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miércoles, 26 de diciembre de 2007

EL ACUERDO DE LIMITES CON EL ECUADOR

EL ACUERDO DE LIMITES CON EL ECUADOR EL FUNCIONAMIENTO DE LA SOLIDARIDAD CONTINENTAL ALBERTO ULLOA - PERÚ
(*) "El Peruano''. Lima, 3 de febrero de 1995.
La cuestión de límites con el Ecuador no ha sido solamente la más durable de las diferencias fronterizas del Perú, sino también aquella que ha pasado por mayores azares y que ha motivado un esfuerzo más profundo y más grande de los hombres de estudio de nuestro país y una más extensa literatura jurídica y política. Liquidarla favorablemente ha constituido el empeño más persistente de la diplomacia peruana y el mejor de sus éxitos de esta naturaleza. Para llegar al resultado que ahora se formaliza, han sido necesarios esfuerzos y quebrantos de distinta clase; la concurrencia de factores diversos, internos y externos; la colaboración de un derecho claro, de una posesión eficaz; de un momento internacional americano favorable y urgente; de una tenaz voluntad de no hacer concesiones contrarias al interés nacional; y de una indiscutible superioridad de potencia.
(Diario ``La Prensa'', sábado 31 de enero de 1942)
Dedicado, con vocación y con fervor, al estudio de las cuestiones jurídicas internacionales y de los problemas peruanos de este carácter; eventualmente empeñado en colaborar a su mejor solución; habituado a decir, en una forma pública y desinteresada, mi pensamiento sobre ellos; sin posición ni interés político de ninguna naturaleza; en la satisfactoria situación espiritual y personal de quien juzga las cosas en sí mismas, sin pedir ni esperar la concurrencia, que desde luego puede ser muchas veces legítima, de ninguna ventaja personal; con la independencia de quien ha dado siempre toda la colaboración de que ha sido capaz a los intereses de su país, pero de quien nada pide ni nada espera, siento una profunda emoción y tengo una convicción firme, al decir que el acuerdo suscrito en Rio de Janeiro hace dos días es un buen acuerdo para el Perú.
"NO SE TRATO DE UNA SOLUCIÓN UNILATERAL''
Lo es porque recompensa a la Nación de su tenaz voluntad y de su fe en el derecho y en la fecundidad de su esfuerzo. Lo es porque satisface puntos de vista esenciales de la justicia de nuestras aspiraciones y consolida y protege los intereses futuros del Perú. Lo es porque culmina y mejora anteriores etapas del largo proceso. Lo es porque no se trata de una solución unilateralmente impuesta sino de un convenio auspiciado, conducido y patrocinado por tres grandes países del continente, a los que se sumó Chile en las últimas semanas, y detrás de los cuales están el deseo de concordia de los demás países americanos.
Pero no estaría enteramente conforme con mi afán de ser sincero y veraz si no dijera hoy que el país debe de reconocer al Gobierno la forma cómo ha mantenido, sin ningún desfallecimiento, la posición que adoptó desde mayo último y la que tuvo su más enérgica y contundente expresión en las operaciones militares a que condujo la imprudencia ecuatoriana; que comprendiendo la importancia de la gravitación de esos hechos de fuerza para demostrar al Ecuador y a todos los Estados, la capacidad de acción y de reacción del Perú, proclamó de manera inequívoca que no entendía apropiarse de ninguna porción del territorio ecuatoriano sobre la cual reconociera jurisdicción legítima por razones análogas a las que el Perú invoca para sí mismo; que detuvo la represalia inevitable en límites bastantes para demostrar lo que le correspondía demostrar sin exceder sus fines ni sus propósitos; que, finalmente, sin abandonar en ningún momento la aptitud ni la voluntad para la decisión y la resolución que corresponden a quienes tienen el deber y la responsabilidad funcional, pero también los elementos para la concepción de conjunto que es indispensable, requirió y escuchó pareceres y colaboraciones que estimó necesarias o convenientes.
También se ha escrito y se ha hablado sobre la cuestión de límites peruano-ecuatoriana; tantos alegatos se han expuesto para acreditar nuestro título jurídico e histórico; tantos intentos se han realizado dentro de diversas concepciones y circunstancias para llegar a una fórmula de entendimiento definitivo; que resultaría ya inoportuno volver a tales exposiciones o debates.
Ningún medio de los que el Derecho Internacional conoce para resolver los conflictos entre los Estados, ha dejado de proponerse o ensayarse negociaciones directas en 1841 y 1842, en 1890 y 1923, para citar las más importantes. Arbitraje en 1887 y 1904. Fórmula mixta en 1913 y 1924. Conferencia Bilateral de Delegaciones en Washington, en 1936 en ejecución de la fórmula mixta y del Protocolo de 1924. Mediación Internacional de 1910 y 1941. Propuesta para la Corte Permanente de Arbitraje Internacional de La Haya en 1910 sobre la totalidad del litigio; y para el Tribunal Permanente de Justicia Internacional en 1938, sobre su carácter y modalidad. Statu quos provisorios, formales e informales; impreciso como en 1832 y 1887, parciales como en 1905, o para fijar las posiciones de la posesión, en 1936; ensayo para la solución tripartita en 1894 e intento para hacerla tripartita ocasionalmente en 1933. También la guerra misma, involucrando el problema como en 1829 o directamente motivada por él como en 1858. Movilización e inminencia prebélica, en 1910. Vasta acción militar en 1941, acompañada de ocupación territorial. Encuentros, choques, combates en distintos ríos y lugares, para afirmar la posición nacional. Todo se ha realizado en este proceso, más que secular de las relaciones peruano-ecuatorianas.
Si hoy se vuelve la vista al pasado debe ser con la satisfacción de la persistencia en un esfuerzo satisfactoriamente concluido. Es también necesario resaltar que ese esfuerzo, durante casi toda su duración, se vio interferido, amenazado o interrumpido por los otros problemas internacionales del Perú. En medio al difícil, exacerbado y a veces violento conflicto con Chile, durante sesenta años. A pesar de la amplitud geográfica y de las incidencias desfavorables en que se desarrolló el diferendo de límites con el Brasil. En la realidad o en la inminencia de guerra con Bolivia. En la confusión tripartita del problema con Colombia. En todas las circunstancias y épocas, el Perú mantuvo el propósito de dar una solución justa a su cuestión de límites con el Ecuador y pudo salvar la esperanza en esa solución de todo género de dificultades y amarguras que, en ciertas oportunidades, parecieron hacerla imposible.
En una visión general, bien como parte de su argumentación jurídica, bien como una cuestión de previo pronunciamiento, el Perú ha mantenido, desde que lo planteara don Bernardo de Monteagudo en 1822 hasta nuestros días, el concepto de la libre asociación de las antiguas circunscripciones españolas para formar el Estado peruano que se constituyó con las provincias de Tumbes, Jaén y Maynas. Este concepto se ha confirmado en la realidad de ciento veinte años con la posesión integral de Tumbes y Jaén y la posesión extensiva de Maynas. Su gravitación ha sido tan fuerte que, en los últimos tiempos, notoriamente el Ecuador no insistía ya sobre la reivindicación de Tumbes y de Jaén y reconocía en Maynas una limitada esfera de influencia de los centros poblados.
El arreglo obedece a la concepción general de que el Ecuador debe buscar su acceso derivado hacia el Amazonas y la comunicación fluvial anteoceánica en un río ya internacional por su situación geográfica y por su estatuto jurídico como es el Putumayo
Dentro de la misma visión general, el Ecuador pretendió con insistencia llegar hasta las márgenes del Amazonas; pero hizo, hasta las últimas etapas de este proceso, una cuestión fundamental de su salida al Marañón, especialmente por la región del Santiago, verdadero eje de sus tentativas e infiltraciones.
Comprendiendo el valor esencial de la posesión como sustento de un título jurídico en una cuestión de esa naturaleza, los actos positivos de afirmación de la soberanía peruana hasta puntos que alejaban al Ecuador del Marañón y de la parte principal del Santiago, respaldaron con la realidad y por consiguiente facilitaron un resultado como el que ahora se palpa.
El arreglo obedece a la concepción general de que el Ecuador debe buscar su acceso derivado hacia el Amazonas y la comunicación fluvial anteoceánica en un río ya internacional por su situación geográfica y por su estatuto jurídico como es el Putumayo, en cuya parte alta son ribereños el Perú y Colombia y cuya parte baja, hasta la desembocadura en el Amazonas, pertenece al Brasil. De esta manera, el Perú consolida su masa geográfica en el norte y en el noreste; conserva la intangibilidad del Marañón y del Amazonas peruanos; controla las partes bajas y los cauces más navegables de los afluentes septentrionales de aquellos dos ríos; y sólo hace abandono al Ecuador del pequeño territorio de Sucumbios, en el Alto Putumayo donde no existe tradición alguna de jurisdicción y posesión peruanas; donde no hay ningún individuo de nuestra nacionalidad; al que no podíamos acceder en virtud de la anterior presencia de una cuña ecuatoriana hasta el Putumayo; y que adquiere así un valor, en cambio, real, palpable e inmediato que, según se ha afirmado, estuvo en la mente de los gestores del Tratado Perú-Colombia de 1922.
Definitivamente solucionada la cuestión de límites con el Ecuador, el Perú puede recuperar fácilmente el inevitable retardo que ella creaba para su posición continental; puesto que la existencia de un conflicto insoluto; la posibilidad a veces realizada de un choque militar; la preocupación constante de su opinión pública y de su diplomacia; disminuían, sin duda, energías, capacidades y medios de la consagración exclusiva a la grandeza nacional dentro de la armonía humana.
EL FUNCIONAMIENTO DE LA SOLIDARIDAD CONTINENTAL
(La Prensa, 8 de febrero de 1942)
Cuando escribía hace una semana mis primeras impresiones del acuerdo suscrito en Río de Janeiro, el 29 de enero último, entre los Ministros de Relaciones Exteriores del Perú y del Ecuador, tenía ya, naturalmente, el convencimiento de que se trataba de un resultado feliz, desde el punto de vista peruano, que ponía término al litigio más que secular sobre límites de los dos países, que respetaba el concepto irreductible, formado en el nuestro a través de los años, respecto de nuestros derechos geográficos e históricos y que obedecía a la idea general de un arreglo que consolidaba el cuerpo territorial del Perú, dejando bajo nuestra soberanía los ríos arteriales de la hoya amazónica y la parte más importante de sus principales afluentes, mientras que permitía al Ecuador acceder a la comunicación fluvial efectiva por un gran río, previamente internacionalizado como el Putumayo, a cuya parte alta asomaba su prolongación oriental, y que desemboca en el Amazonas sobre territorio brasileño.
Aun cuando tenía motivos para conocer en sus puntos generales la línea de Río de Janeiro, las cancillerías interesadas convinieron en retardar algo su publicación: había en la que se hizo primero un error geográfico evidente; la línea rectificada no se publicaba todavía; el texto del Protocolo se mantenía en reserva; y no se había presentado al público un mapa que, conteniendo ese trazo exacto, sirviera de indispensable explicación para las apreciaciones. En pocos días han variado las condiciones aludidas. Un comunicado oficial detalla el alcance y el sentido de las estipulaciones demarcatorias: un mapa, que tiene la mejor presentación gráfica que se puede pretender en los diarios, ha demostrado el curso de la nueva frontera; y el documento célebre ha sido reproducido in extenso. Se encuentran ya, pues, a la mano de lectores y comentaristas, los datos esenciales para sus apreciaciones críticas y sólo hace falta ahora, para el público, referirlos a lo que pudiera llamarse los elementos permanentes del problema resuelto.
La solidaridad continental americana es una vieja conocida del litigio entre el Perú y el Ecuador.
Ha sido tan grande la importancia de ese problema; ha representado una consagración tan preferente de la capacidad y de la preocupación nacionales, durante más de cien años; su solución abre de tal manera un nuevo horizonte en las relaciones vecinales del Perú, que bien vale la pena de contemplar el Protocolo de Río de Janeiro en relación con sus modalidades peculiares, con sus alcances territoriales, con su significado político, con sus antecedentes diplomáticos y jurídicos más notorios, con el desarrollo vital de que es susceptible para el Perú y el Ecuador; todo, naturalmente, en forma interpretativa y sintética, sin volver a las extensas exposiciones ni a los fuertes y enconados debates.
La solidaridad continental americana es una vieja conocida del litigio entre el Perú y el Ecuador. Salvo el anticipo ocasional de bellas palabras entre bastidores, apareció en escena cuando el agudo conflicto de 1910. En aquella época el Ecuador tuvo la inconcebible ceguera de considerar mala para sus aspiraciones y posibilidades una línea, anunciada como posible contenido del inminente laudo español, que era en realidad, como he de demostrarlo después, una línea de desastre para el Perú. Bajo este error y dispuesto a frustrar un fallo, al que ya había querido escapar anteriormente, el Ecuador provocó manifestaciones violentas contra nuestros nacionales domiciliados en Guayaquil y auspició otros actos lesivos para los intereses peruanos en su territorio. En parte por reacción contra ataques y provocaciones; y en parte también por otro profundo error respecto del valor y ventajas del proyectado laudo, el Perú se aprestó para vengar aquéllos e imponer el respeto de éste, por medio de las armas. Movilizó sus fuerzas. El Ecuador hizo lo mismo con las suyas y redobló sus injurias. Entonces mediaron los Estados Unidos de América, la Argentina y el Brasil.
Mediaron con un doble objetivo, como en 1941. Para impedir la guerra y para buscar una solución al litigio. Con el primer fin, consiguieron una suspensión de medidas militares en la frontera y una desmovilización. Con el segundo propósito, mantuvieron, primero, el valor moral de la institución del arbitraje, en términos profundamente desagradables para el Ecuador: ``No es posible --decían-- que pueda estallar una guerra entre el Perú y el Ecuador con motivo de una cuestión de límites que ambos por solemne compromiso sometieron a arbitraje. No estaría tampoco de acuerdo con la recta conciencia acortar que cualesquiera de las partes rechazara el laudo antes de ser dictado porque tal repudiación deshonraría la ilustrada institución del arbitraje, de alto progreso, a la cual solemnemente ha adherido las Repúblicas Americanas''.
"Deploraban que el Ecuador hubiera dejado de manifestar una satisfactoria disposición y cumplir los pasos recomendados que proporcionaban los medios honrosos para un arreglo amistoso con el Perú. Los mediadores no pueden considerar esta actitud sino como una demostración evidente de su falta de voluntad para arreglar sus asuntos de límites con el Perú de una manera pacífica y honrosa o falta de confianza en las potencias mediadoras''
Pero no quedó allí la desventura de la posición del Ecuador frente a la conciencia continental expresada por los mismos grandes Estados que volvieron a mediar en 1941. No amortiguaron éstos sus opiniones en palabras suaves. Un documento tripartito del 30 de agosto de 1910 dijo que: ``Deploraban que el Ecuador hubiera dejado de manifestar una satisfactoria disposición y cumplir los pasos recomendados que proporcionaban los medios honrosos para un arreglo amistoso con el Perú. Los mediadores no pueden considerar esta actitud sino como una demostración evidente de su falta de voluntad para arreglar sus asuntos de límites con el Perú de una manera pacífica y honrosa o falta de confianza en las potencias mediadoras''.
En verdad, el precedente de la intervención amistosa de las naciones americanas no era muy alentador para la diplomacia ecuatoriana. Sin embargo, desde otro punto de vista, el Ecuador obtuvo su propósito de repudiar el arbitraje español y los mediadores, después del rechazo que aquél hizo de su nueva proposición de arbitraje de la Corte de La Haya, que el Perú se apresuró a aceptar, no mantuvieron su mediación ni presionaron eficientemente al Ecuador para una solución final.
Esos hechos históricos y documentales sirven ahora para comparar dos políticas y la manera cómo ambos países en litigio condujeron sus intereses treinta años más tarde. A pesar de que lo había salvado de la invasión y del castigo militar por parte del Perú, en 1910, el Ecuador había constatado que ello no significaba que los mediadores se parcializaran con sus pretensiones y vacilaran en condenar su sinrazón. Al mismo tiempo, había constatado que, por enérgico y airado que fuera el repudio que hacían de su conducta los mediadores, éstos no se convertían en sancionadores de la justicia internacional al punto de obligarlo a aceptar el laudo español ni de impedirle que logrará su propósito de escapar al arbitraje y al arreglo inmediato. Pero, en 1941, en que logró interesar a las mismas potencias americanas con el peligro de una ruptura sangrienta con el Perú, el Ecuador creyó que ellas iban, esta vez, no solamente a cubrirlo de un duro castigo sino a adoptar sus aspiraciones y a imponerlas a su adversario que tenía a su favor los antecedentes de la conducta diplomática, el derecho ejecutoriado, la posesión real, la capacidad de actuar independientemente, la voluntad de no someter a una disminución estas ventajas y la personalidad internacional suficiente para no dejarse imponer.
Entre tanto, el Perú fundó en el precedente de las mediaciones de los Estados Unidos en sus conflictos con Colombia y con Chile, una fuerte desconfianza en la nueva interferencia y no la ocultó, aun cuando no la expresara por cortesía en sus documentos diplomáticos; pero afirmó en éstos, desde el primer momento, su decisión de no transigir respecto de su derecho esencial. A pesar de que estaba en curso la mediación, no consintió en las provocaciones ecuatorianas y desencadenó una contundente acción militar que lo llevó a la ocupación, de represalia y de previsión, de territorios de la provincia del Oro. No obstante, de que comprendía las extensas proyecciones de la gestión diplomática tripartita de mayo, el Perú declaró su intención de reducirla a estrechos límites de asistencia para asegurar la paz dentro del respeto de su personalidad internacional, por si acaso tenía ella alguna veleidad por salir en su daño de ese cauce limitado. Finalmente, mantuvo con toda rigidez de fondo y con persistente firmeza en la forma, sus puntos de vista predeterminados y dio, sin titubeos, la impresión neta de que estaba dispuesto a arreglar su problema de fronteras con el Ecuador siempre que se reconociera el valor que tenían efectivamente sus derechos titulares y posesorios. Si el Ecuador, careciendo de razón, fue respetado en 1910 por los mediadores, no había por qué temer que el Perú, teniendo la razón esencial de su lado, no fuera respetado en 1941.
Pero no sólo ha tenido el Ecuador ese error fundamental respecto de las posibilidades de la mediación, sino también los de su inoportunidad y desenlace. En vísperas de la Conferencia Interamericana de Buenos Aires, en 1936; en 1938, con motivo de la ruptura de la Conferencia de Washington, había intentado interesar al continente en su situación y en sus pretensiones. Lo habían acogido sonrisas sordas y dulces miradas ciegas. No había peligro de guerra en América, que hubiera podido despertar un sentimiento de orgullo continental para mantener a todo trance un sistema jurídico pacífico ante las peligrosas derivaciones de la catástrofe que se incubaba en Europa. No había aún guerra mundial, que hiciera urgente el mantenimiento de la cohesión americana y que requiriera no dar pretexto a la acción disociadora de los interesados en perturbar la armonía solidaria de este continente. Por otra parte, el Perú había opuesto en todas partes a las conspiraciones ecuatorianas una diplomacia alerta y una clara voluntad de mantener la bilateralidad del problema.
En resumen, mientras un país --el Ecuador-- lo esperaba todo de la mediación y se entregaba incondicionalmente a ella; el otro país --el Perú-- se enfrentaba, primero a las posibilidades de la mediación y las recibía con disgusto y rechazo; pero cuando se presentó súbita e inevitablemente, la encaró, sin temor, la condicionó y la redujo; le demostró que no podía vulnerarlo y acabo por hacerla plegarse a la realidad y a la razón.
Ha resultado fundada la tesis de que no hay mediación buena ni mala en principio. Las mediaciones son convenientes o inconvenientes según su proceso y las consecuencias que de ellas se puede obtener. Las mediaciones tienen por objeto, desde el punto de vista de los mediadores, conducir a un resultado positivo en el conflicto en que inciden. El arte diplomático --que el Perú ha realizado cumplidamente esta vez-- consiste en no dejarse conducir por las mediaciones sino conducirlas en el sentido que se desea, para que encuadren un éxito y lo respalden con su autoridad internacional.
La mediación de los Estados Unidos de América, el Brasil y la Argentina ha tenido dos etapas notorias. En la primera, fue provocada por el Ecuador y presentaba los síntomas eventualmente peligrosos de actuar en un conflicto entre quien reclamaba y quien tenía, lo que parecía presagiar que se pediría a éste un sacrificio de su derecho; de favorecer una transacción indeterminada; de acudir al terreno del debate a solicitud de una parte que se decía agraviada. El Perú la recibió con recelo. La circunscribió a un campo de Buenos Oficios dentro del cual no podía hacerse exigente. Le opuso una posición definida y una firmeza inflexible respecto de su derecho.
Pero ésta era una mediación especialmente influida por circunstancias continentales y mundiales. Una vez lanzada no podía detenerse ni abandonar sus fines. Hubiera sido la quiebra de todo un sistema jurídico, moral y político, cuya afirmación es esencial para la contienda ideológica de los continentes y de los espíritus. Ahora bien, sólo había una manera de que la mediación alcanzara éxito: darle la razón a quien la tenía, porque éste no estaba dispuesto a ceder.
Así es como la mediación ofrece en sus resultados un respaldo moral evidente. El error ecuatoriano, desde su punto de vista, ha sido no comprender que llegaba con premura el momento en que, puesta a escoger entre un derecho claro y una pretensión cambiante y confusa, entre una realidad y una aspiración. América tenía que estar con los primeros porque, además de ser más viable su ejecución, respondían mejor al principio de la voluntad de los pueblos, por cuya libertad o por cuyo sojuzgamiento está crepitando sangrientamente la humanidad y nuestro continente en ella.