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miércoles, 26 de diciembre de 2007

REVISION DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE SEGURIDAD NACIONAL*

REVISION DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE SEGURIDAD NACIONAL*SAMUEL B. ABAD YUPANQUI **
En la actualidad, la vigencia de un Estado democrático viene siendo objeto de diversas críticas tanto a nivel interno como en el plano internacional. Distintas normas dictadas por el Congreso de la República y por el Poder Ejecutivo han puesto en cuestión principios democráticos básicos que garantizan la vigencia de los derechos humanos en el país.
Precisamente, una oportunidad de especial relevancia se encuentra en manos del Congreso de la República, pues a él corresponde efectuar el control parlamentario de los decretos legislativos sobre seguridad nacional dictados por el Poder Ejecutivo al amparo de las facultades delegadas por la Ley Nº 26950.
En efecto, conforme a lo señalado en el Informe Defensorial Nº 9, titulado ANALISIS DE LOS DECRETOS LEGISLATIVOS SOBRE SEGURIDAD NACIONAL DICTADOS AL AMPARO DE LA LEY Nº 26950 1, elaborado por la Defensoría del Pueblo, tales dispositivos afectan expresos principios y derechos constitucionales, aparte de haberse excedido de los marcos establecidos por la ley de delegación de facultades.
En realidad se ha tratado de enfrentar el serio problema de violencia cotidiana que vive el país, utilizando una expresión -seguridad nacional- que cuenta con antecedentes poco aceptables en los países de Latinoamérica. Hubiera sido preferible acudir a la expresión seguridad ciudadana que tiene expreso reconocimiento constitucional por el artículo 195º de la Carta vigente, y cuyo objeto “consiste en las medidas de prevención, protección, garantía y reparación que se tengan que adoptar para que los ciudadanos puedan intervenir libremente y con garantías en los distintos niveles y formas participativas que presenta la vida en comunidad” 2.
Más aún, al momento de dictarse tales normas por parte del Ejecutivo, ciertamente autorizado por el propio Congreso, se han obviado importantes proyectos presentados por las congresistas Beatriz Merino (Proyecto de Ley Nº 3551/97-CR) y María Jesús Espinoza (Proyecto Nº 361/4/97-CR), que han propuesto la expedición de leyes marco de seguridad ciudadana, que bien pudieron ser evaluadas antes de expedir los decretos básicamente represivos dictados por el Poder Ejecutivo. Y es que como se afirma en el reciente informe de la Comisión Especial que investiga las causas y consecuencias de la violencia cotidiana en niños y jóvenes en el país, presentado al Congreso de la República “a pesar del esfuerzo realizado, podemos concluir que carecemos de una política integral coherente, nacional, descentralizada y participativa frente a la violencia cotidiana” 3.
I. DESNATURALIZANDO EL DELITO DE TERRORISMO
Una de las novedades del conjunto de decretos legislativos aprobados por el Poder Ejecutivo, ha sido la creación del delito de “terrorismo agravado”. Se pretende con ello calificar conductas delictivas realizadas por bandas, asociaciones o agrupaciones criminales que portan o utilizan armas de guerra, granadas y/o explosivos, para cometer un robo, secuestro, extorsión u otro delito contra la vida, el cuerpo, la salud, el patrimonio, la libertad individual o la seguridad pública. Así lo señala en forma expresa el artículo 1º del Decreto Legislativo Nº 895.
Por un lado, se ha cuestionado el uso indebido de la expresión “terrorismo agravado” para calificar tales delitos, pues ello desnaturaliza dicha figura delictiva. Otros, en cambio, han sostenido que la Constitución remite a la ley la precisión de lo que significa terrorismo y, por tanto, al legislador le corresponde libremente efectuar tal calificación. Al respecto, cabe preguntarnos ¿tiene el legislador una libertad absoluta para calificar una conducta como “terrorismo” o existen límites para ello?.
La respuesta surge a partir de un ejercicio de interpretación constitucional. Para ello hay que tomar en cuenta que el delito de “terrorismo” se menciona en la Constitución en diversos dispositivos. Uno de ellos, está referido a la libertad individual, cuando se establece que la detención policial no puede exceder de 24 horas, salvo en caso de terrorismo en que puede ampliarse el plazo hasta 15 días (artículo 2º, inciso 24), letra f). Otra mención se encuentra en el artículo 173º de la Constitución pues establece que los civiles no pueden ser juzgados por tribunales militares, salvo en los casos de “terrorismo que la ley señale”; en consecuencia, si un civil es juzgado por un tribunal militar cuando esto no corresponde se estará afectando su derecho al juez natural, al haber sido desviado del juez competente previamente establecido. A ello se agrega el artículo 140º -ciertamente impracticable por lo dispuesto por los tratados sobre derechos humanos- según el cual puede imponerse la pena de muerte en casos de terrorismo.
De esta manera, se aprecia que la ampliación de los supuestos que configuran el contenido del delito de terrorismo está estrechamente ligada con la mayor o menor afectación de derechos constitucionales, como la libertad individual, el juez natural y la vida. En consecuencia, una regulación excesivamente amplia podría terminar afectando el contenido esencial de tales derechos. Por ello, una ley o un decreto legislativo que regule esta materia debe contar necesariamente con límites, que obviamente no los puede fijar el propio legislador.
Para aclarar este panorama, puede resultar útil acudir a la experiencia comparada. Así por ejemplo, el Tribunal Constitucional español al resolver una acción de inconstitucionalidad presentada contra la Ley Orgánica 1/1992, sobre protección de la seguridad ciudadana, consideró en su sentencia 341/1993 que:
“La Constitución no surge, ciertamente, en una situación de vacío jurídico, sino en una sociedad jurídicamente organizada y esta advertencia es de especial valor cuando se trata de desarrollar o, en su caso, interpretar los conceptos jurídicos que el texto fundamental ha incorporado, conceptos que pueden tener un arraigo en la cultura jurídica en la que la Constitución se inscribe y que deben ser identificados, por tanto, sin desatender lo que tempranamente llamó este Tribunal las ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y, en general, los especialistas en derecho”.
Precisamente, en base a dicho criterio el citado Tribunal Constitucional declaró inconstitucional un artículo de la referida ley que establecía un concepto muy amplio de flagrante delito -desnaturalizándolo- para permitir el ingreso al domicilio de las personas.
Retomando estas ideas, podemos anotar que el delito de terrorismo tiene un contenido determinado en nuestra cultura jurídica que le agrega un elemento ideológico, del que carecen los delitos calificados como “terrorismo agravado” por el Decreto Legislativo Nº 895. Este elemento que caracteriza al terrorismo tiene que ver con la obtención de una finalidad política de ruptura con el orden constitucional a través de la violencia sistemática y organizada. Se trata con ello de minar el sistema democrático y sustituir a las autoridades legítimamente establecidas. En efecto, lo que diferencia al delito de terrorismo de otras formas delictivas comunes, es precisamente el reconocimiento de una finalidad política de la conducta como elemento subjetivo de tendencia interna trascendente. Al respecto, la especialista española Carmen Lamarca4 señala que:
“el terrorismo puede ser definido sencillamente como la violencia organizada con finalidad política. Dicho de otro modo (…) es la violencia ejercida de un modo sistemático y planificado por organizaciones que mediante ese procedimiento pretenden obtener una finalidad política; violencia que ha de ser en sí misma delictiva, y que es el fundamento de la criminalización de la finalidad política, que se convierte así en un programa de ruptura del orden constitucional, cualquiera sean las ideologías de fondo que animen al grupo terrorista. De este modo quedan excluidas las expresiones de violencia individual o colectivas no organizadas, así como las actuaciones de grupos o asociaciones criminales que no tengan un objetivo político”
Agrega, además, que:
“El grupo terrorista es portador de un programa político de un proyecto de organización de la convivencia que, en un sistema democrático, adquiere un desvalor jurídico por la utilización de la violencia (…) Fenómenos como el de la mafia o la camorra carecen de ese programa, por más que el vigor de su organización y la relevancia de sus acciones pueda llegar a representar un programa político.” 5
En similar dirección Eduardo Virgala Foruria considera que:
“el terrorismo es perseguido en el Estado democrático porque, bajo pretendidos fines políticos que podrían defenderse sin restricciones en uso de la libertad ideológica y de expresión, se cometen delitos comunes gravísimos con una especial crueldad” 6
Por ello, consideramos que el Decreto Legislativo Nº 895 se ha excedido al calificar tales conductas delictivas como terrorismo, desnaturalizando este concepto y afectando así el contenido esencial de la libertad individual y el derecho al juez natural. En efecto, a partir de dicha interpretación se autoriza un plazo mayor de detención -hasta quince días- y el juzgamiento por tribunales militares, incurriendo así en un vicio de inconstitucionalidad que erosiona la legitimidad de una política estatal de seguridad ciudadana.
II. LA PROPUESTA DE LA DEFENSORIA DEL PUEBLO
El Informe elaborado por la Defensoría del Pueblo y remitido al Congreso de la República propone la revisión de los decretos dictados por el Ejecutivo para adecuarlos a los principios y valores democráticos que legitimen una respuesta estatal frente al problema de la inseguridad ciudadana. Los principales cuestionamientos y propuestas las resumiremos a continuación:
1. Mediante la Ley Nº 26950, el Congreso delegó facultades al Poder Ejecutivo para legislar en materia de seguridad nacional, específicamente, en lo que atañe al diseño de una estrategia para hacer frente a la violencia proveniente de la delincuencia común, organizada en bandas utilizando armas de guerra y explosivos, provocando de esa manera un estado de zozobra e inseguridad permanente en la población.
En vez de utilizar la expresión “seguridad nacional”, la naturaleza del problema que se pretende afrontar hacía más apropiado hablar de seguridad ciudadana, concepto mencionado por el artículo 195º de la Constitución como competencia conjunta de la Policía Nacional y las municipalidades. Hubiera sido conveniente que una propuesta dirigida a neutralizar la sensación de inseguridad en la población, partiera de la concepción garantista presente en el concepto de seguridad ciudadana.
Conforme a lo dispuesto por la Constitución vigente, no procede delegar facultades legislativas en materia de leyes orgánicas. Por ello, resultan inconstitucionales el Decreto Legislativo Nº 895 (artículo 5º) y el Decreto Legislativo Nº 900, al regular materias reservadas a ley orgánica por el artículo 200º de la Constitución, como son las garantías constitucionales. Asimismo, los Decretos Legislativos Nºs 896, 897, 899, 903 y 905, contienen normas que exceden el ámbito de la materia específica sobre la que se delegó facultades legislativas, de acuerdo con el texto del artículo 2º de la Ley Nº 26950.
2. El ejercicio de la facultad punitiva del Estado tiene como límite lo dispuesto por la Constitución pues ella constituye una garantía de interdicción de la arbitrariedad. En esta dirección, la desnaturalización introducida por el Decreto Legislativo Nº 895 al calificar como terrorismo a conductas propias de la delincuencia común, que si bien pueden causar zozobra a la población no lo hacen con la finalidad política de minar el sistema democrático y sustituir las autoridades legítimamente establecidas, afecta el contenido esencial de la libertad individual y el derecho al juez natural, pues permite la ampliación de los plazos de detención y el juzgamiento de civiles por tribunales militares en supuestos que conforme a la Constitución no corresponde.
3. Un aspecto de urgente revisión es la extensión de la competencia de la justicia militar para el conocimiento de delitos comunes, posibilidad vedada por el artículo 173º de la Constitución; pero autorizada por el artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 895. Asimismo, la figura del “hábeas corpus militar” creada por el artículo 5º de dicho decreto, resulta inconstitucional no sólo porque se incide en materia reservada a una ley orgánica sino, además, porque la competencia de la justicia militar está circunscrita a la materia penal y, por tanto, el legislador no puede ampliarla para conocer procesos como el hábeas corpus.
4. El Decreto Legislativo Nº 900 modifica la regulación del hábeas corpus y el amparo. Además de la inconstitucionalidad de la regulación de garantías constitucionales por medio de decretos legislativos, resulta inadecuado disponer que sólo dos jueces tramiten todos estos procesos en Lima y Callao, lo que en la práctica puede suponer serias restricciones en el acceso a la justicia, contraviniéndose obligaciones internacionales.
5. Los Decretos Legislativos Nºs. 895, 897 y complementariamente, el Nº 904, configuran un ordenamiento procesal que en la parte prejudicial sobredimensiona el papel investigador de la policía, llegando, en el caso del Decreto Legislativo Nº 896, a permitir la subordinación en la práctica del juez y del Ministerio Público a los requerimientos policiales. En esa dirección, el Decreto Legislativo Nº 895 amplia el plazo de detención prejudicial a 15 días, lo que resulta claramente inconstitucional. El papel de la policía como investigadora privilegiada se ve complementado con la labor de la Dirección Nacional de Inteligencia para la Protección y Tranquilidad Social, órgano de línea del Servicio de Inteligencia Nacional, cooperante, en virtud del Decreto Legislativo Nº 904, con la Policía Nacional en la investigación de los delitos mencionados en los Decretos Legislativos Nºs. 895, 896, 897 y 898. En consecuencia, de un lado urge una modificación de las normas sobre el procedimiento prejudicial, de manera que se respeten los plazos y supuestos constitucionales de la detención, así como la posición que la Constitución asigna al Ministerio Público; y de otro lado, sería conveniente la revisión de la normatividad del Servicio de Inteligencia Nacional para adecuarla a la fiscalización parlamentaria de sus actos en las condiciones especiales en que ésta es concebida en un Estado de Derecho.
6. La regulación del proceso penal establecida por los Decretos Legislativos Nº 895 y Nº 897 contraviene principios fundamentales como el debido proceso. En tal sentido, se hace necesaria una modificación legal de dicha regulación que podría efectuarse según las pautas del Proyecto de Código Procesal Penal.
7. Los Decretos Legislativos Nº 895 y Nº 899 contienen normas sobre menores infractores que afectan la Convención de los derechos del Niño, al contradecir su espíritu protector. Así, el Decreto Legislativo Nº 895 establece la posibilidad de penas privativas de la libertad de entre 25 y 35 años para adolescentes de entre 16 y 18 años, quienes serían juzgados por tribunales militares y permanecerían en establecimientos comunes de alta seguridad conjuntamente con mayores de edad, atentando contra el carácter progresivo que la Convención señalada como pauta internacionalmente obligatoria de la legislación interna.
Aunque, en otro nivel, puede afirmarse algo similar de la segunda disposición complementaria del Decreto Legislativo Nº 899, que aumenta el tiempo de internamiento. Asimismo, puede observarse que este decreto no considera como atenuante la alteración de la conciencia, a diferencia de lo que ocurre con los mayores; penaliza agravadamente una situación de peligro abstracto, como el liderazgo de una pandilla; incorpora fórmulas de delación sin las garantías debidas, y no considera normas especiales como la Ley Nº 26830, sobre control de la violencia en espectáculos públicos no deportivos. En el fondo, una vez más se ponen de manifiesto la ausencia y la necesidad de una respuesta integral a fenómenos como la delincuencia juvenil, donde se enfatice en la integración social antes que en la represión.
8. La eliminación de los beneficios penitenciarios dispuesta por los Decretos Legislativos Nºs. 895 y 897, en sus respectivos artículos, debería ser replanteada, al contravenir el principio de resocialización como fin del sistema penitenciario, expresado en el artículo139º inciso 22) de la Constitución.
9. Una característica común a los Decretos Legislativos Nºs. 895, 896, 898 y 899 es la sobrecriminalización de conductas. Esto revela al aumento de penas como uno de los ejes centrales de estrategia utilizada. Sin embargo, se ha comprobado que medidas de este tipo suelen tener únicamente un efecto simbólico sobre a población, mas no un efecto real en el descenso de la criminalidad, pues el delincuente, antes que un cálculo sobre la cuantía de la pena, realiza uno sobre la posibilidad de ser capturado.
10. Si bien resultan positivas las medidas destinadas a reducir al mínimo el número de armas en manos de la sociedad civil, a que alude el Decreto Legislativo Nº 898, conviene detenerse en temas como la amplia calificación efectuada por el reglamento de la expresión “armas de guerra”, incluyendo algunas de carácter propiamente defensivo, de caza o de recreo. Al respecto, se plantea el problema de quienes obtuvieron una licencia que con la nueva regulación ya no protege su posesión. Más grave resulta ser el caso de los miembros de rondas y comunidades campesinas o nativas, cuyas armas son medios de subsistencia o necesarias para su seguridad, soliendo ser falsamente acusados de terrorismo a propósito de litigios por los recursos naturales de sus territorios.
11. A pesar de no estar dentro de las materias objeto de delegación, la regularización del ejercicio de la ciudadanía de personas indocumentadas, resultará positiva en cuanto el Congreso la convalide legalmente, pues atiende al problema de cientos de miles de indocumentados. Sin embargo, debe precisarse que su alcance ha de extenderse únicamente a las personas comprendidas en el Decreto Legislativo Nº 837.
En definitiva, la Defensoría del Pueblo considera que para neutralizar las amenazas provenientes de la delincuencia común no son suficientes medidas represivas. Ello sólo será posible mediante una estrategia integral de seguridad ciudadana, que debe contemplar tanto los aspectos relativos al diseño de las instituciones estatales encargadas de su atención, como los que atañen a las causas sociales de la inseguridad, que incidan en aspectos de prevención y rehabilitación, y que lamentablemente no han sido previstos por los recientes decretos legislativos dictados por el Poder Ejecutivo.
Notas
* La propuesta de la Defensoría del Pueblo
** Defensor Especializado en Asuntos Constitucionales
1 Elaborado por un equipo dirigido por Samuel ABAD Y., e integrado por Daniel SORIA, Pier Paolo MARZO y Roberto PEREIRA.
2 FREIXES SANJUAN Teresa y José Carlos REMOTTI CARBONELL, “La configuración constitucional de la seguridad ciudadana”, Revista de Estudios Políticos, Nº 87, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1995, p. 160.
3 Comisión Especial que investiga las causas y consecuencias de la violencia cotidiana en niños y jóvenes en el país del Congreso de la República, Lima, 1998, p. 109.
4 LAMARCA Carmen, “Tratamiento jurídico del Terrorismo”, Madrid: Centro de Publicaciones del Ministerio de Justicia, 1985, p. 95
5. LAMARCA Carmen, ob. cit., pp. 95-96
6 VIRGALA FORURIA Eduardo, “La suspensión de derechos por terrorismo en el ordenamiento español”, Revista Española de Derecho Constitucional, Nº 40, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994, p.82