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miércoles, 29 de febrero de 2012

HACIENDO LOBBY PARA EL LOBBY

HACIENDO LOBBY PARA EL LOBBY
ANIBAL SIERRALTA RIOS(*)
*Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Posgrado en Relaciones Internacionales, Comercio Internacional y Gerencia Internacional. Magíster en Administración de Empresa. Doctor en Ciencias Jurídicas, Diplomado en Negociaciones. Profesor de las Maestrías en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Universidad de San Martín de Porres. Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) y Universidad Nacional de Trujillo. Profesor de la Escuela Superior de Guerra Naval y la Academia Diplomática del Perú. Profesor visitante de la Universidad de Ciencias Empresariales y Sociales (Buenos Aires), Universidad Andina Simón Bolívar (Sucre), Universidad Florianópolis (Florianópolis), Universidad del Cono Sur de las Américas (Asunción). Ex-consultor en comercio internacional de la OEA. Ex-asesor principal del Congreso de la República. Miembro Comisión de Dumping y Subsidios. Presidente del Centro Internacional de Administración y Comercio. Arbitro internacional y conciliador extrajudicial. Miembro de la Comisión de Dumping y Subsidios. Presidente de la Comisión de Firmas Digitales del Colegio de Notarios de Lima. Presidente del Comité Consultivo de Comercio Exterior y Negociaciones del Colegio de Abogados de Lima. Miembro de la Comisión Consultiva de Personas Jurídicas de la Superintendencia Nacional de Registros Públicos. Notario de Lima
CONTENIDO: 1. El medio ambiente para el lobby.- 1.1. Régimen de cuotas.- 1.2. Subsidio al productor o al exportador.- 1.3. Derechos compensatorios.- 1.4. Tratado de Lomé.- 1.5. Barreras técnicas.- 1.6. Acuerdos voluntarios.- 1.7. Estructura monopsónica.- 2. Concepto y objetivo del lobby.- 2.1. Objetivo.- 2.2. Los elementos de un lobby.- 3. Organización.- 3.1. Proceso de lobby.- 3.1.1. La formación de contactos.- 3.1.2. Estrategia de lobbyist.- 3.1.3. Dinámica del lobby.- 3.1.4. La negociación.- 3.1.5. Retroalimentación.- 3.1.6. Coordinación empresarial.- 3.2. Selección del lobby.- 4. El proyecto de ley de regulación del lobby.- 4.1. Sujetos.- 4.2. Opinión, divulgación y lobby.- 4.3. El registro.- 4.4. El órgano controlador.
El lobby es un mecanismo de influencia de poder cuya presentación pública suscita siempre sospechas, recelos y reservas. Se utiliza con o sin leyes o reglamentos, se articula eficazmente, y, con frecuencia, sus operadores logran sus objetivos particulares.
En 1986 escribimos por encargo de la Organización de Estados Americanos como funcionario de dicha Organización y profesor de la Fundación Getulio Vargas en Río de Janeiro, nuestro primer trabajo sobre la materia (El lobby y el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de América Latina) exponiendo un esquema general destinado a impulsar las exportaciones latinoamericanas y como una herramienta para el fortalecimiento de nuestro comercio exterior. Las ideas básicas fueron expuestas en muchos seminarios a todo lo largo y ancho de nuestra América mestiza y fascinante.
Posteriormente elaboramos un artículo para la Revista del Colegio de Abogados de Lima que no fue publicado por que hacia 1991 se le consideraba como un mecanismo de tráfico de influencias, de búsqueda de privilegios y obtención de ventajas. Tenia un olor de corrupción. Hoy aquellos que así lo consideraban son sus principales defensores e impulsores y solo aprecian bondades y beneficios en su regulación y consagración en el país. Así se han presentado dos proyectos: uno por parte del Poder Ejecutivo y otro por el Poder Legislativo.
Pero el mecanismo, como cualquier otro, debe ser analizado de manera integral; desde la esfera de la economía, principalmente de la economía internacional; desde el punto de vista del derecho y dentro del campo de la ciencia política.
Aunque no es necesariamente inmoral, como herramienta de persuasión e influencia puede ser usado para el bien o para el mal, ello dependerá de los actores y del escenario en el que se actúa. En consecuencia es necesario en primer lugar ver la conveniencia de su regulación, es decir el escenario económico que haría necesario el instrumento; luego hay que conceptualizarlo y determinar sus elementos y características; fijar el escenario en el cual es más conveniente su desarrollo y, finalmente, analizar las propuestas nacionales.
El escenario en el cual se emplea el mecanismo es en el comercio internacional en donde las grandes empresas transnacionales que operan en distintos países y con emprendimientos que comprometan ingentes recursos (económicos y tecnológicos) no pueden dejar a la unilateral decisión de los niveles de gobierno en los que operan los proyectos que ejecutan y las inversiones que comprometen para dichos fines. El lobby es un mecanismo de posición o de acción frente al poder público. Los franceses los llaman grupes de pression , los norteamericanos interest groups , y en América Latina "cabildeo" o eufemísticamente "grupos de apoyo"; en tanto que la propuesta peruana del Poder Ejecutivo y del Congreso de la República lo llama "gestión de intereses".
El medio ambiente idóneo para su articulación es en el campo del comercio internacional. La cual ya nos indica que es mejor estructurado y diseñado como una política de desarrollo de mercados, que como un mecanismo regulador para su actuación en el nuestro. Son menor las expectativas que fomentan las importaciones.
1. EL MEDIO AMBIENTE PARA EL LOBBY
El escenario en el cual los países de América Latina pueden encuadrar la acción de un lobby es en el de los mercados internacionales con el propósito de consolidar la presencia de sus productos y de sus empresas; así como para superar las barreras que se le presentan en el proceso de internacionalización.
El mundo vive actualmente la experiencia de barreras proteccionistas por doquier, levantadas principalmente por los países industrializados. La necesidad de vencerlas nos lleva a crear mecanismos y figuras nuevas, como es el caso del lobby. Este es un expediente muy común en el mercado de los Estados Unidos de América, por la magnitud de sus transnacionales y las luchas del poder económico; en tanto que es casi ignorado en todos los países de la región.
El lobby es un mecanismo de apoyo en las operaciones comerciales que se utiliza frente a los importadores, los consumidores y las autoridades oficiales. Es un instrumento usado por empresas y comerciantes del mundo, y que es aceptado con frecuencia por los funcionarios gubernamentales de muchos países, destinado a asegurar la radicación de inversiones y de emprendimientos comerciales.
El lobby va desde un funcionamiento abierto, admitido y regulado, como en el caso del mercado de los Estados Unidos de América hasta un desarrollo primario como es el de Brasil y México; pasando por una estructura formal y con una infraestructura sofisticada como en el Japón. (1)
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(1)SIERRALTA RIOS, Aníbal. El Lobby y el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de América Latina, Río de Janeiro, OEA/CICOM/FGV., Julio 1986, pág.5 y ss.
Durante los últimos años se han manifestado, de manera creciente, actos y medidas proteccionistas de todas las regiones. La invocación primero y los intentos serios, después, para morigerar o disminuir las medidas proteccionistas han sido sólo eso: buenos propósitos o infructuosos ensayos. Los países latinoamericanos han visto cerradas muchas fronteras para colocar sus exportaciones en importantes mercados que habían ganado a inicios del decenio del ‘70, ya que muchos países industrializados, a pesar de las reglas de la Organización Mundial del Comercio, están aplicando in extenso políticas económicas proteccionistas, que se han traducido en medidas arancelarias y no arancelarias destinadas a restringir total o parcialmente el ingreso de productos y servicios. Con ello pretenden defender su sector agrícola o industria nacional.
Este fenómeno, es la prueba más palpable de que realmente surgieron en el mercado mundial, particularmente en América Latina, nuevas naciones que pasaron de exportadoras de materias primas a ofertar manufacturas ganando espacio en el mercado mundial.
El proteccionismo es un movimiento que se origina siempre en un país que sufre el impacto de crecientes importaciones que afectan su sector productivo y su nivel de empleo. Los países industrializados, en su afán de proteger sus industrias y mantener el nivel de empleo propician estas medidas.
Los sectores protegidos raramente han absorbido el 2% ó 3% de los empleos, y en esos casos la mayoría de las veces a costa de la oportunidad de empleo en otros sectores. Por otro lado el consumidor, según Informe de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), en los países proteccionistas soportó un incremento de precios del 10% principalmente —como siempre ocurre— afectando a los consumidores más pobres.
Sin embargo, el proteccionismo continua vigoroso y activo en los países industrializados, tanto en la Unión Europea como en los Estados Unidos de América que imponen tarifas aduaneras altas para los productos latinoamericanos, así como barreras técnicas y salvaguardas.
"No sería fácil conseguir avances significativos en una agenda que se confunde con el corazón vital del proteccionismo y contra el cual es probable que se articulen algunos de los lobbies de mayor peso político en el congreso americano. El argumento de las dificultades políticas, sin embargo nunca desarmó las presiones de Washington cuando esas dificultades se encontraban de nuestro lado".(2)
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(2)RICUPERO, Rubens. O ponto óptimo da crise, Río de Janeiro, Editora Revan, 1998, pág. 237.
En tanto que para los países en desarrollo el proteccionismo es absolutamente perjudicial, pues como casi todos tienen una abultada deuda pública externa, en la medida en que se frenen sus esfuerzos de exportación, escasearán los recursos para atender el servicio de la deuda. A lo que se añadirá la desconfianza del empresario que retrotraerá sus inversiones.
El proteccionismo ha sido aplicado en muchos períodos y desde hace mucho tiempo. Su presencia no es nueva en la economía internacional. Lo que es nuevo es el estilo o los instrumentos. La forma tradicional fue la protección arancelaria, consistente en la manipulación de los impuestos ad valorem sobre la importación de determinadas mercancías o líneas de productos. O la medida más violenta y efectiva —no por eso la más prudente—: la prohibición total del ingreso de mercancías específicas. Todas estas barreras daban resultados en el corto plazo pero luego surgían otras salidas extra commerce, como el régimen de cuotas, el dumping o las medidas antidumping .
Si bien se han intentado reducir estas barreras en el ámbito del comercio mundial, debemos reconocer que sólo han disminuido después de negociaciones multilaterales, principalmente para los bienes de tecnología avanzada o de «tecnología de punta», que como es evidente se produce en los países industrializados. Así los llamados acuerdos voluntarios, como el de los vehículos y de electrónicos bloquea el ingreso o participación de terceros en algunas regiones del mundo.
Pero la presión para que se reduzcan las barreras arancelarias ha dado origen al surgimiento de otras limitaciones que, con los mismos resultados, restringen las importaciones provenientes de las naciones en desarrollo.
Las exportaciones totales de los países miembros de ALADI, declinaron en 9.4% con respecto a 1981 y la misma tendencia se aprecia en el conjunto de países de América Latina, debido a la protección efectiva, que los países industrializados mantienen en sus mercados, donde alcanza a casi la mitad promedio en los Estados Unidos de América cuanto en la Unión Europea y el Japón en el rubro de textiles; en tanto que el menos afectado es el de industrias más complejas, y en la cual existe una fuerte participación de capital proveniente de los países desarrollados.
En tanto que las tarifas aduaneras impuestas por los Estados Unidos de América continuaron por encima del 12% y aveces del 20% para productos cárnicos, frutas frescas y en conserva, jugo de naranja, maní, productos vegetales, aceites vegetales. Con el mismo porcentaje se gravan algunas manufacturas como artículos de cuero, tejidos de lana, de algodón, confecciones, calzado con niveles tarifarios de hasta 58%, productos de cerámica y de vidrio, relojes. Por ello ahora es que la Administración del Presidente Busch ha promulgado el 6 de Agosto del 2002 la llamada Ley de Promoción Comercial Andina y Erradicación de la Droga (ATPDEA) que otorga beneficios arancelarios a muchos de los productos indicados anteriormente y que experimentan sobretarifas. Pero tales beneficios unilaterales se otorgarán siempre y cuando los países escogidos (Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú) sean declarados elegibles; para lo cual - entre otras condiciones - se deben comprometer a participar en negociaciones que conlleven al cumplimiento e incorporación al ALCA; dar un trato adecuado a las demandas de las empresas norteamericanas en sus reclamos frente a los países andinos y se faciliten normas que protejan los derechos de propiedad intelectual de los inventos y tecnologías provenientes de los Estados Unidos de América; para todo lo cual dichas empresas actúan con lobbies .
Las nuevas barreras al comercio exterior alcanzan una importante variedad, diferenciándose por la forma en que bloquean el ingreso de nuevos productos. Estas son:
régimen de cuotas; subsidio al productor y al exportador; derechos compensatorios;
el tratado de Lomé; las barreras técnicas y fitosanitarias; los acuerdos voluntarios, y
una estructura monopsónica.
1.1 Régimen de cuotas
Es la barrera dispuesta por el país importador, consistente en establecer una cantidad o volumen determinado por producto y por país de origen que puede ingresar vía aduanas. Se impone con nombre propio afectando directamente a una nación determinada. Es efectiva e inmediata ya que señala el país y el producto al cual afecta, fijando un volumen determinado de importación. Los Estados Unidos de América ha utilizado siempre esta barrera para los commodities como el azúcar desde II Guerra Mundial y para los productos textiles hasta la actualidad.
Aun cuando la medida es comprensible y los países que solicitan la derogación de cuotas en realidad no tienen mucho fundamento, no deja de ser una barrera que frena el libre comercio. Primero se aplicaron a los productos naturales y luego, ahora, a los productos agroindustriales y de transformación primaria.
Las acciones para mantener las cuotas o para ampliarlas siempre se hacen a través de lobbys frente al Congreso de los Estados Unidos de América, que es el que siempre las aplica, y a la Secretaría de Comercio de dicho país. Y dentro de esa limitación es donde más se ha desarrollado el mecanismo. Bastante conocidos son los lobbys de los productores de tomates, de maní, de textiles que operan frenado o limitando las cuotas y la de los productores de commoditres latinoamericanos intentando incrementarlas o excitando su reducción.
1.2 Subsidio al productor o al exportador
El subsidio se viene aplicando desde hace un largo período por todos los países industrializados. La Unión Europea y Estados Unidos de América tienen una sólida estructura de subsidios para todo el sector agrícola y el exportador que funciona de manera efectiva. Es una forma de defender y proteger su producción interna y mantener el alto nivel de vida de su población. De igual manera lo aplica la Unión Europea tanto a los productores agrícolas como a los exportadores que gozan de beneficios tributarios y financieros.
El fundamento del subsidio es corregir o compensar las deseconomías externas que tiene el productor y que afectan en su rendimiento. Aún cuando el agricultor o fabricante llegue a niveles de eficiencia, le circulación de sus mercancías se ve afectada por una serie de dificultades que gravan su producción. Estas deseconomías externas encarecen sus productos. Entonces, a través del subsidio se pretende corregir tal desequilibrio. Sin embargo, esto ocasiona que la mercancía subsidiada que llega a un mercado en donde el productor recibe subsidio tenga menores precios. Así, el productor de la región compite con una variable no manejable.
1.3 Derechos compensatorios
Esta medida se aplica contra la producción latinoamericana que hubiere recibido algún subsidio directo en su origen. Es una sanción de los países importadores sobre la producción externa o sobre sus empresas comercializadoras.
La sobretasa que afecta a los productos de importación que evidencien haber recibido subsidio o incentivos financieros en su país de origen, es una medida incongruente con la misma conducta que el sancionador practica en favor de sus propios productores. Esta sobretasa que impone el país receptor se aplica con el criterio de compensar al productor nacional, que puede verse perjudicado cuando el fabricante extranjero vende a niveles de precios menores a los que se comercializan en el mercado interno, por haber recibido esos beneficios en su país. Esta barrera lo que pretende es reequilibrar la balanza, afectando con un mayor gravamen al producto extranjero para que compita en similares precios que el nacional.
El Brasil que es el país que más ha crecido en sus exportaciones de manufacturas en los últimos veinte años ha sido una de las víctimas de esta barrera que en algunos casos no tiene mucho sentido sobre todo cuando se actúa en un área de libre comercio como el Mercosur o incluso ALADI y que ante la ausencia de tarifas escalonadas o de tarifas en general es difícil obtener en el mercado doméstico precios más altos de lo que en los demás mercados del bloque integrado. De tal manera que el interés de Estados Unidos de América de interligar a toda América Latina dentro del ALCA debería conllevar también la eliminación de la aplicación de derechos compensatorios a los productos provenientes de la región. Y esto último será difícil de articular sino se hace a través de un lobby por parte de los países latinoamericanos que al efecto deberían actuar en bloques subregionales.
1.4 Tratado de Lomé
La Unión Europea mantiene un tratado con 65 países en desarrollo estipulando preferencias especiales y un tratamiento diferenciado para las importaciones provenientes de dichas regiones. Las áreas involucradas son Africa, Caribe y algunos países del Océano Pacífico.
Si bien es un tratado poco divulgado ya tiene tres versiones, la ultima de las cuales es el Tratado de Lomé III del año 1985, que contiene acuerdos sobre preferencias comerciales; una estructura de estabilización de los ingresos de exportación, denominado STABEX; y un sistema de intervención relativo a los minerales, denominado SYSMIN. Esto en lo que se refiere al ámbito del comercio exterior, pues dicho tratado también incluye otras medidas como programas de financiamiento.
El tratado permite el libre ingreso al mercado europeo de productos naturales de origen agrícola, provenientes de los países signatarios como banana, carne vacuno, arroz, ron y azúcar, u otros que no se contrapongan a aquellos productos agrícolas protegidos por las normas de política agraria de la Unión Europea.
En el ámbito de la inversión, se hace una invocación para adoptar medidas conjuntas que faciliten la instalación y radicación de inversión extranjera en los países signatarios, así como conceder a los inversionistas un tratamiento justo y equitativo. En retribución, se concede a los países exportadores de materia prima de Africa, Caribe y el Pacífico, asistencia para compensar las consecuencias adversas de una pérdida de la capacidad exportadora. La línea de productos beneficiados con esta retribución son: cobre, fosfato, manganeso, bauxita, estaño o hierro y se alcanza el beneficio cuando por lo menos el 15% del ingreso total de exportación de determinado país miembro se origina por la venta de uno de los productos indicados.
Todas estas reglas no hacen mas que limitar el comercio a un campo muy restringido, en este caso al Caribe, principalmente, y algunos países del Africa. Excluye, como es lógico, otros países de América Latina, particularmente de América del Sur como el Perú, Paraguay, Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Chile y Venezuela.
Otra característica es que si bien hay un evidente apoyo a la exportación, es únicamente en lo que se refiere a materias primas y recursos naturales, mas de ninguna manera a manufacturas o exportaciones no tradicionales. Ello propicia a seguir manteniendo un nivel de producción del sector primario en defecto del manufacturero. Y las inversiones naturalmente se dan en el campo de la extracción mineral, donde existe una obvia tecnología de la Unión Europea.
El tratado ofrece a los países en desarrollo, signatarios del mismo, una compensación por la pérdida de los ingresos originada por exportaciones hacia la Unión Europea y en algunos casos al resto del mundo, siempre y cuando el producto represente por lo menos el 6% del total del rubro exportaciones en un año calendario, y siempre que el deterioro del ingreso sea de un mínimo de 6% en comparación al ejercicio de los cuatro últimos años.
1.5. Barreras técnicas
Una de las formas de limitar el ingreso de las importaciones, que se ha convertido en un medio cada día más utilizado, es el de las llamadas barreras técnicas. Disposiciones o regulaciones sobre normas de control de calidad, reglas de origen, especificaciones técnicas e incluso sobre interpretación y aplicación reglamentaría o las más recientes como son las barreras ecológicas.
Estas limitaciones se aplican no sólo entre países de diferente desarrollo industrial, sino aún entre aquellos otros que participan dentro de un proceso de integración. Dentro del marco del Acuerdo Sub-Regional Andino, hoy Comunidad Andina de Naciones, por ejemplo, durante los albores de su constitución se estableció que las mercancías que transitaban por un país miembro con destino a otro podrían transportarse libremente. Resulta que el Ecuador, entonces, exigió que el cemento en bolsa peruano que pasaba por su territorio con destino a Colombia debía de cambiar de transporte al momento de atravesar su frontera lo que ocasionaba obviamente mayores costos y mermas. Tal actitud fue causa para que más tarde el Perú impusiera otras barreras a los productos ecuatorianos que les habían sido asignados dentro de las reglas de sectorialización y asignación industrial. En efecto los relojes fabricados (ensamblados) en el Ecuador podían ingresar libremente a cualquiera de los países signatarios. La norma estipulaba producción de relojes en cualesquiera de sus formas. Pues bien, el Perú, en aplicación de la misma regla y en respuesta a otra similar barrera prohibió aduaneramente el ingreso aduciendo que la liberación era para relojes no así para las pulseras; luego solo podrían ingresar al país relojes sin brazaletes o pulseras. Evidentemente, el país afectado reclamó pero hasta que el trámite burocrático resolvió el problema la mercadería sufrió los sobrecostos de almacenamiento.
El caso también se da en países de igual o semejante desarrollo industrial. Durante las Olimpiadas de Italia, la industria alemana de televisores se había preparado creando un modelo pequeño de televisor simple y muy barato que inundaría el mercado. Las normas del entonces Mercado Común Europeo facilitarían el ingreso de estos aparatos en Italia, meses antes del torneo atlético. Pues bien, la aduana italiana no permitió el ingreso, ya que los manuales e instrucciones del aparato estaban en alemán y no en italiano. La industria germana rápidamente solucionó el impase y arremetió nuevamente con un importante stock. En esta ocasión el reparo estuvo en el número de pulgadas de la pantalla que no coincidía con la estandarización vigente en Italia. Los alemanes reclamaron y hasta entonces habían terminado las Olimpiadas.
Las opiniones médicas, fitosanitarias, de salud son también instrumentadas para impedir el ingreso de algunas mercancías. Así, la indicación de advertencias sobre posibles daños a la salud bloquea de manera definitiva la importación de mercancías. De acuerdo al desarrollo tecnológico así como al avance científico, o únicamente a la aplicación de estudios u opiniones parciales, se imponen barreras a muchos productos provenientes de los países en desarrollo. Particularmente, se aplican a los textiles que llevan un porcentaje de acrílicos; a los jugos naturales según el preserbante; a las conservas de pescado según el tipo de aceite con el que se envasa; entre otros casos. Estas limitaciones tienen pocas posibilidades de ser superadas o atendidas, pues se aduce un bien superior y general protegido que es la salud, bienestar y alimentación de la población. Argumento difícil de contradecir pues no es aceptable incluir en ninguna mesa de negociación bilateral o multilateral, a no ser por un grupo de opinión científica importante y numeroso. Sin que ello asegure, en caso de ser favorable al producto afectado, que la mercancía alcance un buen volumen de ventas, pues ya aquí entra en reserva, no la opinión gubernamental-administrativa, sino la del consumidor que frena su demanda.
Lo perjudicial de estas barreras técnicas, cuando se aplican sólo para contener el flujo de productos y sin que medie un razonable sustento científico, es que no sólo impide la comercialización a un mercado específico, sino que se amplía a otros mercados que siguiendo el ejemplo del país actuante también bloquea las importaciones, aduciendo idénticas razones.
Otra de las variaciones de estas barreras técnicas son las llamadas «licencias previas de importación», instrumento administrativo por el cual los países, sin prohibir las importaciones ni adicionar sobretasas, impiden el ingreso de determinadas mercancías. En realidad, no bloquean el ingreso total de un producto, lo que limitan es la cantidad, pero sus efectos son iguales, pues pueden desalentar el consumo cuando no se da fluidez a la provisión oportuna de bienes.
Una variable de esta barrera es el retraso en las licencias de importación a fin de posibilitar que la industria local se prepare o empiece a producir la mercancía que se está pensando importar. Esta última es una barrera legitima pues no impide sino posterga y ha sido empleada, incluso, por algunos países latinoamericanos, como Colombia, por ejemplo.
1.6 Acuerdos voluntarios
Los acuerdos bilaterales y restricciones voluntarias, son un mecanismo de limitación al flujo de mercancías o servicios. La presencia de un país desarrollado en estos acuerdos torna bastante difícil un convenio de recíprocos beneficios, pues se llega hasta convenir la reducción de beneficios tributarios a los exportadores, para que el país importador no aplique sanciones o derechos compensatorios.
Esta es otra forma de las restricciones que bloquean la acción de los países latinoamericanos y que impiden una libre circulación de las mercancías no sólo a los países más desarrollados sino, inclusive, a naciones en desarrollado que buscan proteger su aparato industrial.
1.7 Estructura monopsónica
Casi todos los países del mundo tienen en su legislación prohibición expresa de prácticas monopólicas e incluso sanciones severas a las prácticas oligopólicas. Se dan leyes anti-dumping y se divulga la forma de contrarrestar toda acción monopolística. Sin embargo, sólo algunos, en números que no es relevante, norman la actividad monopsónica.
No es una limitación o prohibición expresa a las importaciones, es una salida que las autoridades administrativas buscan a través de la creación o asignación de un único comprador.
Durante el decenio del ‘70, muchos países latinoamericanos crearon empresas públicas de carácter monopsónico destinadas a la importación, principalmente de alimentos y productos agroindustriales. De esa manera, bastaba que alguna autoridad sugiriera el bloqueo de algún producto, para que no se efectuara la importación. No había una prohibición expresa lo que ocurría es que no había compradores, ya que era una sola la empresa importadora.
Todas estas barreras son cuestionadas periódicamente en los foros internacionales, pero aun así no logran levantarse, lo que ha llevado a crear mecanismos de actuación en los niveles de decisión política, como es el lobby , que es viable y hasta recomendable para facilitar nuestras operaciones de exportación y la internacionalización de las empresas latinoamericanas, pero que no lo es cuando pretendemos nosotros mismos su acción a través de las transnacionales en la región. Es conveniente si a través de la acción conjunta del Estado, las empresas y las universidades se estructura el mecanismo para penetrar en los mercados internacionales; pero no alcanzamos a ver sus ventajas si nosotros mismos establecemos canales formales de actuación a favor de las grandes transnacionales dándoles ventajas que además no necesitan por que igualmente lo van a hacer.
2. CONCEPTO Y OBJETIVO DEL LOBBY
Estamos asistiendo en los años recientes a una nueva práctica gerencial: el lobby como una forma de negociar e influenciar en los centros de las decisiones políticas y económicas tanto del país como de aquellos otros donde actúa una empresa, con el propósito de superar una barrera al comercio, consolidar una inversión, proteger una patente o generar simpatías hacia una causa o proyecto.
Aun cuando esta práctica que va adquiriendo las características de especialización académica, es de intensidad reciente y creciente, su origen se remonta al siglo XIX. Es bueno recordar que el propio término de lobby nació en el Hotel Willard's, en Washington D. C., en la época en que el general Ulysses Simpson Grant, Presidente de los Estados Unidos de América, prestaba oídos a los ciudadanos y comerciantes que querían informarle de la situación política, cultural, comercial y naviera de entonces. Pero es recién a partir de 1928 que el termino adquirió ciudadanía merced a un trabajo de Munro quien se refirió a la existencia de un "gobierno invisible" que actuaba e influenciaba en los órganos del Estado y que los llamo precisamente lobbyists .
A partir de entonces el asunto ha sido de interés de la Ciencia Política a través de los temas referidos por la doctrina internacional como grupos de presión, grupos de interés y grupos de influencia, según los trabajos de David Truman ( The Government Process ) en 1950; Moodie Graeme y Studdert Kennedy ( Opiniones Públicas y grupos de Presión ) en 1975. Y en el Perú con los aportes de Francisco Miro-Quesada Rada ( Ciencia Política ) en 1986; Pinkas Flint Blanck ( Grupos de Poder ) en 1999; y una tesis de Carmen del Rosario Velazco Lozada de la Pontificia Universidad Católica del Perú, (Los grupos de presión y el autogolpe del 5 de abril de 1992) en 1999. Igualmente el ensayo de Domingo García–Belaúnde ( El constitucionalismo peruano y sus problemas ) en 1978. La Revista Business (Lima, 1997), publicó igualmente un artículo sobre este mecanismo.
El lobby en su acepción original es el vestíbulo, el espacio libre en un hotel, en los grandes edificios de la administración pública, del Congreso, de las empresas
privadas, de los restaurantes y de los aeropuertos. Usualmente, en esos vestíbulos y en los pasillos circulan las personas más influyentes del mundo de los negocios, de la política, del arte, de la cultura y de la gestión empresarial. Es la clase dirigente la que pernocta en el hotel, transita en el aeropuerto y los vestíbulos o degusta en un restaurante. Y de allí deriva su denominación de lobby o simplemente pasillo.
Estar en el lobby significa, entonces, estar a la expectativa de un encuentro buscado con personas influyentes y a su vez intercambiar información ocasional de manera informal pero valiosa. Asimismo, estar en el lobby permite un acceso más fácil entre todos los que transitan por los corredores o por los despachos de quienes toman las decisiones en todos los campos de la actividad política, financiera o comercial. Hay un intercambio inmediato, sin disfraces, y sin preámbulos, de informaciones, posiciones y proyectos. Estar en el lobby es no sólo estar frente a la vitrina de las decisiones; es estar dentro de ella apreciando su movimiento. La asignación del lugar en el que se da esta actuación puede también caracterizar la función o acción que en él se ejerce. Por ello en Francia también se le llama "hacer los pasillos" ya que los intermediarios actúan y se interrelacionan con los parlamentarios en los pasillos del parlamento o del Congreso.
Ese comportamiento o acción se llama lobbying , gerundio inglés que equivale a la expresión «hacer lobby» Es decir, crear un medio que posibilite a un gerente, directivo, banquero o un abogado a desarrollar su estrategia empresarial, financiera o política de manera efectiva para que la misma sea vista con simpatía y logre ejecutarse rápidamente adecuando las decisiones de política económica y social de los distintos niveles del estado a los objetivos trazados por su empresa, institución o gremio, o haciéndolos coincidir.
El primer trabajo latinoamericano sobre el tema conceptúa al lobby como "...la acción de influenciar sobre el órgano de decisión en la esfera del poder público. La actuación persuasiva sobre el poder público. El esfuerzo para influenciar, la tentativa, la acción para obtener algo".(3)
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(3) BOSCO LODI, Joáo. Lobby os grupos de pressao , Sao Paulo, Pioneira, 1986, pág.3.
Luego lobby es un estar y un hacer. Es procurar y obtener información sobre decisiones de negocios, es suscitar o suministrar datos y fuentes para provocar decisiones. Hay una doble acción: poseer la información de su primera fuente y luego propiciar o motivar en los generadores de las decisiones políticas y económicas simpatías por líneas de acción en posiciones comerciales. Es captación de información y generación de influencia en los niveles de decisión política y legislativa, pero también se aplica el lobby en los mercados externos cuando la empresa está actuando en terceros países ya sea para radicar inversiones, iniciar operaciones comerciales o establecer nuevas condiciones para las actividades financieras o mercantiles. (4)
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(4) SIERRALTA RIOS, Aníbal. El Lobby y el desarrollo de las relaciones comerciales internacionales de América Latina, pág. 12 y ss.
2.1 Objetivo
El objetivo de un lobby es actuar al lado de las fuentes generadoras de las decisiones políticas y legislativas, a fin de ayudar a organizar y defender una posición empresarial, e incluso de política de estado, que favorezca el crecimiento o los objetivos de una institución, empresa o Estado. También busca ilustrar a un grupo de personas o instituciones sobre la conveniencias o limitaciones que una medida gubernamental puede suscitar para el país.
Busca suplir ese vacío que trae la actual estructura del sistema democrático en nuestros países, donde el elector toma su decisión cada cierto período de tiempo para elegir a sus representantes en los Poderes del Estado, y luego no tiene mayor participación en la administración del país ni en la conducción del Estado, excepción hecha de manera esporádica y extraordinaria del referéndum, de las elecciones municipales o regionales.
La ausencia de un engranaje entre las llamadas instituciones sociales intermedias, como los gremios de industriales, de profesionales, empresarios, comerciantes, comunidades regionales o étnicas, educadores, industriales, y la estructura formal del Estado, ha dado origen al incremento de esta nueva especialidad.
El individuo no ha podido intervenir de manera directa en las decisiones de la administración del país, entonces ha formado asociaciones, instituciones o gremios, con el propósito no sólo de expresar su posición y opinión frente a los problemas económicos, políticos, sociales y culturales de la nación, sino de orientar en temas específicos y de tecnicismo reciente que pueden ser desconocidos por los legisladores y funcionarios públicos que usualmente aprecian las cosas dentro de grandes espacios y propósitos. Lo que a veces impide conocer el caso concreto y su incidencia en la sociedad o un segmento de la actividad económica.
Ello ha propiciado que surja la necesidad de establecer vínculos y lazos entre esas instituciones sociales y la estructura burocrática del país. El individuo que enlace esas entidades ha devenido en ser un lobbyist es decir un articulador, en la acepción más amplia del término, entre las instituciones sociales intermedias, la empresa y el Estado. Esa acción debe ser hecha por cualquier persona, institución o empresa y no necesariamente por aquellas que están credenciadas bajo la patente de lobbyist , mas aun en un país todavía desarticulado como el nuestro, pues generaría un estatus y privilegio en desmedro de los demás ciudadanos.
El lobby puede ser un instrumento muy efectivo y rápido. Cierta vez Jimmy Carter, como Presidente de los Estados Unidos de América anunció que estaba enviando al Congreso un determinado proyecto de Ley. Los grandes periódicos norteamericanos afirmaron que el Proyecto sería aprobado por el 98% de los parlamentarios, pero pocos días después el proyecto era rechazado por el 85% de los congresistas debido a una acción fulminante de un lobby manejado por la US. Chamber of Commerce. La acción fue reconocida hidalgamente por el entonces presidente Carter como “el mayor lobby del mundo".
El Perú fue testigo también de una acción de lobby que mostró el lado vil de su articulación: es el caso Lucchetti, una muestra de corrupción explícita. En efecto la empresa chilena dentro de su estrategia de internacionalización estableció en el Perú hacia 1996 una subsidiaria del tipo 100% de capital, suscribiendo a continuación con el Estado un convenio de protección a la inversión extranjera e instalando su planta en una zona de protección ecológica. La inversión total alcanzó la suma de US$ 135.000.000 de dólares americanos. Resulta que la planta se instaló sin contar, en su oportunidad, con los estudios previos de impacto ambiental lo que llevó a la Municipalidad de Lima a entablar una serie de acciones legales ante la Administración de Justicia. Ello causó un serio conflicto entre la Municipalidad y el Gobierno de Fujimori que amparó y protegió, más allá de lo que haría un socio, a los inversionistas extranjeros. El Presidente de Lucchetti intervino en el Perú a través de un poderoso grupo de lobby para presionar a las autoridades judiciales contra los intereses de la comunidad representados por la Municipalidad de Lima, que fue evidenciado por toda la población a través de uno de los videos de la corrupción explícita.
La empresa Lucchetti de Chile entabló trato directo con el centro del poder político y jurisdiccional a fin de resguardar sus intereses particulares. Las grandes inversiones requieren de una gran vinculación y estrecha relación con el Gobierno, el Congreso y el Poder Judicial, por ello intervienen en la política interna para fijar reglas que los beneficie, mantener una posición en el mercado, resguardar sus inversiones, garantizar sus aportes de capital y con frecuencia cerrar las puertas a los competidores. La actuación del Presidente de Lucchetti en un vídeo sorprendente, pero previsible, muestra la forma directa de un lobby. Sus palabras e intenciones reflejan un estilo de manejar las cosas en el Perú, sobre todo dentro de un Gobierno donde sus principales autoridades establecieron una cultura especial de la relación comercio-inversión en el período 1992-2000, y que contó con la colaboración de los más conocidos abogados, los profesores de las más destacadas universidades, el aliento silencioso de la banca nacional, y los jueces más corruptos. De tal manera que el único obstáculo que tuvo Lucchetti fue el Alcalde de Lima, que intentó proteger un parque ecológico con dolidas reminiscencias históricas. La frase “… yo quiero una guerra corta, sangrienta y decisiva, como se ganan las batallas” pronunciada por su Director Gerente Gonzalo Menéndez, era no solo una estrategia de la empresa Lucchetti sino una expresión de la forma de hacer lobbying en el campo de las inversiones internacionales.
Otro caso es el lobby que contrató Fujimori hacia 1999 en Washington D.C. para mejorar su imagen frente a las fuertes críticas del Congreso de los Estados Unidos de América e influir en los legisladores. Aunque los ahora defensores de su legalización en el Perú dicen que eso fue una operación de relaciones públicas. Lo cual es ingenuamente candoroso. No es posible confundir lobby con relaciones públicas. Estas últimas consisten en comunicación con los diversos públicos que integran la sociedad, uno de los cuales, claro está, es el Poder Público. "El lobby se circunscribe a una acción junto al poder público y representa un acto de influencia sobre la decisión, en cuanto relaciones públicas se circunscribe apenas a la comunicación entre sí" (5). Es decir la comunicación entre todos los públicos de la comunidad.
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(5) BOSCO LODI, Joáo . Op.cit. , pág.7
Todo ello ha hecho que el lobby esté mereciendo atención en nuestros países. La Universidad de Brasilia, en el Brasil, desarrollo por primera vez en América Latina un curso de posgrado sobre la especialidad en el año 1995 con el ánimo de analizar este nuevo mecanismo , brindar información histórica sobre la formación del Estado contemporáneo y el Parlamento, los sistemas electorales, la práctica legislativa y la forma como funcionan los grupos de presión. Sin embargo en el Brasil no se ha llegado a regularse nunca la actividad.
No nos atrevemos a decir que es una profesión, pues no tiene una sistemática, no hay una metodología académica que lo forme, no tiene principios generales y categorías que sustenten o le den pautas de actuación; pero sí es recomendable que quien actúe como tal sea un profesional.
2.2 Los elementos de un lobby
El lobby puede ser desempeñado por un persona natural o una oficina de profesionales dedicadas exclusivamente a actuar como tal. Existe en esta circunstancia un sujeto activo de la relación comercial que es el lobbyist, en tanto que el sujeto pasivo está representado por los diferentes funcionarios del estado, las entidades gremiales e incluso la prensa y la televisión.
La figura del lobby más frecuente es la organización de una empresa con profesionales de diversa formación académica. La asociación u oficina de profesionales actúa no directamente defendiendo la posición de la empresa o institución social intermedia afectada, sino más bien abogando por la posición del interés nacional y asistiendo a los productores, empresarios o gremios supuestamente involucrados en la medida que la autoridad legislativa o administrativa está formulando o va a promulgar determinado dispositivo legal..
El lobby individual, es el caso de un profesional contratado expresamente para actuar como tal en una empresa. Siendo que no se injerta un lobby en una empresa sino que se organiza para actuar dentro y fuera de ella. Es la persona que une a su formación empresarial la experiencia técnica para establecer contactos que le posibilite actuar dentro de un marco de negociación establecido por sus representados. Se trata de un profesional que se desenvuelve de manera particular, aun cuando puede tener un equipo auxiliar de personas. Este lobby individual, puede ser contratado como consultor externo o formar parte de un grupo empresarial en cuyo caso actuará en relación de dependencia.
Un error frecuente, cuando recién se empieza a estructurar el mecanismo, es que se piensa que bastaría contratar una persona con cierto brillo externo, buenas relaciones profesionales y políticas, más sin ninguna aptitud o vocación de hombre de actuación en foros y grupos de decisión. El brillo externo y las buenas relaciones políticas tienen su ventaja en «abrir puertas», en facilitar el acceso a los poderes de decisión, en contactar con personas, pero la ausencia de características empresariales y profesionales harán que dichas ventajas sean desaprovechadas sumiendo al agente a quedarse en la relación social sin fundamento y sin argumentos. La formación empresarial es la que hace posible justamente argumentar y justificar una posición y, más aún, la que determinará el cuadro de relaciones que se deben mover frente al objetivo propuesto de la empresa.
Su ubicación dentro de la organización, es en el nivel de asesores o de directores comerciales, orientando al Directorio, planeando la acción y articulando los contactos extensos.
En el caso de las empresas que hacen lobby en su propio país, es costumbre que tengan más de una persona actuando como lobby a tiempo integral en la ciudad Capital y en la sede de la empresa. Generalmente esas personas asumen cargos de asesor de proyectos especiales o simplemente el de Director o asesor Especial del Presidente. También algunas empresas colocan a sus hombres de confianza en las instituciones empresariales a fin de adecuar las corrientes de opinión de tales gremios hacia los intereses de la corporación.
El lobby como empresa especializada tiene la forma de una oficina, asociación de profesionales, que actúa específicamente haciendo tal gestión. Los más sofisticados son los que existen en los Estados Unidos de América, en donde incluso tienen una reglamentación para su actuación. Los hay también, con igual grado de sofisticación en Europa y recientemente en Brasil y México en donde actúan bajo el principio de la libertad de trabajo ya que no hay legislación alguna que los regule.
Las empresas de profesionales ya existentes en los países mencionados operan como consultoras e informadoras comerciales. La gran mayoría de ellas están integradas por abogados. Así, por ejemplo, en los Estados Unidos de América, los abogados detectan la existencia de una legislación específica o de un proyecto de ley en el Congreso que puede perjudicar a las actividades de todo un sector industrial, o de una empresa de su cartera de clientes, inmediatamente envían una carta al grupo o empresa afectada, conteniendo información sumaria sobre el proceso, las consecuencias de dicha norma y las posibilidades de argumentación en caso afecte intereses específicos.
Así, este otro tipo de sujeto activo en la relación del lobby es nada menos que una oficina profesional independiente que puede ser contratada para dos servicios: el primero consiste únicamente en captar información, procesarla y trasmitirla a aquellas empresas que ya están operando en un mercado, pero que no tienen la infraestructura suficiente para el análisis político-legal del mercado en ese país. Entonces, estas consultoras seleccionan y procesan una información específica, aún a nivel de proyecto, que pudiera afectar las actividades de una unidad productiva o un sector empresarial y les informan con detalle no sólo las características de estas posibles limitaciones o beneficios sino su magnitud. Sin embargo, la empresa o empresas que contratan este primer servicio, al recibir la comunicación, no tiene la condición —ni los expertos— para analizar la real gravedad de la cuestión. Entonces, se habrá pagado por el servicio, se habrá recibido la información, pero se carecerá del análisis interno que posibilite diseñar una estrategia empresaria.
Ahora bien, el segundo tipo de servicios que brindan estas oficinas de lobby es la de crear las condiciones propicias para que una medida determinada prospere o demostrar la inconveniencia de una ya en curso. Este es un trabajo más complicado y depurado pues consiste en demostrar a los congresistas, a las autoridades, o a los gremios las ventajas de determinada posición y lo contrario de otra. Así crean un ambiente favorable, de aceptación e incluso de simpatía. Este trabajo ha dado en ocasiones resultados sorprendentes.
Sea que el sujeto actuante sea un lobby particular, asociación profesional o entidad expresamente creada por una o varias empresas, éste deberá precisar los siguientes criterios:
- Cuál es el origen de la barrera o el nivel en que se hace efectiva. Grado en que afectará a la empresa, sector industrial o a la institución social.
- Si es que la posición de la institución, o grupo de empresas afectadas, puede identificarse con una causa de los consumidores en razón del precio, tipo de producto o calidad específica.
- Dónde se encuentran los aliados potenciales. Puede ser que el propio sector aparentemente protegido sea el mejor aliado. La institución deberá percibir el segmento del mercado que indirectamente también será afectado por determinada medida.
- Medir el atractivo político e ideológico que puede ofrecer el grupo de empresas afectadas, o rama de la industria nacional, o la institución social perturbada.
Una vez absueltas esta cuestiones es que recién se puede iniciar el trabajo que va desde la selección del lobbyist más adecuado. El paso siguiente consiste en la formulación de la posición y organización del lobby dentro de la estructura de la empresa, la institución gremial o el propio Estado cuando decide actuar en otros escenarios, sea para impulsar la acción de sus empresas o mejorar la imagen del gobierno de turno.
3. ORGANIZACIÓN
Es explicable que cualquier empresa, rama de la industria nacional, institución social intermedia, cualquier gremio o entidad, busque siempre la supervivencia y su desarrollo. Por ello, empieza a exponer sus posiciones en fórums, congresos o convenciones; pero únicamente las expone, no las viabiliza, no efectúa las gestiones para que sus planteamientos sean considerados, cuando no adoptados, por los organismos oficiales.
Tal acción tiende a ilustrar más que influir en los responsables de las decisiones políticas, y debe ser ejecutada por un técnico con experiencia en el diseño de una estrategia de comercialización y con una eficiente actitud de persuasión. Ya sea, como se ha señalado, en el ámbito político-legal del país, como en el de las esferas oficiales de un tercero, cuando se trata de una operación de comercio exterior, ya que las instituciones o las empresas buscan plantear una posición y también defender sus intereses.
Las primeras acciones de defensa que han hecho las empresas, los gremios o los gobiernos han partido de una apreciación errónea: creer que las operaciones de lobby se estructuran individualmente por acción de las corporaciones o los gremios como un instrumento de corrupción. De la misma manera como algunas autoridades han querido ver en el lobby una forma de relaciones públicas o de contactos comerciales. En ambos casos hay una apreciación equivocada debido a que la mayoría de las personas desconocen las características de un lobby. La organización de un Iobby, o de un departamento de lobby como en toda acción empresarial, marcará las posibilidades de éxito. Contratar un profesional para actuar como lobby de una empresa, es apenas medio camino andado, el lobby no se compra, se organiza para actuar con éxito. El lobby es sustancialmente una persona, luego su posición es al lado del nivel superior de la entidad. Si estamos pensando en un profesional a tiempo completo éste puede ser un miembro del Directorio o del Consejo de Administración, un Vice-Presidente, o solo un asesor especial. La mayoría de los lobbyist que actúan, por ejemplo, en los Estados Unidos de América son abogados de profesión, pero no es un requisito sustancial, puede ser un administrador de empresas, un financista, lo que sí debe ser necesariamente es ser un hombre de empresa que tenga habilidad negociadora y pleno conocimiento de los grupos de presión en el escenario en donde actuara. (6)
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(6) SIERRALTA RIOS, Aníbal. Negociación y contratación internacional. Asunción. Universidad Autónoma de Asunción, 1993, pág.125.
Aun cuando hay quienes plantean la posibilidad de que un lobby puede ser a tiempo parcial, creemos que en la opción de un lobby dependiente de la organización
debe serlo a tiempo completo. De un modo general, es recomendable que el lobbyist
sea exclusivo de la organización, no tenga conflictos de interés, ejerza un cargo por el cual pueda ser identificado como miembro de la administración superior, combinando funciones de línea y de staff.
Es decir, una especie de hombre orquesta pero que no se le conozca el instrumento o instrumentos que maneja. Aun cuando las condiciones anteriores pudieran parecer algo exageradas, reiteramos la conveniencia de que combine las funciones de línea, ejecutando los objetivos trazados para la acción de hacer lobby; y, asimismo actúe como un asesor, un hombre de staff en el sentido de analizar y examinar el medio ambiente interno que afecte a la empresa, proponiendo las alternativas para una toma de decisiones. Es irrelevante que pueda ser identificado o no como lobbyist de tiempo completo, pues la función es la que definirá o no que así lo sea y ello es difícil, sino imposible de ocultarlo.
Toda esta acción no podrá desarrollarse sino se da antes una adecuada coordinación con la institución o empresa interesada. Todas las áreas de la organización han de estar coordinadas, primero, con ese objetivo máximo y, luego, con el accesorio de suministrar instrumental al lobby. Las áreas más importantes de la empresa precisan ser articuladas cuando se inserte la figura, de tal manera que el agente actúe coordinadamente con la estructura organizacional.
Un enfoque lógico para una toma de decisiones en el campo de actuación de un lobby, es que el operador tenga en cuenta y en permanente análisis cuatro elementos:
- El medio ambiente local.
- El medio ambiente jurídico, político y económico del país en donde o hacia donde actúa.
- La situación de la empresa o grupo de empresas, o de las instituciones sociales intermedias.
- Establecimiento de contactos y mantenimiento de ellos.
Debe quedar claramente establecido que el lobby no debe ser un tráfico de influencias, ni un medio de corrupción sino una especialidad destinada a mantener una estrecha relación entre la autoridad administrativa y los objetivos de la empresa o sector industrial. El derecho del ciudadano o del empresario no se agota con el ejercicio del voto, sino que le asiste la razón de saber con claridad por qué y cómo es que una medida afectará su economía personal, su familia, su empresa o su gremio, e, incluso, exponer sus argumentos y razones frente a la elaboración de normas o medidas que van a afectar a un sector de la economía.
William Percy, del Centro de Estudios Estratégicos de la Universidad de Washington, y el Prof. Lauro Limborco, de la Facultad de Derecho de Virginia, señalan que los lobbies son grupos de personas, naturales o jurídicas, que en defensa de intereses empresariales procuran influenciar decisiones de los órganos gubernamentales. Luego, hay una vinculación política en toda acción del mecanismo aun cuando todo el peso de la negociación caiga en el lobbyist (ver Gráfico Nº 1).
3.1 Proceso del lobby
La organización de un lobby, además de las condiciones y requisitos ya señalados tiene un proceso que contiene las etapas de formación de contactos, estrategia, dinámica operativa, negociación, retroalimentación, coordinación y selección del agente:
3.1.1. La formación de contactos
La primera etapa del lobbyist es la de establecer la relación de las personas que tienen que ver directamente con la situación de la empresa y con la elaboración de las medidas o normas que la afecten.
La actitud de contactar es un arte, mezcla de buen conversador y uso del sentido común, que a veces es el menos común de los sentidos.
El hombre entregado a la búsqueda de la guía telefónica, o del uso del libro Quién es quién, como modo de buscar clientes y contactos, está pasando rápidamente de moda. Es la época de potencializar y aprovechar cada ocasión, cada momento, cada antesala. En otras palabras, establecer todos los contactos posibles en cualquier circunstancia, desde una convención de miles de participantes hasta un paseo de vecinos. Contactar es el arte de hacer y aprovechar contactos. Es mucho más que una técnica, es el arte de percibir y aprovechar oportunidades. Cada persona es una oportunidad, es un canal para alcanzar metas y hacer amigos. No es una práctica reciente, ya que antiguamente era uso diario de las clases privilegiadas en los clubes exclusivos y en las reuniones de los grupos de poder. Ahora se han democratizado los clubes y los puntos en que se pueden reunir las personas es cada vez más plural; en los lobbies de los hoteles, los aeropuertos, las salas de exhibición, los bancos y los ministerios. Las personas se encuentran en todos los lugares, las zonas exclusivas lo son sólo por el precio de su ingreso ya que los cargos o títulos hereditarios han caducado definitivamente. Dentro de cualquier empresa, el funcionario que quiere destacar sabe que hacer buenos contactos lo coloca en posición de ventaja. Los contactos, en esta época, al contrario de las estructuras sociales privilegiadas y de las jerarquías, son base de poder y de responsabilidad. Cuando una persona hace contactos desafía la jerarquía, pues, en lugar de empezar por la vía formal, se va directamente a la fuente del poder o de la información. El contactar es un nuevo estilo y modalidad en la conducta de los hombres de negocios y va fijando los puntos de información en base a los cuales va a actuar como lobby. No olvidemos que una red de buenos contactos constituye la forma más eficaz para llegar a quienes toman las decisiones. El contactar es un medio de canje de información muy adecuado para nuestra era empresarial.
El empresario en un mercado internacional dinámico, oscilante y difícil tiene que tener a su disposición la información suficiente y oportuna a fin de reaccionar ante esos cambios. La mayoría de negocios y de datos en un mercado externo, son originados por recomendación de terceras personas.
3.1.2. Estrategia del lobbyist
El estrategia el camino destinado a conseguir un objetivo u objetivos que interesan a la empresa o grupos de empresas (es más frecuente hablar de rama de la producción nacional), o a un país determinado. Esto significa precisar los objetivos para la colocación de productos así como el objeto de la acción.
3.1.3. Dinámica del lobby
Etapa en la que se dilucidan los hechos concretos de las transnacionales, el estado o los gremios que demuestren la buena voluntad hacia el mercado importador. Lo cual significa que se ha de exponer la posición integral del país exportador, incluso la forma en que se apoya a las empresas, para desvirtuar aquella falacia de generalización de que todos los países de América Latina están subsidiando a sus exportadores y propiciando las exportaciones de sus mercaderías a precios de dumping.
La estrategia puede diseñarse teniendo los puntos de información precisos y conociendo a los generadores de la misma. El lobby identifica los caminos alternativos para ubicar en el Poder Ejecutivo los responsables que puedan ayudarlo en la obtención de sus objetivos particulares. Pero también identifica las rutas en el área de los consumidores, como un aliado para justificar la permanencia de una determinada mercancía en un mercado externo; así como hurga en el área de los comerciantes (importadores) e incluso en la de los exportadores; pues las restricciones que bloquean un mercado externo pueden ocasionar réplicas en el mercado de los vendedores afectados.
3.1.4. La negociación
Es la etapa de la interacción directa para conseguir un objetivo propuesto. aquella en la cual el lobby prepara, desde el lugar de la negociación, el número de los intervinientes y la oportunidad de actuar.
El aspecto externo debe merecer la atención preferente del lobby. N o es lo mismo negociar a puerta cerrada, en una mesa de estructura tradicional, que hacerlo en un aula universitaria o en un restaurante. El lugar condiciona o predispone al individuo.
Se recomienda que el sujeto activo en la operación posea una actitud mental positiva, agudice sus percepciones y trate de registrar todo lo que se diga o haga. Ello significa que ha de desarrollar una aguda percepción, para captar los detalles de la negociación y sacar preconclusiones que le permitan seguir avanzando en los objetivos.
Las técnicas de comunicaciones son, también, un buen instrumental para conseguir objetivos en la operación de lobby, A sí, es recomendable:
- Uso de los instrumentos de comunicación apropiados.
- Dejar claro sus conocimientos y planteamientos.
- Usar un lenguaje simple.
- Preguntar constantemente.
- Repetir los temas o puntos de interés y hacer un sumario de lo ya resuelto.
La actitud de solicitar, al calor de la emoción, la supresión o extinción de determinadas leyes, va perdiendo actualidad por la carencia de efectos reales. En el campo de la relaciones comerciales cada vez gana terreno la política del back to back, de las contraprestaciones recíprocas. El empresario no puede pensar que sólo va a exportar, que sólo va a vender, así como el importador tampoco puede mantener su posición de que únicamente va a comprar. Esa será la culminación de un contrato, pero en la realidad se dan otras consideraciones.
En las relaciones comerciales las partes tienen que vender y comprar, no tanto en el puro sentido contractual, mas sí en el genérico de que si los importadores me dan algo se tiene que dar alguna cosa de vuelta, aún cuando no sea en la misma proporción o equivalencia. Ese es el estilo de la negociación comercial. Entender que las dos partes están efectuando un negocio mutuamente provechoso.
La negociación es la parte básica en la operación comercial de un lobby, pues ella posibilita aproximarse a los segmentos de la decisión político-administrativa que tenga que ver con el incremento o detrimento de una operación comercial de exportación, inversión o desarrollo de la propiedad intelectual.
No es posible concebir un lobbyist que no tenga capacidad de negociar una posición frente a cualquier nivel de decisión de política o legislativa comercial. La argumentación reside en la naturaleza de toda gestión de lobby.
Durante la negociación, el operador de lobby entra en el análisis del problema concreto de la operación de comercio internacional, ya que es principalmente la apertura de canales de comunicación con el negociador, y una vez que éstos son fluidos, entramos cómodamente a un periodo de negociación.
La actuación de un lobby esta en razón de una organización, si es un grupo de empresas o es el propio Estado el que está de por medio, serán distintas las presiones que experimente el lobby. El tiempo, es decir, el período o margen que posee el negociador, para obtener resultados es otro factor que es conveniente ponderar.
3.1.5. Retroalimentación
Etapa en la cual las empresas reciben información directa de las posibles limitaciones que se están esbozando en un mercado, o de las medidas que puedan perjudicar la ampliación de un mercado ya conquistado.
Consiste en el establecimiento de una línea directa de información e inteligencia comercial sobre medidas que afectan a los productos o a la inversión en un mercado externo.
Esta es la etapa, tal vez más importante, pues permite adecuar la estrategia esbozada inicialmente con las nuevas contingencias del mercado o las decisiones políticas en el país en el cual se está operando. Esta etapa puede economizar mucho dinero a las empresas pues posibilita ver donde le va a «apretar el zapato»y tomar la medida de adaptación, cuando no la de sensibilización en el momento preciso.
Los canales de comunicación y la relación funcional deben ser claramente definidos para permitir al agente dinámico en esta operación, no sólo un actuar oportuno sino basado en datos precisos. Incluso, sería conveniente establecer una relación específica.
3.1.6. Coordinación empresarial
La coordinación permite que el lobbyist reciba información del área de producción y diseño para adaptar el producto a las cada vez más exigentes barreras técnicas. El conocimiento y rapidez en la adaptabilidad del producto a determinadas exigencias, puede reducir los costos de exportación, plantear reducción de los aranceles y así penetrar o permanecer en mejores condiciones. Un ejemplo es el de la exportación de confecciones, sobre la que ya han recorrido un buen camino la mayoría de los países de la Región y que para la totalidad de los países industrializados significa una variedad de ítems con distintos tipos de aranceles. Los adornos u ornamentos en un vestido cualquiera representan aranceles diferentes y en varios casos aislados. Para el caso concreto de los jeans o pantalones de mezclilla, por ejemplo, como se les conoce en México y Guatemala, el bolsillo trasero se compone de un diseño (nombre, marca o símbolo) que para los países industrializados (en razón de su explícita Ley de Propiedad Industrial) es un aditamento, ornamento, sujeto a un arancel más elevado que el de un jean corriente. Pues bien, un buen lobby logra transmitir este detalle a su empresa para buscar la calificación aduanera que no grave con altas tarifas al producto. Una de ellas puede ser exportar sin ornamento y que luego lo añada el importador en el mercado comprador. La otra, la que parecer ser más ingeniosa, y la que hicieron algunos productores del Brasil, fue contornear el problema. Así, en lugar de hacer simplemente el dibujo u ornamento, ejecutaron el mismo diseño como sí fuese una costura, uniendo la parte superior del bolsillo con su extremo inferior. Entonces, en ese momento, se trata de una costura y no de un diseño.
3.2 Selección del lobby
La selección de cada operador o lobbyist depende del tipo de empresa o del interés del estado comprometido con el desarrollo de su sector externo. En principio, diremos que la contratación de un lobby, en cualquiera de sus formas, no es recomendable que se efectúe por una empresa individual de manera singular, no sólo por el alto costo que ello significa, sino por que para actuar en un mercado con restricciones es preferible hacerlo en equipo a través de una rama de la producción nacional, ya que una de las razones por las que con frecuencia se emiten medidas restrictivas es por que se desconoce la imagen del sector exportador, cuando no con frecuencia del país. Por supuesto es mejor que el lobbyist sea el resultado de la acción conjunta del Estado y la empresa internacionalizada.
Partimos de esta afirmación pues consideramos que los lobby que actúan en el mercado internacional pueden ser organizados o seleccionados por grupo de empresas, entidades gremiales, como son las Cámaras de Industrias de Exportadores, Asociación de Industriales, Confederaciones Empresariales, o por el propio Estado.
La selección del mecanismos por las entidades enumeradas anteriormente se hace en razón del:
- Tipo de restricción a las importaciones que afectan a un sector de la industria nacional.
- Organo o nivel que propicia la restricción o reservas.
- Objetivo empresarial o de desarrollo de las exportaciones propuesto por el país.
- Volumen de las exportaciones y relación con los beneficios netos de la organización y el costo total de la forma del lobby.
El conocimiento de estas técnicas, y su mejor aplicación, permitirán a quien esté actuando como lobbyist una posición profesional y una actitud más segura para la obtención de sus objetivos.
Claro está que los objetivos son delineados por la empresa, o conjunto de ellas, o por la interactuación con el Estado. Pero la obtención, la forma de lograrlos, depende en gran medida del grado de manejo que tenga el lobby.
No olvidemos que el lobby es una manera de ir formando imagen, no sólo de un producto, sin particularmente una idea o un concepto de un grupo de empresas, de un sector empresarial exportador y principalmente del país. Existe una concepción distorsionada en los países industrializados respecto de cada uno de nuestros países latinoamericanos. No tenemos una imagen definida, somos apenas un problema. Un conocido exportador latinoamericano señala, con conocimiento y algo de tristeza, que «... aunque no tengamos más subsidios y estamos siendo penalizados por intereses altísimos, nuestro exportador es visto todavía como un hombre que vende incentivos fiscales y entra en el mercado para arrasar precios. Eso es muy negativo. La participación del productor y del consumidor es obtenida a costo de grandes sacrificios de los dos lados»(7).
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(7) SETUBAL, Laerte. " Lobby á brasileira " , en Senhor , n.219, Río de Janeiro, 1985, pág. 47.
Esta es la concepción que debe admitir y luego exponer el lobby en su negociación. Apuntar que es una acción de recíproco interés, donde las partes han de asumir sacrificios para hacer operable el negocio. Exponer claramente ante los compradores que no se pretende hacer una guerra de precios, sino más bien una relación comercial de conveniencias.
La confusión en la acción y actitud de un grupo de empresas exportadoras es la causante de algunas de las barreras proteccionistas. Esta confusión se origina porque los empresarios piensan únicamente en vender un producto y no profundizan que lo que están haciendo es conquistar un mercado y penetrando en él. Esa penetración no sólo lo es del producto, lo es de la idea que se tiene de ese grupo de empresarios e incluso del país exportador y su imagen en los foros internacionales.
Pero la intención misma de propiciar una negociación, la actitud de sentarse en una mesa para exponer, ya sólo ese inicio, realmente, es un logro que crea en la imagen del importador una actitud positiva, de credibilidad, cuando no de confianza.
La venta en mercados de economía desarrollada no solo exige condiciones de buena calidad y precio en el producto sino que además la formación de la imagen de que ello es bueno para el consumidor y el país importador.
4. EL PROYECTO DE LEY DE REGULACIÓN DEL LOBBY
En octubre de 1997 un congresista servidor del régimen de la corrupción y cuyo lema de campaña era "la inteligencia al poder" presentó ante el Congreso de la República, el primer proyecto de la ley de regulación y registro de personas que pueden actuar en los órganos del Estado con el fin de plasmar sus objetivos o intereses en la formación de decisiones públicas (Proyecto 3094/97-CR). Hoy en un gobierno que combate la corrupción se insiste en este proyecto que sería la única ley en América Latina sobre el particular, pues solo Estados Unidos de América (Lobbying Disclosure Act, 1995) y Canadá (Lobbyist Registration Act, 1998) han regulado el lobby .
Resulta además extraño que el Proyecto del 2002 presentada ante el Congreso sea muy similar al Proyecto anterior de 1997, incluso tiene el mismo número de artículos , algunos de los cuales son idénticos, las mismas sanciones (Art.19), e igual estructura. Excepto pequeñas adiciones como la reincidencia en omisiones o la realización de contactos de lobby con funcionarios no autorizados; así como incluir un detalle de los deberes del operador (Art. 16) o especificar el sistema de comunicaciones del lobby (Art.17).
El Proyecto propone una legislación conveniente para el accionar de las transnacionales extranjeras en el mercado peruano, las que buscarán sus beneficios particulares, actuando sobre los organismos del Estado. Así, lo señala, sin ambages, el art. 1 del Proyecto que dice:
La presente ley tiene por objeto regular las actividades de personas o grupos organizados para influir en funcionarios o empleados del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo con el propósito de materializar sus objetivos y fines en la formación de decisiones públicas.
De esa manera se legaliza la acción sobre el poder, mediante el reconocimiento del derecho de influir sobre los funcionarios y órganos del Estado para conseguir cualquier objetivo. Se determina que tal acción es conveniente y rentable para la sociedad. Sin embargo no hay ningún artículo en el Proyecto 2002 que establezca o ennumere cuáles son esos objetivos admisibles o viables mediante una acción de lobby. Claro está que algunos dirán son aquellos objetivos que no atenten contra el orden público, la moral y las buenas costumbres. Pero eso sigue estando en un marco gaseoso e indefinido, ya que cualquier interés privado y particular no necesariamente es inmoral, ni siquiera ilícito, mucho menos ilegal, por ejemplo el afán desmedido de lucro, el deseo de dominar el mercado, el ánimo de impulsar al consumidor a usar determinado producto. Cualquier objetivo individual es hasta loable. Pero ese invento que la sociedad creó en el siglo XV, que es el Estado, ha sido diseñado para lograr el bienestar de toda la comunidad y no de unos cuantos, ni siquiera el del Gobierno. Así, todo el mecanismo del aparato del Estado ha sido estructurado para lograr el equilibrio de poderes, tanto los del Estado como el de este con los individuos y de estos entre sí.
De tal manera que privilegiar a aquellos que tienen el poder económico para contratar un buen equipo de lobby y a través de ello conseguir un objetivo particular es a todas luces inequitativo frente a los miles de ciudadanos que ni siquiera conocen la sofisticación del procedimiento, ni tienen los recursos económicos para contratarlo a su servicio.
Uno de los argumentos que han esgrimido los defensores de la regulación del lobby en nuestro medio es que el Perú debe ser un país abierto, moderno y con una política económica liberal. Y la verdad que así ha sido desde comienzos del siglo XX hasta el presente con un corto periodo entre 1968 a 1979. Así, por ejemplo, los tributos eran recaudados por una empresa privada hasta 1966; las empresas extranjeras tenían enclaves territoriales en Talara y Cerro de Pasco; se tenía un estado pequeño y poco tecnificado, y un bajo nivel de aranceles. Estudios efectuados por extranjeros, como Thorp y Bertram, así lo reconocen cuando señalan "... al final de los años 40 el Perú era el único en América Latina por su entusiasmo por .... el liberalismo económico, la inversión extranjera...." (8). Incluso ahora hemos sido en el inicio del siglo XXI el primer país del continente en regular las firmas digitales, antes que en Estados Unidos de América, y uno de los primeros en privatizar las empresas públicas estratégicas. Es más, somos el único país del mundo en haber tenido un Presidente extranjero que después regresa a su propio país y además anuncia que retornará. Igualmente, somos el único país de América Latina cuyo Presidente de la República ha tenido un asesor de campaña política y un cercano asesor en el propio Palacio de Gobierno que es de la misma nacionalidad que el mayor volumen de inversiones extranjeras de la región en el Perú y cuyas reminiscencias históricas son trágicas. De tal manera que hay una ".... relativa longevidad del liberalismo económico en el Perú en relación a otros países latinoamericanos". (9) En consecuencia plantear observaciones a un Proyecto de Ley del lobby no afecta a la modernidad y apertura económica del país que continua intacta y en algunos casos conveniente. Tampoco impide la acción e influencia de las empresas transnacionales y la inversión pues sus funcionarios siguen actuando en ese aspecto y nadie los califica como gestores de tráfico de influencia como es el caso, por ejemplo, de los directivos de la empresa Lucchetti, señores Luksic y Menendez, que pudieron venir a declarar ante un juez peruano que los citó cinco veces y en el corto período de su escala aérea de apenas seis horas fueron declarados inocentes a pesar de los videos con Vladimiro Montesinos sobre interferencias en el Poder Ejecutivo y Poder Judicial.
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(8) THORP, Rosemary & BERTRAM, Geoffrey. Perú 1890 –1977. Growth and Policy in an open Economy , New York , Columbia University Press, 1978, pág.147.
(9) ROJAS, Jorge . Políticas comerciales y cambiarias en el Perú 1960 – 1995 , Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú, 1996, pág.21.
Por otro lado, las empresas nacionales no tendrían ninguna posibilidad de beneficiarse de esta medida, pues su tamaño es reducido, tienen estructura gerencial primaria y carecen de gerenciamiento estratégico que les permita contar con recursos para actuar a través de empresas de lobby. El Perú no tiene transnacionales en los mercados externos a diferencia de Argentina, Brasil, Chile, México, Colombia o Venezuela.
Y es que el lobby es oportuno en los mercados donde la estructura de sus empresas o la de sus instituciones es sólido y estable, pero no en un país, como el Perú, en donde las instituciones han desaparecido. Crear mecanismos para que estas o las empresas actúen a través de un lobbyist credenciado ante el Congreso o los Ministerios, es postergar a las empresas, instituciones, organismos comunales y a las organizaciones sociales intermedias, quienes no podrán competir con otros grupos de presión, de dentro y fuera del país, que sí disponen de recursos para hacer lobbying y que influirán en los organismos del Estado, que al final es de todos y no únicamente de aquellos que pueden contratar intermediarios influyentes.
El Proyecto 2002 es más sorprendente cuando posibilita que una empresa transnacional participe como operador de lobby sobre los órganos del Estado.
El Proyecto en su art. 2 establece la existencia de una empresa transnacional como agente u operador del lobby :
Lobbysta .- es toda aquella persona natural o jurídica, nacional o extranjera, pública o privada, con o sin fines de lucro, que ejercen por si o en representación de terceros, todo tipo de actividad en defensa de intereses particulares, sectoriales o institucionales.
Con lo cual se legaliza la interferencia política por parte de las empresas transnacionales dentro de su proceso de internacionalización, ya que pueden actuar – de acuerdo al Proyecto- bajo la protección de su actuación sin que pueda ser consideradas posibles de ser acusados sus funcionarios de "tráfico de influencias" o actitud prebendaria.
No olvidemos que una de las grandes manipulaciones sobre el destino de miles de personas y de ciudadanos es el de revestir el interés privado con el ropaje del interés general. Es decir plantear el interés y beneficio del consumidor frente a la presencia de las empresas que hacen dumping , por ejemplo; o invocar la libertad de empresa y la creación de puestos de trabajo para facilitar la instalación de determinadas empresas que afectan la salud física y moral de la población.
Es conveniente, entonces, seguir analizando el Proyecto para conocer sus ideas básicas y elementos que lo constituyen como los sujetos de la regulación, las comunicaciones de los operadores, el registro y el órgano controlador y supervisor.
4.1 Sujetos
Dos son los sujetos del lobby : el operador llamado lobbyist o lobbysta , según el Proyecto y la persona sobre la que se ejerce influencia y que es el sujeto pasivo de la relación. En el primer caso puede serlo cualquiera, no hay ningún pre-requisito, ni condición. El Proyecto solo señala aquellas excepciones en su art. 4 como son:
Se encuentran exceptuados de realizar actividades de lobby, las siguientes personas:
• Aquellos condenados judicialmente por comisión de delitos dolosos de acción pública, a pena privativa de libertad o a inhabilitación profesional hasta el cumplimiento de la pena.
• Aquellos inhabilitados para ejercer cargos públicos.
• Todos los que se encuentran comprendidos en el artículo 39º de la Constitución Política del Perú, durante el ejercicio de sus funciones y hasta dos años después de haber sido cesados de cualquier cargo de la Administración Pública, así como cónyuges y parientes por consanguinidad y afinidad hasta el segundo grado.
El último inciso es una aceptación a un hecho no prohibido y por lo tanto practicado durante el proceso de privatizaciones en el Perú, desde 1991 al 2000 en el cual los funcionarios privatizadores pasaban luego a ser funcionarios de las empresas. En verdad encontramos que esta limitación debería ser una regla ética consagrada en una ley general sobre los funcionarios del Estado y que recién ahora se tiene en consideración a la luz de la práctica bochornosa del gobierno anterior según la cual muchos de los abogados dedicados a la defensa del derecho de la competencia eran así mismo miembros de los tribunales administrativos de las prácticas desleales y los abusos en el mercado. De igual manera como los conductores y miembros de los comités de privatizaciones pasaron inmediatamente después a ser funcionarios ejecutivos de las empresas que fueron favorecidas por tales procesos de privatización. De tal manera que el inciso c del art. 4 es una limitación necesaria y es un acierto del Proyecto, pero que ya está presta en una Ley de Transparencia de los funcionarios del Estado.
Por otro lado los sujetos pasivos o pasibles de la actividad del lobby están detallados en los art. 5 y 6 del Proyecto, según sean del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo, conforme se detalla desde el Presidente de la República hasta cualquier asesor del Congreso de la República podrían ser contactados por un lobyyist para ejercer sus influencias. Así lo mencionan los citados numerales :
ARTICULO 5º
Créase el Registro Nacional de Lobby en el ámbito de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, los cuales estarán a cargo del Presidente del Consejo de Ministros y del Presidente del Congreso de la República respectivamente.
Los Lobbystas están obligados a registrarse en el mencionado Registro en orden a ejercer las finalidades establecidas en el artículo 2º de la presente Ley.
Al lobbysta se le entregará una licencia en la que figura el número de registro, la cual acreditará su inscripción.
Si fuese el caso que la persona inscrita (ya sea persona natural o persona jurídica) efectúe actividades de Lobby en nombre de más de un cliente, deberá obtener un registro por separado por cada uno de los clientes.
ARTICULO 6º
Créase el Órgano de Control del Registro de Lobby, el cual estará ubicado en el Palacio Legislativo y en la sede de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En el ámbito Legislativo dicho Órgano estará a cargo de cinco (5) congresistas existentes en el Congreso que se nombraran en cada periodo anual de sesiones.
La distribución en dicho órgano respecta la proporcionalidad de los grupos parlamentarios.
En el ámbito ejecutivo dicho órgano estará a cargo de cinco (5) miembros representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo precedente, el Congreso de la República en ejercicio de sus atribuciones puede fiscalizar el registro de lobby del Poder Ejecutivo.
4.2 Opinión, divulgación y lobby.
El Proyecto aborda el derecho de expresión de cualquier ciudadano y lo refiere específicamente a aquellas manifestaciones que pudiera hacer un lobbyist en cualquier medio de expresión para considerarlo como una acción exenta de ser calificada como un contacto de lobby . En efecto el art. 3 del Proyecto dice:
Se encuentran excluidas dentro de los Contactos de Lobby, las siguientes comunicaciones:
• Toda expresión efectuada por cualquier medio dirigida a difundir una noticia para informar a la ciudadanía.
• Toda expresión efectuada por funcionarios públicos o legisladores en el ejercicio de sus funciones.
• Toda expresión efectuada por el medio de discursos, artículos, publicaciones o cualquier otro material distribuido al público en general, o difundido a través de cualquier medio de comunicación.
• Toda expresión efectuada dentro de un proceso o investigación judicial o administrativo.
• Toda petición personal o por escrito hecha con el propósito de averiguar una acción o un tramite, si dicha petición no incluye la intención de influenciar a los funcionarios del Poder Ejecutivo y Legislativo.
• Toda expresión efectuada en el ámbito de cualquier ceremonia de carácter público.
• Toda expresión realizada a favor de una persona en relación a los beneficios derivados de su relación laboral u otras cuestiones de naturaleza personalísima. Esta cláusula no es aplicable por los funcionarios del Poder Ejecutivo comprendidos en esta ley, salvo cuando se trata de empleados que trabajan bajo la supervisión directa de dicho funcionario, con respecto a la formulación, modificación, o adopción de legislación privada destinada a la satisfacción de dicha persona.
• Toda expresión realizada a favor de un gobierno.
• Toda información realizada por escrito, en respuesta a una solicitud efectuada por un funcionario del Poder Ejecutivo o del Poder Legislativo comprendido en los alcances de esta ley.
Este artículo 3 del anteproyecto tiene la ingenuidad de ignorar los siguientes hechos: toda expresión o declaración destinada a orientar la opinión pública está dirigida siempre a formar una corriente de opinión; de igual manera que ignora que los artículos, publicaciones a través de cualquier medio de comunicación masiva, también está influyendo en las personas o distrayendolas. ¿ Acaso no era lo que Goebbels, Fujimori y Montesinos hicieron en su momento?. El lobby tiene un soporte importantísimo en la media escrita o televisiva. Basta ver la forma cómo los propios impulsores de este mecanismo están actuando para apreciar que es una forma de hacer lobby, pero que bajo la cubierta del derecho de opinar se quiere excluir tal acción de ser considerado un contacto de lobby.
"La premisa del discurso demagógico supone que basta apelar a las llaves electorales de la oposición, usar frases para que cualquier pleito o interés adquieran legitimidad". (10)
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(10) BOSCO LODI, Joáo . Op.cit., pág.147
Toda acción de lobby se articula necesariamente con la prensa a fin de sensibilizar e influir respeto a determinada medida que sea un objeto empresarial específico pero que deba ser apreciado por un sector de la ciudadanía.
4.3 El Registro
A fin de establecer un monopolio de la relación entre los grupos interesados y los Poderes del Estado , postergando a los demás agentes y ciudadanos es que se crea un Registro, como lo considera el art. 7 del Proyecto que dice:
Créase el Registro Nacional de Lobby en el ámbito de los Poderes Ejecutivos y Legislativo, los cuales estarán a cargo del Presidente del Consejo de Ministros y del Presidente del Congreso de la República respectivamente.
Los lobbystas están obligados a registrarse en el mencionado Registro en orden a ejercer las finalidades establecidas en el artículo 2º de la presente Ley.
Al lobbysta se le entregará una licencia en la que figura el número de registro, la cual acreditará su inscripción.
Sin embargo y a fin de establecer un conocimiento de las acciones de lobby se abre la posibilidad de abrir registro operación por operación. Esta es una propuesta conveniente pues la ciudadanía podría conocer cuáles son las operaciones específicas de lobby . En efecto el art. 8 del Proyecto especifica:
Si fuese el caso que la persona inscrita (ya sea persona natural o persona jurídica) efectúe actividades de Lobby en nombre de más de un cliente, deberá obtener un registro por separado por cada uno de los clientes.
4.4 El órgano controlador El Anteproyecto convierte al Congreso de la República al cual llama impropiamente Palacio Legislativo y la Presidencia del Consejo de Ministros en Oficina de Registro. Así la constituye el Art. 11 que dice:
Créase el Órgano de Control del Registro de Lobby, el cual estará ubicado en el Palacio Legislativo y en la sede de la Presidencia del Consejo de Ministros.
En el ámbito Legislativo dicho Órgano estará a cargo de cinco (5) congresistas existentes en el Congreso que se nombraran en cada período anual de sesiones.
La distribución en dicho órgano respeta la proporcionalidad de los grupos parlamentarios.
En el ámbito ejecutivo dicho órgano estará a cargo de cinco (5) miembros representantes de la Presidencia del Consejo de Ministros.
Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo precedente, el Congreso de la República en ejercicio de sus atribuciones puede fiscalizar el registro de lobby del Poder Ejecutivo.
Si efectivamente hay un interés en fortalecer las instituciones en el país, no vemos la razón para crear un intermediario ni mecanismos de presión o de representación de intereses particulares junto al poder de decisión política. El lobby es oportuno para la internacionalización de las empresas peruanas pero desaconsejable en nuestro propio medio en que las instituciones, asociaciones, gremios y empresas no disponen de recursos para utilizar intermediarios de gestión.