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miércoles, 29 de febrero de 2012

EL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO

EL RÉGIMEN JURÍDICO BÁSICO
DE LA PLANIFICACIÓN AMBIENTAL EN ESPAÑA(1)
FRANCISCO DELGADO PIQUERAS(*)
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(*)Profesor Titular de la Universidad de Castilla-la Mancha (España)
(1) Texto de la lección impartida en el Curso de Especialización en Organización y Funciones de la Administración Ambiental, el 21 de marzo de 2003 en Granada. Quiero aprovechar esta ocasión para agradecer a mis compañeros, los profesores Andrés Betancor (director académico) y Federico Castillo (director adjunto del CEMCI), su amable invitación.
CONTENIDO: I. Introducción a la planificación de los recursos naturales.- II. Los planes de ordenación de los recursos naturales.- 2.1. Objetivos.- 2.2. Contenidos.- 2.3. Momento de elaboración.- 2.4. Procedimiento y aprobación.- 2.5. Naturaleza y efectos jurídicos.- 2.6. Criterios de articulación con otras planificaciones.- 2.7. La afección a la propiedad privada.- 2.8. Impacto socio-económico.- III. Las directrices para la ordenación de los recursos naturales.- IV. El plan director de la red de parques nacionales.- V. Los planes rectores de uso y gestión.
I. INTRODUCCIÓN A LA PLANIFICACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
Como pone de relieve Andrés BETANCOR(2), citando a S. MARTÍN-RETORTILLO, el plan, el planeamiento o la planificación es una técnica racionalizadora a la que la Administración recurre para el desarrollo de innumerables políticas públicas. A través del plan se intenta obtener una visión global de los problemas, incorporar las diferentes perspectivas e intereses afectados y si es posible ponerlos de acuerdo, así como disponer de forma ordenada los objetivos, los medios, las actuaciones, los plazos y demás ingredientes que lo componen. Son muchos los ejemplos que podrían ponerse, referidos incluso a recursos naturales determinados: planes hidrológicos, planes de ordenación del suelo y el territorio, planes de ordenación pesquera, plan forestal, etc.
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(2) BETANCOR RODRÍGUEZ, Andrés, “Instituciones de Derecho Ambiental”, La Ley, 2002, pág. 855.
Así ocurre también con la política ambiental y, más específicamente, con relación a los espacios naturales protegidos. Los tratados y convenios internacionales en la materia (Ramsar, Berna, etc) y las Directivas comunitarias, por su parte, recomiendan cuando no imponen la elaboración de planes y programas por parte de las Administraciones nacionales, que han de aplicarse a los espacios objeto de protección.
Se da la circunstancia además de que, en este campo, la planificación ha pasado de ser una pieza instrumental, en la Ley de Espacios Naturales Protegidos de 1975, a convertirse en la base misma de la actuación tutelar diseñada por la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres de 1989 (modificada por las Leyes 40 y 41 de 5 de noviembre de 1997, que citaremos en adelante como LCEN). Lo demuestra el hecho de que su elaboración y aprobación precede, aunque no necesariamente, a la declaración de espacio protegido, salvo circunstancias excepcionales que veremos luego. La Ley parte de la firme convicción de que sólo una adecuada planificación de los recursos naturales permitirá alcanzar los objetivos conservacionistas deseados, reza el Preámbulo.
Estamos de acuerdo en ello. LOPEZ RAMON señaló hace tiempo que los espacios naturales protegidos se definen por tres elementos característicos: a) el físico, o condiciones naturales del territorio en cuestión; b) el formal, o declaración expresa por la autoridad competente; c) el teleológico, o finalidad a que responde la declaración (3).
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(3) LOPEZ RAMON, Fernando, “ La Conservación de la Naturaleza: Los Espacios Naturales Protegidos”, Real Colegio de España, Bolonia, 1980, pág. 92.
El objetivo común y primordial de los parque, reservas, lugares, etc. es garantizar la conservación y mejora de los valores naturales contenidos en el área protegida, al que pueden unirse otros fines de carácter científico, educativo, recreativo, turístico, cultural o socioeconómico.
La declaración de espacio protegido supone el otorgamiento de un estatuto jurídico privilegiado y excepcional en favor de ciertos lugares concretos o territorios espacialmente limitados, en atención a sus especiales cualidades naturales. Se trata, pues, de una tutela selectiva del medio natural.
Ahora bien, la eficacia de esta técnica depende, más que de la declaración en sí, de la regulación de las actividades de goce público y de aprovechamiento de los recursos en el área tutelada, lo que significa imponer restricciones que las hagan compatibles, en todo caso, con las exigencias de conservación de sus valores ambientales. Sin este orden interior y, en su caso, del territorio circundante, la declaración no pasaría de ser un título honorífico, por no decir un auténtico “flatus vocis”. Es por ello que el Tribunal Constitucional considera que “sin plan de ordenación, la declaración del espacio natural es en buena medida inoperante” (STC 163/1995, de 8 noviembre, FJ 6).
Conforme a la concepción piramidal que el propio Tribunal advierte en este sector del ordenamiento (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 13), estos planes serían los siguientes: Directrices para la Ordenación de los Recursos Naturales (en adelante (DORN), los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales (en adelante PORN) y los Planes Rectores de Uso y Gestión (en adelante PRUG).
Siguiendo esa senda, la legislación autonómica ha incorporado esas figuras (como hace la Ley andaluza 2/1989, de 18 de julio) o ha creado otras parecidas, con nombre distinto incluso (Ley murciana 1/1995, de 8 de marzo).
Este trabajo tiene como objeto el régimen jurídico básico de la planificación ambiental, contenido en la LCEN, dejando para otro de más amplias posibilidades el estudio de la legislación autonómica y de su aplicación a los concretos espacios protegidos, que serían innumerables. En tanto que básico, este régimen es vinculante para las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA). Constituye el umbral mínimo de protección que el Estado considera indispensable garantizar en todo el territorio nacional, susceptible no obstante ser complementado por las normas autonómicas. Esta relación la estudiaremos sobre todo a partir de la jurisprudencia constitucional (4).
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(4) Parte de esta jurisprudencia fue oportunamente analizada por Dolors CANALS AMETLLER en su trabajo “La polémica jurisprudencia del Tribunal Constitucional en materia de espacios naturales protegidos: competencias estatales versus competencias autonómicas”, RAP nº 142, 1997, págs. 305 y ss. Según esta autora, la STC 102/1995 supuso un importante giro respecto de la doctrina anterior, al respaldar el apoderamiento competencial a favor del Estado contenido en la LCEN. Estudia también la STC 163/1995, que a su juicio da por buena la obstaculización de la legítima defensa de los titulares de derechos e intereses afectados por leyes declarativas de espacios protegidos.
Muy crítica con la doctrina del Tribunal es también Mercedes ORTIZ GARCIA en su “Comentario a la STC 306/2000, de 12 de diciembre, referida al Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de Picos de Europa”, nº 1 de la Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, 2002, págs. 151 y ss.
La descentralización propiciada por la Constitución de 1978 nos plantea otros problemas nuevos, desde la perspectiva jurídica y política, que se derivan de la difícil delimitación de los respectivos ámbitos de intervención que corresponden al Estado y las Comunidades Autónomas en esta materia y respecto de otras en estrecha relación, como es la política de ordenación del territorio y el urbanismo. Así, las SSTC 28/1997, de 13 de febrero y 248/2000, de 19 de octubre, declararon que diversas Leyes baleares sobre espacios naturales y áreas de especial protección eran realmente descripciones normativas típicamente urbanísticas y directamente orientadas a la planificación territorial, a pesar de su incidencia medioambiental, por lo que su encuadre competencial era el relativo a la ordenación del territorio y urbanismo.
II. LOS PLANES DE ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
2.1. Objetivos
La LCEN ordena a las Administraciones competentes planificar los recursos naturales con el fin de adecuar su gestión -y, en especial, la de los espacios naturales y las especies a proteger- a los principios que la inspiran.
Recordemos que estos principios son: a ) el mantenimiento de los procesos ecológicos esenciales y de los sistemas vitales básicos, b) la preservación de la diversidad biológica, c) la utilización ordenada de los recursos, garantizando el aprovechamiento sostenido de las especies y de los ecosistemas, su restauración y mejora, d) la preservación de la variedad, singularidad y belleza de los ecosistemas naturales y del paisaje (art. 2.1 LCEN). Cabría añadir que, según el mismo precepto, las Administraciones han de garantizar que el aprovechamiento de los recursos por las generaciones actuales no merme su potencialidad para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las generaciones futuras, lo que se ha dado en llamar desarrollo sostenible. Y que estas competencias se ejercerán en todo el territorio nacional con independencia de la titularidad de los recursos.
Volviendo a los PORN, el art. 4.3 LCEN establece que sus objetivos han de ser los siguientes:
a) Definir y señalar el estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate.
b) Determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del estado de conservación.
c) Señalar los regímenes de protección que procedan.
d) Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen.
e) Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles con las exigencias señaladas.
De lo dicho se desprende claramente, a mi juicio, que a pesar de su nombre esta planificación responde a una concepción estricta de lo ambiental, circunscrita a los recursos naturales en tanto que componentes de los ecosistemas, esto es, fauna, flora, agua, suelo y aire. Es el ambiente natural lo que se propone proteger y no otros recursos que también entrarían en un sentido lato del concepto, como el petróleo y demás recursos minerales, sin perjuicio de que su aprovechamiento en el área en cuestión sí pueda y deba ser objeto de regulación (5).
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(5) Todavía está por lograr, no obstante, una definición de los PORN que contente a todos, doctrina y tribunales. Una muestra más de esta dificultad conceptual se aprecia en los varios intentos de definición por parte de José Antonio MARTINEZ DIAZ DE REVENGA, quien los considera “instrumentos de ordenación de contenido complejo”. Pero, a la vez, “planes territoriales, no sectoriales”, en cuanto recaen sobre un ámbito espacial limitado, planifican los recursos naturales y marcan las directrices de desarrollo socioeconómico de una zona. Para concluir: “Son, en definitiva, planes integrales, o al menos, tienen esa pretensión, al intentar abarcar, con distinta intensidad y efectos, la ordenación de los recursos naturales, la planificación territorial y urbanística, y la planificación sectorial y económica”, en “El régimen jurídico de los planes de ordenación de los recursos naturales”, Revista de Derecho Ambiental nº 16, 1996, pág. 34.
2.2. Contenidos
El art. 4.2 LCEN exige que los PORN tengan el siguiente contenido mínimo:
a) Delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación y descripción e interpretación de sus características físicas y biológicas.
b) Definición del estado de conservación de los recursos naturales, los ecosistemas y los paisajes que integran el ámbito territorial en cuestión, formulando un diagnóstico del mismo y una previsión de su evolución futura.
c) Determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación de las distintas zonas en su caso.
d) Aplicación, en su caso, de alguno de los regímenes de protección establecidos en los Títulos III y IV.
e) Concreción de aquellas actividades, obras o instalaciones públicas o privadas a las que deba aplicárseles el régimen de evaluación previsto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental.
f) Establecimiento de criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial a que se refiere el apartado 4.3 e).
Para el Tribunal, aquellas cinco finalidades y estas siete previsiones que la LCEN impone como contenido mínimo “son muy genéricas por su formulación abstracta”, por lo que no tuvo inconveniente en pasarlas por básicas, al igual que el mandato mismo de planificar. No le parece al Tribunal que sea demasiado casuístico ese listado, teniendo en cuenta que el margen de desarrollo que la legislación básica estatal ha de dejar a la normativa autonómica en materia de medio ambiente es menor que en otros ámbitos (STC 102/1995). Como veremos luego, su concreción en un PORN por parte de la Administración estatal sí que resulta más problemática (STC 306/2000, de 12 diciembre, a propósito del RD 640/1994, que aprobó el PORN de los Picos de Europa).
2.3. Momento de elaboración
A) Regla general y excepciones
Uno de los objetivos de los PORN es señalar el régimen de protección que proceda y, en su caso, aplicarlo. Este contenido típico ya delata que el momento de elaborar, tramitar y aprobar los PORN antecede al de la declaración de alguno de los estatutos de protección previstos en la propia LCEN. Es más, el art. 15 establece:
1. La declaración de los Parques y Reservas exigirá la previa elaboración y aprobación del correspondiente Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la zona”.
2. Excepcionalmente, podrán declararse Parques y Reservas sin la previa aprobación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales, cuando existan razones que lo justifiquen y que se harán constar expresamente en la norma que los declare. En este caso deberá tramitarse en el plazo de un año, a partir de la declaración de Parque o Reserva, el correspondiente Plan de Ordenación.
La lógica de la LCEN es, por tanto, que primero se estudie la situación de los recursos naturales de una zona circunscrita, se piense en qué limitaciones han de imponerse a los usos y actividades que tengan lugar en la misma y, en función de ello, se determine la figura de protección más adecuada. En el caso de que se piense en declararlo parque o reserva, la LCEN es muy clara en esta exigencia, si bien contempla la posibilidad excepcional de invertir ese orden cuando existan razones que lo justifiquen, que habrán de explicitarse además en la norma que los declare, y con la obligación de tramitar el PORN en el plazo máximo de un año.
B) Espacios naturales sometidos a régimen de protección preventiva
Lo mismo sucede cuando una zona se vea sometida a un régimen de protección preventiva, previsto en el art. 24 LCEN. Ese supuesto especial obedece a la amenaza de un factor de perturbación que pueda alterar el estado de una zona bien conservada. Esto puede constarse con ocasión de haberse iniciado la elaboración de un PORN o no.
El régimen de protección preventiva consiste en obligar a los titulares de los terrenos a facilitar información y acceso a los representantes de la Administración, para que puedan verificar la existencia de los factores perturbadores. Si éstos se confirman, se iniciará de inmediato la tramitación del PORN, de no estar iniciada ya. Lo cual tiene como efecto la prohibición de actos de transformación de la realidad física y biológica, que en todo caso habrán de contar con de un informe favorable preceptivo de la autoridad ambiental antes de ser autorizados por cualquier otra Administración (art. 7).
Sin perjuicio de estas medidas, sobre las que volveremos después, el régimen preventivo se completa con la posible aplicación de alguno de los regímenes de protección previstos en la LCEN, “previo cumplimiento del trámite de audiencia a los interesados, información pública y consulta a las Administraciones afectadas”.
Estos tres requisitos tienen una importancia crucial en la tramitación de los PORN. Es la ocasión que tienen los afectados para defender y hacer valer sus intereses legítimos, públicos o privados, ante la Administración actuante. Así como el público en general, para defender intereses generales. A pesar de la premura inherente a un régimen preventivo, la LCEN mantiene estas formalidades (audiencia, información pública y consulta) como requisitos previos a la declaración de espacio protegido, no ya de la aprobación del PORN.
C) El caso de los parques y reservas andaluces declarados por Ley autonómica sin PORN
La verificación de los mencionados requisitos formales, que encierran auténtico contenido material encuadrable genéricamente en el derecho a la participación ciudadana, era lo que se reclamaba, en el fondo, en la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Andalucía en Granada frente a la Ley andaluza 2/1989, de 18 de julio, que procedía a inventariar diversos parques, reservas y parajes sin la previa elaboración de un PORN. Formalmente, no obstante, el tribunal promotor de la cuestión aducía que dicha omisión suponía la trasgresión de una norma básica estatal –el art. 15.1 LCEN- y con ello la vulneración del art. 149.1.23 CE. Así lo entiende y destaca el voto particular disidente formulado por el magistrado don José Gabaldón.
La STC 163/1995 (ponente Sr. Cruz Villalón) considera, sin embargo, que esta declaración tiene su amparo en la propia excepcionalidad prevista en el art. 15.2 LCEN. Y ello a la luz de unas circunstancias justificativas que, sin perjuicio de haberse podido individualizar en mayor medida, a su juicio, estarían suficientemente motivadas en la Ley andaluza. Según su preámbulo, el patrimonio natural andaluz ha sufrido un deterioro paulatino. Con la realización del inventario y la adopción de las medidas protectoras, dice, se esquivaba el riesgo de una eventual condena por parte de las instituciones comunitarias. Por último, la disposición adicional primera reconoce que se trata de una excepcionalidad que atiende a una razón de urgencia. Hecho este que, al parecer, no se había cuestionado.
Tal y como lo resume el Tribunal, “el legislador andaluz ha considerado que la Ley 2/1989, de Espacios Naturales Protegidos, asume una posición excepcional en cuanto, como se declara en su artículo 1, su objeto no es otro que el de efectuar el «Inventario de Espacios Naturales» de Andalucía, espacios que, como se proclama en la exposición de motivos de la Ley, ha venido degradándose paulatinamente. Esta decisión del legislador autonómico, contrastada con el correspondiente precepto básico, debe entenderse constitucionalmente legítima. Por todas estas razones, y como conclusión no cabe estimar que en este caso haya quedado vulnerada la norma básica contenida en el artículo 15 de la Ley 4/1989.”
El magistrado disidente critica que la declaración mediante ley sustrae a los particulares el conocimiento previo y la posibilidad de defensa de sus intereses, que no podrá ser suplida en trámites posteriores, puesto que vendrán condicionados por la enumeración y descripción que de los parajes formula la ley. Lo cual, en mi opinión, no es exacto. Puede tener, ciertamente, ese perjudicial efecto transitorio. Mas la declaración por ley no puede impedir ni lo pretende que se elaboren, tramiten y aprueban los PORN conforme a lo previsto en la LCEN y, por consiguiente, los particulares tendrán la ocasión de defender sus legítimos intereses frente a la norma reglamentaria, que es la que realmente va a condicionarlos con limitaciones generales y específicas de los usos y actividades a desarrollar en el área protegida. En último extremo, los afectados podrán reclamar la indemnización del perjuicio económico singular padecido, en concepto de expropiación o de responsabilidad patrimonial extracontractual, como veremos más adelante.
2.4. Procedimiento y aprobación
A) Trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses públicos y sociales
La LCEN es muy parca a la hora de regular el procedimiento de elaboración de los PORN, aunque sí es muy clara en sus prescripciones: “El procedimiento de elaboración de los Planes incluirá necesariamente trámites de audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del artículo 2 de la presente Ley” (art.6). Estos principios, que hemos citado antes, aluden obviamente a las asociaciones ecologistas, ambientalistas o conservacionistas, de cuya legitimación como interesados en el procedimiento administrativo o judicial no cabe dudar, sin perjuicio de ser obligatoriamente consultados. En esa misma condición procesal de parte podrían intervenir los ayuntamientos, sindicatos, corporaciones y demás entidades representativas de intereses institucionales o sociales afectados.
En el apartado anterior ya hemos dado cuenta de la trascendencia de estos trámites, que el tribunal a quo infería de la propia doctrina constitucional precedente. En efecto, según el Tribunal Constitucional, este precepto regula las garantías que deben ser observadas en el procedimiento de elaboración de los PORN y no merece reproche alguno. Es más, cumple el mandato constitucional de aplicación general, directa e inmediata contenido en el art. 105 a) y c) CE: “ Se trata, pues, de un principio inherente a una Administración democrática y participativa, dialogante con los ciudadanos, así como de una garantía para el mayor acierto de las decisiones, conectada a otros valores y principios constitucionales, entre los cuales destacan la justicia y la eficacia real de la actividad administrativa (artículos 1, 31.2 y 103 CE), sin olvidar, por otra parte, que tal audiencia está ligada a la solidaridad colectiva respecto del medio ambiente, reflejada en el derecho de todos a disfrutarlo y en el correlativo deber de conservarlo. Por su parte, las normas internacionales se alinean decididamente en esa tendencia y así la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (1992), hija y heredera de la Declaración de Estocolmo veinte años atrás, exige que se dé participación en la tarea a todos los ciudadanos interesados, quienes podrán tener acceso efectivo a los procedimientos (artículo 10).” (STC 10271995, FJ 13).
Sentado esto, deducimos con el Tribunal que la configuración completa de dicho procedimiento queda diferida a la ley estatal o autonómica que regule el procedimiento común ordinario o los especiales, como sería el de elaboración de reglamentos.
B) Medidas cautelares anudadas a la tramitación
El art. 7 LCEN –precepto que la propia ley no considera básico y, en consecuencia, no vincula a las CCAA- anuda dos efectos a la tramitación de un PORN. De entrada, prohíbe que se realicen actos que supongan una trasformación sensible de la realidad física y biológica que puedan hacer imposible o dificultar de forma importante la consecución de los objetivos del plan. Y, para mayor garantía, crea un trámite de informe favorable por parte de la Administración ambiental actuante previo al otorgamiento de cualquier autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica. Este informe deberá emitirse en un plazo máximo de noventa días y sólo podrá ser negativo cuando en el acto pretendido concurran los presupuestos fácticos antes mencionados.
El carácter preceptivo y vinculante de este informe no deja lugar a dudas en cuanto al efecto invalidante que tendría su omisión, a tenor del art. 62.1.e Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
Para que este precepto tenga eficacia práctica, convendrá que la Administración actuante comunique a las demás la incoación del expediente de manera inmediata, sin necesidad de esperar al trámite de consultas. De otro modo, si no pueden darse por enteradas, difícilmente se les podrá considerar en ese sentido vinculadas y exigirles que soliciten un informe previo cuya exigibilidad desconocen. Pienso especialmente en los Ayuntamientos, que han de otorgar las licencias urbanísticas y de actividades clasificadas. Pero también en las Confederaciones Hidrográficas que otorgan las concesiones de riego, autorizan la ocupación de los cauces, etc.
C) Autoridad competente para la aprobación de los PORN
El art. 21 LCEN establece que la declaración y gestión de los parques, reservas naturales y demás figuras de protección corresponderá a las CCAA en cuyo territorio se encuentres ubicados. Los parques nacionales, por su parte, serán declarados por ley de las Cortes Generales, previo acuerdo favorable de la asamblea legislativa de la o las CCAA en cuyo territorio se ubique (art. 22 LCEN). Derecho de veto éste que, a mi juicio, resulta contradictorio con el interés general que justifica la declaración de parque nacional. Pero esa es una cuestión que trataremos después.
La LCEN no dice nada acerca de quién es la autoridad competente para aprobar los PORN. Sin embargo, como bien precisa el profesor Luis MARTÍN REBOLLO (6), los PORN y las reservas naturales y parques son cosas distintas: “Aquellos pueden existir con un régimen protector sin que haya una declaración de parque o reserva. Pero al revés no: el parque o reserva requieren como regla la preexistencia de un PORN”. No parece, por tanto, que pueda establecerse una relación unívoca que ligue una competencia con otra.
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(6) MARTÍN REBOLLO, L., “Leyes Administrativas”, 8ª edición, Aranzadi, 2002, pág. 2449.
El Tribunal Constitucional, al analizar el art. 4 LCEN, había deducido explícitamente que esta competencia corresponde a las CCAA, a las que se estaría ofreciendo un importante instrumento para la implementación de sus políticas territoriales: “Serán ellas por tanto, quienes hayan de elaborar y aprobar, con rango legal o reglamentario, los Planes de Ordenación cuanto tengan asumidos el desarrollo legislativo y la ejecución.” (STC 102/1995, FJ 13).
No descartó el Tribunal que el Estado pueda, dentro de ciertos límites, aprobar el PORN: “Por otra parte, la naturaleza normativa de todos los planes, permite que esta función pueda entrar en la órbita de la competencia estatal legiferante en tanto cumpla el requisito exigido constitucionalmente al respecto, su contenido básico y mínimo. La Constitución no veda la viabilidad de un plan nacional para la ordenación de los recursos naturales, cuyo carácter básico dependería de que lo fueran los criterios utilizados. “. Sorprende, de todos modos, que se plantee la viabilidad de un plan nacional desconocido en la LCEN.
La posibilidad de que el Estado elabore y apruebe un PORN es precisamente lo que suscita el conflicto de competencias resuelto en la STC 306/2000, de 12 diciembre, a propósito del PORN de los Picos de Europa, que estudiamos a continuación.
D) El caso del PORN del Parque Nacional de los Picos de Europa y el inconstitucional poder de veto de las CCAA
La STC 306/2000, de la que fue ponente el magistrado don Pablo Cachón, resuelve los conflictos de competencias presentados por la Junta de Castilla y León y la Diputación Regional de Cantabria contra el RD 640/1994, de 8 abril, por el que se aprueba el PORN de los Picos de Europa. Contiene un voto particular disidente que formula el magistrado don Manuel Jiménez de Parga, muy interesante también de analizar (7).
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(7) En el comentario antes citado, Mercedes ORTIZ sostiene que esta Sentencia comete varios errores. Primero, asimila los PORN a los instrumentos de ordenación territorial, cuando a su juicio (que yo comparto), atendiendo fundamentalmente a su finalidad, son instrumentos de planificación ambiental de los recursos naturales. En segundo lugar, la Sentencia tendría una visión sesgada de los PORN, al considerarlos actos preparatorios para la creación de un espacio natural protegido, con lo cual estaría negando su primordial función de planificación ambiental. Por último, entiende la autora que, al ser una cuestión ejecutiva, los PORN corresponden en todo caso a la competencia exclusiva de las CCAA, por lo cual cree que el Tribunal debió estimar íntegramente el recurso, en lugar de admitir la validez parcial del PORN impugnado.
Por los motivos que expreso a continuación, me inclino más bien a pensar que esta potestad normativo-reglamentaria de elaboración y aprobación del PORN (siquiera sea con el reducido contenido que el Tribunal Constitucional tolera) por parte del Estado se corresponde con su competencia para proteger espacios naturales representativos de un interés nacional, ya que la LCEN configura estos planes como una condición legal previa o, en su caso, posterior, pero en todo caso imprescindible para la declaración de un parque nacional.
Tras resumir el contenido de este PORN, los alegatos de las partes y su doctrina al efecto, el Tribunal aprecia que existe una íntima trabazón de lo ambiental con la estricta planificación territorial que se observa en la configuración de los PORN que, con una finalidad ambientalista, efectúa la LCEN. Esto explicaría, primero, que la potestad para su elaboración y aprobación corresponda a las CCAA, algo ya anunciado en la STC 102/1995. Este juicio se vería respaldado por la posición supraordenada de los PORN respecto de otros instrumentos de ordenación territorial o física (art. 5.2 LCEN), mientras que su valor es meramente indicativo respecto de otros planes y programas sectoriales (art. 5.3 LCEN), ya que la autonómica competencia de ordenación territorial no puede menoscabar los ámbitos competenciales estatales. Con estos argumentos, el Constitucional concluye que “no corresponde a la competencia del Estado la elaboración y aprobación de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, tal y como están configurados en la legislación vigente, ya que el grado de detalle que este tipo de instrumentos de planificación ha de incorporar (pues en ellos se plasma necesariamente la selección de una de las diversas alternativas posibles) no se compadece con el concepto de lo básico.” (FJ 7).
Esta conclusión no se ve alterada por el hecho de que el ámbito del PORN abarque varias CCAA, como es el caso, pues entiende el Tribunal que esta competencia únicamente podría trasladarse al Estado cuando no sea susceptible de fraccionamiento ni pueda llevarse a cabo mediante mecanismos de cooperación o coordinación por requerir un grado de homogeneidad que sólo pueda asegurarse mediante su atribución a un único titular –el Estado- o sea necesario recurrir a un ente con capacidad para integrar intereses contrapuestos de diversas CCAA.
La garantía de la coordinación de las medidas adoptadas para la declaración de un espacio natural que abarca varias CCAA, la potestad para fijar bases de la planificación ambiental (las DORN) y la facultad del Estado para declarar parques nacionales, admitida por la LCEN y la STC 102/1995, lleva a la consecuencia lógica de que también el Estado pueda llevar a cabo los actos preparatorios del ejercicio de dicha facultad. En consecuencia, el Tribunal examina el contenido material del PORN impugnado, dejando a un lado su denominación formal, y acepta que se acomodan a lo básico los siguientes ingredientes: a) los objetivos, para evitar una divergencia de finalidades entre las zonas afectadas que desnaturalice su esencia, b) las actividades que se someten a evaluación de impacto ambiental, para asegurar que las diversas instancias competentes tengan la adecuada información de la incidencia de un proyecto, c) el diagnóstico sobre el estado de conservación de la zona y la delimitación del área que se propone declarar parque nacional, actos preparatorios sin el cual no sería posible apreciar la concurrencia de los presupuestos habilitantes de la competencia estatal, d) la demarcación del ámbito del PORN que establece un régimen especial en las denominadas zonas A y B (Parque Nacional de la Montaña de Covadonga y ampliación para constituir el Parque Nacional de los Picos de Europa), que condiciona el ejercicio de las competencias autonómicas sobre el mismo con un propósito coordinador, es decir, asegurar que las concretas especificaciones de la planificación territorial tengan en cuenta la preservación de los valores ambientales de la zona.
Por el contrario, el Tribunal no acepta como básicos estos otros contenidos: a) la delimitación de la zona C circundante al parque o preparque, pues serán las CCAA las que planifiquen ese espacio asegurando que las actividades no repercutan negativamente sobre los valores del interior, b) el establecimiento del régimen de protección del área del parque nacional, pues se trata de una atribución de las Cortes Generales, c) los criterios orientadores de las políticas sectoriales, pues se trata de políticas de titularidad autonómica (fomento agrícola, abastecimiento y saneamiento urbano, etc.), d) las limitaciones generales y específicas dirigidas a preservas los valores ambientales de la zona, por el grado de detalle y exhaustividad a que descienden (por ejemplo, la confección de una red de itinerarios autoguiados para visitantes).
Esta Sentencia es objeto de un extenso voto particular por parte del magistrado don Manuel Jiménez de Parga, que intentaremos también resumir, ya que, en mi opinión, sus tesis, aunque minoritarias, son más acertadas.
En efecto, el voto particular parte de una distinción fundamental: los PORN no son meros instrumentos de ordenación territorial, sino que tiene como finalidad específica la protección ambiental y su objeto son todos los recursos naturales, no sólo el suelo. Resalta luego la estrecha relación legal existente entre PORN y espacios naturales protegidos, pues se exige su elaboración y aprobación previa a la declaración de éstos. No se entiende, en consecuencia, que el Estado esté autorizado legal y constitucionalmente para declarar un parque nacional pero no para aprobar el correspondiente y previo PORN.
La tesis de Jiménez de Parga es que la aprobación del PORN sería un acto ejecutivo derivado de la competencia básica sobre medio ambiente inherente a la declaración de parque nacional, supuesto excepcional, pero no imposible, aceptado en el art. 22 LCEN y la STC 102/1995:” Por lo tanto, si es de interés general de la Nación la conservación de ciertos espacios naturales y, por esta razón, su declaración lo es por Ley del Estado y su gestión es una gestión conjunta entre el Estado y las Comunidades Autónomas, este mismo interés general de la Nación, pero también el de las Comunidades Autónomas, exigen que se acredite suficientemente que el espacio cuya declaración como Parque Nacional se pretende «sea representativo del patrimonio natural y de que incluya alguno de los principales sistemas naturales españoles», como postula el citado artículo 22 LCEN. La única manera de acreditar la concurrencia de las razones materiales que justifican el ejercicio de la competencia del Estado es mediante la previa aprobación del PORN correspondiente”.
Los PORN son ciertamente el basamento científico, técnico y político de la decisión de las Cortes Generales, especialmente si el parque nacional abarca varias CCAA. Estas tendrían que ponerse de acuerdo para realizar una valoración del interés general de la nación, cuya tutela corresponde constitucionalmente al Estado.
Este paralogismo me lleva de nuevo a cuestionar la constitucionalidad del art. 22.5 LCEN, que reza: “En todo caso, la declaración de un nuevo parque nacional requerirá el previo acuerdo favorable de la Asamblea Legislativa de la Comunidad o de las Comunidades Autónomas en cuyo territorio se encuentren situados”. Este precepto, introducido por la Ley 41/1997, de 5 noviembre (es decir, por una mayoría parlamentaria necesitada del apoyo de los partidos nacionalistas), otorga, en la práctica un derecho de veto a las CCAA sobre una decisión que incumbe al Estado. La condiciona de manera absoluta, sin prever siquiera un mecanismo de composición. Supone, por tanto, un poder de control sobre competencias ajenas excepcional en el marco de las relaciones Estado-CCAA y, en cualquier caso, no previsto por la Constitución.
Pero siguiendo con el voto particular, la última parte rebate los juicios de anulación de la sentencia. Así, la delimitación del parque que realiza el PORN no pasa de ser un mero estudio preparatorio de la decisión que al respecto corresponde a la Ley de Cortes. Las limitaciones dirigidas a garantizar la conservación del espacio natural se remiten a la Ley declaratoria del parque o bien están ya previstas en la legislación (v. gr. la prohibición de introducir especies foráneas). Los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades públicas y privadas tienen una eficacia jurídica limitada, meramente indicativa. Finalmente, la zona C, colchón exterior del parque, se incluye en el PORN a efectos de coordinar sus previsiones con las que las CCAA y las entidades locales puedan establecer. En ninguno de estos contenido, por tanto, cabe apreciar invasión de competencias autonómicas.
Ya he adelantado que, a mi juicio, esta interpretación resulta más afortunada que la de la mayoría, cuya decisión crea además una situación legal confusa y difícil de practicar. Si ya el art. 22.5 LCEN ponía en un brete la competencia estatal sobre parques nacionales, el recorte de sus atribuciones en puntos fundamentales como los anulados por la STC 306/2000 reduce aun más su ámbito de decisión.
Discusiones aparte, el recientemente declarado parque nacional marítimo terrestre de las Islas Atlánticas de Galicia (Ley 15/2002, de 1 julio) se atiene a este reparto. Su PORN había sido aprobado por Decreto 274/1999, de 21 octubre, de la Junta de Galicia y afecta a las islas Cíes y los archipiélagos de Ons y Sálvora. Fue el Parlamento de Galicia el que elevó a las Cortes Generales la proposición de ley para proceder a la declaración de parque nacional, a finales de 2000.
2.5. Naturaleza y eficacia jurídica
Es “comunis opinio” que los PORN tienen naturaleza jurídica reglamentaria, similar a los planes urbanísticos y los planes hidrológicos. Así se deduce del procedimiento de aprobación que acabamos de examinar, de su forma de aprobación y de su publicación. Aunque dice el art. 5 LCEN que los PORN tendrán el alcance que establezcan sus propias normas de aprobación, enseguida añade que serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la Ley. En palabras de la STC 102/1995, “aunque en algún momento histórico fuera problemático, no cabe negar hoy a todos los planes, desde los presupuestarios a los urbanísticos, su naturaleza de normas jurídicas como de consuno predican la legislación y la jurisprudencia”.
No obstante, siguiendo a BETANCOR debemos diferenciar y entender que su eficacia jurídica depende de sus contenidos(8). Así, las disposiciones descriptivas, diagnósticas y prospectivas tienen una eficacia reducida, que sirven de base para la declaración como espacio natural. También tienen una eficacia jurídica limitada las disposiciones de carácter indicativo, plasmadas en criterios orientadores para las demás políticas sectoriales con incidencia en el ámbito territorial del PORN, pues su función es coordinarse entre sí. Sin perder de vista que habrá otras que, en cambio, tengan un efecto vinculante respecto de la planificación territorial y urbanística.
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(8) BETANCOR RODRÍGUEZ, A., pág. 870.
Mayor trascendencia jurídica tiene igualmente el sometimiento a evaluación ambiental por el PORN de actividades que no lo estarían en la ley. También los contenidos que suponen una directa imposición de limitaciones a la propiedad de los recursos naturales y su distinción respecto de lo que sería delimitación de derechos, debate esencial a la hora reclamar una indemnización a la Administración. La declaración de espacio protegido, que conlleva la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios de los bienes y derechos afectados, la facultad de la Administración para ejercer los derechos de tanteo y retracto en las trasmisiones onerosas intervivos de terrenos situados en su interior (art. 10 LCEN).
Veamos más detenidamente algunos de estos contenidos.
2.6.- Criterios de articulación con otras planificaciones
Para el Derecho ambiental es un hecho ineludible la interrelación existente entre todos los recursos naturales, aire, agua, suelo, fauna y flora, como puede apreciarse en el fenómeno de la lluvia ácida —en el que el meteoro recoge la contaminación atmosférica en suspensión con grave daño a la salud de los bosques— y en la relación existente entre deforestación, erosión, desertización y sequía.
Esta complejidad se agrava en un Estado como el nuestro, descentralizado política y administrativamente, que hace inevitable la concurrencia de políticas emanadas por diferentes instancias de poder y, consiguientemente, la necesidad funcional de encontrar fórmulas de integración a todos los niveles (ordenación, planificación, gestión)(9) (SÁNCHEZ MORÓN, 1990).
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(9) Así lo destaca Miguel SÁNCHEZ MORON, “Planificación hidrológica y ordenación territorial”, RAP nº 123, 1990.
De ahí las interferencias que pueden surgir entre la ordenación de algunos recursos, como el agua o el suelo, y la de los ecosistemas. Un debate al que no son ajenas las dudas a la hora de calificar la naturaleza material de la intervención misma.
Como antes se ha apuntado, algunos de los contenidos de los PORN van dirigidos a incidir, con mayor o menor eficacia, sobre otras planificaciones que tengan por objeto el mismo objeto material, los recursos naturales, o incluso el mismo ámbito territorial. A este respecto, la LCEN establece ciertas “normas sobre normas” que, según el TC, “establecen la conexión entre ellas en función del principio de especialidad o, si se quiere, sectorial, sin incidencia alguna en el sistema de fuentes ni en el principio de jerarquía normativa establecido constitucionalmente como un elemento de la legalidad”.
Nada reprochable encuentra el TC en las mismas, pues considera que “tan básica como la planificación ha de reputarse la relación recíproca o mutua de sus variadas modalidades en tal sentido la doble función, vinculante e indicativa, según incidan en la materia de medio ambiente o en otros sectores y su prevalencia respecto de la planificación territorial, son por su propia naturaleza aspectos esenciales y además imprescindibles para lograr la finalidad protectora que les viene asignada” (STC 10271995, FJ 13)
Dicho esto, pasemos a ver exactamente cuáles son estas reglas de articulación entre planes.
A) Respecto de la ordenación territorial y urbanística
El art. 5.2 LCEN, tras señalar el carácter obligatorio y ejecutivo de los PORN, destaca que sus disposiciones constituyen un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, “cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones”. Es más, “Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes”.
Se establece así una directa relación que, según explica BETANCOR, sería de especialidad, en cuya virtud los planes territoriales, generales, han de acomodarse al instrumento especial y específico que es el PORN. Pero, ¿qué ocurre si esa adaptación no se produce o si, intentada formalmente, persiste una contradicción entre ambas? En mi opinión, la tajante dicción del inciso final del art. 5.2 LCEN da pie a vislumbrar entre ambos una relación de jerarquía, en cuya virtud, si hubiera un conflicto de normas, las determinaciones del PORN se impondrían sobre las previsiones de los planes territoriales y urbanísticos que los contradijeran.
De todas maneras, la estrecha relación entre unos y otros planes ha hecho que alguna decisión constitucional prácticamente los asimile, como ya hemos visto. Admitiendo, en efecto, la acusada interrelación existente entre ordenación del territorio, urbanismo y medio ambiente (por lo que ambas actuaciones deben armonizarse y coordinarse en punto a su proyección territorial), el Tribunal Constitucional estima que el deslinde entre ambas materias requiere en cada caso un detenido examen de la finalidad de las normas y, sobre todo, del contenido concreto de las mismas. Cuando la finalidad de tutela ambiental se alcanza mediante técnicas específicas de planificación de los usos del suelo, el título competencial de referencia será el de ordenación del territorio (STC 36/1994, de 10 de febrero, a propósito de la Ley murciana 3/1987, de 23 de abril, “de protección y armonización de los usos del Mar Menor”). Conforme a ese criterio, el Tribunal ha estimado que las Leyes baleares 1/1984, de 14 de marzo, “de ordenación y protección de Áreas Naturales de Interés Especial” y 3/1984, de 31 de mayo, “de declaración de Es Trenc-Salobrar de campos como área natural de especial interés” no pretendían “abordar una protección integral de determinados espacios naturales, previendo toda suerte de agresiones externas, sino muy singularmente su protección desde la perspectiva de la expansión urbanística, en una actuación característica de la ordenación del territorio y con particular recurso a las categorías básicas del urbanismo” (STC 28/1997, de 13 de febrero).
Esta confusión se desharía mediante la integración de ambos tipos de planificación en otra de carácter unitario, mediante la conversión de la ordenación territorial en ordenación de protección ambiental. Es lo que, según explica BETANCOR, habría logrado la legislación canaria (10).
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(10) BETANCOR RODRÍGUEZ, op. cit., pág. 878 y ss.
B) Respecto de la planificación hidrológica y otras
Con carácter general y sin perjuicio de lo establecido antes, dice la Ley que “los citados Planes tendrán carácter indicativo respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales y sus determinaciones se aplicarán subsidiariamente” (art. 5.3 LCEN). Parece claro que aquí se rebaja el nivel de influencia sobre otras planificaciones no territoriales. Como antes se ha visto, otra cosa podría suponer una extralimitación a costa de las competencias estatales en innumerables materias (aguas, agricultura, obras públicas, etc.), que conviene poner a resguardo de la vis expansiva de lo ambiental.
Me interesa en este momento estudiar la relación entre PORN y planificación hidrológica. Según la legislación de aguas, su gestión ha de someterse, entre otros principios, a la compatibilidad con la ordenación del territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la restauración de la naturaleza (art. 14.3 TRLA). Esto significa que cada planificación debe ceñirse a lo que es su objeto y finalidad específica, so pena de incurrir en incompetencia.
En segundo lugar, los planes hidrológicos han de elaborarse en coordinación con las diferentes planificaciones que les afecten (especialmente con lo establecido en la planificación agraria) (art. 40.4 TRLA). Esta coordinación puede alcanzarse de forma voluntaria a través de la participación de las CCAA en los órganos de las Confederaciones Hidrográficas, que elaboran los planes hidrológicos de cuenca, y en el Consejo Nacional del Agua, que informa los anteriores y el plan hidrológico nacional. De manera forzosa, la coordinación se alcanza mediante la potestad de aprobación de los planes de cuenca que corresponde al Gobierno de la Nación.
Por último, sus previsiones deberán ser respetadas en los instrumentos de ordenación urbanística del territorio (art. 43.3 TRLA).
Ahora bien, a lo dicho hay que añadir que los PORN vinculan a la planificación hidrológica en lo referente a la garantía de las necesidades y requisitos para la conservación y restauración de los espacios naturales existentes en las cuencas hidrográficas, y en particular de los humedales: “La planificación hidrológica deberá prever en cada cuenca hidrográfica las necesidades y requisitos para la conservación y restauración de los espacios naturales en ella existentes, y en particular de las zonas húmedas.” (art. 9.3 LCEN)
La STC 102/1995, FJ 15, interpreta esta relación de una forma mucho más rotunda a lo que nosotros mismos (11) nos habíamos atrevido a colegir: “Ahora bien, por lo que respecta a los hidráulicos, el precepto correspondiente -párrafo 3- los condiciona a su planificación, cuya finalidad inmediata mira al uso y aprovechamiento de las aguas necesarias para la vida y la producción de alimentos, riego y suministro de poblaciones. Pues bien, la Ley de espacios naturales sabe que existen los planes hidrológicos de cuencas, no los crea, pero los condiciona a unas ciertas indicaciones para las medidas de protección pertinente, cuya fuerza vinculante se desprende del verbo utilizado, ya que «deben» ser recogidas en aquellos planes. Ello justifica a su vez la existencia de un inventario Nacional de Zonas Húmedas a cargo del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, órgano estatal, incluso con la colaboración obligada de las Comunidades Autónomas respectivas (artículo 25).”
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(11) DELGADO PIQUERAS, F., “Derecho de aguas y medio ambiente”, Tecnos, 1992, pág. 178 y ss.
En efecto, son varios los puntos de conexión entre estas planificaciones, en los que la hidráulica ha de guiarse por los PORN que puedan afectarle. De acuerdo con lo dicho, estimo que los planes hidrológicos de cuenca deberían recoger las necesidades hídricas evaluadas en los PORN, especialmente a la hora de fijar los caudales ambientales. El art. 26 Ley 10/2001, del Plan Hidrológico Nacional, considera estos caudales ambientales como objetivos a satisfacer de forma coordinada e los sistemas de explotación, con la única preferencia del abastecimiento a poblaciones. Y los define como una limitación previa a los flujos del sistema de explotación, que operará con carácter preferente a los usos contemplados en el mismo. Para su establecimiento, dice, los Organismos de cuenca realizarán estudios específicos para cada tramo de río, teniendo en cuenta la dinámica de los ecosistemas y las condiciones mínimas de biocenosis. Entiendo que, con mayor motivo, deberá guiarse por las prescripciones de los PORN.
Las orientaciones de los PORN también deberán tenerse en cuenta a la hora de fijar otros muchos contenidos de los planes de cuenca. Así, las características básicas de calidad de las aguas y la ordenación de los vertidos de aguas residuales. Las áreas en que resulta indicado establecer perímetros de protección y las medidas óptimas a adoptar en la zona de policía de los cauces. Las directrices para la recarga y protección de acuíferos, cuando se precise mantener el nivel de encharcamiento de un humedal, por ejemplo. Y, sin lugar a dudas, cuando se trate de recoger en el plan hidrológico las zonas clasificadas de protección especial y sus condiciones específicas de conservación.
Estos son los límites en que ha de moverse la planificación hidrológica para ser respetuosa con las funciones asignadas a la ordenación de los recursos naturales, los espacios y especies naturales. Estos son los mecanismos de articulación que han de permitir una relación fluida, sin conflictos. A primera vista, puede adivinarse que los mayores problemas se plantearán cuando sobre un mismo espacio físico intervengan dos Administraciones diferentes. Si la intervención procede de dos órganos de la misma esfera, los problemas serán de coordinación interna. En todo caso, ambas planificaciones habrán de elaborarse y aprobarse en armonía, sin ignorarse y darse la espalda. Lo cual, además de la existencia de mecanismos de comunicación y resolución de discrepancias, exige sobre todo una actitud por parte de las Administraciones involucradas.
Serían innumerables los escenarios de relación y posible conflicto. Veamos uno más. Así, en la STC 38/2002, se resuelven los conflictos promovidos por el Gobierno de la Nación contra el Decreto de la Junta de Andalucía 418/1994, por el que se aprueba el PORN del parque natural de cabo de Gata-Níjar, y el promovido por la Junta de Andalucía contra la Orden del MAPA de 3 de julio de 1995, por la que se establece la reserva marina de Cabo de Gata-Níjar. La confluencia espacial de ambas normas se produce especialmente en la franja marítima de una milla de anchura situada en el límite este y sur de dicho parque, esto es, fuera de las aguas interiores y de la zona marítimo-terrestre, es decir, en el mar territorial. Este es el elemento determinante de ambos conflictos, ya que cada parte otorga legitimidad constitucional a la norma propia, sobre la base de los siguientes títulos competenciales: pesca marítima el Estado (149.1.19 CE), medio ambiente, espacios naturales, sector pesquero, marisqueo y acuicultura, la Junta andaluza.
La sentencia, de la que es ponente el magistrado Sr. Jiménez de Parga, da parcialmente la razón al Gobierno, anulando algunos contenidos del PORN, pues entiende que las CCAA solo pueden ejercer sus competencias en materia de protección de espacios naturales sobre el mar territorial en supuestos excepcionales, que no aprecia en este caso, y siempre limitada por la competencia estatal sobre pesca marítima. A mi juicio, este razonamiento es altamente discutible, por las razones que expresa el voto particular del magistrado García Manzano. No ya porque, en abstracto, carece de justificación la limitación territorial de la jurisdicción autonómica. El propio art. 10.1 LCEN, calificado como norma básica, reconoce que la declaración de espacio protegido puede abarcar las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental que contengan elementos y valores naturales de interés. Por tanto, no puede partirse de una extralimitación territorial por parte del Decreto andaluz. Tampoco parece que las determinaciones contenidas en el Decreto estuvieran dirigidas a regular la pesca marítima, sino más bien a proteger un ecosistema unitario de forma coherente y efectiva, incluida la fauna piscícola.
Es el Estado quién, invocando formalmente un título competencial y sin la preceptiva audiencia de la Comunidad Autónoma de Andalucía (art. 13.2 Ley 3/2001, de pesca marítima), hace una regulación protectora de los recursos pesqueros redundante del PORN. La prohibición de la pesca, que es su contenido esencial, evidencia que la reserva establecida en la Orden Ministerial carece de una finalidad ligada a la ulterior extracción y utilización industrial o productiva. En consecuencia, es ésta la que debió ser reputada invasora de la competencia exclusiva de Andalucía sobre espacios protegidos.
2.7. La afección a la propiedad privada
La incidencia de las declaraciones de espacios naturales sobre la propiedad privada es uno de los aspectos más conflictivos de esta política, como bien se refleja en la jurisprudencia ordinaria (SSTS de 2 de febrero y 11 de julio de 1987, 17 de julio de 1991 y 24 de mayo de 1993, entre otras).
La mera declaración como espacio protegido no modifica la situación dominical y posesoria de los bienes incluidos en la delimitación, que suelen ser de propiedad particular, pues ni la tutela puede limitarse a las propiedades públicas ni la Administración necesita adquirir su titularidad para brindar ese amparo. Recordemos que las Administraciones deben velar por el mantenimiento y conservación de los recursos naturales independientemente de su titularidad (artículo 2.3 LCEN). Aunque, si fuera menester, podrá hacerse con la propiedad de los mismos, expropiándolos o ejerciendo los derechos de adquisición preferente previstos legalmente.
La incidencia de estas declaraciones sobre los derechos de los propietarios de terrenos (expropiaciones ope legis, establecimiento de limitaciones, prohibiciones y vinculaciones de los derechos patrimoniales) fue analizada ampliamente en la STC 170/1989, de 19 de octubre, que versa sobre la Ley madrileña 1/1985, de 23 de enero, “de creación del Parque Regional de la cuenca Alta del Manzanares”, sentando algunos criterios que merece la pena recordar.
En primer lugar, el Tribunal considera que la Ley declarativa del Parque Regional realiza una configuración de los derechos existentes sobre dichos terrenos y esto, en sí mismo, no supone una privación de propiedad alguna, ni de bienes y derechos patrimoniales. En sus palabras, “la previsión legal de que sólo son indemnizables aquellas vinculaciones o limitaciones de derechos que sobrepasen la barrera del uso tradicional y consolidado del bien, no suponen una invasión del contenido esencial de los derechos, sino una delimitación de ese contenido, en el que se incluye, tanto respecto de la propiedad como de otros derechos patrimoniales, la función social que deben cumplir”.
No obstante, también advierte que en ocasiones podrán plantearse problemas concretos para enjuiciar si ese límite se sobrepasa o no, lo que deberá valorarse por la autoridad competente, sin perjuicio de la facultad de revisión de dichas decisiones por los órganos judiciales. En efecto, el Tribunal estima que si las exigencias que impone la protección de los espacios naturales lo hicieran necesario, esta actuación habría de sujetarse a la legislación en materia de expropiación, al igual que cualquier otra limitación singular de un derecho patrimonial susceptible de provocar daños que, aunque legítimos, deban ser resarcidos.
Por consiguiente, debemos colegir, habrá que tener presentes los modelos genéricos de propiedad agraria y forestal, pues en la medida en que éstos sean menoscabados por las limitaciones derivadas de la legislación de espacios naturales, estaríamos ante una situación expropiatoria.
En ese sentido, al establecer que “la utilización del suelo con fines agrícolas, forestales y ganaderos deberá orientarse al mantenimiento del potencial biológico y capacidad productiva del mismo, con respeto a los ecosistemas del entorno” (artículo 9.1 LCEN) entendemos que la Ley ha incluido en el contenido de la propiedad fundiaria, como función social de la misma y en relación con los usos agropecuarios y forestales, una vinculación legal a la conservación ecológica del suelo.
Por otro lado, el Tribunal Constitucional tiene dicho que la reserva a la ley de la determinación del contenido del derecho de propiedad no es absoluta, entendiendo que la expresión “de acuerdo con las leyes” permite, con naturalidad, la colaboración de las normas reglamentarias, descartándose en todo caso las remisiones en blanco o puramente deslegalizadora de la materia (entre otras, STC 227/1988, de 29 de noviembre, sobre la Ley de Aguas). Por tanto, no debe haber objeción a que los PORN y PRUG dispongan medidas complementarias que concreten las previsiones de las leyes declarativas.
Un ejemplo concreto de esta controversia, aderezada además con elementos urbanísticos, lo tenemos en la STS de 30 de junio de 2001 (Ar. 8220), que declara la responsabilidad patrimonial de la Administración como consecuencia de la Ley 1/1991, de 30 de junio, de Espacios Naturales y de Régimen Urbanístico de las Áreas de Especial Protección de las Islas Baleares. A la luz de la jurisprudencia anterior a la Ley 30/1992, estima esta Sentencia que “cabe apreciar responsabilidad cuando se producen daños o perjuicios en virtud de actos de aplicación de las leyes y existe un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos que pueden considerarse afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable”. Para lo cual, el Supremo recurre a los principios de buena fe, la seguridad jurídica, el equilibrio de prestaciones y de la confianza legítima. Así como al criterio específico de indemnización de derechos consolidados por cambio de planeamiento urbanístico. Todo lo cual conduce a reconocer a la empresa urbanizadora la reparación por los gastos e inversiones realizados que resultaron inútiles de forma sobrevenida por la alteración mediante la citada Ley de los planes urbanísticos que los motivaron.
2.8. Impacto socioeconómico
La declaración de un espacio natural puede suponer un condicionamiento muy serio para el progreso económico de la población circundante, normalmente rural y de bajo nivel de renta. Es evidente que socialmente no sería aceptable que esto causara el abandono del campo. Pero además, para la eficacia de la protección pretendida interesa mucho que las vecindades sientan la declaración como algo favorable, implicándose en su aplicación.
Desde un punto de vista jurídico, debemos destacar que el principio de igualdad (art. 14 CE) y el deber de los poderes públicos de promover el progreso social y económico y una equitativa distribución de la renta regional y personal (artículo 40 CE), así como la modernización y desarrollo de todos los sectores económicos y, en particular, de la agricultura y la ganadería (artículo 130 CE) también avalan la adopción de medidas que palien dicho impacto socioeconómico.
La Ley Doñana de 1978 fue pionera en este aspecto, al anunciar que las medidas protectoras impuestas en el preparque serían compensadas con una política de desarrollo socieoeconómico y promoción del empleo en la comarca a través de una adecuada red de comunicaciones, la ordenación turística y el fomento de actividades agrícolas y ganaderas. Estas medidas debían completarse con un Plan Director Territorial de Coordinación, aprobado finalmente por la Junta de Andalucía (Decreto número 181, de 3 de mayo de 1988). Este instrumento, en efecto, puede ayudar a racionalizar las actividades e infraestructuras de la zona.
La LCEN prevé a este respecto que las disposiciones declarativas puedan establecer “Áreas de Influencia Socioeconómica”, especificando el régimen económico y compensaciones adecuadas al tipo de limitaciones. Estas Áreas abarcarán al conjunto de términos municipales interesados por el espacio natural y la zona periférica de protección (artículo 18.2 LCEN).
Particularmente, en las áreas de influencia socioeconómica de los Parques Nacionales se podrán conceder ayudas técnicas, económicas y financieras por parte del Estado y las Comunidades, que tenderán a hacer viables las actividades tradicionales, fomentar las que sean compatibles con el medio ambiente y el patrimonio arquitectónico (sic), la creación de empleo y la mejora de la calidad de vida de la comarca (artículo 22 quater LCEN, introducido por Ley 41/1997). En el caso de los parques nacionales marítimo-terrestres, su área de influencia socioeconómica incluirá aquellos municipios costeros que, aunque no aporten territorio al parque, sean inmediatamente adyacentes por mar a las islas y, en función de tal situación geográfica, soporten instalaciones propias del parque (art. 22 quater.3, introducido por la disposición adicional 4ª Ley 15/2002, de 1 julio),
En cualquier caso, es claro que la materialización y financiación de las actuaciones que puedan diseñarse dependerá mucho de otras políticas públicas sectoriales y sobre todo de la presupuestaria. Por ello, la cofinanciación de la Comunidad Europea, a través de los Fondos Estructurales, Fondo de Cohesión y Reglamentos antes aludidos, puede resultar decisiva.
En esta línea puede citarse el Reglamento de concesión de subvenciones públicas estatales en las áreas de influencia socioeconómica de los parques nacionales (RD 940/1999, de 4 junio). También el “Programa de compensación de las rentas agrarias en las unidades hidrogeológicas de La Mancha occidental y del Campo de Montiel”, puesto en marcha en 1993 entre los Gobiernos estatal y castellano-manchego y sufragado en su mayor parte por el FEOGA, con el fin de reducir la sobreexplotación de agua subterránea que tan negativamente amenaza al Parque Nacional de las Tablas de Daimiel y al Parque Natural de las Lagunas de Ruidera.
Dicho marco general comunitario es en la actualidad el establecido en los Reglamentos 1257 y 1750 de 1999, sobre ayuda al desarrollo rural a cargo del FEOGA.
III. LAS DIRECTRICES PARA LA ORDENACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES
Las DORN son aprobadas por el Gobierno con rango reglamentario y tienen por objeto el establecimiento de criterios y normas generales de carácter básico sobre la gestión y uso de los recursos naturales, a los que en todo caso deberán ajustarse los PORN que aprueben las Comunidades Autónomas (artículo 8 LCEN). La STC 102/1995 acepta la necesidad de que el Gobierno establezca estas Directrices, que considera como el escalón superior de la planificación ecológica y, por tanto, de los planes homónimos, según la estructura piramidal que el Tribunal observa en este ordenamiento. Es más, por analogía con la ordenación territorial, apunta que el rango de tales DORN debería ser equiparable al exigido para el Plan Nacional de Ordenación previsto en la Ley del Suelo. No obstante, advierte que el carácter básico de esta previsión no anticipa el de las reglas concretas que se dicten a su amparo, cuya impugnación, en su día, queda abierta.
Hasta la fecha, que sepamos, no han sido aprobadas tales DORN, si bien posteriormente se ha creado una figura que tiene tal consideración, que es el Plan Director de la red de Parques Nacionales, que estudiamos a continuación.
IV. EL PLAN DIRECTOR DE LA RED DE PARQUES NACIONALES
Efecto, merced al RD 1803/1999, de 26 noviembre, se ha aprobado el Plan Director de la red de parques nacionales, cumpliendo así una previsión introducida con la reforma de adaptación a la STC 102/1995 realizada por Ley 41/1997, de 5 noviembre. Esta reforma, además del sistema de codecisión para la declaración de dichos parques, ya comentado, implanta un régimen de gestión compartida de los mismos entre el Estado y las CCAA, dicho sea grosso modo.
El art. 22.bis LCEN define este Plan como un instrumento básico de ordenación de la Red, con una vigencia mínima de cinco años y máxima de diez, teniendo su contenido el carácter de directrices a los efectos del art. 8.1 de la Ley. Su contenido mínimo es el siguiente:
a) Los objetivos a alcanzar durante la vigencia del Plan en materia de conservación, investigación y uso público, formación y sensibilización, así como la programación de las actuaciones necesarias para alcanzar los objetivos establecidos.
b) Los objetivos a alcanzar en materia de cooperación y colaboración con otras Administraciones u organismos, tanto en el ámbito nacional como internacional.
c) Las actuaciones necesarias para mantener la imagen y la coherencia interna de la Red.
d) Las directrices para la redacción de los Planes rectores de Uso y Gestión.
El Plan aprobado por el antedicho RD 1803/1999 tiene una vigencia de siete años y, además de lo que acabamos de señalar, prevé un programa común de actuaciones, fija las fuentes financieras y los criterios para la distribución de recursos.
Volviendo a la polémica suscitada en el asunto del Parque Nacional de los Picos de Europa, se comprende que la misión principal de este nuevo instrumento será dirigir los PORN y los PRUG que de ordinario corresponderá aprobar a las CCAA.
V. LOS PLANES RECTORES DE USO Y GESTION
Como sabemos, la declaración de Parques y Reservas Naturales ha de venir precedida de la elaboración y aprobación de un PORN, salvo que por razones excepcionales haya de postergarse.
Para el funcionamiento de cada Parque, no así de otras figuras, la Ley prevé además otro instrumento más, el denominado Plan Rector de Uso y Gestión (PRUG), cuya redacción corresponde a su órgano gestor y la aprobación al órgano autonómico competente, revisándose periódicamente.
Salvo en el caso de los parques nacionales, cuya elaboración y aprobación es algo más compleja. Será elaborado por la Comisión Mixta de Gestión –integrada por representantes del Estado y de la o las CCAA- y elevado para su aprobación a la Comunidad Autónoma donde se ubique el parque nacional. Si pasa un año sin hacerlo, podrá aprobarlo el Gobierno a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente. A este Ministerio corresponderá además la aprobación de los PRUG de los parques nacionales ubicados en el territorio de más de una Comunidad Autónoma (art. 19.3, introducido por Ley 15/2002, de 1 julio).
Aunque no aclara el rango de estos planes, establece que sus determinaciones prevalecerán sobre el planeamiento urbanístico, que deberá ser revisado de oficio para adaptarlo. De este efecto vinculante y el contenido que se señala a continuación, habrá que presumir que se trata de normas reglamentarias, con las discriminaciones antes hechas al referirnos a los PORN.
La primitiva Ley de 1989 tampoco se explayaba al fijar su contenido, señalando sólo que fijarían las normas generales de uso y gestión del parque. La reforma operada por Ley 41/1997 sí abunda en los detalles, al menos de los PRUG de los parques nacionales. Además de ajustarse a las directrices establecidas en el Plan Director de la Red, contendrán al menos lo siguiente:
a) Las normas, directrices y criterios generales de uso y ordenación del parque.
b) La zonificación del Parque, delimitando las áreas de diferentes usos y estableciendo la normativa de aplicación en cada una de ellas.
c) La determinación y la programación de las actuaciones relativas a la protección de los valores del Parque Nacional, de las líneas de investigación y de las medidas destinadas a difundir de forma ordenada su conocimiento entre la población local y la sociedad en general.
d) La estimación económica de las inversiones correspondientes a las infraestructuras y a las actuaciones de conservación, de investigación y de uso público programadas durante la vigencia del Plan.
e) La identificación de aquellas actividades que se consideren incompatibles con los fines del Parque Nacional, así como el establecimiento de los criterios orientadores a que éstas deben someterse.
f) Los usos de las vías pecuarias que atraviesen terrenos ocupados por el Parque Nacional, de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional tercera de la Ley 3/1995, de 23 de marzo, de Vías Pecuarias.
Dicha reforma también aprovechó para exigir en el procedimiento de elaboración de los PRUG de los parques nacionales, con carácter preceptivo, un periodo de información y el informe del Patronato, que es un órgano de colaboración y participación social e institucional en la gestión. Antes sólo se exigía que informasen preceptivamente las Administraciones competentes en materia urbanística.
Según el art. 19 LCEN, los PRUG de los parques nacionales tendrán una vigencia máxima de seis años, debiendo revisarse antes si fuera necesario. Y se desarrollarán a través de planes anuales de trabajos e inversiones y otros específicos de carácter sectorial, cuya vigencia determinará el propio PRUG. Los proyectos de obra, trabajo o aprovechamiento que no figuren en el PRUG tendrán que ser debidamente justificados y autorizados por la Comisión Mixta de Gestión, previo informe favorable del Patronato.
Para concluir, añadamos que la STC 102/1995 sitúa los PRUG en el medio de la iterada pirámide jerárquica. En el peldaño inferior estarían los Planes de Recuperación y Conservación de especies en peligro o vulnerables y, en su caso, de Protección del Hábitat, así como el Plan de Manejo de Especies Amenazadas.