sido obligado por ninguna de las cámaras a debatir su programa de gobierno, sino más bien, a lo sumo, a explicitar el manejo de su sector.

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(11) De la Constitución de 1933:

“Artículo 167°.- El Presidente del Consejo al asumir sus funciones concurrirá a la Cámara de Diputados y al Senado, separadamente, en compañía de los demás Ministros, y expondrá la política general del Poder Ejecutivo.”

Ahora bien, en el debate en el Congreso Constituyente de 1931 se señaló que la desaprobación del programa de gobierno debía generar la caída del Gabinete. De ahí debería deducirse que la norma generaba en realidad un Voto de Investidura a aplicarse a partir de entonces. Sin embargo, la inexistencia de norma alguna que especificara debidamente bajo que parámetros se realizaba esa exposición permitía varias lecturas de dicho artículo (12).

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(12) El dictamen de mayoría que se dio en el Congreso Constituyente de 1931 explicaba claramente la necesidad de que el Presidente del Consejo expusiera su programa ante las Cámaras, a fin de que éstas tomaran conocimiento de lo que se iba a hacer en el Gobierno. Ver al respecto: DIARIO DE DEBATES DEL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1931. Edición Oficial, Tomo III, págs. 2590-2591.

Ahora bien, dado que tradicionalmente ambas cámaras hacían posible el control parlamentario, era posible que se emitiera un voto de censura contra el Gabinete que se presentaba ante ambas cámaras. El representante Revilla, quien estaba de acuerdo con la necesidad de un voto al momento de la presentación del Gabinete, explicó que la confianza a favor del Gabinete debía provenir de ambas cámaras. En consecuencia, bastaba la negativa de confianza en una de ella para que se presentara la dimisión del Consejo de Ministros respectivo. Sobre el particular: DIARIO DE DEBATES DEL CONGRESO CONSTITUYENTE DE 1931, op. cit., págs. 2603-2604.

Ahora bien, lo señalado en el párrafo anterior requiere una explicación un tanto más amplia. De hecho, el Voto de Investidura tal y como ha sido diseñado en Europa implica la ratificación de las Cámaras como un requisito indispensable para asumir el mando. En cambio, en el Perú el Presidente del Consejo debía presentarse una vez que ha asumido sus funciones. De hecho, el Gabinete, al momento de presentarse ante las cámaras, ya había realizado actos de administración.

La disyuntiva precisada en el párrafo anterior permite a algunos considerar que la situación generada durante la vigencia de la Carta de 1933 no era un Voto de Investidura sino más bien un voto de confianza de especial naturaleza. Para otros estudiosos, sin embargo, nos encontramos ante una figura atípica o impropia de Voto de Investidura puesto que en supuesto de que el Presidente del Gabinete no fuese ratificado, éste debía abandonar el cargo. En tal sentido nos encontraríamos ante una figura similar a la existente en Italia – y similar también a la que encontrábamos en la Constitución de la IV República francesa -, donde el Primer Ministro es nombrado por el Jefe de Estado (en este caso, el Presidente) y luego recaba la confianza del Parlamento. La obvia diferencia con éste último régimen estriba en la evidente dualidad del Ejecutivo italiano, dualidad que en el Perú no se ha dado nunca.

2.3. La aplicación durante la vigencia de la norma

En ocasiones, durante la vigencia de la Carta de 1933, se ha dado la falta de uso del precepto que venimos describiendo, en particular durante la vigencia de las reformas plebiscitarias de 1939. Una reforma plebiscitaria, aprobada por el Presidente Oscar R. Benavides, derogó el artículo materia de análisis, considerándose que el mismo vulneraba el carácter presidencial de la Carta de 1933 y el tradicional presidencialismo del régimen político peruano (13).

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(13) El Gobierno emitió dos decretos leyes – los Nro. 8875 y 8929 - para someter a reforma ciertos puntos de la Constitución de 1933, mecanismo que no estaba previsto por la norma. Mediante dichos decretos, se convocaba a un plebiscito para modificar la Constitución – lo cual también resultaba ser inconstitucional - de tal forma que pudiesen aumentar las atribuciones presidenciales. El Decreto Ley 8929 introdujo, entre otras cosas, la legislación delegada y el veto presidencial a las leyes. Ver al respecto: PAREJA PAZ SOLDÁN, José. Derecho Constitucional Peruano. Lima, Ediciones Librería Studium, 1960, pág. 184 y ss.

Sin embargo, desde el Gobierno de Bustamante y Rivero y hasta l962, se aplicó plenamente, acompañada inclusive del pedido de confianza por parte del Presidente del Consejo de Ministros. Ello se dio por la derogatoria que realizó el Congreso de los inconstitucionales decretos- leyes que modificaban la Carta de 1933. Como resultado, nos encontrábamos, a partir de entonces, ante un voto de investidura que no se encontraba expresamente regulado por la Constitución de 1933. Durante el Gobierno de Bustamante y Rivero, en consecuencia, dos Presidentes del Consejo de Ministros – Rafael Belaunde y Julio Ernesto Portugal - llegaron a presentarse al Congreso y obtienen el respectivo Voto de Confianza al presentar la moción. Ello fue una situación curiosa si tomamos en cuenta la correlación de fuerzas existente al interior del Parlamento, pues en un momento determinado el Presidente perdió el apoyo de las cámaras. En consecuencia, no hubo oportunidad de continuar con el uso de la norma durante dicho gobierno, puesto que poco después se da el receso parlamentario y la crisis política que finalmente dieron lugar al Golpe de Estado de 1948.

El artículo de la Carta de 1993 materia de comentario fue también de aplicación durante el Gobierno de Manuel Odría, en el cual existía una mayoría parlamentaria muy clara a favor del Jefe de Estado. Odría llega a tener tan solo dos Gabinetes Ministeriales, habiendo obtenido ambos sendos votos de confianza al presentarse ante las Cámaras, no obstante la presentación de alguna proposición de censura durante dicho periodo, la misma que no prosperó en absoluto.

Por otro lado, durante el Segundo Gobierno de Prado Ugarteche, se siguió aplicando el precepto como si fuera un Voto de Investidura. Prado Ugarteche tuvo cuatro gabinetes ministeriales, todos ellos se presentaron ante las cámaras, y ninguno de ellos sufrió una negativa de confianza al iniciar su gestión, no obstante la presentación de mociones de censura contra los gabinetes, los mismos que no prosperaron. El debate más complejo fue el que generó Pedro Beltrán, líder de la oposición en ese entonces, quien no obstante ello obtuvo la confianza parlamentaria, aún cuando no gozaba de mayoría propia en las cámaras.

Ahora bien, durante el Primer Gobierno de Fernando Belaunde, no obstante, las cámaras rehusaban emitir voto alguno que no fuera el llamado Voto de Expectativa, de existencia vaga e imprecisa, que no implicaba en la práctica ningún efecto jurídico. Ello se debió en especial a la conformación partidaria del Congreso, la misma que no resultaba favorable al gobierno de aquella época. Y es que los primeros ministros de Belaunde no se arriesgaron nunca a la posibilidad de sufrir un voto de falta de confianza (14) ante la existencia en el Congreso de la coalición APRA- UNO, que había conformado un bloque opositor y que ya estaba generando inestabilidad ministerial al haber censurado a varios ministros del régimen (15). Es necesario precisar que durante el Primer Gobierno de Belaunde el Congreso censuró a siete ministros. Tres ministros más renunciaron ante la inminencia de la censura sobre ellos. Otros varios más fueron removidos por Belaunde ante la clara posibilidad de una interpelación y una posterior censura.

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(14) La única excepción la encontramos a nivel en el debate de la Ley de Presupuesto de 1968, en el que el Ministro de Hacienda presenta la moción de censura. Y, como era esperable, no obtuvo la confianza requerida, viéndose obligado a renunciar.

(15) Un interesante análisis sobre el particular lo podemos encontrar en: MCCLINTOCK, Cynthia. “Presidentes, Mesias y Crisis Constitucionales en Perú”. En: Las Crisis del Presidencialismo. Madrid, Alianza Editorial S.A., T.II, pág. 306.

III. EL CASO DE LA CONSTITUCIÓN DE 1979
En la Constitución de 1979 se reguló con mayor amplitud la figura de la confianza ministerial, a diferencia de lo que ocurría con la norma de 1933, donde se prescribía únicamente que la desaprobación de una iniciativa no generaba dimisión, a menos que se haya hecho de ella cuestión de confianza (16). Contrario Sensu , si un Ministro solicitaba la confianza respecto a una iniciativa determinada, su desaprobación generaba la obligación de dimitir del mismo (17). Al igual que en la Constitución de 1933, a partir de la Constitución de 1979 la negativa a la confianza (voto de desconfianza) o su aprobación, seguía siendo resultado de la iniciativa ministerial libre(18).

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(16) De la Constitución de 1979:

Artículo 226° : “La Cámara de Diputados hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado mediante el voto de censura o de falta de confianza. Esté último sólo se produce por iniciativa ministerial.

(...)

La desaprobación de una iniciativa ministerial no obliga al Ministro a dimitir, salvo que hubiese hecho de la aprobación una cuestión de confianza

(17) Sobre el particular: RUBIO CORREA, Marcial y BERNALES BALLESTEROS, Enrique. "Constitución y Sociedad Política". Lima, Mesa Redonda, 1986, pág. 390.

(18) EGUIGUREN, Francisco. "Las Relaciones entre Gobierno y Parlamento en el Perú". En: Contribuciones Nro, 1/95. Buenos Airea, CIEDLA, 1995, pág. 129.

El Ministro, o el Gabinete en Pleno se presentaban ante la Cámara de Diputados y alcanzaban la moción correspondiente, la cual debía ser desaprobada por­ mayoría absoluta de la Cámara para que pudiese emitirse el voto. Y es que debemos notar también que en la Carta de 1979 nos encontrábamos ante un esquema de bicameralismo imperfecto, en el cual solo una de las Cámaras (la de Diputados) gozaba de la atribución de hacer efectivo el control político directo. Ello, a diferencia de la Constitución de 1933, en la cual cualquiera de las cámaras podía interpelar, censurar o negar la confianza a los ministros.

En el Perú seguía ausente, en forma clara y precisa, el Voto de Investidura, que es aquel voto resultante de la presentación del premier y su gabinete al iniciar sus funciones, mediante el cual su programa de gobierno recibe la confianza del Congreso. Debemos reiterar que este mecanismo sirve para ratificar el nombramiento del Gabinete realizado por el Jefe de Estado, cargo que nuestro país es desempeñado por el Presidente de la República(19).

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(19) DUVERGER, Maurice. “Instituciones Políticas y Derecho Constitucional”, Barcelona Ariel, 1970, pág. 118. Al respecto, ver también: FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. “Las Relaciones entre los órganos del Gobierno en la Constitución del Perú”. En: DERECHO 43-44. Lima, PUCP, 1989-1990, pág. 187.

La presentación del Presidente del Consejo de Ministros
Respecto de lo señalado en el párrafo precedente, es importante anotar la modificación que fuera incluida en el artículo 224 de la Constitución de 1979 (20), en relación con lo preceptuado por el artículo 167 de la Carta de 1933, al cual ya hemos hecho referencia. Y es que, la posibilidad de las variadas interpretaciones de dicha norma, dentro del afán racionalizador de la Constitución de 1979, fue eliminaba por el segundo párrafo del artículo antes citado, el cual prescribía que la exposición realizada ante las cámaras por parte del Presidente del Consejo no generaba voto alguno del Congreso.

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(20) De la Carta de 1979:

“Articulo 224.- El Presidente del Consejo concurre a las Cámaras reunidas en Congreso, en compañía de los demás Ministros, para exponer y debatir el programa general del Gobierno y las principales medidas políticas y legislativas que requiere su gestión.

La exposición no da lugar a voto del Congreso.”

Este afán racionalizador generó, en primer lugar, la asignación a la Cámara de Diputados del íntegro de las facultades de control político directo. Por otro lado, no debía separarse al senado de la prerrogativa de estar presente en el debate del plan de gobierno, puesto que los proyectos e iniciativas que se presenten debían pasar por dicha cámara. En consecuencia, y dado que la exposición debía realizarse ante ambas cámaras, esta no debía generar voto alguno del Congreso (21).

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(21) La redacción original del artículo incluía una expresa obligación del Consejo de plantear cuestiones de confianza. Ello implicaba a su vez la presentación sólo ante la Cámara de Diputados. Luego del debate que hemos precisado, la redacción resultante de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea de 1978 fue la correspondiente al primer párrafo del artículo materia de análisis. El último párrafo fue agregado posteriormente, dado que sin el mismo se mantenía la indefinición del artículo 167° de la Carta de 1933. DIARIO DE DEBATES DE LA COMISIÓN PRINCIPAL DE CONSTITUCIÓN DE LA ASAMBLEA CONSTITUYENTE DE 1978, Tomo IV, pág. 66 y ss.

Esta última referencia tiene gran importancia, si consideramos que nunca ocurrió un voto de falta de confianza durante la vigencia de la Constitución de 1979. Las pocas mociones de confianza que se dieron durante el período que señalamos concluyeron con la obtención de la misma, no obstante el desprestigio al nivel de la opinión pública del Gabinete de ese entonces (22).

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(22) El caso más interesante, durante el gobierno aprista, fue el de la interpelación al gabinete Alva Castro, cuyo origen se remonta a la tristemente célebre “Matanza de los Penales”. El Gabinete recibió un Voto de Confianza no obstante su evidente responsabilidad política en los sucesos. Evidentemente, muy poco tiempo después el Consejo de Ministros fue reemplazado en su totalidad. Al respecto: BERNALES BALLESTEROS, Enrique. “El Funcionamiento del Sistema Político de la Constitución de 1979”. En: La Constitución diez años después. Lima, Fundación Friedrich Naumann, 1989, págs. 148-149.

Por otro lado, en el caso del Gabinete Larco Cox –también durante el gobierno aprista-, éste también se vio forzado a renunciar no obstante haber obtenido también un voto de confianza de la Cámara. El desprestigio del Gabinete, en especial del Ministro de Economía, en medio de la crisis económica y el intento de estatización de la banca privada, hacía insostenible su permanencia en el Gobierno.

IV. EL ESTADO DE LA CUESTION HOY
Sin embargo, en el Perú la situación antes reseñada ha cambiado por completo. Tal como se estila en países con régimen parlamentario o semiparlamentario, hoy el Primer Ministro peruano requiere la confianza del Congreso para comenzar su gestión. Estamos pues frente a una forma especial – atípica o impropia - de lo que se llama, en el derecho comparado, Voto de Investidura (23).

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(23) DUVERGER, Maurice - Op. cit, pág. 199.

Sobre el particular, es justo reiterar como, durante la vigencia de la Constitución de 1933, debido a la imprecisa redacción del artículo 167 de dicha Carta en este punto era posible sostener que las Cámaras tenían la facultad de emitir un voto respecto de la exposición de la Política General de Gobierno que realizaba el Primer Ministro aun cuando esta posibilidad no se encontraba explícitamente prevista. En cambio, la posibilidad de asumir interpretaciones similares, en el contento racionalizador de la Constitución de 1979, fue proscrita por el artículo 224 de la misma, el cual, en su segundo párrafo, prescribía que la exposición realizada por el Gabinete no generaba voto alguno del Congreso.

Es en esta misma línea de pensamiento que el artículo 130° de la Constitución de 1993 es una absoluta novedad en el ordenamiento constitucional peruano, pues prescribe que al presentarse el Consejo de Ministros ante el Congreso para debatir la política general del gobierno, su Presidente debe plantearle cuestión de confianza (24). En otras palabras, cada Primer Ministro nombrado por el Jefe de Estado debe someterse a la ratificación del Congreso. Y, de la misma forma, somete a todo el Gabinete a la posibilidad de ser obligado a dimitir al comenzar sus funciones (25).

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(24) Del texto de 1993:

Artículo 130o. Dentro de los treinta días de haber asumido sus funciones, el Presidente del Consejo concurre al Congreso, en compañía de los demás ministros, para exponer y debatir la política general del gobierno y las principales medidas que requiere su gestión. Plantea al efecto cuestión de confianza.

Si el Congreso no está reunido, el Presidente de la República convoca a legislatura extraordinaria.

(25) FERNÁNDEZ SEGADO, Francisco. “El Nuevo Ordenamiento Constitucional del Perú”. En: La Constitución de 1993, Análisis y Comentarios. Lima, Comisión Andina de Juristas, 1994, pág. 41 y 46.

El Voto de Investidura está creado – en especial, en el derecho constitucional comparado - para elevar el protagonismo del Gabinete en los asuntos de Estado, así como para permitirle al Congreso poder obligar al Jefe de Estado a crear Gabinetes de su confianza, sin que para ello sea necesario censurarlos. En otras palabras parlamentariza el régimen de gobierno. Pero, como es evidente notar, la sola existencia de dicho mecanismo no necesariamente reduce los poderes presidenciales, sino muchas veces genera el efecto exactamente opuesto(26).

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(26) Gran parte del debate respecto de dicho artículo se centro en la supuesta elevación del protagonismo del Presidente del Consejo de Ministros respecto al Presidente y a la Cámara. DIARIO DE DEBATES - Congreso Constituyente Democrático. Edición oficial, 1998, pág. 1658, 1664. La propuesta fue aprobada ampliamente por el pleno. Ibid., pág. 1674.

De hecho, el precepto se ha cumplido prácticamente sin afectación alguna desde la entrada en vigencia de la Carta de 1993. Todos los Presidentes del Consejo de Ministros se han presentado ante el Congreso para exponer la política general de gobierno desde la vigencia de la Carta de 1993. De inmediato, y en cumplimiento del precepto constitucional, han presentado la respectiva moción de confianza, la misma que no les ha sido rechazada en ningún caso.

Por otro lado, el Proyecto de Constitución que se está discutiendo en el Congreso de la República elimina el voto de confianza al cual estamos haciendo referencia, al señalar que la exposición del gabinete ministerial no genera voto alguno del Congreso, de manera similar a los señalado por la Constitución de 1979. La lógica de dicha acción estriba en la inconsistencia de dicha institución en un régimen eminentemente presidencial como el peruano. Sin embargo, es evidente la necesidad de una racionalización adecuada del régimen presidencial peruano, que permita la asunción de mayores funciones por parte del Presidente del Consejo de Ministros y del Gabinete en su conjunto. En este último contexto, instituciones como el Voto de Investidura o el voto de confianza previo existente actualmente en el Perú resultarían de una importancia medular.

A MODO DE CONCLUSIÓN

El Voto de Investidura en el Perú no ha aparecido claramente sino hasta la vigencia de la Carta de 1993. Durante las primeras constituciones del Perú no existían ninguno de los llamados mecanismos de control político directo y los mismos eran empleados sin que exista norma constitucional que los especifique.

Ahora bien, la Carta de 1920 fue la primera constitución con verdadera vigencia en explicitar la existencia y los efectos de uno de dichos mecanismos de control político directo, denominado Voto de Falta de Confianza que sin embargo nunca fue empleado dada la conformación de las Cámaras durante el Gobierno de Leguía, en las que el mismo poseía cómoda mayoría.

Asimismo, la Carta de 1933, como resultado de la amplia gama de interpretaciones que permitía su articulado, hacía posible que el Presidente del Consejo de Ministros, al exponer la política general de gobierno, presentara la respectiva moción de confianza, la misma que nunca le fue rechazada.

Por otro lado, la Carta de 1979 eliminaba la posibilidad de voto alguno tras la presentación del Gabinete, en su afán racionalizador del sesgo parlamentario de la Carta de 1933. Ello, no obstante que dicha norma establecía claramente en su articulado la existencia de mecanismos de control político directo. El precepto se cumplió en todos los casos, sin que hubiese intento alguno de presentación de moción en tal sentido.

Finalmente, el texto de 1993 explicita claramente la obligación del Presidente del Consejo de Ministros de presentarse ante el Congreso, unicameral en este caso, debatir el programa de gobierno y presentar la respectiva cuestión de confianza. En este caso nos encontramos ante un Voto de Investidura atípico o impropio, el mismo que solo posee consitencia en escenarios parlamentaristas, en los cuales el primer ministro y el gabinete posean de manera efectiva atribuciones de Gobierno.