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miércoles, 29 de febrero de 2012

SISTEMAS DE E-GOVERNMENT PROCUREMENT

SISTEMAS DE E-GOVERNMENT PROCUREMENT
Roberto LAGUADO GIRALDO*
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* Abogado de la Universidad Javeriana. Especialista en Derecho Comercial de la misma Universidad. Miembro del equipo de profesionales que trabajan en el Proyecto de Contratación Estatal Banco Mundial-Gobierno de Colombia (Departamento Nacional de Planeación). De ninguna forma, este trabajo expresa las opiniones particulares del Proyecto de Contratación Estatal, del BIRF o del DNP; constituyen opiniones personales del autor.
“Construir redes de computadores es un acto de pericia técnica. Construir redes humanas es un acto de liderazgo”.

Rosabeht Moss Kanter

SUMARIO: 1. Introducción.- 1.1. Derecho comercial y derecho administrativo.- 1.2. La red y el logro de los cometidos estatales.- 1.3. Los avances.- 1.4. El e-commerce en Colombia, la cultura informática.- 1.5. La ciudadanía frente a la red.- 2. Sobre el e-procurement y el e-government procurement (contratación pública electrónica).- 2.1. Conceptos básicos.- 2.2. Beneficios del e-procurement.- 2.3. Implementación de un sistema de EGP (Electronic Government Procurement).- 2.3.1. Los efectos y sus consecuencias.- 2.3.2. Intervinientes, sujetos partícipes y responsables.- 2.3.3. El camino a seguir: el programa de implantación.- 2.3.4. Las áreas de trabajo y sus objetivos.- 2.3.5. Beneficios obtenidos con la implantación de un sistema de e-government procurement.- 2.3.6. Componentes electrónicos del EGP.- 2.3.7. Pilares de implementación.- 2.3.8. Estrategia y programa de diseño del EGP.- 2.3.9. Etapa de implementación del proceso.- 2.3.10. Estrategia de implementación por etapas.- Conclusiones.


1. INTRODUCCIÓN

1.1 . Derecho comercial y derecho administrativo

En décadas pasadas las relaciones de contenido patrimonial entre el derecho administrativo y el derecho comercial eran infrecuentes y similares a la experiencia de mezclar el agua y el aceite. Como los principios fundantes de cada una de estas disciplinas son diversos, y como sus actores y las normas básicas que las desarrollan se desenvuelven en ambientes casi opuestos, se creía que el mundo de los negocios y de los contratos entre particulares era parcela o territorio exclusivo del derecho mercantil y que el derecho administrativo solo debía comprender lo relacionado con la organización, el correcto funcionamiento del estado y con la buena marcha de la administración, desplazándose cada fenómeno en paralelo con el otro, sin tocarse, sin interferencias y avanzando cada uno por su lado.

Hoy en día la indiferencia recíproca entre los dos ordenamientos ha ido desapareciendo. De esta forma, se puede advertir una paulatina intervención del Estado en la economía y en todos los campos del derecho mercantil y, al mismo tiempo, se percibe un creciente apoyo que los hombres de negocios y el derecho mercantil ofrecen y reclaman del derecho público, creando, para beneficio de una y otra disciplina y para el mejor servicio de la comunidad, un punto de encuentro que se está convirtiendo en un verdadero centro de gravedad para las dos disciplinas: el e- government procurement .

1.2 La red y el logro de los cometidos estatales

Desde hace varias décadas las tecnologías de la información y la comunicación invadieron el mundo llenándolo de nuevos productos, servicios, ideas, protocolos y lenguajes; disminuyendo distancias, uniendo fronteras y creando un único espacio virtual en donde concurren las necesidades de ciudadanos y compañías con las ofertas de millones de desconocidos que terminan encontrándose para su mutua satisfacción y para forjar una nueva e-conomía. La Internet es parte de la cultura moderna, no sustituye ningún otro invento anterior y es totalmente interactiva: tiene base en la interconectividad, en las transmisiones informales y carece de jerarquías (1).

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(1) MARTINO, Antonio. La nuevo cultura digital, la política y el Derecho. El futuro está aquí. Profesor del Dipartamento di scienze della política. Universita de Pisa. Italia. Revista electrónica de derecho informático. Número 6.


Su uso es cada vez más habitual y masivo, incluso ha pasado a reemplazar gran parte del tiempo destinado a otros importantes inventos, como la televisión o la radio, y su versatilidad ha sido advertida por los diferentes sectores de la vida cotidiana: entretenimiento, gobierno, publicidad, marketing, comunicaciones, diseño, etc. Es innegable el lugar que esta herramienta tiene en el mundo actual.


Figura 1. Usuarios de Internet en el mundo. Fuente: International Data Corporation IDC. El avance progresivo del uso de Internet es una verdad innegable. La masificación del uso de las tecnologías no solo se ha expandido aún más, sino que los costos de su utilización se han reducido progresivamente.

Al margen de todos sus beneficios, la Internet ha generado una necesidad: estar y poder trabajar dentro de ella. En efecto, no estarlo es ponerse al margen de las oportunidades de negocios y borrarse del mapa de todos los mercados. Es retroceder hacia la interconectividad y aislarse de las ventajas que ofrece la tecnología y la informática.

Los actores y sujetos de la actual economía van desde empresas caseras con poco capital hasta grandes conglomerados económicos. Así como estos últimos, los países (2) por su magnitud económica, no pueden hacer caso omiso de los beneficios económicos y políticos (celeridad, eficiencia, transparencia, publicidad, etc.) que les trae el hecho de negociar a través de la Internet. Por tal razón, desde la aparición de la red, los Estados más poderosos decidieron negociar a través de ella, introduciéndose poco a poco en el sistema, hasta llegar a lo que hoy existe, esto es, al compromiso universal que los orienta a promover la celebración de contratos administrativos por medios electrónicos.

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(2) Con esta expresión queremos referirnos a la Nación, los departamentos, los municipios, los distritos especiales, turísticos, portuarios, y, en general, a todas las personas jurídicas de derecho público que participan en la contratación de bienes y servicios.


Estados Unidos, Australia, Reino Unido, Canadá, Nueva Zelanda lograron implementar sistemas de e-government e e-government procuremente desde hace ya más de 6 años, y los beneficios y ventajas se pueden advertir claramente en sus múltiples sites. El esfuerzo de países menos desarrollados, ha sido mayor, más caro, más dispendioso, menos fluido, puesto que no solo han encontrado barreras de infraestructura tecnológica y de cultura, sino que en ocasiones, los roces y crisis políticas también han entorpecido el avance de la implementación de este tipo de tecnologías. América Latina ha trabajado fuertemente hacia la implementación de estas soluciones y países como Méjico, Chile y Brasil, no solo cuentan con un mercado de comercio electrónico en desarrollo inminente, sino que han sabido empezar a aplicar el uso de la Internet a las necesidades estatales obteniendo, obviamente, avances importantes, tal como se verá más adelante.

Figura 2. Usuarios de Internet en América Latina. Fuente: International Data Corporation IDC
América Latina no es la excepción dentro de lo usuarios de las tecnologías de la información y la comunicación. Ella también ha experimentado el incremento del uso de estas modernas técnicas de comunicación y los ahorros y bondades consecuentes deberán presentarse en poco tiempo.

En Colombia, en menos de cinco años, la Internet se ha convertido en una rutina que forma parte de la vida comercial local. El enfoque se ha apartado de la tecnología para concentrarse en lo que puede hacerse con ella. Con la Ley 527 de 1999 se abrieron muchas puertas al comercio electrónico, "E-Commerce", el cual ha cambiado la forma de hacer negocios y algunas empresa –no las suficientes- han empezado a explotar las oportunidades creadas dentro de esta nueva infraestructura comercial. Cada día, el uso de la Internet en Colombia crece, con lo cual se podría esperar que el comercio electrónico aumente en proporciones similares. Sin embargo, el pensamiento retrógrado y la cultura anti-informática tienen que ser vencidos para que el avance ocurra.
uso de la Internet en Colombia parece promisorio ya que el avance y crecimiento de su uso representa una perspectiva interesante.

1.3 Los avances

El manejo y almacenamiento de la información ha sido el pilar fundamental para que los Estados se hayan podido interconectar electrónicamente y así celebrar contratos a través de la Internet. Inicialmente se centralizó información sobre los elementos del mercado de la contratación estatal: los proveedores, los precios, los bienes y las cantidades ofrecidas. Poco a poco, los elementos entraron al servicio de la dinámica que los justifica y, a través de “pilotos” se empezaron a realizar algunos contratos administrativos a través de la Internet, hasta llegar a lo que hoy en día se tiene: millones de dólares comprados por entidades públicas a través de subastas electrónicas y portales interactivos, todos ellos insertos en market places (plazas de mercado virtuales).(3)



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(3) El portal de contratación pública de los Estados Unidos (GSA), ha negociado electrónicamente cerca de 390 millones de dólares y ofrece cerca de un millón y medio de productos. El sistema GEM (Government Electronic Market) del Gobierno de Western Australia ha logrado implementar tres módulos de su sistema de contratación estatal electrónica: GEM Contracting, GEM Purchasing, GEM Tendering. Con los tres subsistemas Western Australia ha podido celebrar ciertos contratos en línea, administrar y hacerle seguimiento a todos los procesos de adquisiciones, generar procesos y documentos estándares, todo ello Web-based.


Esta actividad que es justamente el objeto de este trabajo, promueve una mezcla y el uso simultáneo de elementos propios de la gestión pública, la tecnología y la economía y el derecho público y de los contratos. Definitivamente, al hablar de Internet, se habla realmente de un fenómeno económico más que jurídico. Lo que realmente genera la Internet es un mercado de información donde el precio de las cosas se define en función de la velocidad, seguridad y la confiabilidad de los sistemas y celeridad y cantidad de la información. Las empresas y las organizaciones, públicas y privadas, así como los grandes actores de la economía global, son las entidades que más han logrado adaptarse al cambio digital.

Hoy en día, las relaciones de las empresas modernas subyacen bajo el dominio de la extranet, generando flujos horizontales de información entre ellas, ampliando el proceso productivo y de fabricación, extendiendo servicios de post-venta y de apoyo, estandarizando los procesos y los flujos de información para generar automatizaciones a través de la red (4).

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(4) PEREZ, Guillermo Augusto. Derecho, Tecnología y cambio. REDI: Revista Electrónica de Derecho Informático. Número 8.

Las cifras que miden el tráfico que se consume a través de la Internet cada vez son mayores y así mismo, las transacciones y negociaciones son cada vez más comunes. Por la misma razón, la urgencia de dotar de seguridad al ambiente electrónico cada vez es necesaria porque en últimas, la Internet no es más que una herramienta que nos ayuda a enfrentar a las necesidades con las formas de satisfacerlas. Al igual que en la edad media se hacían respetar los caminos reales, las ciudades industriales, las vías de transporte y el secreto de la correspondencia, los gobiernos de la era digital deberán hacer que se respeten las comunicaciones digitales, tales como el correo electrónico, los grupos de conversación y cada una de las nuevas actividades que genera el ciberespacio, V.gr, e-auctions (5). Cuando ésto ocurra, el mercado digital y el ciberespacio se abrirán –y de hecho se están abriendo- hacia la concurrencia masiva de clientes, y, lo que es más importante, hacia la confianza empresarial.
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(5) Las e-auctions son herramientas tecnológicas con base en la Internet, que guardan el esquema básico de una subasta, pero las posturas y ofertas las hacen distintos competidores desde remotos lugres, a través de su computador, en tiempo real y con resultados inmediatos, los cuales gozan de fuerza jurídica y obligatoriedad, tal como cualquier otro remate ordinario.


1.4 E-commerce en Colombia, la cultura informática

En Colombia, el valor de las transacciones en Internet cada vez asciende más rápido (138% en el 2001) y se espera alcanzar cifras enormes para un futuro (ver gráfica).(6) Pero para que ello suceda es necesario incursionar en la cultura del e-business y al mismo tiempo, para que el Estado también entre al mercado que genera la Internet, será necesario transitar un largo camino, dispendioso y lento, con muchas trabas legales y culturales. Por otro lado, la capacitación de los funcionarios, en los temas relacionados con la Internet y el comercio electrónico parece muy difícil pues los servidores públicos son renuentes a todo lo que signifique nuevos métodos, nuevos equipos y nuevas tecnologías, porque, estando ellos regularmente preparados en las rutinas anteriores o en las actuales, temen, con sobrada razón, que su permanencia en el empleo resulte comprometida en el evento de trabajar con herramientas que no conocen y que en veces exceden su capacidad de adaptación. Aparentemente esto los pone en desventaja frente a los “nuevos” empleados, a los “cursos abiertos” y a la “calificación” que actualmente debería evaluar sus conocimientos, su eficacia y sus meritos para permanecer al servicio del Estado o para ascender en la escala del sector público, al cual a veces se llega con escasos méritos y en el que se permanece por gracia de una carrera administrativa saturada de rigideces, garantías y prioridades que dificultan el acceso a la modernización del Estado y fomentan el congelamiento de las nóminas de funcionarios interesados en pensionarse y nada más.

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(6) La radiografía del avance tecnológico colombiano podría ser más satisfactoria. Los programas de incentivo para la introducción de las tecnologías de la información y las comunicaciones en Colombia han tenido grandes resultados, importantes y meritorios. Sin embargo, aunque algunas metas propuestas se hayan alcanzado, no son suficientes para proveer de cierta estructura mínima que asegure el cambio y el avance hacia la modernización administrativa de la gestión pública. Las cifras hablan por sí solas: el 33.7% de la población urbana utiliza frecuentemente computadores y el total de equipos instalados en los hogares de las trece principales áreas metropolitanas del país solo asciende a 841.638 unidades. Por cada 1000 habitantes existen 50 computadores; solo el 15.8% de las empresas del sector manufacturero que tienen portales en la red comercializa sus productos por esta vía. Portafolio. Bogotá. Viernes 26 de julio de 2002, pág. 10.

Figura 4. Valor del E-commerce en Colombia. Fuente: International Data Corporation IDC.

1.5 La ciudadanía frente a la red

Hoy, más que nunca, los ciudadanos están tomando consciencia de sus derechos como “clientes” del Estado. Exigen servicios adecuados, oportunos y accesibles y que satisfagan sus necesidades. Exigen que los gobiernos utilicen las tecnologías eficazmente para prestar servicios y evacuar trámites fácilmente accesibles las 24 horas del día y los 7 días de la semana. El e-government pasó a ser tema de todos los gobiernos y gran parte de sus recursos se están destinando a poner en marcha esa estrategia. Tal concepto puede entenderse como una forma de gestión pública que tiene por objeto obtener una mayor eficiencia, transparencia, accesibilidad y permeabilidad de la misma, mediante uso intensivo de las TICs (Tecnologías de la información y la comunicación), tanto en la gestión interna del aparato público (intra e inter agencias), como en su relación participativa con los ciudadanos y los usuarios de servicios públicos(7) (8).

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(7) Claudio Orrego Larraín. Vice-Presidente de Desarrollo de SONDA. Ex–Secretario de Modernización del Estado.
(8) El paso que le sigue al e-government es el i-government, “Intelligent Government”, concepto que avanza y alcanza a capturar sistemática y automáticamente, grandes volúmenes de información; almacena y comparte dicha información inteligentemente (rápida, oportuna y simplemente, permitiendo cruces de la misma); promueve activamente su uso en la formulación de diagnósticos y diseño de políticas; forma parte de un sistema de toma de decisiones (en diversos niveles), de seguimiento y evaluación de políticas públicas; sistematiza y asimila aprendizajes. Ibídem.





La Internet es un medio que mejora el servicio público a favor del ciudadano, permite ofrecer nuevos canales de suministro de bienes y servicios, presta servicios innovadores, reduce los costos de la gestión pública, interconecta a entidades y ciudadanos, da transparencia (9) a la ejecución de recursos públicos y en general, trae consigo muchos otros beneficios que a espacio se examinarán.
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(9) Este tema de la falta de transparencia, es tal vez una de las preocupaciones comunes a todas las administraciones, no solo latinoamericanas. La corrupción viene desde tiempos inmemorables y tal vez hoy en día , a través de la tecnología, podamos empezar a contrarrestarla. En efecto, ya Heródoto, en el siglo VI A.C., sostenía con temor que “cuando el pueblo gobierna, es imposible que no se origine la corrupción en la esfera pública; la corrupción no genera enemistades, sino sólidas amistades entre los malvados: los que atentan contra el bien común lo hacen conspirando ”. Véase, Heródoto. “Historias”. II. UNAM. México, 1976, pág. 52


SOBRE EL E- PROCUREMENT Y EL E-GOVERNMENT PROCUREMENT (CONTRATACIÓN PÚBLICA ELECTRÓNICA).

2.1 Conceptos básicos

Empecemos por decir qué significa “procurement”. La palabra inglesa “procurement” no tiene una traducción al español que realmente permita entender su alcance para el tema que nos ocupa. Si bien podría traducirse como “procuración”, el término inglés debe entenderse mejor como la actividad económica tendiente a satisfacer las necesidades de una organización a través de la adquisición de bienes y servicios que soportan su actividad. Así, en varios apartes de este trabajo me referiré simplemente a “procurement” porque considero que no existe una exacta traducción al español que permita entender lo que queremos decir.

También se puede entender al e-procurement – teleológicamente - como la actividad consistente en el intercambio –compra y venta - de bienes y servicios a través de la Internet. Este concepto también implica la realización de otros procesos y actividades en línea, encaminados al intercambio de los bienes y servicios, como por ejemplo, una simple oferta de los bienes, o un simple llamado para recibir ofertas de algunos servicios; de igual forma implica poner las decisiones de compra en línea, conectar a los proveedores a la red de compras y ensanchar el rango de empleados o funcionarios que pueden llevar a cabo estas transacciones.(10)

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(10) FISHER, Andrew. “It’s a small world after all. Understanding e-procurement”. wttp//specials.ft.com/eprocurement/FT3XC1TXKFC.html




Según lo anterior, debemos entender al e-procurement como la compleja actividad organizacional que trata de satisfacer necesidades o de implementar soluciones para llegar a tal fin, a partir de la utilización de medios electrónicos. Es pues, un conjunto de actividades, más que una simple y única conducta tecnológica, que permite aprovechar los beneficios de la Internet para sistematizar una o todas las fases de adquisición de bienes y servicios de las organizaciones. En últimas, consiste en el conjunto de procesos basados en la aplicación de las tecnologías de la Internet para ayudar a administrar la cadena de adquisiciones de una organización. (11)
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(11) “E-procurement is the process of applying Internet technologies to help manage a company's supply chain. The essential Internet tool to accomplish this is an extranet, which is usually a password protected secure network behind the company's firewall. The extranet might allow access to certain areas of the corporate intranet as well as special areas designed for a companies suppliers and distributors”. Ibídem.

Para incrementar las ventas de las pequeñas y medianas empresas se aconsejaba utilizar sistemas de e-commerce (12). Y la forma en que estas empresas podían utilizar canales basados en la Internet para mejorar sus relaciones con proveedores y aminorar los costos de adquisición de bienes y servicios estaba siendo evaluada. Aunque se pensaba que la utilización de e-procurement era asunto de las grandes empresas que podían gastar importantes sumas en sistemas electrónicos de intercambio de información para enviar órdenes de compra y pagar envíos, hoy en día esta clase de soluciones informáticas se han expandido a toda clase de empresas.

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(12) “Hay 300 empresas piloto en Bogotá en el programa internet y comercio electrónico para PYME”. “Una Agenda de Primera”. Revista Dinero. No. 157. Mayo de 2002, pág. 42.


Entre el e-commerce y el e-procurement existe una relación de dependencia ya que el uno da lugar al otro. Al principio, sobrevino el e-commerce y sucedaneamente, luego de ver sus beneficios y ventajas, las empresas tomaron la decisón de utilizar frecuentemente, hasta llegar a hacerlo únicamente de esa forma, los servicios de la Web para adquirir sus suministros diarios y los servicios constantemente requeridos. En efecto, “e-procurement is the successful conclusion of a customer browsing an e-commerce site, making a selection, and going through the purchase process.” (13)

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(13) http://www.ilog.com/industries/supplychain/ebusiness/eprocurement.cfm. El e-procurement es la conclusión exitosa que un consumidor obtiene buscando en un Web de comercio electrónico, haciendo una selección y atravesando el proceso de compra.

2.2 Beneficios del e-procurement

Los beneficios que se derivan de implementar un sistema de e-procurement son muy variados. Butler Group identifica así algunos de ellos, a nivel empresarial :

a. Facilidad para agregar compras de diversas unidades operativas, sin que se pierda la importancia de la decisión individual.
b. Reducción en la compra de bienes innecesarios o que no cumplen con los estándares mínimos de calidades.
c. Mayor visión de las inconsistencias que se presentan en el manejo de precios, cantidades, calidades y envíos.
d. Mayor control y flexibilidad en la negociación.
e. Ahorro identificable y medible en todo proceso de compras.

Ya quedó claro que el e-procurement es una actividad que puede realizar cualquier organización, sin importar su tamaño ni su naturaleza. Siendo el Estado una organización, con necesidades a veces inmensas, cuantiosas y especiales, él también puede organizar un sistema de e-procurement y cuando lo hace podemos hablar de e-government procurement. De esta forma, cuando el Estado toma decisiones de compra y contratación a través de la Web o cuando adquiere mediante una subasta bienes de capital, o cuando tramita una orden de compra o de servicios en línea o cuando envía los términos de referencia de una licitación a través de la Internet, estaremos hablando de un e-government procurement system.

2.3. Implementación de un sistema de EGP (Electronic Government Procurement)

Quiero intentar una aproximación a los elementos estructurales de un sistema de contratación estatal en línea; o, en otros términos, un sistema de Electronic Government Procurement, concepto que a partir de este momento y dentro de este escrito se puede leer EGP. Me detendré entonces a analizar los efectos de su implementación, los sujetos que intervienen comúnmente en este esquema, el programa de implantación, las áreas de trabajo, sus beneficios, sus políticas y objetivos, su estrategia y sus etapas de implementación.

2.3.1 Los efectos y sus consecuencias

Se ha dicho (14) que el EGP genera ahorro y productividad en el sector público. Se afirma que un sistema de EGP impulsa a las naciones hacia un ambiente de competitividad en un entorno globalizado y que, además, reduce los costos de transacción en el proceso de compras estatales, aumenta la transparencia en las actividades de la administración pública, reduce las oportunidades de fraude, optimiza el empleo de los recursos públicos y permite la integración de los sistemas estatales con lo cual se logra la conectividad de diversos procesos que tiene que atravesar el Estado para satisfacer sus necesidades.
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(14) FISHER, Andrew. Understanding e-procurement It's a small world after all. http://specials.ft.com/eprocurement/FT3XC1TXKFC.html . November 15 2000 16: “The benefits come not only through direct cost savings but also through the improved efficiency of companies rethinking how they operate. They can shrink dramatically the number of suppliers with whom they deal, slash administration costs and gain a much clearer picture of their overall buying strategy.” Igualmente afirma el autor que IBM ha ahorrado más de 7 billones de dólares desde que implemente un sistema de e-procurement. (…) Acerca del ahorro que ha generado Chile se ha anotado al respecto: “In the relatively short period that e-procurement system has been established in Chile, substantial savings, creation of a more perfect information market, and increased transparency and accountability are all evident. (…)Key Lessons (…) The impact of IT not only affects the public's expectations and satisfaction levels with the way the public sector accomplishes its tasks, but also provides an avenue through which the public sector can become more service oriented and improve its ability to meet these heightened expectations. (…)By conducting public transactions electronically through portals, it is possible to eliminate the physical presence (waiting in line, going to multiple offices) that is often required when conducting business with government. On-line transactions reduce the amount of time needed to complete these transactions and the expenses incurred. These savings allow the government to get better value for its money.” http://www1.worldbank.org/publicsector/egov/eprocurement_chile.htm. Home > Efficient Government Purchasing > . Chile's Government Procurement E-System).

Igualmente, la implantación del EGP permite que el Estado se integre con otros Estados que han implantado estos sistemas de contratación en línea y, por último, impulsa las reformas legales(15) y tanto la definición como la adopción de las políticas necesarias para que el Estado interactúe dentro de un ambiente de EC (e-commerce). (16)

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(15) En el tema de comunicaciones se ha considerado que hay que “crear un marco regulatorio moderno (…) La regulación actual es atomizada y confusa, y su concepción es en buena medida obsoleta. La tecnología hoy permite ofrecer muchos servicios usando las mismas líneas, y la regulación debe recoger esa realidad, entregando licencias para porciones del espectro, independientemente de los servicios que puedan transmitirse por ellas”. “Conectarse hace la diferencia”. Revista Dinero. No. 157 Mayo de 2002, pág. 40.
(16) TALERO Eduardo. Electronic Government Procurement. Draft World Bank Discussion Paper. Enero 25 de 2001. pág. 1.


La estandarización de los procesos operativos de contratación también vendrá luego de implementar un sistema de EGP. La eficiencia y la transparencia incrementarán (17). Se tendrá un sistema general de contratación más organizado y, lo más importante de todo, introducirá a la Administración Pública en la cultura informática. Como se puede ver, la versatilidad de la herramienta tecnológica no puede más que beneficiar y facilitar el cumplimiento de las finalidades estatales en la adquisición, contratación y prestación de los servicios públicos.

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(17) Los mismos principios y objetivos se desarrollaron ampliamente en el Documento CONPES 3186 de 31 de julio de 2002, “Una política de estado para la eficiencia y la transparencia en la contratación pública”.


2.3.2 Intervinientes, sujetos partícipes y responsables

No cabe duda de que el sector privado y el sector público son los actores principales en el desarrollo del EGP. La Administración, por su parte, será la directora, instauradora y diseñadora del sistema de EGP, mientras que las empresas serán sus posibles operadoras y sus seguros contratistas. Las políticas y reglas para actuar serán establecidas por la administración así que en gran parte será de su resorte el adecuado diseño y la definición del modelo que se adopte. Por tal razón, será indispensable que la Administración adelante todos los estudios de factibilidad, de mercado y de impacto social y económico para que el modelo que se elija sea el más adecuado para el Estado, para los ciudadanos y para el sector privado.(18)

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(18) Ibídem, pág. 2.


Ahora bien, los esfuerzos internacionales muestran que la combinación y trabajo en equipo entre el sector privado y el gobierno han dado excelentes resultados. No es de extrañarse que las cosas sean así, pues bien se sabe que muchos gobiernos no cuentan con la solidez ni con los conocimientos tecnológicos suficiente para desarrollar por sí mismos este sistema, de modo que necesitan contar con integradores, compañías de software y hardware a través de los cuales se puedan diseñar y construir modelos y sistemas tecnológicos de contratación pública en línea. El caso canadiense –con la colaboración del la compañía MERX (19) -, o el de Chile -que cuenta con la participación de SONDA (20) y con la asistencia de Microsoft y Compaq- son dos ejemplos de lo antedicho.

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(19) http.www.merx.cebra.com
(20) No cualquier simple proveedor de servicios informáticos pude hacerse cargo de tan importante tarea. En efecto, SONDA, por ejemplo, es una empresa de servicios fundada en 1974, con más de 27 años de experiencia en: Proyectos de Integración de Sistemas, Desarrollo de Software y Soluciones Informáticas, Servicios de Computación y Soporte Técnico, Comercialización de Aplicaciones y Plataforma de Hardware. Sus ingresos ascendieron en el 2001 a US$ 245 millones; su patrimonio en el 2001 fue de US$150 millones; cuenta con 2.400 personas a su servicios; tiene presencia en los diversos sectores de actividad: productivo, financiero, gubernamental, servicios, telecomunicaciones y energía; tiene presencia en 11 países de Latinoamérica (incluido Colombia).

2.3.3 El camino a seguir: el programa de implantación

La implantación de EGP no es el resultado de un inmenso esfuerzo económico y tecnológico de corto plazo. Por el contrario, la implementación de un EGP debe considerarse más un Programa que un Proyecto. Es, pues, un programa a largo plazo en el que se generan cambios sustanciales en las políticas de la administración pública, en la selección de los recursos humanos, en la cultura y en el comportamiento de las instituciones y en la tecnología necesaria para llevar a cabo la propuesta. Estas cuatro áreas de trabajo, que envuelven a su vez diez objetivos, conforman el proceso de implantación de EGP y solo a través de ellos el programa será exitoso. Ya veremos porque sólo los cuatro últimos objetivos corresponden al aspecto tecnológico. No en vano los diferentes estados que hoy en día cuentan con un sistema como el que nos ocupa en este momento (21), han trabajado uno o dos quinquenios seguidos en este tema, investigando, haciendo alianzas institucionales, realizando pilotos, simulaciones y pruebas. Solo hasta hace menos de cuatro años se puede decir que se erigió un sistema que permitió que el Estado celebrara contratos con sus ciudadanos a través de medios electrónicos, generando market places y comprometiendo al sector privado y empresarial en la materia. (22)

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(21) Estados Unidos, Canadá, Australia, Brasil, Singapur, Méjico, Argentina, Chile, Italia etc.
(22) Paul Schapper, cabeza del sistema de Government Electronic Market (GEM Western Australia) estima que para que se logre implementar un sistema de mercado electrónico de contratación pública se requiere por lo menos cuatro años y medio.


2.3.4 Las áreas de trabajo y sus objetivos
La siguiente tabla refleja las áreas de trabajo y los objetivos de un esquema básico de implementación del sistema en cuestión (23) :

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(23) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 3.


AREAS DE TRABAJO
OBJETIVOS
A- Administración Pública
1. Marco reglamentario y legal.
2. Organismos de vigilancia.
B- Recursos Humanos
3. Recursos humanos capacitados.
C- Instituciones
4. Rediseñar diagramas de flujo
5. Esquemas uniformes de información.
6. Mercado funcional de EGP
D- Tecnología
7. Infraestructura en comunicaciones
8. Infraestructura de la tecnología para el acceso al sistema.
9. Sistemas de EGP
10. Back office systems (24).

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(24) Consiste en la estructura logística que subyace detrás de una entidad pública, donde se llevan a cabo interfaces manuales necesarias para la gestión misional y no misional de la entidad. Las oficinas de correspondencia, almacén, recursos físicos, mantenimiento, hacen parte de esta estructura.
2.3.5 Beneficios obtenidos con la implantación de un sistema de e-government procurement

Se ha comprobado que el adecuado uso de la Internet a nivel de las empresas, si se maneja y administra de una forma correcta, puede generar amplios beneficios. Desde este punto de vista el estado es otra empresa más, así que en caso de que se logre implementar un sistema de EGP, se podrán esperar los siguientes beneficios: incremento en la productividad; generación de economías de escala y reducción de costos de la administración pública; reducción de la corrupción; aumento en la transparencia; rápida aceptación por parte del sector privado (así como ocurrió en el B2B- EC) (25) y la necesaria integración y armonización con otros sistemas internacionales de EGP.

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(25) El sistema de Compranet mejicano logró, en tres años, documentar electrónicamente gran parte de los procesos de contratación estatal.


No se olvide que los Estados, o los países, desde tiempo atrás, han satisfecho sus necesidades y en consecuencia, las necesidades de sus administrados, a través de dos mecanismos de contratación: (26)

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(26) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 3.

· Adquisición de bienes de capital, bienes y servicios complejos. Esta modalidad implica un profundo estudio de ofertas, procesos documentales, calidad de productos, largos ciclos de rotación, etc. (27)

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(27) En el caso colombiano, esta actividad se puede identificar con los procesos licitatorios.

· Compra de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de y operación de servicios ya existentes. Son generalmente determinados por el factor precio, implica gran cantidad de proveedores y los contratos se celebran con gran frecuencia.(28)

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(28) El concepto puede coincidir con el proceso de contracción directa que realiza el Estado.

Pues bien, los dos sistemas anteriormente descritos pueden y han sido efectivamente estructurados bajo ambientes de Internet, de modo que los tradicionales métodos de adquisiciones y contrataciones del Estado, hoy se presentan y llevan a cabo por medios electrónicos. Western Australia, por ejemplo, tiene dos módulos independientes (Purchasing y Tendering) en donde lleva a cabo licitaciones y compras por medios electrónicos; Méjico, no tan avanzado, cuenta con un portal informativo que documenta electrónica y públicamente las licitaciones. En Colombia, no puede pasar desapercibido el reciente decreto 2170 de 2002 en donde se prevé la celebración de audiencias públicas y la publicación de borradores de pliegos y pliegos definitivos en Web sites estatales(29), mostrando que nuestro Estado ha reconocido la necesidad y beneficios de empezar a implementar este tipo de herramientas para la Administración Pública.

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(29) Artículos 1º , 2º, 3º , 5º, 11º, 12º, y especialmente 21º a 26º del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002.

Es sabido que la mayor cantidad de transacciones se da a través del sistema de compras y no del sistema de licitaciones(30). Sin embargo, la corrupción (31) y la falta de transparencia han mostrado que es necesario controlar más exigentemente los contratos del estado de ahí que se hayan diseñado rígidos y lentos procesos de contratación con altos costos de transacción y tediosos trámites administrativos. La situación se agrava más cuando una vez el Estado ha adelantado costosos procesos licitatorios, éste se declara desierto o nulo por falta de proveedores o por alguna otra falla jurídica.

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(30) “Solo el Estado colombiano compra cerca de $26 billones por año en bienes y servicios, el 15% del PIB anual, y por ineficiencias y corrupción se estima que, por lo menos, el 20% de ese total se podría ahorrar con la aplicación de sistemas más óptimos que eviten los malos manejos”. Jose Felix Lafourie. Vice – Contralor General de la República de Colombia. www.dinero.com//113/images/AGENDA_01.gif
(31) “Un estudio divulgado por el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República de Colombia demostraron que, como mínimo, 2.240 millones de pesos, una suma equivalente al 80% del déficit fiscal del país del 2001 ó al 2,6% del Producto Interno Bruto Nacional. El Banco Mundial señaló que el costo de los sobornos en compras estatales y licitaciones se acerca a los 480 millones de dólares. De igual forma los desvíos presupuestales son cercanos al 11.4.%. Véase. Informe Probidad de 2002.

2.3.6 Componentes electrónicos del EGP

Son tres (32) los componentes con que debería contar un sistema de contratación electrónica estatal: electronic tendering systems (licitaciones electrónicas), electronic purchasing systems (compras electrónicas) y el sistema de información y vigilancia (33). A continuación explicaremos en qué consiste cada uno de ellos.

-----------------------------------------------
(32) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 9.
(33) En el caso colombiano, se podría decir que ya existe este último elemento pues con la Ley 598 de 2000 y la Resolución 5296 de 2001, se creo al SICE: Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal.: http://sice-cgr.gov.co/. Sin embargo, la función de e-control que este sistema ejerece deberá considerarse como una parte del sistema de información, parte importante pero de ninguna forma la función principal del sistema de información.


A- Electronic Tendering Systems (Licitaciones electrónicas). Este sistema soporta los complejos procesos de licitación, basados en invitaciones a cotizar, en ingles, RFP (Requests for Proposals) o términos de referencia, en ingles, TOR (Terms of references). Este tipo de proceso de adquisiciones es utilizado para celebrar grandes contratos de trabajos públicos, como, construcción de plantas eléctricas o el diseño y administración de sistemas de redes de comunicación. Generalmente los objetos contratados no son uniformes y cada caso es completamente distinto a los demás pues refleja necesidades de la Administración que no se repiten sino que simplemente aparecen con el devenir de la gestión de la cosa pública.

Un Electronic Tendering System debería, preferiblemente, desarrollar las siguientes funciones electrónicas:

- Registro de agencias públicas.(34)
- Publicación de noticias y solicitudes electrónicas.(35)
- Publicación de transacciones con sus correspondientes propósitos, programaciones y documentación relacionado con la licitación.(36)
- Certificaciones y registro de oferentes.(37)
- Pagos y adquisiciones de los documentos públicos para participar en la licitación.
- Resolución de inquietudes de los participantes.
- Publicación de notas aclaratorias por parte de las agencias estatales.
- Recepción de ofertas, bien en papel o en medio electrónico.
- Apertura de la licitación según las publicaciones y anuncios.
- Captura sistematizado de las ofertas presentadas en la apertura de la licitación.
- Notificación de la adjudicación (38).
- Notificación de quejas y del resultado tras haberlas tramitado (39).
- Consulta pública de una base de datos compuesta por adjudicaciones, quejas, con su respectiva documentación. (40)
- Comunicación de oportunidades de negocios.(41)

--------------------------------------------------------
(34) Véase el caso argentino. http://onc.mecon.gov.ar/
(35) Véase el caso canadiense. http://merx.cebra.com
(36) El sistema Mejicano ofrece amplia información en línea sobre todas las etapas del proceso de contratación. Véase www.compranet.gob.mx.
(37) Véase el caso canadiense.
(38) Esta se hace off-line por un comité de selección.
(39) Véase http://www.comprasnet.gov.br
(40) TALERO Eduardo. Op.cit. p. 11.
(41) Véase http://www.merx.cebra.com

Igualmente, el sistema le ayuda a las agencias estatales en:

- El manejo, protección, preparación y publicación de los documentos relacionados con el proceso de licitación.
- Estudios de mercado.
- Automatización del procedimiento (Workflow management) (42).
- Soporte off-line en el análisis de las propuestas presentadas y en el proceso de selección para la adjudicación.
- Manejo del tema contractual via Workflows (43) y software.
- Integración con la estructura de la agencia: i) Envío electrónico de órdenes de compra, ii) procesamiento de pagos on-line, iii) manejo de inventarios, iv) diseño de reportes financieros y contables v) servicio de garantía y devoluciones.

-----------------------------------------------------------------
(42) Puede consultar el desarrollo chileno en http://www.compraschile.cl.
(43) Véase 2.3.7.4 Rediseño de diagramas de flujo de trabajo.


B- Electronic purchasing systems (Sistemas electrónicos de compras estatales). Estos procesos de contratación pública están orientados a la adquisición de bienes concretos o servicios definidos. Características de estos sistemas son: la simulación de mercados (market place) en donde los bienes están exhibidos en forma figurada y los compradores y vendedores se encuentran en pie de igualdad; proporcionan instrumentos comparativos y determinación electrónica de precios. No proporciona los términos del contrato pues ya se han pre-establecido.(44)

-----------------------------------------------
(44) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 11. Canadá es un ejemplo de esta situación, pero GEM de Western Australia es su contraejemplo.


Son muy similares al sistema de EC (e-commerce),salvo porque:

- Sus términos y condiciones han sido pre-establecidos con anterioridad a través de procesos de evaluación de contratación con los cuales, adicionalmente, se han establecido: estándares técnicos y cualitativos, garantías, mantenimiento y precios máximos.
- Los proveedores compiten para entrar al market place de este sistema. Su entrada se obtiene cuando se registra como “contratista” luego de un proceso de selección como los de Tendering Systems.

Por lo general, los sistemas de e- Purchasing son administrados por operadores privados de EC los cuales, en ciertos eventos, necesitarán licenciamiento del Estado (45). Existen dos modalidades básicas del Purchasing System:

--------------------------------------------------
(45) Puede ser el caso del Canadá quien cuenta con la compañía MERX.CEBRA, empresa que opera y administra decenas de subastas electrónicas al día. Puede verse http://www.merx.bmo.com y http://auction.merx.bmo.com/

a) E- Shopping: los precios de venta son fijos y conocidos. Las agencias estatales consultan catálogos virtuales en donde se comparan precios y se envían solicitudes de compra. Esta modalidad implica una gran cantidad de información circulante en la Web. Varios países ya cuentan con catálogos virtuales, sin necesidad de que realicen contratos estatales en línea. Esto se debe a que para el Estado es muy importante centralizar la información sobre los posibles objetos de los contratos y sus correspondientes precios y por ello se han adelantado a diseñar esta herramienta antes que ejecutar el contrato en línea. El SICE colombiano, el SIBYS (Sistema de identificación de bienes y servicios) argentino y ComprasChile, entre otros, son sistemas de catálogos virtuales en línea que reflejan la situación a que me refiero. Es de admirar el catálogo de los Estados Unidos que cuenta con más de 1’500.000 registros mientras el CUBS (Catálogo Único de Bienes y Servicios)(46) del SICE apenas va por los 130 mil. (47)


-------------------------------------------------------------
(46) Ley 598 de 2000.
(47) Véase http://www.compraschile.cl/Publico/entrada_publico.asp; http://onc.mecon.gov.ar/; http://www.gsa.gov/Portal/home.jsp.

AREAS DE TRABAJO
OBJETIVOS
A- Administración Pública
1. Marco reglamentario y legal.
2. Organismos de vigilancia.
B- Recursos Humanos
3. Recursos humanos capacitados.
C- Instituciones
4. Rediseñar diagramas de flujo
5. Esquemas uniformes de información.
6. Mercado funcional de EGP
D- Tecnología
7. Infraestructura en comunicaciones
8. Infraestructura de la tecnología para el acceso al sistema.
9. Sistemas de EGP
10. Back office systems (24).

---------------------------------------------
(24) Consiste en la estructura logística que subyace detrás de una entidad pública, donde se llevan a cabo interfaces manuales necesarias para la gestión misional y no misional de la entidad. Las oficinas de correspondencia, almacén, recursos físicos, mantenimiento, hacen parte de esta estructura.
2.3.5 Beneficios obtenidos con la implantación de un sistema de e-government procurement

Se ha comprobado que el adecuado uso de la Internet a nivel de las empresas, si se maneja y administra de una forma correcta, puede generar amplios beneficios. Desde este punto de vista el estado es otra empresa más, así que en caso de que se logre implementar un sistema de EGP, se podrán esperar los siguientes beneficios: incremento en la productividad; generación de economías de escala y reducción de costos de la administración pública; reducción de la corrupción; aumento en la transparencia; rápida aceptación por parte del sector privado (así como ocurrió en el B2B- EC) (25) y la necesaria integración y armonización con otros sistemas internacionales de EGP.

------------------------------------------------------
(25) El sistema de Compranet mejicano logró, en tres años, documentar electrónicamente gran parte de los procesos de contratación estatal.


No se olvide que los Estados, o los países, desde tiempo atrás, han satisfecho sus necesidades y en consecuencia, las necesidades de sus administrados, a través de dos mecanismos de contratación: (26)

---------------------------------------
(26) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 3.

· Adquisición de bienes de capital, bienes y servicios complejos. Esta modalidad implica un profundo estudio de ofertas, procesos documentales, calidad de productos, largos ciclos de rotación, etc. (27)

---------------------------------------------
(27) En el caso colombiano, esta actividad se puede identificar con los procesos licitatorios.

· Compra de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de y operación de servicios ya existentes. Son generalmente determinados por el factor precio, implica gran cantidad de proveedores y los contratos se celebran con gran frecuencia.(28)

--------------------------------------------------------
(28) El concepto puede coincidir con el proceso de contracción directa que realiza el Estado.

Pues bien, los dos sistemas anteriormente descritos pueden y han sido efectivamente estructurados bajo ambientes de Internet, de modo que los tradicionales métodos de adquisiciones y contrataciones del Estado, hoy se presentan y llevan a cabo por medios electrónicos. Western Australia, por ejemplo, tiene dos módulos independientes (Purchasing y Tendering) en donde lleva a cabo licitaciones y compras por medios electrónicos; Méjico, no tan avanzado, cuenta con un portal informativo que documenta electrónica y públicamente las licitaciones. En Colombia, no puede pasar desapercibido el reciente decreto 2170 de 2002 en donde se prevé la celebración de audiencias públicas y la publicación de borradores de pliegos y pliegos definitivos en Web sites estatales(29), mostrando que nuestro Estado ha reconocido la necesidad y beneficios de empezar a implementar este tipo de herramientas para la Administración Pública.

------------------------------------------------
(29) Artículos 1º , 2º, 3º , 5º, 11º, 12º, y especialmente 21º a 26º del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002.

Es sabido que la mayor cantidad de transacciones se da a través del sistema de compras y no del sistema de licitaciones(30). Sin embargo, la corrupción (31) y la falta de transparencia han mostrado que es necesario controlar más exigentemente los contratos del estado de ahí que se hayan diseñado rígidos y lentos procesos de contratación con altos costos de transacción y tediosos trámites administrativos. La situación se agrava más cuando una vez el Estado ha adelantado costosos procesos licitatorios, éste se declara desierto o nulo por falta de proveedores o por alguna otra falla jurídica.

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(30) “Solo el Estado colombiano compra cerca de $26 billones por año en bienes y servicios, el 15% del PIB anual, y por ineficiencias y corrupción se estima que, por lo menos, el 20% de ese total se podría ahorrar con la aplicación de sistemas más óptimos que eviten los malos manejos”. Jose Felix Lafourie. Vice – Contralor General de la República de Colombia. www.dinero.com//113/images/AGENDA_01.gif
(31) “Un estudio divulgado por el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República de Colombia demostraron que, como mínimo, 2.240 millones de pesos, una suma equivalente al 80% del déficit fiscal del país del 2001 ó al 2,6% del Producto Interno Bruto Nacional. El Banco Mundial señaló que el costo de los sobornos en compras estatales y licitaciones se acerca a los 480 millones de dólares. De igual forma los desvíos presupuestales son cercanos al 11.4.%. Véase. Informe Probidad de 2002.

2.3.6 Componentes electrónicos del EGP

Son tres (32) los componentes con que debería contar un sistema de contratación electrónica estatal: electronic tendering systems (licitaciones electrónicas), electronic purchasing systems (compras electrónicas) y el sistema de información y vigilancia (33). A continuación explicaremos en qué consiste cada uno de ellos.

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(32) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 9.
(33) En el caso colombiano, se podría decir que ya existe este último elemento pues con la Ley 598 de 2000 y la Resolución 5296 de 2001, se creo al SICE: Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal.: http://sice-cgr.gov.co/. Sin embargo, la función de e-control que este sistema ejerece deberá considerarse como una parte del sistema de información, parte importante pero de ninguna forma la función principal del sistema de información.


A- Electronic Tendering Systems (Licitaciones electrónicas). Este sistema soporta los complejos procesos de licitación, basados en invitaciones a cotizar, en ingles, RFP (Requests for Proposals) o términos de referencia, en ingles, TOR (Terms of references). Este tipo de proceso de adquisiciones es utilizado para celebrar grandes contratos de trabajos públicos, como, construcción de plantas eléctricas o el diseño y administración de sistemas de redes de comunicación. Generalmente los objetos contratados no son uniformes y cada caso es completamente distinto a los demás pues refleja necesidades de la Administración que no se repiten sino que simplemente aparecen con el devenir de la gestión de la cosa pública.

Un Electronic Tendering System debería, preferiblemente, desarrollar las siguientes funciones electrónicas:

- Registro de agencias públicas.(34)
- Publicación de noticias y solicitudes electrónicas.(35)
- Publicación de transacciones con sus correspondientes propósitos, programaciones y documentación relacionado con la licitación.(36)
- Certificaciones y registro de oferentes.(37)
- Pagos y adquisiciones de los documentos públicos para participar en la licitación.
- Resolución de inquietudes de los participantes.
- Publicación de notas aclaratorias por parte de las agencias estatales.
- Recepción de ofertas, bien en papel o en medio electrónico.
- Apertura de la licitación según las publicaciones y anuncios.
- Captura sistematizado de las ofertas presentadas en la apertura de la licitación.
- Notificación de la adjudicación (38).
- Notificación de quejas y del resultado tras haberlas tramitado (39).
- Consulta pública de una base de datos compuesta por adjudicaciones, quejas, con su respectiva documentación. (40)
- Comunicación de oportunidades de negocios.(41)

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(34) Véase el caso argentino. http://onc.mecon.gov.ar/
(35) Véase el caso canadiense. http://merx.cebra.com
(36) El sistema Mejicano ofrece amplia información en línea sobre todas las etapas del proceso de contratación. Véase www.compranet.gob.mx.
(37) Véase el caso canadiense.
(38) Esta se hace off-line por un comité de selección.
(39) Véase http://www.comprasnet.gov.br
(40) TALERO Eduardo. Op.cit. p. 11.
(41) Véase http://www.merx.cebra.com

Igualmente, el sistema le ayuda a las agencias estatales en:

- El manejo, protección, preparación y publicación de los documentos relacionados con el proceso de licitación.
- Estudios de mercado.
- Automatización del procedimiento (Workflow management) (42).
- Soporte off-line en el análisis de las propuestas presentadas y en el proceso de selección para la adjudicación.
- Manejo del tema contractual via Workflows (43) y software.
- Integración con la estructura de la agencia: i) Envío electrónico de órdenes de compra, ii) procesamiento de pagos on-line, iii) manejo de inventarios, iv) diseño de reportes financieros y contables v) servicio de garantía y devoluciones.

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(42) Puede consultar el desarrollo chileno en http://www.compraschile.cl.
(43) Véase 2.3.7.4 Rediseño de diagramas de flujo de trabajo.


B- Electronic purchasing systems (Sistemas electrónicos de compras estatales). Estos procesos de contratación pública están orientados a la adquisición de bienes concretos o servicios definidos. Características de estos sistemas son: la simulación de mercados (market place) en donde los bienes están exhibidos en forma figurada y los compradores y vendedores se encuentran en pie de igualdad; proporcionan instrumentos comparativos y determinación electrónica de precios. No proporciona los términos del contrato pues ya se han pre-establecido.(44)

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(44) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 11. Canadá es un ejemplo de esta situación, pero GEM de Western Australia es su contraejemplo.


Son muy similares al sistema de EC (e-commerce),salvo porque:

- Sus términos y condiciones han sido pre-establecidos con anterioridad a través de procesos de evaluación de contratación con los cuales, adicionalmente, se han establecido: estándares técnicos y cualitativos, garantías, mantenimiento y precios máximos.
- Los proveedores compiten para entrar al market place de este sistema. Su entrada se obtiene cuando se registra como “contratista” luego de un proceso de selección como los de Tendering Systems.

Por lo general, los sistemas de e- Purchasing son administrados por operadores privados de EC los cuales, en ciertos eventos, necesitarán licenciamiento del Estado (45). Existen dos modalidades básicas del Purchasing System:

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(45) Puede ser el caso del Canadá quien cuenta con la compañía MERX.CEBRA, empresa que opera y administra decenas de subastas electrónicas al día. Puede verse http://www.merx.bmo.com y http://auction.merx.bmo.com/

a) E- Shopping: los precios de venta son fijos y conocidos. Las agencias estatales consultan catálogos virtuales en donde se comparan precios y se envían solicitudes de compra. Esta modalidad implica una gran cantidad de información circulante en la Web. Varios países ya cuentan con catálogos virtuales, sin necesidad de que realicen contratos estatales en línea. Esto se debe a que para el Estado es muy importante centralizar la información sobre los posibles objetos de los contratos y sus correspondientes precios y por ello se han adelantado a diseñar esta herramienta antes que ejecutar el contrato en línea. El SICE colombiano, el SIBYS (Sistema de identificación de bienes y servicios) argentino y ComprasChile, entre otros, son sistemas de catálogos virtuales en línea que reflejan la situación a que me refiero. Es de admirar el catálogo de los Estados Unidos que cuenta con más de 1’500.000 registros mientras el CUBS (Catálogo Único de Bienes y Servicios)(46) del SICE apenas va por los 130 mil. (47)


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(46) Ley 598 de 2000.
(47) Véase http://www.compraschile.cl/Publico/entrada_publico.asp; http://onc.mecon.gov.ar/; http://www.gsa.gov/Portal/home.jsp.

AREAS DE TRABAJO
OBJETIVOS
A- Administración Pública
1. Marco reglamentario y legal.
2. Organismos de vigilancia.
B- Recursos Humanos
3. Recursos humanos capacitados.
C- Instituciones
4. Rediseñar diagramas de flujo
5. Esquemas uniformes de información.
6. Mercado funcional de EGP
D- Tecnología
7. Infraestructura en comunicaciones
8. Infraestructura de la tecnología para el acceso al sistema.
9. Sistemas de EGP
10. Back office systems (24).

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(24) Consiste en la estructura logística que subyace detrás de una entidad pública, donde se llevan a cabo interfaces manuales necesarias para la gestión misional y no misional de la entidad. Las oficinas de correspondencia, almacén, recursos físicos, mantenimiento, hacen parte de esta estructura.
2.3.5 Beneficios obtenidos con la implantación de un sistema de e-government procurement

Se ha comprobado que el adecuado uso de la Internet a nivel de las empresas, si se maneja y administra de una forma correcta, puede generar amplios beneficios. Desde este punto de vista el estado es otra empresa más, así que en caso de que se logre implementar un sistema de EGP, se podrán esperar los siguientes beneficios: incremento en la productividad; generación de economías de escala y reducción de costos de la administración pública; reducción de la corrupción; aumento en la transparencia; rápida aceptación por parte del sector privado (así como ocurrió en el B2B- EC) (25) y la necesaria integración y armonización con otros sistemas internacionales de EGP.

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(25) El sistema de Compranet mejicano logró, en tres años, documentar electrónicamente gran parte de los procesos de contratación estatal.


No se olvide que los Estados, o los países, desde tiempo atrás, han satisfecho sus necesidades y en consecuencia, las necesidades de sus administrados, a través de dos mecanismos de contratación: (26)

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(26) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 3.

· Adquisición de bienes de capital, bienes y servicios complejos. Esta modalidad implica un profundo estudio de ofertas, procesos documentales, calidad de productos, largos ciclos de rotación, etc. (27)

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(27) En el caso colombiano, esta actividad se puede identificar con los procesos licitatorios.

· Compra de bienes y servicios necesarios para el mantenimiento de y operación de servicios ya existentes. Son generalmente determinados por el factor precio, implica gran cantidad de proveedores y los contratos se celebran con gran frecuencia.(28)

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(28) El concepto puede coincidir con el proceso de contracción directa que realiza el Estado.

Pues bien, los dos sistemas anteriormente descritos pueden y han sido efectivamente estructurados bajo ambientes de Internet, de modo que los tradicionales métodos de adquisiciones y contrataciones del Estado, hoy se presentan y llevan a cabo por medios electrónicos. Western Australia, por ejemplo, tiene dos módulos independientes (Purchasing y Tendering) en donde lleva a cabo licitaciones y compras por medios electrónicos; Méjico, no tan avanzado, cuenta con un portal informativo que documenta electrónica y públicamente las licitaciones. En Colombia, no puede pasar desapercibido el reciente decreto 2170 de 2002 en donde se prevé la celebración de audiencias públicas y la publicación de borradores de pliegos y pliegos definitivos en Web sites estatales(29), mostrando que nuestro Estado ha reconocido la necesidad y beneficios de empezar a implementar este tipo de herramientas para la Administración Pública.

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(29) Artículos 1º , 2º, 3º , 5º, 11º, 12º, y especialmente 21º a 26º del Decreto 2170 de 30 de septiembre de 2002.

Es sabido que la mayor cantidad de transacciones se da a través del sistema de compras y no del sistema de licitaciones(30). Sin embargo, la corrupción (31) y la falta de transparencia han mostrado que es necesario controlar más exigentemente los contratos del estado de ahí que se hayan diseñado rígidos y lentos procesos de contratación con altos costos de transacción y tediosos trámites administrativos. La situación se agrava más cuando una vez el Estado ha adelantado costosos procesos licitatorios, éste se declara desierto o nulo por falta de proveedores o por alguna otra falla jurídica.

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(30) “Solo el Estado colombiano compra cerca de $26 billones por año en bienes y servicios, el 15% del PIB anual, y por ineficiencias y corrupción se estima que, por lo menos, el 20% de ese total se podría ahorrar con la aplicación de sistemas más óptimos que eviten los malos manejos”. Jose Felix Lafourie. Vice – Contralor General de la República de Colombia. www.dinero.com//113/images/AGENDA_01.gif
(31) “Un estudio divulgado por el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República de Colombia demostraron que, como mínimo, 2.240 millones de pesos, una suma equivalente al 80% del déficit fiscal del país del 2001 ó al 2,6% del Producto Interno Bruto Nacional. El Banco Mundial señaló que el costo de los sobornos en compras estatales y licitaciones se acerca a los 480 millones de dólares. De igual forma los desvíos presupuestales son cercanos al 11.4.%. Véase. Informe Probidad de 2002.

2.3.6 Componentes electrónicos del EGP

Son tres (32) los componentes con que debería contar un sistema de contratación electrónica estatal: electronic tendering systems (licitaciones electrónicas), electronic purchasing systems (compras electrónicas) y el sistema de información y vigilancia (33). A continuación explicaremos en qué consiste cada uno de ellos.

-----------------------------------------------
(32) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 9.
(33) En el caso colombiano, se podría decir que ya existe este último elemento pues con la Ley 598 de 2000 y la Resolución 5296 de 2001, se creo al SICE: Sistema de Información para la Vigilancia de la Contratación Estatal.: http://sice-cgr.gov.co/. Sin embargo, la función de e-control que este sistema ejerece deberá considerarse como una parte del sistema de información, parte importante pero de ninguna forma la función principal del sistema de información.


A- Electronic Tendering Systems (Licitaciones electrónicas). Este sistema soporta los complejos procesos de licitación, basados en invitaciones a cotizar, en ingles, RFP (Requests for Proposals) o términos de referencia, en ingles, TOR (Terms of references). Este tipo de proceso de adquisiciones es utilizado para celebrar grandes contratos de trabajos públicos, como, construcción de plantas eléctricas o el diseño y administración de sistemas de redes de comunicación. Generalmente los objetos contratados no son uniformes y cada caso es completamente distinto a los demás pues refleja necesidades de la Administración que no se repiten sino que simplemente aparecen con el devenir de la gestión de la cosa pública.

Un Electronic Tendering System debería, preferiblemente, desarrollar las siguientes funciones electrónicas:

- Registro de agencias públicas.(34)
- Publicación de noticias y solicitudes electrónicas.(35)
- Publicación de transacciones con sus correspondientes propósitos, programaciones y documentación relacionado con la licitación.(36)
- Certificaciones y registro de oferentes.(37)
- Pagos y adquisiciones de los documentos públicos para participar en la licitación.
- Resolución de inquietudes de los participantes.
- Publicación de notas aclaratorias por parte de las agencias estatales.
- Recepción de ofertas, bien en papel o en medio electrónico.
- Apertura de la licitación según las publicaciones y anuncios.
- Captura sistematizado de las ofertas presentadas en la apertura de la licitación.
- Notificación de la adjudicación (38).
- Notificación de quejas y del resultado tras haberlas tramitado (39).
- Consulta pública de una base de datos compuesta por adjudicaciones, quejas, con su respectiva documentación. (40)
- Comunicación de oportunidades de negocios.(41)

--------------------------------------------------------
(34) Véase el caso argentino. http://onc.mecon.gov.ar/
(35) Véase el caso canadiense. http://merx.cebra.com
(36) El sistema Mejicano ofrece amplia información en línea sobre todas las etapas del proceso de contratación. Véase www.compranet.gob.mx.
(37) Véase el caso canadiense.
(38) Esta se hace off-line por un comité de selección.
(39) Véase http://www.comprasnet.gov.br
(40) TALERO Eduardo. Op.cit. p. 11.
(41) Véase http://www.merx.cebra.com

Igualmente, el sistema le ayuda a las agencias estatales en:

- El manejo, protección, preparación y publicación de los documentos relacionados con el proceso de licitación.
- Estudios de mercado.
- Automatización del procedimiento (Workflow management) (42).
- Soporte off-line en el análisis de las propuestas presentadas y en el proceso de selección para la adjudicación.
- Manejo del tema contractual via Workflows (43) y software.
- Integración con la estructura de la agencia: i) Envío electrónico de órdenes de compra, ii) procesamiento de pagos on-line, iii) manejo de inventarios, iv) diseño de reportes financieros y contables v) servicio de garantía y devoluciones.

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(42) Puede consultar el desarrollo chileno en http://www.compraschile.cl.
(43) Véase 2.3.7.4 Rediseño de diagramas de flujo de trabajo.


B- Electronic purchasing systems (Sistemas electrónicos de compras estatales). Estos procesos de contratación pública están orientados a la adquisición de bienes concretos o servicios definidos. Características de estos sistemas son: la simulación de mercados (market place) en donde los bienes están exhibidos en forma figurada y los compradores y vendedores se encuentran en pie de igualdad; proporcionan instrumentos comparativos y determinación electrónica de precios. No proporciona los términos del contrato pues ya se han pre-establecido.(44)

-----------------------------------------------
(44) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 11. Canadá es un ejemplo de esta situación, pero GEM de Western Australia es su contraejemplo.


Son muy similares al sistema de EC (e-commerce),salvo porque:

- Sus términos y condiciones han sido pre-establecidos con anterioridad a través de procesos de evaluación de contratación con los cuales, adicionalmente, se han establecido: estándares técnicos y cualitativos, garantías, mantenimiento y precios máximos.
- Los proveedores compiten para entrar al market place de este sistema. Su entrada se obtiene cuando se registra como “contratista” luego de un proceso de selección como los de Tendering Systems.

Por lo general, los sistemas de e- Purchasing son administrados por operadores privados de EC los cuales, en ciertos eventos, necesitarán licenciamiento del Estado (45). Existen dos modalidades básicas del Purchasing System:

--------------------------------------------------
(45) Puede ser el caso del Canadá quien cuenta con la compañía MERX.CEBRA, empresa que opera y administra decenas de subastas electrónicas al día. Puede verse http://www.merx.bmo.com y http://auction.merx.bmo.com/

a) E- Shopping: los precios de venta son fijos y conocidos. Las agencias estatales consultan catálogos virtuales en donde se comparan precios y se envían solicitudes de compra. Esta modalidad implica una gran cantidad de información circulante en la Web. Varios países ya cuentan con catálogos virtuales, sin necesidad de que realicen contratos estatales en línea. Esto se debe a que para el Estado es muy importante centralizar la información sobre los posibles objetos de los contratos y sus correspondientes precios y por ello se han adelantado a diseñar esta herramienta antes que ejecutar el contrato en línea. El SICE colombiano, el SIBYS (Sistema de identificación de bienes y servicios) argentino y ComprasChile, entre otros, son sistemas de catálogos virtuales en línea que reflejan la situación a que me refiero. Es de admirar el catálogo de los Estados Unidos que cuenta con más de 1’500.000 registros mientras el CUBS (Catálogo Único de Bienes y Servicios)(46) del SICE apenas va por los 130 mil. (47)


-------------------------------------------------------------
(46) Ley 598 de 2000.
(47) Véase http://www.compraschile.cl/Publico/entrada_publico.asp; http://onc.mecon.gov.ar/; http://www.gsa.gov/Portal/home.jsp.
A su vez, la celebración de este tipo de herramientas puede presentar modalidades como las siguientes:

- E- Bidding (Subasta electrónica): el administrador de la subasta acuerda con los proveedores un lote total de bienes subastados; las agencias estatales participarán comprando lo que necesiten y a precios establecidos previamente.
- E – Reverse bidding (Subasta electrónica inversa): las agencias estatales envían órdenes de compra a la subasta. En una fecha y hora determinadas previamente, los proveedores (contratistas) ofrecerán sus productos en la subasta, contra las órdenes de compra, sin conocer la identidad de sus competidores. Una vez se agote el tiempo estimado previamente, el oferente que haya presentado la mejor oferta económica habrá ganado la subasta.

Colombia ha dado un gran paso al consagrar en el artículo 5º del decreto 2170 de 2002 la posibilidad de utilizar este tipo de herramientas para la contratación pública.

C- Sistema electrónico de información y vigilancia. Para implementar el EGP es indispensable poner a disposición de los usuarios bases de datos, mecanismos y herramientas para :

- Monitorear los indicadores de: eficiencia, cantidad y productividad del sistema EGP.
- Evaluar la gestión de las agencias estatales.
- Analizar parámetros comunes en los procesos de compras estatales, adjudicaciones, precios diferenciales y obtener relaciones estadísticas sobre los procesos de contratación electrónica.
- Obtener información agregada de los procesos de licitación en varios aspectos.
- Hacer seguimiento de las bases del sistema y de las transacciones para fines de auditoria.
- Agregar información para generar indicadores económicos y sectoriales que describan el sector real de la contratación pública.

En el caso colombiano, este sistema de información y vigilancia se ha implementado a través de varios esfuerzos individuales por parte de varias entidades como el DANE, la Veeduraría Distrital de Bogotá, el Departamento Administrativo Nacional de Planeación y la Contraloría General de la República. En términos generales, el sistema de información debería ser uno solo; o existiendo varios, deberían estar interconectados y coordinados por una sola entidad. Si bien esto último generaría la necesidad de establecer un adecuado sistema de interfaces o de links, además de solucionar los problemas de comunicación, de logística y de internetworking, definitivamente parece indispensable establecer una red única a través de la cual fluya la información sobre la contratación del Estado. Habrá que tomar la decisión política y de Estado sobre qué entidad seria la llamada a coordinar y darle forma a la red global nacional de información.

Vale la pena anotar que el sistema de la Contraloría General de la República, valioso y de gran capacidad, constituye hoy en día un gran avance en materia de sistemas de información en contratación pública, sin que agote enteramente las funciones que uno de estos sistemas debiera proveer. El SICE logra sobresalir dentro de los varios sistemas internacionales ya existentes pues es el único que tiene un especial énfasis en el control fiscal de la contratación con dineros públicos.

Este sistema de “e-control” tiene como base al CUBS (49) (Catálogo único de bienes y servicios) en el cual reposan la clasificación, estandarización y organización de todos los bienes que pueden ser objeto de la contratación pública. A su vez, para cada uno de estos ítems, que en la actualidad ascienden a cerca de 130.000, le corresponde un precio de referencia, precio que permite establecer un margen o límite que las entidades deben respetar y que, se espera, generará un autocontrol por parte de la sociedad civil con ayuda del control inteligente y automático que realice la Contraloría al administrar el sistema.

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(49) Parágrafo del artículo primero de la Ley 598 de 2002.



2.3.7 Pilares de implementación

Teniendo claros los conceptos preliminares que acabamos de señalar, quiero pasar a identificar los pilares de implementación que deberían estar presentes en el esfuerzo para establecer un sistema de e-government procurement (EGP). El Banco Mundial da algunas luces al respecto (50).

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(50) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 13.


2.3.7.1. Soporte Normativo: No es necesario tener resuelto legalmente todos los problemas relacionados con el EC para lograr la implementación exitosa del EGP. Tanto es así que las normas, en ocasiones, obstaculizan el programa de implantación y es mejor trabajar al margen de ellas, para luego, retomarlas e incorporarlas al esfuerzo conjunto. Si bien modificar la totalidad de la legislación que pudiera tener relación con EC puede resultar dispendioso, puede hacerse gradualmente y más rápidamente, tal como lo hizo Colombia al expedir la Ley 527 de 1999 de Comercio Electrónico. En otras latitudes el ejercicio normativo fue diferente, así, en Perú, por ejemplo se creo una Ley destinada regular el uso de medios electrónicos y se incluyó deliberadamente una disposición sobre el papel de los medios informáticos dentro de la contratación estatal. Mientras que en Colombia se generó un marco legal para realizar comercio electrónico y regular los mensajes de datos, en términos generales y globales, en Perú, se creo una norma que regula especialmente la contratación pública por medios electrónicos.(51)

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(51) En cuanto al marco normativo peruano, en el actual reglamento de la Ley 26850, específicamente en el artículo 23, se norma el uso de medios electrónicos de comunicación por parte de las Entidades Públicas para apoyar sus contrataciones.


En general, la agenda legislativa implicaría regular el comercio electrónico, pagos electrónicos y finalmente contratación estatal electrónica. Sin embargo, en aquellos países en donde el EC no es usual (52) y más bien, poco significativo, la necesidad de ponerse a tono con otros gobiernos que ya manejan EGP serviría de excusa para generar la normatividad relacionada y lograr la introducción del Estado en la economía internacional.

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(52) El caso Colombiano se ajusta perfectamente a lo dicho, pues la Directiva Presidencial 02 de 2000, puso un término en el que las entidades estatales deberán celebrar contratos en la Web; este término vence en junio de 2002 razón por la cual, aún sin ley aplicable al caso concreto, varias entidades han empezado a realizar pilotos de contratación estatal en línea, es el caso del Departamento Nacional de Planeación y ECOPETROL.

Ahora bien, la modificación regulatoria, sea a nivel legal o reglamentario, deberá tener en cuenta muchos aspectos, todos los cuales están directamente relacionados con aspectos técnicos, razón por la cual el grupo de trabajo legislativo debería contar con profesionales especializados en las TIC (Tecnologías de la información y la comunicación), comercio electrónico, ingenierías de sistemas, administración de redes y en general, un grupo multidisciplinario con el cual se puedan estructurar normas útiles y conforme a los desarrollos modernos. Las principales reformas legales necesarias para propiciar el desarrollo del EGP se pueden sintetizar así:

a) Autorización para reemplazar los soportes papeles por soportes digitales en diferentes procesos de contratación pública.(53)
b) Validez de firmas y registros electrónicos.(54)(55)
c) Prueba, recepción, respaldo y evidencia de los contratos electrónicos.(56)
d) Estándares de autenticidad y entidades certificadoras.(57)
e) Seguridad, privacidad y confidencialidad en transacciones en EC.
f) Protección del comprador, resolución de conflictos, regulación del contenido.
g) Protección a los derechos de propiedad intelectual.
h) Derecho de intercepción y revisión.
i) Desarrollo de videoconferencias y su valor jurídico.
j) Marco legal del envió de documentos públicos.(58)
k) Impuestos del EC.
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(53) En el caso colombiano la respuesta y solución a este llamado lo tiene la propia Ley 527 de comercio electrónico en la que se erige como principio de esta actividad la llamada equivalencia funcional, principio que permite sobrellevar esta dificultad.
(54) De igual forma, Colombia cuenta con una entidad certificadora abierta, Certicámaras, recién acreditada por la Superintendencia de Industria y Comercio a través de la resolución 1007 de 2002. Visite: http://www.certicamara.com.co
(55) Un problema que hay que solucionar es la imposibilidad de ofrecer certificados digitales a personas naturales, pues si bien gran parte de la contratación pública se hace con empresas o sociedades, parte importante y de necesidades específicas y definidas deberá ser contratada con personas naturales. A la fecha de elaboración de este trabajo, Certicámaras no había previsto prestar tal servicio.
(56) El Código de Procedimiento Civil colombiano en su artículo 251 y la Ley 527 con sus artículos 10 y 11, abrieron la puerta para que se le atribuyan efectos probatorios a los mensajes de datos presentes, no solo en la contratación pública, sino también en todos los actos jurídicos.
(57) [1] Este asunto está fácilmente resuelto con la aparición de Certicámaras. Ahora bien, la financiación de este tipo de sistemas constituye sin duda el inconveniente.
(58) La ley 527 de 1999 regula plenamente este tema en su artículo 1º. Sin embargo, la notificación que la ley exige para la validez de ciertos actos administrativos no ha sido regulada razón que sugiere analizar cuidadosamente este asunto.


Además, es necesario cubrir ciertas áreas con regulación estándar, por ejemplo: seguridad y certificación de los participantes del market place, protección estándar del comprador, protección de la información, catálogos electrónicos y transacciones en ellos. Ahora bien, como Colombia no cuenta con un organismo regulador en materia de contratación estatal que defina los parámetros de la contratación por medios electrónicos, es necesario esperar a que desarrollos legislativos, cambios en la estructura del Estado, generación de políticas públicas en contratación estatal, tengan lugar y con ello dar pie para generar este organismo y estas regulaciones.

Pero más importante que la normatividad, que siempre es factible modificar, es el contar con una plataforma de comunicaciones accesible para todos los actores y sujetos del proceso de compras estatales. Si bien es cierto que a la fecha se han alcanzado importantes logros en el desarrollo del sector telecomunicaciones en Colombia(59), tales como la expansión y modernización de los servicios, incremento de la densidad telefónica, desarrollo de servicios básicos de telecomunicaciones en zonas rurales, mejora sustancial en la calidad de los servicios, más opciones de elección para los usuarios a nivel nacional y menores tarifas producto de la competencia, no obstante ello, el nivel de densidad telefónica y conectividad a Internet es aún muy bajo, debido principalmente a la existencia de barreras de carácter económico, social y tecnológico que impiden el acceso de grandes sectores de la población a las redes de información. Si recordamos que en nuestra esquema económico más del 70% de los actores del sector privado corresponden al sector de las pequeñas y microempresas (PYMES), podemos entonces concluir que éste es un gran problema para implementar el esquema de e- government procurement.

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(59) Véase, http://www.agenda.gov.co/.


2.3.7.2. Organismos de supervigilancia: Puede que dentro de la estructura del Estado ya existan algunos organismos que se ocupen de estas tareas. Sin embargo, la participación de los distintos agentes en el mercado (compradores, vendedores, operadores de market places, proveedores de servicios) hacen indispensable un ente regulatorio que bien podría ser el Departamento Nacional de Planeación, la Superintendencia de Industria y Comercio, o una Unidad Administrativa Especial o un Consejo Superior de la Administración, creado para el efecto, que supervise y dirija todas las actividades que esta actividad implica(60) (61). Algunas de sus principales funciones serían: coordinar la adopción de estándares tecnológicos, como forma o expresión concreta de “normalización”; asesorar en materia de diseño del programa y en la administración de los contratos, establecer estándares de operación para los market places, impulsar esquemas de capacitación, con la energía, sincera y comprometida participación del Departamento Administrativo de la Función Pública; administrar la certificación de las instalaciones del EGP, operar el sistema de vigilancia de operaciones del market place y monitorear los egresos del programa EGP. Además, analizar y proponer modificaciones a las normas de adquisiciones en función a la necesidad de implementar los procesos de contrataciones y adquisiciones electrónicos; administrar un registro nacional de proveedores; difundir las normas relativas al manejo del sistema electrónico de Compras estatales y promover la capacitación necesaria para explotar el sistema tanto a los compradores, funcionarios de entidades del Estado, como a los vendedores y empresas en general.

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(60) La vía para la creación de esta entidad de supervigilancia sería la Ley, sin embargo, no se pueden descartar las atribuciones presidenciales para modificar la estructura de algunos entes administrativos. La primera opción implica el lento trámite legislativo pero dotaría de seguridad jurídica al nacimiento de tal ente; la segunda opción, más rápida obviamente, implicaría la complicada tarea de identificar correctamente la entidad que ejercería tales funciones, de modo que no se entrecrucen potestades regulatorias, reglamentarias y legales, y, al mismo tiempo, no se generen conflictos de competencias en cuanto a atribución de funciones atribuidas a organismos administrativos específicos.
(61) En Perú, por ejemplo, existe el CONSUCODE (http://www.consucode.gob.pe/) Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, entidad pública adscrita al Poder Ejecutivo encargado de regular y supervisar el sistema de contrataciones y adquisiciones del estado peruano. Esta entidad nació en 1998 luego de la fusión de dos entidades gubernamentales: el Consejo Superior de licitaciones y contratos de obras públicas y el Consejo Nacional Superior de Consultoría.

2.3.7.3. Recursos humanos capacitados. Si la mayoría de los procesos de contratación se realizaran dentro de un ambiente tecnológico, de la más alta calidad, la capacitación de los funcionarios encargados de ese servicio y de las decisiones que de él se derivan resulta muy exigente y hoy por hoy muy difícil de satisfacer por el bajísimo nivel profesional de los empleados públicos que, casi sin excepción, se amparan en la carrera administrativa para esperar un ascenso y luego la pensión de jubilación sin preocuparse por mantenerse al día ni por mejorar sus conocimientos.

Su rol debe re-dirigirse, para ir desde un “manejo del proceso” al “manejo de resultados”. La educación del funcionario debe mostrarle el nuevo panorama de la contratación pública para animarlo a que acepte la bondad y conveniencia de lograr mayores índices de transparencia, moralidad y productividad. Finalmente, si de obtener el mejor cuerpo de funcionarios se trata, será necesario promover retiros selectivos del personal que no quiso o no pudo lograr los conocimientos necesarios para proveer el servicio al Estado, contratando nuevo staff, haciendo esfuerzos hacia la profesionalización de la gestión de los contratos públicos .

Colombia, al tanto de esta necesidad de capacitar al personal ejecutor de las compras estatales –a través de medios electrónicos- llevó a cabo durante el mes de abril, unas jornadas de capacitación en materia de contratación estatal en línea. En efecto, la Agenda de Conectividad y su estrategia Gobierno en línea(62), llevaron a cabo unos exitosos talleres sectoriales en donde impartieron instrucciones a personal de varias entidades estatales para introducir a estos organismos a la Fase III del programa adelantado en desarrollo de la Directiva Presidencial 02 de 2000 y resolver dudas sobre el documento de Políticas y Estándares para la Contratación Estatal en Línea (63).

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(62) Véase. http://www.directiva02.gov.co/
(63) http://www.directiva02.gov.co/principal.asp?flag1=lista&flag2=guiafaseIII


2.3.7.4 Rediseño de diagramas de flujo de trabajo

2.3.7.4.1 Sistemas de Workflow. Quiero empezar a hablar sobre el tema de los flujos de trabajo a partir de una herramienta tecnológica, que si bien no es inusual ni extremadamente novedosa, si aporta importantes soluciones a los procesos de contratación. Se trata del Workflow.

Un Sistema de Workflow es un conjunto de herramientas usadas para diseñar y definir procesos de flujos de trabajo, así como el ambiente en el cual se ejecutan estos procesos y a través de las cuales se pueden definir las interfaces entre los usuarios y las aplicaciones que involucran los procesos en el flujo.

La utilización de la herramienta busca la automatización de las prácticas y procedimientos de los procesos básicos de contratación (o de otros procesos del giro ordinario de las organizaciones), por medio del asocio de individuos, grupos de trabajo y entidades, con ambientes estructurados y no estructurados, para manejar automáticamente una serie de eventos recurrentes o no recurrentes.

Al mismo tiempo, el Workflow es un sistema informático que organiza y controla tareas, recursos y reglas necesarias para completar un proceso de contratación (u otro tipo de proceso).

La implantación de un sistema de Workflow aporta numerosos beneficios dependiendo de los procesos a realizar, por ejemplo, ahorro de tiempo y mejora de la productividad, mejora del control de procesos, optimización de la circulación de la información interna de la entidad y de los proveedores hacia ella, seguimiento y auto-control de la gestión de la entidad y auto-capacitación sobre el marco normativo de la contratación pública.

Los sistemas de Workflow han empezado a jugar un papel importante en diversas áreas tales como las de conceptualización, investigación, desarrollo e implementación de soluciones a problemas del entorno de procesos de negocios, procesos transaccionales y procesos de contratación; igualmente han empezado a funcionar en procesos de trabajo en general, los cuales pueden entenderse como actividades independientes y distribuidas, realizadas por integrantes de un grupo que cooperan articuladamente entre sí.(64)

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(64) El mercado ofrece varios sistemas de Workflow, por ejemplo: OPEN/Workflow, ProcessIT, Regatta, Action Workflow, InConcert, FlowMark, Notes, Ultimus, Exchange.

Por lo anterior las aproximaciones al problema del modelamiento tecnológico y de coordinación, agilización y optimización de procesos en cualquier área de trabajo se puede traducir en una solución rápida y sencilla: la implementación de un sistema de Workflow.


2.3.7.4.2 Componentes de un Workflow

Los componentes más relevantes de un Workflow se describen a continuación.

Tareas o ítems de trabajo: Un flujo de trabajo está constituido por una serie de tareas a realizar que deben ser llevadas a cabo con éxito. Una tarea o ítem de trabajo se puede definir como una porción de trabajo realizada por una aplicación, un usuario, una etapa, o un paso dentro del sistema de contratación. A su vez, un conjunto de tareas ejecutadas en un orden preestablecido constituye la base de la definición de proceso.

Actores: Las tareas son realizadas en un orden determinado por personas específicas o por agentes automatizados capaces de procesar trabajo. Las tareas se realizan con base en reglas o condiciones preestablecidas para la gestión del proceso.

Herramientas: El procesamiento de información realizado en cada tarea no es llevado a cabo por la aplicación de flujos de trabajo, sino que es el usuario quien utiliza alguna herramienta de apoyo para manejarla, por ejemplo, procesadores de texto o alguna aplicación para contabilidad; dichas herramientas son tomadas y ejecutadas por la aplicación de flujo de trabajo o son invocadas por el usuario al necesitarlas.

Datos: Consiste en la información que se provee como un componente de un ítem de trabajo. Los tipos de datos en un sistema de Workflow son propios de las aplicaciones, en el caso del EGP, se referiría a la información sobre disponibilidad presupuestal, elaboración de pliegos, los procesos de selección o firmas de contratos. Por ejemplo, un documento creado por un procesador de texto o una planilla de cálculo, una imagen, voz, vídeo, o datos de una base de datos.

Un modelo de Flujos de Trabajo se puede representar como un grafico acíclico dirigido, cuyos nodos representan pasos de ejecución y cuyos vértices representan el control de flujo y los datos entre los diferentes pasos. El esquema ayuda a que el usuario entienda su situación en el flujo, pueda actuar con efectividad y a la vez se vaya capacitando en las diferentes modalidades de contratación del estado colombiano según el proceso avanza de una etapa a otra. El modelo genérico presenta tres elementos básicos: componentes de software, varios tipos de sistemas de definición y control de datos, aplicaciones y sistemas de manejo de bases de datos.

Para llegar a implementar procesos en un sistema de Workflow es necesario realizar previamente un análisis de las etapas del trabajo que se desean automatizar, controlar o asistir. Se debe tener presente que una aplicación eficiente de los sistemas de Wokflow está basada en tecnologías de información como redes, correos electrónicos, formularios u otra que permita asistir al procesamiento colaborativo de trabajo, ya sea en una parte o por completo.



2.3.7.4.3 El Workflow, la legislación y el internetworking. Como el proceso de contratación va a ser reemplazado por un proceso electrónico, será necesario aplicar nuevos diagramas de flujos que reemplacen documentación y etapas del antiguo proceso. Pero no solo se tiene que re-diseñar el diagrama antiguo a través del cambio de regulación, sino que inclusive el nuevo diagrama tendrá que ser re-diseñado constantemente en cuanto al sistemas de seguridad y confidencialidad, demanda agregada, normalización de códigos de información, inclusión de nuevos proveedores de servicios y sistemas de evaluación de gestión de las entidades públicas(65), para ir diseñando una y mil veces, en un constante y avalado proceso de perfeccionamiento que es inevitable por la cantidad, secuencia e intensidad de los cambios por venir y, sobre todo, por el aparecimiento de problemas hoy desconocidos que llegado el momento demandarían soluciones concretas, inesperadas todavía y seguramente ingeniosas y a la vez provisionales.

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(65) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 17.

Será indispensable lograr la automatización de los procesos (a través de Work-flows, por ejemplo); las relaciones intra-empresariales de papeleo se modifican por lo que se llama automatización de procesos intra-empresariales, en la que intervienen sistemas electrónicos basados en distintos protocolos y estándares (Webcasting o transmisión en red vía UNEDIFACT (66)).

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(66) United Nations Electronic Data Interchange for Finance, Administration, Commerce and Transportation.

Ahora bien, no se puede olvidar que este cambio de flujos de trabajo debe hacerse, siempre, teniendo en cuenta el contenido normativo en materia de contratación pública. De modo que si bien la implementación de workflows constituye un esfuerzo tecnológico, su resultado será inocuo si el trabajo no se hace en conjunto con los expertos legales. Es decir, se ha dicho que será necesario introducir cambios en la regulación (a nivel legal y reglamentario) de la contratación pública para hacer viable estos procesos a través de medios electrónicos, de modo que el rediseño y modificación de los sistemas de trabajo deberán tener en cuenta los cambios que se sugieran a la Ley de contratación, para no estructurar soluciones tecnológicas y operativas que la contravengan.

De igual forma se deben adoptar decisiones de gerencia a la hora de decidir la forma como se incorporará el sistema de workflow dentro del nuevo sistema de EGP. En efecto, el workflow es un producto tecnológico como muchos existentes en el mercado y gran parte del problema suscitado radica en su costo y licenciamiento, más adelante nos detendremos en extenso sobre esta herramienta tecnológica.

Existen a nuestro modo de ver tres soluciones posibles a la hora de analizar la manera de implementar este elemento: (i) cada una de las entidades públicas adquirirá con sus propios recursos el producto según unos parámetros mínimos establecidos por el administrador general del sistema de EGP. (ii) El Estado mismo se encargará de adquirir un gran sistema de work-flow con un esquema de licenciamiento público y masivo que le permitirá distribuir el producto a todas las entidades estatales interesadas y con infraestructura tecnológica para tenerlo generando un único standard en materia de workflows para todo el aparto estatal y; (iii) El Estado diseñará un sistema de subsidios con los cuales ayude a cada una de las entidades para que pueda obtener el producto, obviamente, con su dirección y lineamiento. Sea cual fuere la forma de implementarlo, otro asunto sale a colación: el workflow no puede entenderse como un producto independiente, sino que por el contrario, debe estar atado y hacer todas las interfaces con los demás operadores informáticos del proceso de contratación pública tanto internos como externos a la entidad estatal.

Un ejemplo aclara la cuestión: si la entidad pública “X” adquiere el sistema de workflow “Y”, todas las etapas operativas del proceso de contratación –ahora sistematizadas- deberán estar enlazadas con cada una de las oficina de la misma institución (planeación, secretaria general, recursos físicos y administrativos) para lograr desarrollar todo el proceso a cabalidad; pero al mismo tiempo, la entidad “X” deberá destinar una funcionalidad del workflow para que éste pueda realizar la operación electrónica contando con la asistencia, verificación e interfase de las demás entidades estatales que deberán obligatoriamente intervenir en este proceso, es decir, el SICE, el SIIF o el DANE, quienes entre todas, permiten cerrar y hacer efectivo el proceso contractual.

Lo anterior nos permite concluir que el producto work-flow deberá entenderse como un subsistema del sistema general del EGP y sus mayores beneficios, en nuestro sentir, son dos: automatizar el proceso interno de contratación de las entidades evitando dilaciones injustificadas y haciendo más difícil transgredir la Ley de contratación y, generar un sistema de auto-pedagogía pues el mismo proceso automático instruye al funcionario acerca de las unidades y etapas lógicas de todo proceso de contratación con dineros públicos.

2.3.7.5. Esquemas uniformes y estándares de información. Es necesario, en general, normalizar la información para la correcta vigilancia del EGP, para darle soporte a los subsistemas y para generar una integración informática con otros administradores de información del Estado, por ejemplo, las autoridades de presupuesto, de estadística, de registro de proveedores y de control y vigilancia(67). Sin esta cualidad o característica, sería imposible monitorear el desempeño y la gestión del EGP y de todas las transacciones que a través de él se desarrollen (68). Así, la siguiente información debiera ser normalizada:

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(67) En el caso colombiano, es indispensable que el Sistema Integrado de Información Financiera del Ministerio de Hacienda (SIIF), el Sistema de Vigilancia para la Contratación Estatal de la Contraloría General de la República (SICE) el DANE, el Ministerio de Comercio Exterior y otros, puedan intercambiar información con el operador del sistema de contratación estatal electrónico y así generar un sólido ambiente de internetworking.
(68) TALERO Eduardo. Op.cit, pág. 17.


1) Identificadores y descriptores de productos y servicios, 2) identificadores y descriptores de unidades 3) identificadores de programas, 4) identificadores de compradores, proveedores, mercados, proveedores de servicios y 5) identificadores de las transacciones adelantadas en EGP.

2.3.7.6. Mercado Funcional de EGP. Será necesario implementar una política de estructura de mercado, atribuyendo roles y responsabilidades dentro del nuevo mercado del EGP. Esto no solo implica la creación misma del mercado, que vendrá luego de solucionar problemas legales y tecnológicos, sino que además requiere un cambio cultural importante, que lleve tanto a proveedores como a entes estatales a confiar en los medios electrónicos y a entender las economías y ahorros(69) que implica reemplazar el método tradicional de contratación por los novedosos sistemas Web- based.

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(69) Este año, el sistema chileno de contratación estatal electrónica se ahorrará 12 millones de dólares al reemplazar el sistema de publicación de contrataciones tradicional, esto es, a través de publicación en diarios de amplia circulación, por el sistema electrónico de publicación en internet. Véase http://www.compraschile.cl/Publico/entrada_publico.asp


Además, antes de poner en práctica los pilares del sistema EGP será necesario trabajar en estas políticas y estrategias. Para evitar concentrar el riesgo del mercado, el Estado podría establecer varios operadores del sistema de EGP, aunque en realidad ningún país haya utilizado este esquema; se deberá analizar el volumen de transacciones realizadas bajo los marcos legales y reglamentarios, actuales y proyectados; y, finalmente, se deberá aceptar la celebración de operaciones de muy baja utilidad o de muy pocas unidades en aras de conseguir financiación y participación inicial por parte del sector privado, pero, estableciendo términos perentorios y claros en que se dejarán de realizar estas operaciones a pérdida.(70)

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(70) Ibídem., pág. 18.






Ahora bien, sin duda alguna, una vez el sistema empiece a funcionar, se creará un verdadero mercado electrónico en donde las partes empezarán a comportarse según el juego de la oferta y la demanda con la debida y medida intervención del Estado. En Chile tal mercado está conformado por 220 agencias públicas registradas, 15000 proveedores y cerca de 500 US$MM en transacciones(71).

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(71) ORREGO, Claudio. Vice-Presidente de Desarrollo de SONDA, Ex–Secretario de Modernización del Estado chileno, Claudio.orrego@sonda.com; www.sonda.com.


2.3.7.7. Infraestructura en comunicaciones. Si el comercio electrónico pretende tener éxito, la infraestructura en comunicaciones debe ser la mejor posible. En estos casos, los esquemas orden/entrega y costo/servicio, la puntualidad y el tiempo de las entregas pasan a ser aspectos esenciales. De nada sirve invertir en sistemas costosos para facilitar transacciones masivas si al momento de ejecutar los contratos se van a presentar los mismos inconvenientes que se presentaban cuando se celebraban contratos en papel y con presencia física de las personas y con relativo secreto. El desarrollo y masificación de la Internet no puede alterar las infraestructuras básicas de los países, por el contrario, deberá ayudar a ajustar paulatinamente sus sistemas y esquemas de comunicación, y tendrá que modificar la cultura de los individuos, de los directores de entidades públicas, de los encargados de la contratación y de los empresarios, haciéndolos a todos más eficientes.

Por otro lado, también se debe tener en cuenta el costo del acceso a internet. Si bien varios habitantes de los países pueden tener acceso a la internet, la suerte del volumen de transacciones o conexiones masivas que ocurran va estar directamente ligada al precio que se cobre por conectarse a las redes. A su turno, este precio variará si el propietario de las redes y sistemas (proveedores de internet) es el Estado o el Sector Privado. Por estas razones, para expandir y masificar el uso de EGP será necesario i) liberalizar o privatizar los sistemas para lograr la baja de los precios de acceso a las redes con base en la libre competencia o ii) que el Estado mismo provea el servicio de redes por, hacia, desde y en sus dependencias.

Finalmente y aunque ya se dijo, se reitera que es indispensable implementar esquemas de internetworking en las entidades a partir del cual se estructure un sistema de inteligencia e información compartida, que fluya libremente dentro de los grupos de ordenación de gasto, de las secretarías generales, de las oficinas de presupuesto, de sistemas, de modo que a la hora de administrar la información sobre los procesos operativos de contratación, ella esté disponible entre todos los grupos encargados de llevarla a cabo, y así automatizar el proceso, evitando dilaciones injustificadas con base en solicitudes o requerimientos de información que reposa en otras áreas.

2.3.7.8. Infraestructura tecnológica para acceder al sistema. Para participar en un sistema de EGP las entidades estatales deben contar con líneas telefónicas y un PC con acceso a Internet. Puede que estos equipos no sean necesarios de entrada pero, eventualmente, cada uno de los funcionarios que participen en el proceso de contratación deberá contar con estos implementos para acceder al sistema de compras electrónicas. Al principio, para sistemas de licitaciones electrónicas pocos PC’s serán necesarios, pero según el EGP se vaya expandiendo y se utilice para transacciones concentradas a las compras estatales, la cantidad de equipos y líneas de acceso se incrementará. (72)

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(72) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 20.


Por otro lado, un tema se debe manejar con cuidado: quien no sea propietario de un equipo con Internet quedará excluido del sistema EGP. Esta circunstancia, aparentemente discriminatoria, podría constituir un obstáculo para la implantación del sistema electrónico de adquisiciones del Estado. De la misma forma, el proveedor minorista, local o de provincia se vería perjudicado(73). Esta situación puede preocupar demasiado a Gobiernos como Colombia, pues es claro que en ocasiones las entidades públicas tienen otras prioridades presupuestales y de gasto, que van más allá de lo tecnológico, tal como el cumplimiento de sus tareas misionales o el pago de nóminas, lo cual descarta la posibilidad de adquirir los equipos mínimos para acceder a la Internet y en consecuencia celebrar contrataciones electrónicas; lo mismo sucede con las tarifas que implica adquirir certificaciones digitales, firewalls(74) o cualquier otro mecanismo de seguridad: es probable que los presupuestos de las entidades no sean suficientes para adquirirlos.

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(73) En ciertas regiones del África, conectarse durante una hora a la Internet, cada día laboral, arrojaría un costo anual de $US 3.120. Ibídem.
(74) Consiste en un sistema diseñado para prevenir accesos no autorizados desde o hacia una red privada. http://www.Webopedia.com/TERM/f/firewall.html

Al respecto deben hacerse las siguientes salvedades:

· Las transacciones con el Estado no requieren una constante conexión a Internet.
· Sin ser propietario del equipo, el acceso de Internet, en varios países, no implica mayores costos.
· Para los proveedores del Estado, el acceso a Internet llegará a ser otro costo variable necesario para adelantar su actividad empresarial.
· Según la naturaleza del contrato (tecnológicos, suministro, de asistencia técnica), en múltiples ocasiones las partes deben comunicarse a través de la Internet para el correcto desarrollo del contrato.
· En cuanto a la relación costo-beneficio, es indudable que la inversión en tecnología se revertirá en el futuro.

De cualquier forma, para acabar con esta división tecnológica generadora de discriminación:

a) El operador del sistema EGP puede proveer los equipos y el acceso al sistema, gratis inicialmente y posteriormente, con apoyo en subsidios, cobrará un precio periódico. La determinación de este precio se hará con base en el volumen de transacciones que realice el proveedor. La información para determinar el volumen de transacciones será arrojada por el sistema de información con que cuenta el EGP. Igualmente, se aceptará, en la fase inicial, múltiples formatos de catálogos virtuales y se capacitará a los proveedores para que diseñen un catálogo estandarizado y normalizado con el modelo establecido para todo el sistema.

b) Aceptar la contratación tanto en papel como a través de medios electrónicos.

c) Finalmente, se pueden establecer preferencias de visibilidad en la Web para que ciertos sectores sean preferidos a la hora de contratar.(75)

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(75) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 20.


2.3.7.9. Infraestructura tecnológica del sistema EGP (Electronic Government Procurement)

Tres son las herramientas tecnológicas que permiten el desarrollo del comercio electrónico: i) la Internet; ii) la World Wide Web y iii) la infraestructura de seguridad de las transacciones (76). Con ellas, y el sistema de vigilancia del sistema, se logrará la implementación de los Tendering Systems y los Purchasing Systems, pero, su correcto funcionamiento dependerá, en gran parte, del software que se utilice. Al respecto se debe tener en cuenta que en ocasiones el Estado mismo no tiene la herramientas técnicas e intelectuales para generar su propio software para el sistema de EGP. Si se trata de importar o recibir un software extranjero, deberá hacerse un cauteloso análisis de su compatibilidad con el esquema contractual local, sin perder de vista la forma en que se financiará, se hará su mantenimiento y respetando los derechos de propiedad intelectual. Si se adoptare un software provisto por el sector privado, habrá que poner en claro los términos de la licencia de uso del software (determinado su libre uso por parte del Estado), la posibilidad de ceder el manejo del software a otra entidad si la original llegara a incumplir (incluyendo el manejo de la información) y, el traspaso de la información que maneje el sector privado a archivos públicos.

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(76) Al mismo tiempo el sistema de seguridad requiere un soporte legal, en el caso colombiano la Ley 527 de comercio electrónico lo aporta en algunos artículos; en otros países como el Perú (Ley 27269) se goza de una legislación especial para las firmas y certificados digitales.


2.3.7.10. Back office systems (Oficinas de apoyo y soporte logístico). La implementación del sistema no sería exitosa sin una adecuada conexión con las demás áreas de cada una de las agencias gubernamentales. Es decir, si las unidades de manejo de inventarios, correspondencia, seguimiento, contabilidad no son eficientes, el esfuerzo de contratar electrónicamente se perderá totalmente e incluso podrá llegar a hacer nugatoria la contratación si las ineficiencias del interfase manual son muy evidentes y no se pueden controlar.(77)

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(77) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 21.


No es extraño que en entidades públicas no se cuente con efectivos sistemas de correspondencia, bodegaje, almacén o transporte, en parte debido a ausencia de recursos para hacerlos más eficientes o en veces, por la ausencia de individuos debidamente capacitados. Es necesario hacer un esfuerzo educativo y presupuestal para asegurar que el esfuerzo tecnológico no muera en mitad del camino debido a ineficiencias manuales o por falta de conocimientos por parte de los trabajadores menos preparados. Hasta estos niveles debe trascender el programa de capacitación que implicaría la implementación del sistema de contratación electrónica.

2.3.8 Estrategia y programa de diseño del EGP

2.3.8.1 Prospectividad y amplitud. Durante todo el programa (el Banco Mundial propone 5 o más años (78)), tanto las metas como la visión del gobierno sobre las expectativas, recursos, decisiones y monitoreo deben tenerse muy en cuenta. Al definir estas metas y esa visión, se debe incluir un análisis de todo el sector público y de sus dependencias, y también será necesario estudiar en conjunto el sector privado, para lograr una visión totalizadora y comprehensiva del campo de acción.(79) La estrategia de implementación implica una visión amplia de todo el Estado, la tecnología, los contratistas, el presupuesto, la ayuda y experiencias internacionales. Un esfuerzo parcial, o mejor, concentrado en ciertos aspectos, traerá resultados igualmente parcializados, es decir, el énfasis que se le de a cierto sector del programa, por ejemplo, el tecnológico, necesariamente generará resultados interesantes en ese aspecto, pero si deja de lado otros aspectos, como lo legal, generará al final un choque entre las normas jurídicas y las soluciones tecnológicas para contratar electrónicamente.

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(78) TALERO Eduardo. Op. cit., pág. 21.
(79) Ibídem. p. 23.


2.3.8.2 Política y estrategia. Si el EC encuentra un ambiente, así sea con mínimas condiciones, para su propagación, en corto tiempo estará fuertemente arraigado. Es al Gobierno a quien compete propiciar esas mínimas condiciones del ambiente favorable para el EC, a través de las correctas políticas y estrategias de masificación y simplificación del uso de mecanismos electrónicos en los antiguos métodos de negociación y contratación. Así pues, el marco de acción del EGP estará determinado por dos elementos: el EC y la Función Pública.

Las políticas y estrategias del Estado colombiano en materia de contratación pública, están siendo diseñadas aún. Sin embargo hay que reconocer el excelente trabajo que ha venido realizando el programa de Agenda de Conectividad (Estrategia Gobierno en línea) de la Presidencia de la República, a través del cual se ha logrado poner en la Web a múltiples entidades estatales, compartiendo estándares, implementado la prestación de ciertos trámites en línea según la naturaleza de la entidad y sentando las bases para celebrar contratos estatales en línea. Sobre este último aspecto, la contratación pública en línea, se ha diseñado en conjunto con el Proyecto de Contratación Pública del BIRF-DNP, un excelente documento en donde se plasman las bases y directrices para que las entidades colombianas empiecen a cumplir la fase III de la directiva presidencial 02.

Estos derroteros, que pueden llegar a ser reconceptualizados posteriormente, parten de la base de la necesidad de publicar información sobre contratación pública en línea para, de ahí en adelante, pasar a etapas transaccionales e interactivas. Por otro lado, la reciente expedición del decreto 2170 de 2002 ha dado lugar a que estas políticas se pongan en marcha en forma más concreta y de la mano del gobierno nacional.


Según el instructivo (80) el sistema colombiano de contratación en línea de las entidades públicas contará con un portal único de contratación para el Estado Colombiano, el cual permitirá que las entidades publiquen sus requerimientos de bienes y servicios, se agregue la demanda y, por ende, se generen las economías de escala, en el momento de la compra de bienes, servicios y obras. Fundamentalmente se trata de hacer más productivo el proceso de contratación, ordenando y concentrando el mismo sobre proveedores y catálogos de productos homologados, lo que redunda en mejor servicio, al mismo tiempo que asegura el cumplimiento de los procedimientos internos, se optimizan los recursos, se reducen las compras fuera de norma, se incrementa el nivel de información de los gestores y se mejora el control del gasto contra el presupuesto.(81)

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(80) http://www.directiva02.gov.co/principal.asp?flag1=lista&flag2=guiafaseIII
(81) Ibídem, pág. 8.


El documento ha considerado, para darle cumplimiento a la fase III de la directiva Presidencial 02, la existencia de tres etapas escalonadas así:

Etapa 1: Corresponde a la publicación de información en Internet, en el momento en que se produce y se asocia a los pasos que se surten en el proceso de contratación dentro de los marcos legales y plazos fijados para cada uno. Esta etapa se llevará a cabo tras la publicación en Web de la siguiente información del proceso contractual:

1. Borrador de los términos de referencia
2. Publicidad de acuerdo con requisitos oficiales
3. Pliegos definitivos
4. Aclaración de pliegos
5. Información sobre el plazo de recepción de Propuestas
6. Calificación de ofertas
7. Consulta de precios al SICE
8. Resolución de adjudicación
9. Contrato y formalidades
10. Liquidación del contrato

Etapa 2: Corresponde a la implementación de procesos interactivos dentro de la contratación. Estos procesos se refieren a intercambios de comunicaciones entre las entidades y los proveedores que pueden darse a través de correos electrónicos simples o intercambio de documentos en forma digital. Estos intercambios podrán corresponder a correos electrónicos simples o intercambio de documentos que requieren de mayor nivel de seguridad, en general podrán reemplazar los documentos en papel por documentos digitales y en este sentido dado el marco legal (Ley 527 de 1999) se cuenta con el respaldo jurídico para iniciar este proceso. El ideal perseguido en esta etapa es reemplazar la documentación en papel del proceso contractual, por documentos electrónicos, los cuales, con la legislación vigente en la materia de documentos electrónicos y en su fuerza probatoria, no presentan obstáculo alguno.

Etapa 3: Corresponde a la implementación de procedimientos transaccionales soportados en herramientas que controlen el proceso de contratación. En esta etapa se hacen visibles las aplicaciones que ayudan a realizar pasos específicos en forma automática, se hace referencia por ejemplo a la utilización de software que ayude en la realización de subastas, en la generación automática del contrato y en la calificación de los proponentes, entre otros.

Esta última etapa no era requisito obligatorio para las entidades en el período que culminaba el 30 de junio del 2002.(82) (83)

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(82) Ibídem.
(83) Vea más información en: http://www.directiva02.gov.co/Documentos/Aclaraciones%20Fase%203.doc


2.3.8.3 Estructura del Mercado del EGP. El Gobierno deberá, llegada su hora, decidir cómo será manejado el EGP System. Se tiene varias opciones, según el operador y su nivel de expansión (84):

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(84) Ibídem, pág. 24.


1. Operación Pública u operación Privada. De imponerse un operador privado debe auditarse su labor, cuestionar su confiabilidad y establecer parámetros de responsabilidad en su gestión.
2. Escala Nacional o Escala Internacional. El sistema nacional permite mayores controles; el internacional podría estar limitado a ciertos bienes objeto de importación o cuando el volumen local parece ser muy reducido (85).
3. Estructura monopólica o competitiva. El esquema monopólico centralizaría el sistema, permitiendo mayores controles, se incrementaría la transparencia de procesos y proveedores. Sin embargo, podría así mismo, centralizar el riesgo y limitar la expansión del mercado trayendo perjuicios generales al sistema.
4. Propósito general o alcance especializado. Se observa que cuando se escoge alcance especializado, el sector privilegiado tiene progresos inimaginables en cuanto al diseño de los mercado, orientación de la producción y cadenas de distribución.

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(85) Necesariamente implicaría el uso de codificación estándar internacional de bienes y servicios.



2.3.9 Etapas de implementación del proceso

Se pueden identificar algunas etapas (o fases) básicas del proceso de implementación. Como cualquier proceso, existe un orden cronológico que impone etapas que deben ser agotadas una tras otra, antes de poder llegar al resultado. Las etapas básicas de este proceso que nos ocupa son las siguientes:

2.3.9.1 Etapa de Planeación: El avance del EC y la implementación de este tipo de sistemas en otros países puede obligar a que el Estado incorpore a su esquema de contratación pública un sistema electrónico de contratación. También puede ocurrir que previendo la necesidad de ponerse a tono con la economía mundial y el desarrollo tecnológico, los Estados decidan adelantarse a las necesidades o urgencias y voluntariamente adopten el plan de implementación del sistema electrónico de contratación pública. La segunda parece una solución más lógica. Sin embargo, este deseo de implantación de un esquema electrónico tiene que ir de la mano con la voluntad de adoptar cambios en la normatividad y regulación de los procesos de contratación estatal. (86)

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(86) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 26.


2.3.9.2 Etapa de Implementación: La implementación del sistema EGP involucra tanto al Gobierno como al sector privado (87). La participación de cada uno de ellos determinará su rol y su responsabilidad dentro del sistema. El siguiente cuadro muestra la participación de estos dos sectores en el programa de implementación del EGP (88):

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(87) En ocasiones implica la combinación de esfuerzos de varios gobiernos. Véase el caso de la Oficina Nacional de Contrataciones de la Argentina, quien a la fecha recibe ayuda por parte de GEM Western Australia. Véase: http://www.onc.mecon.gov.ar/
(88) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 27.


AREAS DE TRABAJO
OBJETIVOS
ROL DEL GOBIERNO
ROL DEL SECTOR PRIVADO
A-Administración Pública.
1. Marco reglamentario y legal.
2. Organismos de vigilancia.
Formulación y creación de organismos, unificación y análisis de normas.
Recomendar y asistir al Gobierno en su adopción.
B- Recursos Humanos
3. Capacitación de recursos humanos
Educar, capacitar e implementar
Contratar y entrenar.
C- Instituciones
4. Rediseñar diagramas de flujo
5. Esquemas uniformes de información.
6. Mercado funcional de EGP.
Diseñar e implementar en el gobierno.
Diseñar e implementar en el sector privado.
D- Tecnología
7. Infraestructura en comunicaciones
8. Infraestructura a la tecnología de acceso al sistema.
9. Sistemas de EGP.
10. Work Flows.
Habilitar y regular; especificar los sistemas, y rediseñar las Back Office Sistemas y los Workflows.
Financiar y operar. Prestar servicios.


2.3.10 Estrategia de implementación por etapas

Para la implementación del sistema la gran disyuntiva radica en hacerlo de un gran golpe o por fases. Si los agentes estatales son susceptibles ante los constantes cambios, la primera opción sería recomendable (89). De cualquier forma, la implementación deberá ocuparse de (90):

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(89) El triste ejemplo es el caso argentino. Sus avances fueron enormes y acelerados desde 1996 hasta 2001. A finales de este año la crisis política e inestabilidad económica de la Nación Argentina termino por dañar los importantes planes de incorporar al sistema tecnología e infraestructura del gobierno australiano. De no haber sufrido tal colapso político es posible que hoy en día la Argentina contara con uno de los mejores sistemas de e-procurement en el mundo. La suerte de este programa siguen en duda debido a la constante inestabilidad política que vive este país suramericano. Hoy en día, el programa ha retomado nuevo rumbo, y con ayuda de Western Australia y del BID han logrado poner de nuevo en marcha el importante proyecto que llegó a estar paralizado por algunos meses. Véase: http://onc.mecon.gov.ar/
(90) TALERO Eduardo. Op.cit., pág. 28.


2.3.10.1 El sistemas de Licitaciones (Tendering Systems): todo cambio o implementación en la contratación deberá incluir la licitación ya que su objeto está constituido por importantes servicios y contratos sin los cuales el desenvolvimiento del Estado se truncaría. Su complejidad implica una lenta introducción al sistema así (91):

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(91) Ibídem.

a. rimera fase: Información de las licitaciones bajo un sistema de publicidad en la Web (caso Argentina, Méjico, Chile.). No es eficiente transaccionalmente pero sí es útil, muy útil, para contrarrestar a la corrupción pues exhibe en cartelera pública y en tiempo real una radiografía de la gestión del contrato.
b. Segunda fase: Paralelización del proceso en papel con el proceso electrónico. Traerá mayor agilidad en la revisión de los documentos del proceso y generaría eficiencia en el desenvolvimiento operativo del mismo. Para que esta fase opere es necesario resolver los problemas jurídicos en cuanto a la fuerza probatoria de documentos electrónicos. En la mayoría de países, este problema ha sido resuelto normativamente, en el caso colombiano, es la Ley 527 de 1999 y el Código de Procedimiento Civil los que dan soporte legal a esta etapa.
c. Tercera fase: conversión total del proceso a medios electrónicos. Igualmente se necesitará un nuevo marco legal y reglamentario. Pero al mismo tiempo, la cultura administrativa contractual debe estar segura y confiar plenamente en los medios electrónicos.
d. Cuarta fase: Aparte del sistema contractual, el EGP tendrá sistemas de fiscalización de los procesos electrónicos. En el caso colombiano, se cuenta, desde ya, con el SICE, sistema de vigilancia que debe servir de apoyo –más que de estorbo- a los procesos de contratación.

2.3.10.2 Los sistemas de compras (Purchase Systems)(92): Este modelo generalmente empieza a organizarse cuando la tercera fase del modelo anterior está lista ya que parece indispensable contar con el marco regulatorio y legal. Se trata de la celebración masiva de contratos menores, de usual ocurrencia y cuyos objetos son bienes estándares y uniformes. Dado el gran volumen de transacciones que realizaría el Gobierno, sería necesaria la creación y licenciamiento de market places operados por concesionarios del Estado, básicamente, compañías o consorcios. Hacerlo por sí solo, no solo es costos y dispendiosos, sino implica una gran responsabilidad política que al tiempo, evite la corrupción y no degenere en prácticas inadecuadas.

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(92) Ibídem.

Luego vendrían las subastas (auctions) en donde hay pluralidad de oferentes, vendedores, bienes y servicios, lo que permite organizar catálogos virtuales.(93)
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(93) Los sistemas canadienses, y norteamericanos utilizan desde tiempo atrás estos mecanismos electrónicos de contratación. Véase: http://www.merx.bmo.com/Default.asp y http://www.gsa.gov/Portal/home.jsp

CONCLUSIONES


Luego de analizar este amplio mundo del e-procurement quiero poner de presente las siguientes conclusiones:

1. La implementación de un sistema de contratación estatal en línea – llámese e-government procurement- es:

a. Necesaria: En efecto, para estar dentro de la nueva economía, globalizada, amplia, automática y rápida, el Estado deberá hacer todos los esfuerzos posibles para contar con un sistema electrónico de contratación. No hacerlo sería dejar el Estado colombiano al margen de las oportunidades y beneficios que trae la Internet. Al mismo tiempo, las deseconomías que se generan por el uso de los mecanismos tradicionales de contratación demuestra que, hoy en día, la Internet sería una herramienta más que necesaria para empezar a ahorrar costos operativos y de transacción en la contratación pública.
b. Urgente y prospectiva: El avance tecnológico es abrumador, y quedarse al final de la cola de la industrialización digital no es complicado teniendo en cuenta la velocidad de progreso con que cuentan los países desarrollados. La ley de Moore(94) estipula que cada dieciocho meses, los “chips” doblan la cantidad de componentes y funcionalidades internas, lo que ha venido cumpliéndose desde 1980. Por lo tanto, cada cuatro años y medio, la tecnología computacional queda anticuada, por no decir obsoleta (95). Teniendo esto presente, no podemos estar tranquilos sabiendo que nuestros grandes esfuerzos de la actualidad quedarán obsoletos en unos años, y no podrán compartir los protocolos, lenguajes y estándares tecnológicos utilizados por otros países más desarrollados. El esfuerzo de implementación del EGP debe ser enérgico, pero su trabajo debe mirar el devenir y avance de los demás gobiernos para no quedar rezagados y excluidos por falta de uniformidad con tales esquemas y modelos funcionales de contratación estatal electrónica.

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(94) Gordon Moore. 1965. Co-fundador de Intel.
(95) PÉREZ, Guillermo Augusto. Op.cit.

c. Lenta y dispendiosa: Así sea necesario y urgente su implementación, el camino que hay que recorrer para llegar a tener un sistema EGP exitoso en Colombia, y en la mayoría de Latinoamérica, no es corto; y tampoco se puede esperar que sea el resultado de un gran esfuerzo enérgico por parte de las administraciones. Los países que hoy en día cuentan con un sistema como el que hemos venido analizando, gozan de él desde hace pocos años, no más de seis o siete. En efecto, países como Estados Unidos, Australia, Canadá, apenas están estrenando sus portales transaccionales – luego de hacer pruebas por varios años- y otros como Méjico y Chile que, aunque cuentan con un excelente sistema informativo de contratos estatales, todavía no los han podido celebrar electrónicamente.
d. Una tarea que requiere de exploración y colaboración internacional: Desde hace más de dos años, organizaciones como el Banco Mundial (96) y el BID (97), se han preocupado por realizar eventos, foros y páneles acerca del E- government procurement, concentrando las experiencias y opiniones de países y expertos, todo esto, porque se ve la necesidad de mirar los avances y bondades del sistema del país vecino y para en últimas, lograr generar vínculos y acuerdos intergubernamentales en los que se pacten colaboración mutua e intercambio de software para la implementación del sistema. La generosidad es expresa por parte de los países avanzados en la materia, y países como el nuestro no pueden más que agradecer y seguir de cerca al que más le convenga. Las negociaciones son directas y transparentes y seguramente, con el paso del tiempo, el lenguaje y protocolos, así como las plataformas tecnológicas se van a ir homogenizando para generar un solo market place.

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(96) Véase : http://wbln0018.worldbank.org/OCS/egovforum.nsf/main/home
(97) Véase: http://www.iadb.org/exr/events/e-gp/agenda_eng.htm

e. Escalonada: todo proceso empieza desde un mínimo para llegar a un máximo. Y así mismo es el e- government procurement. Pues bien, para la implementación de este sistema, es necesario agotar etapas escalonadas. En la primera de ellas, se genera un repositorio de información sobre contratación estatal en ambiente Internet. De esta forma, los Estados deberán generar sus portales con los cuales interconectan a las diferentes agencias estatales y a los ciudadanos y con lo que se genera un flujo de información agregada sobre la contratación pública. Es el ejemplo del SICE, sistema que no solo sirve de e-control, sino que al mismo tiempo, agrega alguna información sobre contratación pública colombiana. Luego, otra etapa de trámites se debe implementar. Teniendo como insumo la información obtenida en el primer escalón, las entidades estatales deberán velar por ofrecer y prestar algunos servicios en la Web, tal como sucede en Singapur, donde se puede tramitar un empleo o la renovación del documento de identidad a través de la Web. Por último, se implementará la etapa transaccional. Con ella se cierra el ciclo del contrato estatal y se permite que el Estado celebre el contrato, prestando su voluntad a través de medios electrónicos, y en donde se intercambian ofertas y propuestas con términos de referencia virtuales. Es acá donde todos los esfuerzos y soluciones de medios de pagos electrónicos entran a jugar y donde el tema de la seguridad y certificación digital se ven casi indispensables. Así pues, la implementación del sistema de EGP parece necesitar cursar por estas etapas: informativa, interactiva y transaccional.

f. Un trabajo de equipo: para llegar a implementar un EGP no basta tener conocimientos claros en tecnología o sobre las normas jurídicas. En realidad, el éxito de estos proyectos depende del cuerpo humano que hay detrás, cuerpo que de cualquier forma debe ser multidisciplinario. Ciencias como la economía, el derecho, la informática, la estadística, la logística, aportan los insumos claves para desarrollar este sistema. Conocimientos parciales llevan a resultados parciales y débiles respecto de otros campos y necesidades del proyecto. Al análisis tecnológico se le debe apoyar con el análisis jurídico; y al análisis económico se le debe apoyar con el estadístico y en general, todos los análisis deben contar con la colaboración de las otras áreas del proyecto. Y no solo las personas con diferentes conocimientos deben trabajar conjuntamente; el Estado mismo debe trabajar en conjunto así que todas las entidades deben trabajar de la mano: entes de control, tesorería, entes de planeación, de estadística, en fin, todos los entes estatales que tengan que ver con la contratación pública deben comprometerse a aportar información, infraestructura y capacitación al sistema. Si el sistema EGP quiere tener éxito deberá significar un esfuerzo de todo el aparato estatal y de todas las personas que en él trabajan.
g. Más que una meta tecnológica debe considerase como una meta cultural. La inmersión y uso de las tecnologías de la información y la comunicación implica la utilización de herramientas nuevas que generalmente hacen más eficiente la consecución de objetivos. Sin embargo, sin una conciencia de la necesidad de implementarlas y de usarlas hasta su máxima potencialidad, el uso de ellas puede llegar a ser una sumatoria de costos sin retribución alguna. En países en vías de desarrollo, como el nuestro, debemos propender por hacer de las tecnologías algo del diario vivir y tratar de que cada uno de los ciudadanos y funcionarios le pierda el miedo y deje de verle riesgos al manejo de las tecnologías (98). La brecha digital no se sobrepasa comprando aparatos y programas, se sobrepasa utilizándolos, aprendiéndolos, masificándolos, y sobre todo, haciendo de ellos una herramienta más, tal como la escritura lo fue en su momento.
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(98) En un estudio de 75 países realizado por el Center for Internacional Develompement (CID), de la Universidad de Harvard, y dirigido por Jeffrey Sachs, Colombia ocupa el lugar 57. Es el peor de los paises grandes de América Latina y solo supera a Bolivia, Guatemala, Ecuador y Honduras en la lista. “Conectarse hace la diferencia”. Revista Dinero. No. 157. Mayo de 2002, pág. 37.


Finalmente, si se llegase a implementar el sistema habría seguramente ahorro en el gasto público y disminución en los índices de corrupción. Lo primero es consecuencia del manejo económico que el Estado le daría a la ejecución del presupuesto al contar con un sistema automatizado de contratación estatal (EGP). En efecto, las tecnologías permitirían agregar demanda pues varios de los proveedores del Estado ofrecerían sus mejores precios y calidades. (99) Lastimosamente, los equipos pueden llegar a reemplazar a los funcionarios; v.gr, de instalarse un sistema automático de evaluación, no sería necesario contar con juntas de selección o de evaluación de propuestas. Y lo segundo, pues la Internet serviría de vitrina administrativa y de herramienta de control social en donde las contrataciones a precios inadecuados o excesivas saldrán a relucir y en donde, del mismo modo, las contrataciones irregulares podrán ser vistas por todos los ciudadanos y órganos de control quienes podrán denunciarlas con más claridad. Funcionarios, contratistas y proveedores deberán guardar compostura en la contratación estatal pues todo será público y transparente a través de la Internet.
------------------------------------------- (99) Será necesario evaluar una reforma legal que permita que esto suceda en términos de ejecuciones presupuestales y planificación de las entidades públicas.

Se nos exige entonces, por un lado, fomentar y redimensionar las fuerzas del mercado como fuente de asignación de recursos y, por otro, facilitar y ampliar el acceso a la información a todos los ciudadanos. Del mismo modo, se hace necesaria la participación de todos los sectores de la sociedad y la economía y la formulación de políticas orientadas a masificar el uso y acceso a Internet, así como la identificación del papel que le compete a cada entidad involucrada para lograr objetivos mayores, como generar mayor conocimiento público de los servicios disponibles, acelerar y hacer más eficientes los procesos de prestación de los servicios, incrementar la satisfacción del ciudadano, aumentar y asegurar los ingresos de la sociedad en general, reducir los costos de los servicios y trámites y facilitar el control de las acciones del gobierno por parte de los ciudadanos a través del acceso a la información pública.