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miércoles, 29 de febrero de 2012

DEMOCRACIA Y REGIONALIZACIÓN

DEMOCRACIA Y REGIONALIZACIÓN
Víctor Julio ORTECHO VILLENA*
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* Profesor de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho y C.C.P.P. y Director de la Escuela de Postgrado de la Universidad Privada Antenor Orrego. Profesor en la Escuela de Postgrado, Maestría en Derecho Administrativo y Constitucional de la Universidad Nacional de Trujillo. Miembro del Comité Editorial de la Revista Jurídica del Perú.
SUMARIO: 1. La división de poderes, como democratización del poder.- 2. La participación.- 3. Descentralización.- 4. Proceso de regionalización.
Después de culminadas las elecciones regionales y municipales y la consiguiente ascensión a los cargos respectivos, de quienes resultaron elegidos, se hace necesario insistir sobre la naturaleza del proceso de regionalización, como materialización específica de una larga aspiración nacional de descentralización. Pero al mismo tiempo resulta importante ubicar tal proceso, dentro del marco de una decantada forma de gobierno, como es la Democracia, la cual no solamente debe servirle de marco, sino que la descentralización debe robustecer la democracia y no convertirse como detonante desestabilizador del gobierno central, simplemente por intereses electoreros, con la mira en el año 2006.
Ubiquemos primero a la regionalización, dentro del marco de la democracia. El uso de la categoría política de Democracia, por los diferentes voceros y sectores de la llamada clase política, es muy limitada y formal. Generalmente se la equipara con elecciones y con mayorías., ingredientes que siendo ciertos, son mínimos e insuficientes. De otro lado, los medios de comunicación, suelen alimentar la idea que Democracia es igual a libertad de prensa (libertad de información, opinión, expresión, difusión, investigación periodística, etc), que también es cierto, pero representa sólo una parte de la democracia. En ambos casos, las mayorías nacionales y sobre todo los sectores más modestos y marginados, no sienten ni viven esa democracia, por que sus derechos sociales siempre están postergados.
La democracia en su concepción básica, es una forma de gobierno en la cual las decisiones de las mayorías se imponen sobre las minorías, en condiciones de libertad e igualdad (1).Pero este concepto que está referido básicamente a la forma como se renuevan los órganos de poder, cada cinco, o cada cuatro años, es insuficiente .Es una democracia formal y representativa que deja mucho que desear. Que es una democracia únicamente política. Por ello es necesario avizorar las nuevas fronteras de la democracia. Precisamente con relación a estos temas, se vienen desarrollando concepciones más completas que inciden en la democratización del poder, y en las nuevas y más amplias formas de participación, no solamente en la esfera política sino en otras esferas de la vida ciudadana.
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(1) MIRÓ QUEZADA RADA, Francisco. Ciencia Política, Actualidad y Perspectiva. Biblioteca Peruana de Ciencia Política, Lima,1976, pág .68
1. LA DIVISIÓN DE PODERES, COMO DEMOCRATIZACIÓN DEL PODER
La división de poderes, tiene otras dimensiones que la clásica división del poder. Según el jurista alemán Winfiel Steffani (2), existen los siguientes tipos de división:
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(2) FIX ZAMUDIO, Héctor. Cuadernos Constitucionales-México-Centroamérica. Segunda Edición, Universidad Nacional Autónoma de México, 1998, pág. 28.
a) División horizontal.- La clásica de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, que fueran previstos teóricamente por Montesquieu y antes por Jhon Locke y que se pusieran en práctica en el Estado moderno, más propiamente el Estado capitalista liberal y que no solamente repartía las funciones sino que permitiría el control mutuo entre ellos. Ahora, el Derecho Político ya no habla de poderes sino de división del poder en funciones u órganos del poder.
b)División temporal.- Aquella que esta determinada por la duración temporal del poder, aludiendo en este caso a la alternancia en los cargos , mediante la renovación cada cierto tiempo de los órganos políticos. Como bien sabemos eso se traduce en elecciones periódicas y en principio, debemos entenderlo que no solamente recusa la prolongación en los cargos, la que lleva al autoritarismo y toda clase de excesos, sino que se debe dar oportunidades a otras alternativas o personas .Esto lleva a excluir las famosas reelecciones en los cargos.
c) División vertical o federativa.- En los estados de forma federal, el poder se reparte entre los órganos de la federación y los órganos federados, como es el caso de la mayor parte de los estados europeos y el caso de los americanos que tomaron esta vía ( Estados Unidos, México ,Venezuela ,Brasil , Argentina ).Como es sabido, el gobierno federal, se reserva básicamente la representación en materia de política exterior y deja el poder interno a los estados federados.. Y en el caso de los estados de forma unitaria, como es el Perú, pugnan por la descentralización del poder, mediante la regionalización, instrumento que está llamado a alcanzar una mayor democratización no sólo del poder sino del manejo de cada región de sus propios problemas y soluciones.
d) División decisoria.- Esta forma de división del poder, consiste en la participación de varios órganos en las mismas funciones .Debemos entender que en las decisiones, intervienen coordinadamente varios órganos afectados por similares atribuciones, y para las cuales naturalmente serán frecuentes las confrontaciones de puntos de vista y de análisis de los problemas a resolver.
e) División social de poderes.- Esta división de poderes debe darse entre los diferentes estratos o grupos de la sociedad. A esto debe darse mediante las diferentes formas de participación ciudadana y que en conjunto constituye lo que podríamos llamar control ciudadano. Puede ser a través de las formas llamadas de democracia directa o semi-directa, como son el referéndum, la iniciativa popular en las leyes, la revocatoria de cargos y la petición para la rendición de cuentas .Pero también a través de las organizaciones, de la llamada sociedad civil : partidos políticos, que no están en el poder, organizaciones sindicales, colegios profesionales, organizaciones de base de los ciudadanos, de diferente tipo, usando de los derechos constitucionales, de reunión, petición, critica, protestas, etc. Y ahora juegan papel muy importante los medios de comunicación, en la parte que traduzcan la opinión pública
2. LA PARTICIPACIÓN
En la participación ciudadana no solamente se encuentra la base de los diferentes tipos de división de los poderes, sino de la democracia misma y también del control del poder. Sin embargo, estamos acostumbrados a concebir como democracia únicamente a la participación política. Por cierto la ciudadanía participa cada vez con mayor frecuencia y en mayor proporción. De lo que podemos inferir que a mayor participación, mayor democracia.
Sin embargo, ello no es suficiente. Una comunidad nacional requiere también participación, en áreas que le den satisfacciones materiales y solución a sus acuciantes problemas. Por eso que, aquello que ya contienen las dos últimas constituciones peruanas, la de 1979 y la de 1993, cuando menos en la letra, deben llenarse de contenido en la realidad. Según ellas, toda persona tiene derecho a participar en la vida, política, económica, social y cultural del país. Debemos entender, que estas tres últimas formas de participación, encuentra asidero en las vías del desarrollo económico y social y en las políticas más adecuadas del estado, para resolver los problemas sociales.
3. DESCENTRALIZACIÓN
El punto de partida de largas discusiones y tendencias sobre descentralización y regionalismo, ha sido el fenómeno llamado centralismo. Este centralismo quedó desde la independencia del Perú y se robusteció por el dominio del poder por parte de los criollos , costeños y herederos de los españoles y que se ha mantenido y se mantiene todavía, y que hacen del Perú una figura con una conformación macrocefálica ( Lima ) y un cuerpo y extremidades famélicas (las provincias ) .
Pero ese centralismo que tanto daño ha hecho al país y que no ha permitido un adecuado desarrollo de los demás departamentos y provincias fuera de Lima, constituye un problema ,que va más allá del simple aspecto administrativo y político y esto se llama regionalización. Y el tema no es nuevo desde el punto de vista de su tratamiento y debate- Ya en el año 1873, y durante el Presidente Manuel Pardo, se dio la ley que creaba los Consejos Departamentales, época en que Augusto Durán preconizaba una tesis federalista. Pero tal actitud era una posición reivindicativa de los gamonales, herederos directos de la colonia, que no querían ver disminuido su poder, por la capital, pero en el fondo eran centralistas o no tenían ningún inconveniente en apoyar el centralismo, a condición que les permitían robustecer su dominio provinciano. En el año 1886, y después de la guerra con Chile, se dio la ley que creó las Juntas Departamentales y que funcionaron bajo la presidencia de los Prefectos, una medida de desconcentración, para el manejo de ciertas partidas o realización de obras, pero siempre bajo el dominio del centralismo. Ya José Carlos Mariátegui, acertadamente afirmó que “tienen plena razón las regiones, las provincias, cuando condena el centralismo, sus métodos y sus instituciones. Tienen plena razón cuando denuncian una organización que concentra en la capital la administración de la república. Pero no tienen razón absolutamente, cuando engañadas por su miraje, creen que la descentralización bastaría para resolver los problemas esenciales “ (3)
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(3) MARIÁTEGUI, José Carlos. Siete Ensayos de la Realidad Peruana, Edición 57, ene. Mundo, Empresa Editora Amauta, Lima,1992, pág. 202.
En las décadas del treinta y el cuarenta del siglo XX, se siguió hablando sobre el mismo tema de descentralización y su vía más adecuada la regionalización .Allí están los planteamientos de José Carlos Mariátegui , de Víctor Andrés Belaunde, de Jorge Basadre ,el regionalismo administrativo de la Comisión Villarán , el regionalismo económico de Emilio Romero y el llamado regionalismo utópico de Pulgar Vidal,(4) . Pero es la Constitución de 1979, que puntualizó en forma expresa en la segunda parte de su Art.259. “que la descentralización se efectuará de acuerdo con el plan de regionalización que se apruebe por ley”. Ese mismo texto constitucional, le asignaba autonomía económica y administrativa a las regiones, decía como debían integrarse, les señalaba sus recursos y sus órganos de gobierno. Y como es sabido las regiones se pusieron en función, durante el gobierno del Presidente Alan García e independientemente de sus errores, deficiencias propios de una experiencia que requiere de un largo recorrido, ella fue distorsionada por el gobierno del Presidente Fujimori, al suprimir los órganos de gobierno elegidos y se establecieron gobiernos transitorios, designados por el gobierno central.
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(4) PLANAS, Pedro. La Descentralización en el Perú Republicano (1821-1998. Municipalidad Metropolitana de Lima. Stampa Gráfica S.A., Lima, 1998, pág.446.
4. Proceso de regionalización. Si la regionalización queremos entenderla como la vía más adecuada para la descentralización, resulta importante comprenderla como un proceso, el cual tiene varios aspectos sustanciales, como son : el jurídico, el político, el económico y sobre todo el de carácter social. Pero no debemos olvidar .lo que con acierto señaló la Comisión de Estudio de la Bases de la Reforma Constitucional del Perú, que “La descentralización atañe a la “forma de Estado”, en la medida que afecta al territorio, uno de sus componentes básicos. Por tanto, la descentralización tiene que estar adscrita a la naturaleza del Estado y no a la forma de Gobierno como está consignado en los textos de 1979 y1993, al lado de otras características, debe establecer un Estado descentralizado.”.( 5).
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(5) Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú. Lineamientos para una Reforma Constitucional. Ministerio de Justicia, Lima, Junio, 2001, pág.75.
Por consiguiente, manteniendo la forma de estado unitario, este debe ser descentralizado, que permita la descentralización territorial del poder .Y en razón a este criterio, volvemos a la división vertical del poder de que nos habla el jurista alemán Winfriel Steffni, que ya hemos mencionado anteriormente.
La regionalización como proceso, confronta los siguientes aspectos principales :
a) Aspecto Jurídico. Comenzaremos nuestro breve comentario, por el que la clase política ha comenzado .Como es sabido, la primera reforma a la Constitución- en el proceso de reforma constitucional que se viene desarrollando en el país- ha sido la de Regionalización.. Luego en el nivel legal, se promulgó una ley de bases y recientemente la ley específica sobre regionalización. Independientemente de los puntos controvertidos de esta última ley, jurídicamente ya se restableció la regionalización en el Perú.
b) Aspecto político. Si bien la regionalización es una forma de descentralización del Estado unitario, pero en la medida que es forma vertical de división del poder, es un proceso , en principio de naturaleza política, no solamente porque el gobierno central tiene que ir cediendo parte del poder a las regiones, dentro de las áreas de las competencias de estas, tal proceso se irá afinando con el tiempo y con la práctica , estos nuevos entes asi como los órganos del gobierno central , se irán acostumbrando a cogobernar. Cada cual ,en sus respectivas áreas de competencia..
Pero el otro aspecto político importante, es que permitirá la división social de poderes, es decir la democracia participativa mediante la intervención de los estratos y grupos de la sociedad en cada región, canalizando la participación ciudadana y multiplicado de esta manera los mecanismos de control ciudadano. Pues esto no solamente debe hacerse a los órganos centrales del poder sino también a los regionales. En caso contrario correríamos el riesgo de se reproduzca un nuevo tipo de cacicazgo o que las cúpulas partidarias se conviertan en una especie de oligarquías políticas.
Sin embargo hay un aspecto político coyuntural, que es el que se está derivando de los resultados del proceso electoral, específicamente en el que el Partido Aprista que ha resultado ganador en doce regiones y al hecho mismo que éste ,como los demás partidos, tiene la mira puesta en las elecciones generales del año 2006, y se tome tal triunfo, como un derecho de co-gobernar con los órganos centrales, específicamente con el Ejecutivo .Creemos que ello es un error., pues por muchos que sean los errores del actual gobierno, la pérdida del partido gobiernista en la mayor parte de regiones del país , no le disminuye el mandato que se le ha dado la ciudadanía, hasta el fin de su período.
c) Aspecto Administrativo Creemos que este debe estar limitado por el ámbito de sus competencias, tanto de nivel constitucional como de nivel legal , los de la Ley de Regiones. Felizmente, para el caso de que se susciten conflictos de competencia entre una región y cualquier órgano central, descentralizado u órganos constitucionales , ya el Tribunal Constitucional, cuenta entre una de sus atribuciones, la de conocer y resolver sobre conflictos de competencias entre cualquier de estos órganos .
Sin embargo en el aspecto administrativo interno, hay la expectativa tanto de quienes se consideran triunfantes en las elecciones regionales, como en quienes han venido detentando cargos en las direcciones regionales, de qué es lo que va a pasar con tales funcionarios y empleados. Si las facultades administrativas de los nuevos gobiernos regionales, van a originar cambios que representen despidos de los actuales y el copamiento partidario de los puestos, por quienes han triunfado en las elecciones regionales.
d) Aspecto Territorial. El concepto región significa más que una demarcación política, como la tradicional, en la cual los departamentos sucedieron a las intendencias coloniales., tampoco puede identificarse con las regionales naturales de costa, sierra y selva, que por las dificultades naturales de las dos últimas , se generaron términos de desigualdad social entre ellas, originándose cierta dominación interna de las ciudades y provincias de la costa sobre las otras regiones. También la propuesta que hiciera hace mucho tiempo Pulgar Vidal, de regiones trasversales, al parecer muy plausibles pero que resultaron un tanto teóricas. Creemos que la ley debe dejar abierta la conformación de las regiones, en la cual puedan unirse departamentos o provincias que alcances vinculación histórica, social y sobre todo socioeconómica. No olvidemos que desde la década del treinta hasta la actualidad y ayudado por el incremento y mejora de los medios de comunicación, se ha producido un imparable proceso migratorio interno , a cuyo fenómeno el distinguido sociólogo José Matos Mar, le denomina Desborde Popular.(6).
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(6) MATOS MAR, José. Desborde Popular y Crisis del Estado. Instituto de Estudios Peruanos, Lima,1984.
e) Aspecto económico. El centralismo como fenómeno político y administrativo, siempre ha tenido como sustento la concentración del manejo económico del país, incluso el Poder Ejecutivo, siempre ha tenido mayor poder, en la medida que ha tenido el manejo de la economía del Estado. Ahora se plantea el reto, de descentralizar la economía hacia las regiones. Pero se trata solamente de darle mayores rentas ¿, de que cada región capte y administre sus propios ingresos ¿, de que adquiera compromisos financieros en forma independiente ¿, de que se haga cargo de los servicios de salud, educación ¿, etc..Problema muy serio, que tendrá que irse resolviendo en aras no sólo de una democratización política sino de una democracia social que haga posible el desarrollo de las regiones y las consiguientes soluciones a los problemas de sus poblaciones. Pues sin mejor aprovechamiento de sus recursos, sin promoción social y humana, la regionalización no tendrá sentido.