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jueves, 1 de marzo de 2012

LA NUEVA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: UNA APROXIMACIÓN GENERAL

LA NUEVA LEY DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO: UNA APROXIMACIÓN GENERAL

Giovanni PRIORI POSADA*

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* Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Magister por la Università di Roma ‘Tor Vergata’. Profesor de Derecho Procesal en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú.
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SUMARIO: I. Introducción.- II. Los fundamentos del Proceso Contencioso Administrativo.- III. Finalidad del Proceso Contencioso Administrativo.- IV. Sistemas de Proceso Contencioso Administrativo.- V. Principios de Proceso Contencioso Administrativo.- VI. Objeto del proceso.- VII. Los sujetos del proceso.- VIII. La actividad probatoria.- IX. Las medidas cautelares.- X. Reflexión final.

I. INTRODUCCIÓN

Recientemente, y después de algunas dificultades, ha entrado en vigencia la Ley 27584 1, Ley que regula el proceso contencioso administrativo. Dicha disposición trae importantes novedades a la tradicional regulación que había tenido el proceso contencioso administrativo en el Perú. La más importante modificación, tal vez sea, la de tener una Ley especial con principios especiales que regulan dicho proceso, lo que ha permitido incorporar a la Ley que regula el proceso contencioso administrativo institutos que permiten un control efectivo por parte del Poder Judicial de las actuaciones de la Administración Pública y, además, una efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los particulares que se hallen lesionados o amenazados por las actuaciones administrativas.

El presente trabajo tiene por finalidad poner al alcance del lector algunas generalidades de la Ley, indicando, especialmente, las principales innovaciones de la misma. Este trabajo, en consecuencia, brinda al lector un panorama general de la Ley, sin pretender ser un estudio profundo de la misma ni de todas sus instituciones2.

II. LOS FUNDAMENTOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Sabido es que el proceso contencioso administrativo es uno de los mecanismos de control del poder que se encuentran previstos por el Estado constitucional para evitar que el ejercicio del poder por parte de algunos de los órganos del Estado sea arbitrario y para evitar o reparar la lesión a las situaciones jurídicas de los particulares producidas por las actuaciones de la Administración Pública que se encuentren sujetas al Derecho Administrativo.

Por ello, creemos que los siguientes son los fundamentos del proceso contencioso administrativo:

1. El Estado constitucional y el principio de constitucionalidad
Pues conforme al él todos los actos dentro de un Estado deben estar conformes y sometidos a lo dispuesto por la Constitución y la Ley. De esta forma, cualquier acto administrativo dictado en contravención de la Constitución o la Ley debe ser eliminado del mundo jurídico.

2. Los derechos constitucionales y el reconocimiento de las demás situaciones jurídicas de los particulares
Si dentro de un Estado se le reconoce a los particulares la titularidad de algunas situaciones jurídicas (constitucionales o legales) se hace preciso que el ordenamiento jurídico prevea mecanismos para poder asegurar la efectiva vigencia de dichas situaciones jurídicas, de lo contrario, el reconocimiento de las mismas sería un acto absolutamente declarativo. Debido a ello es que se hace preciso diseñar un mecanismo adecuado que brinde una tutela efectiva a las situaciones jurídicas de los particulares que se encuentren amenazadas o lesionadas por una actuación de la administración sujeta al Derecho Administrativo.

3. El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva
El derecho a la tutela jurisdiccional efectiva precisamente parte de la hipótesis que se hace necesario que la tutela jurisdiccional que brinda el Estado a las situaciones jurídicas de los particulares sea realmente efectiva. Ello quiere decir que se le debe asegurar a los ciudadanos un acceso real a la jurisdicción para solicitar la tutela jurisdiccional de las situaciones jurídicas que se alegan han sido lesionadas o amenazadas; además de ello se les debe garantizar que el proceso al cual acceden se desarrolle dentro de las garantías mínimas, y, finalmente, que la sentencia que se dicte al término del proceso contencioso administrativo pueda ser ejecutada.

4. La necesidad de control del poder dentro del Estado
Dentro de un Estado constitucional, se hace preciso que todos aquellos que ejercen una porción de poder deban ser controlados de manera efectiva, de lo contrario, dicho poder puede desbordarse, generando con ello un ejercicio arbitrario del mismo. Por ello, el contencioso administrativo se erige como un mecanismo de control del poder que ejerce el Poder Judicial frente a la Administración Pública.

III. FINALIDAD DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Atendiendo a los fundamentos expuestos anteriormente, la finalidad del proceso contencioso administrativo es, conforme lo dispone el artículo 1 de la Ley, el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la Administración sujetas al derecho administrativo y, además, la efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los particulares.

De lo anteriormente expuesto, debe apreciarse que en la Ley 27584 existe una clara y manifiesta concepción de que la finalidad del proceso contencioso administrativo va más allá de ser un mecanismo de solo revisión del acto administrativo, pues pretende ser, además, un mecanismo que brinde a los particulares una efectiva tutela de las situaciones jurídicas de los particulares, lo que supone que en la Ley 27584 se ha optado claramente por el sistema de un proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción.

IV. SISTEMAS DE PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

En el derecho comparado se pueden identificar dos sistemas del proceso contencioso administrativo:

1. El sistema del proceso contencioso administrativo de sola revisión del acto administrativo. Este sistema es el clásico sistema francés del contencioso, conforme al cual, el Poder Judicial tiene limitada la posibilidad de control de la actividad de la Administración Pública, pues sólo se encuentra facultado a declarar si una actuación administrativa es contraria a derecho o no; sin que pueda modificar el contenido de la decisión administrativa. Es decir, en términos procesales, en este sistema el Poder Judicial tiene sólo una facultad rescisoria.

2. El sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción. En este sistema, el Poder Judicial, además de tener una facultad rescisoria, cuenta con una facultad revocatoria. Ello quiere decir que en este sistema el Poder Judicial no sólo está limitado a declarar la validez o invalidez de un acto administrativo, sino además pronunciarse sobre el fondo de la controversia administrativa, dando con ello una efectiva tutela a las situaciones jurídicas de las cuales son titulares los particulares.

Debe precisarse que, al ser uno de los fundamentos del proceso contencioso administrativo, el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, un sistema más adecuado a un Estado constitucional es un proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, que es aquel que ha adoptado la Ley 27584.

V. PRINCIPIOS DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Conforme a lo regulado expresamente por la Ley, los principios que inspiran al proceso contencioso administrativo son, además de los que rigen al derecho procesal general, los siguientes:

1. Principio de integración, conforme al cual, si el Juez, al momento de resolver un determinado conflicto, advierte un defecto o un vacío en la Ley, debe aplicar los principios generales del derecho administrativo.

2. Principio de igualdad procesal, conforme al cual el Juez, dentro de un proceso, deberá atender al hecho que en el proceso contencioso administrativo está, normalmente, frente a la un ciudadano contra el Estado. De esta forma, dice la Ley, que el Juez deberá tratar a las partes de dicho proceso con igualdad.

3. Principio de favorecimiento del proceso, conforme al cual, siempre que el Juez dude si admitir o no una demanda, o si admitir o no un acto procesal, debe preferir por admitirlo.

4. Principio de suplencia de oficio, conforme al cual, siempre que el Juez advierta que existe un defecto de un acto o actuación procesal, dicho defecto debe ser subsanado por él, salvo que la subsanación dependa de las partes caso en el cual, deberá conceder un plazo a las partes para que lo hagan.

VI. OBJETO DEL PROCESO

La Ley 27584 hace una distinción que debe ser tomado muy en cuenta, la distinción entre actuación impugnable y pretensión.

VI.1. Las actuaciones impugnables

Como ha sido dicho, el proceso contencioso administrativo es un medio por el cual se pretende el control jurisdiccional de la actuación administrativa. Ahora bien, debe tenerse presente el hecho que no se trata de cualquier actuación administrativa, sino, sólo aquélla que supone el ejercicio de la función administrativa; es decir, aquella que se encuentra regulada por el derecho administrativo. De esta forma, existen diversas actuaciones de la administración que suponen el ejercicio de la función administrativa, y en consecuencia, distintas actuaciones que pueden ser objeto del control a través del proceso contencioso administrativo. Estas son:

1. Los actos administrativos y cualquier otra declaración administrativa.

2. El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisión de la Administración Pública.

3. La actuación material que no se sustenta en acto administrativo.

Con ello, se pretende abarcar dentro del ámbito del control jurisdiccional la más amplia gama de actuación de la Administración; gama que se extiende desde la declaración de voluntad de la Administración hasta su inercia; incluyendo la actuación que no tiene sustento en acto administrativo alguno (actuación material).

VI.2. Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo, conforme a la Ley 27584

De acuerdo a lo establecido en la Ley 27584, las pretensiones que pueden ser planteadas en el proceso contencioso administrativo son las siguientes:

1. La declaración de nulidad total o parcial o ineficacia de actos administrativos. Esta es la típica pretensión del proceso contencioso administrativo, y supone el sometimiento al órgano jurisidiccional la decisión acerca de la validez de un acto administrativo.

2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines. Esta pretensión es una manifiesta muestra del hecho que la Ley 27584 ha adoptado un sistema del proceso contencioso administrativo de plena jurisdicción, pues claramente se establece que e Poder Judicial no sólo está facultado a declarar la invalidez de un acto, sino además, puede realizar todos los actos tendientes al reconocimiento o restablecimiento de las situaciones jurídicas de los particulares que hayan sido amenazadas o lesionadas.

3. La declaración contraria a derecho y el cese de una actuación material que no se sustente en acto administrativo.

4. Se ordene a la Administración Pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto administrativo firme. Esta pretensión se plantea como una vía paralela a la acción de cumplimiento prevista por la Constitución.

A pesar de lo que había sido regulado de manera expresa en el Proyecto, y de la importante opción por la que éste apostó la Ley no ha regulado de manera expresa la posibilidad de plantear en el proceso contencioso administrativo, como pretensión principal, la indemnización de daños y perjuicios, aunque, con una equívoca redacción el artículo 26 de la Ley dispone que la indemnización de daños y perjuicios puede ser planteada como pretensión condicional.

VII. LOS SUJETOS DEL PROCESO

VII.1. La Competencia

Conforme a lo establecido en la Ley que regula el proceso contencioso administrativo, con las últimas modificaciones en material de competencia que introdujo la Ley 27709, por razón del territorio es competente el juez del lugar del domicilio del demandado o el juez del lugar donde se produjo la actuación impugnable. Por razón de la materia es competente el juez contencioso administrativo, pues la Ley ha apostado por jueces especializados, pero en los lugares donde no existan jueces especializados la competencia recaerá en los jueces civiles. Finalmente, por razón de la función, la competencia recaerá, en primera instancia, por regla general al juez especializado; salvo que se desee impugnar un acto administrativo expedido por la Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal del Indecopi y otros organismos expresamente previstos en la Ley 27709, en cuyo caso la competencia recaerá en la Sala contencioso administrativo, quien actuará en primera instancia.

VII.2. La legitimidad para obrar activa

La Ley de manera expresa regula que la legitimidad para obrar activa recae, por regla general en la persona de quien alegue ser el titular de la situación jurídica lesionada o amenazada por la actuación administrativa que está siendo impugnada en el proceso.

Cuando la situación jurídica lesionada sea un interés difuso, la legitimidad recaerá en cualquier persona, con lo que resulta evidente que la Ley ha adoptado por la acción popular como sistema de legitimación activa en el proceso contencioso administrativo.

Finalmente, si nos encontramos dentro de un proceso de lesividad, la legitimidad para obrar activa recaerá en la entidad administrativa prevista por la Ley para solicitar la nulidad de un acto administrativo.

VIII. LA ACTIVIDAD PROBATORIA

Probablemente el capítulo de la Ley al que más críticas se le podría hacer es al capítulo acerca de la actividad probatoria, pues en una lamentable opción del legislador, éste ha dispuesto que dentro del proceso contencioso administrativo no se puedan ofrecer más medios probatorios de aquéllos que habían sido actuados en el procedimiento administrativo, lo que supone una clara e inexplicable limitación al derecho constitucional a probar, constituyendo dicha norma una norma inconstitucional.
Sin embargo, la norma, en materia de actividad probatoria tiene tres normas que merecen ser mencionadas. La primera es aquella que dispone la actividad probatoria de oficio, lo que permitiría subsanar la deficiente disposición contenida en el artículo 27 de la Ley. La segunda es aquella que establece que la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos, salvo que nos encontremos dentro de un proceso contencioso administrativo en el que se cuestione la actuación administrativa expedida dentro de las facultades sancionadoras de la Administración Pública, pues en estos casos, la carga de la prueba corresponderá a la Administración cuando se trate de demostrar la infracción administrativa. Finalmente, la norma que establece como obligación de la Administración proporcionar al Juez cualquier documentación que éste requiera.

IX. LAS MEDIDAS CAUTELARES

En términos generales la regulación de las medidas cautelares no difiere mucho de la regulación establecida en el Código Procesal Civil, tanto es así que la Ley 27584 tiene una remisión expresa al referido cuerpo normativo. Sin embargo, tiene algunas particularidades que vale la pena destacar.

La primera de ellas es establecer que si bien es cierto se requiere de la verosimilitud del derecho para que se conceda la medida cautelar, se dispone el principio de presunción de legalidad de un acto administrativo no puede ser un obstáculo para la concesión de una medida cautelar.

Asimismo, dentro de los presupuestos para la concesión de una medida cautelar se colocan, al lado de la verosimilitud del derecho y el peligro en la demora, la adecuación de la medida cautelar, requisito que intenta poner énfasis en la relación que debe existir entre medida cautelar y pretensión destinada a asegurar.

Finalmente, existe una norma que de manera expresa señala que en los procesos contenciosos administrativos, las medidas de innovar y de no innovar son especialmente procedentes, rompiendo con ello la regla establecida en el Código Procesal Civil, conforme a la cual dichas medidas son más bien excepcionales.

X. REFLEXIÓN FINAL

La nueva Ley ha pretendido brindar a los ciudadanos un adecuado mecanismo para que los particulares obtengan una efectiva tutela jurisdiccional a las diversas situaciones jurídicas que se puedan ver amenazadas o lesionadas por una actuación administrativa sujeta al derecho administrativo. La Ley 27584 tiene por ello muchas disposiciones innovadoras respecto al anterior sistema, pero tiene también lamentables retrocesos; los mismos que esperamos sean modificados en la brevedad.

NOTAS:

1 Dicha norma fue publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 07 de diciembre de 2001, debía haber entrado en vigencia el 08 de enero de 2002; sin embargo, el dictado de un inconstitucional Decreto de Urgencia determinó que se suspendiera la vigencia de dicha Ley. Sin embargo, la expedición de la Ley 27684 determinó que la Ley del proceso contencioso administrativo, con alguna modificación, entrara en vigencia el 17 de abril de 2002. Sin embargo, a los pocos días de su entrada en vigencia dicha norma fue modificada por le Ley 27709.
2 Si el lector desea un alcance del autor mucho más profundo, recomendamos la lectura de: PRIORI POSADA; Giovanni. Comentarios a la Ley del proceso contencioso administrativo. ARA: Lima, 2002

3 comentarios:

Jorge Ronald Muguerza dijo...

estimado senior
Como se aplica en el caso de incumplimiento del pago de un contrato de consultoria, firmado hace mas de 18 anios con una empresa filia de una empresa estatal peruana que fue privatizada y que el reclamo se hizo en todas las instancia y niveles admnistrativos del estado sin que ninguna mereciera una respuesra positivo o negativa. Simplemente nuca respondieron afectando mi derecho cntractualamparado constitucionalmente. Consulto-cual es el mejor camino: un proceso de amparo para una demnada al estado peruano-MEF- ?? gracias por sus comentarios o sugerencias. JORGE MUGUERZA (jrmuguerza@yahoo.com)

IVÁN ORÉ CHÁVEZ dijo...

mi correo es ivanorech@hotmail.com
le estoy enviando un correo saludos, ivan ore
986206566

Yanina Pizarro dijo...

Dr.Buenas noches:
Que debemos hacer si la demanda ha sido notificada sin contener el expediente administrativo?.
Se puede pedir la nulidad de la notificacion,?.Gracias ypizarro01@gmail.com