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miércoles, 29 de febrero de 2012

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO, EN VÍA DE AFIANZAMIENTO

EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO, EN VÍA DE AFIANZAMIENTO

Víctor Julio ORTECHO VILLENA *

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*Profesor de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho y C.C.P.P. y Director de la Escuela de Postgrado de la Universidad Privada Antenor Orrego. Profesor en la Escuela de Postgrado, maestría en Derecho Administrativo y Constitucional de la Universidad Nacional de Trujillo. Miembro del Comité Editorial de la Revista Jurídica del Perú.

SUMARIO: 1. Su origen y evolución.- 2.Primera Etapa de Jurisdicción Constitucional.- 3. Su disolución y restablecimiento.- 4. El Tribunal Constitucional y la ampliación de sus competencias y de la legitimación activa.- 5. Destitución y restablecimiento de tres de sus miembros.- 6. Incorporación de nuevos miembros y fortalecimiento del Tribunal Constitucional.- 7.Eliminación del “Talón de Aquiles” de su Ley Orgánica.

1.SU ORIGEN Y EVOLUCIÓN

Como es sabido, la Jurisdicción Constitucional en el Perú, fue establecida por primera vez, en la Constitución de 1979. La ponencia correspondiente la presentó en la Asamblea Constituyente, Javier Valle Riestra, quien trajo el modelo recientemente restablecido en España, en su Constitución de 1978. Y aun que tal moción fue acepada con reticencia, se la aceptó y aprobó con limitaciones, tanto en el nombre de la Jurisdicción- Tribunal de Garantías Constitucionales, tal vez rememorando el Tribunal Español de 1931, del mismo nombre- como en sus competencias.

La Constitución de 1979, fue promulgada el 12 de julio de ese año, mientras se dio la Ley Orgánica del Tribunal y se hicieron las designaciones correspondientes de los miembros del Tribunal (tres por cada uno de los órganos centrales del Poder), dicho organismo entró en funciones el año 1982. El Tribunal de Garantías Constitucionales, por mandato de aquella Constitución, tuvo por sede la ciudad de Arequipa, aun que, bajo la excepción, que podrían sesionar en cualquier otro lugar de la República, en la práctica funcionaba más en la Capital de la República. En sus diez años de duración, pudo renovar a sus magistrados, ya que eran elegidos para un período de seis años y eran renovados por tercios. Su composición fue de nueve miembros, quienes reunían los mismos requisitos que para ser Vocal de la Corte Suprema.


2. PRIMERA ETAPA DE JURISDICCIÓN CONSTITUCIONAL

Esta etapa, comprendió desde 1982, en que se instaló y funcionó el Tribunal de Garantías Constitucionales, hasta el 5 de abril de 1992, en que éste fue disuelto. Como quiera que sus competencias solamente eran dos: conocer en única instancia, acciones de inconstitucionalidad contra normas legales y conocer en casación, resoluciones denegatorias de la Corte Suprema sobre acciones de Hábeas Corpus y de amparo, su labor se pudo apreciar y ahora se puede valorar en esos dos ámbitos.

En efecto durante los diez años de funcionamiento del Tribunal,no fueron numerosas las acciones de inconstitucionalidad presentadas, no pasando de doce. Es posible que el Poder Legislativo, con la vigencia de una Constitución muy equilibrada y producto de un consenso de las fuerzas políticas de ese entonces, haya respetado más el principio de supremacía constitucional, al desarrollar su actividad legisferante. Pero por otra parte, la legitimidad activa para emprender tales acciones, era más restringida que ahora. Podían demandar, el Presidente de la República, el Fiscal de a Nación, veinte senadores, sesenta diputados, la Corte Suprema y tratándose de ciudadanos, se requería el respaldo de cincuenta mil firmas.

Requiriéndose seis votos de los nueve magistrados, para declarar como inconstitucional a una ley cuestionada, en la práctica tampoco fueron declaradas como tales, todas las normas legales demandadas. Pues no en todos los casos se alcanzó tal mayoría absoluta. De todo ello podemos colegir que la labor del Tribunal, en el ámbito de 4esta competencia, fue muy poco productiva, no sólo cuantitativa sino cualitativamente.

En cambio en lo referente al control constitucional de actos y resolviendo los recursos de casación, en materia de Hábeas Corpus y amparo, la labor del Tribunal si fue considerable .Y a pesar que, por la propia naturaleza del recurso impugnatorio, de revisión, la jurisprudencia desarrollada fue muy esclarecedora, bien fundamentada. Lo que permitió que esta Jurisdicción especial en nuestro país, alcanzara un significativo prestigio.

3. SU DISOLUCIÓN Y RESTABLECIMIENTO

Con el golpe de estado del 5 de abril de 1992(1), el gobierno del Presidente Fujimori, disolvió el Tribunal de Garantías Constitucionales, pretextando su politización y a raíz de haber declarado como inconstitucionales algunas de las pocas normas legales que habían sido demandadas y que no convenía al Ejecutivo y atentaban contra el modelo liberal que trataba de implantar.

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(1). Como el acto inconstitucional cometido por el Presidente Fujimori, al disolver el Congreso y el Tribunal de Garantías Constitucionales, no constituyó el clásico golpe de estado, que suele darse contra un gobierno establecido, básicamente contra el Ejecutivo y el Legislativo y tampoco representó un auto golpe, el constitucionalista Sigifredo Orbegoso, lo califico como endo golpe.


Como quiera que en el disuelto Tribunal quedaban numerosos expedientes para casación, el gobierno ya de facto y que había violado la Constitución, creó y estableció en reemplazo una Sala Constitucional en la Corte Suprema. En efecto ésta siguió resolviendo los recursos de casación, en los expedientes que quedaron pendientes, mas no recibía acciones de inconstitucionalidad, señalando que no tenía competencia para ello.

Al convocarse el Congreso Constituyente Democrático, para dar una nueva Constitución , convocatoria que tuvo la finalidad de barnizar de democracia al gobierno de facto e insertar normas reeleccionistas y competencias autoritarias, flotaba en el ambiente de que ya no se trataría de un Tribunal Constitucional y que se mantendría como órgano de control constitucional, la mencionada Sala en la Corte Suprema. Sin embargo y casi al final del debate constituyente, se logró restablecer la jurisdicción constitucional especial e independiente del Poder Judicial, con el nombre de Tribunal Constitucional.

4.EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL Y LA AMPLIACIÓN DE SUS COMPETENCIAS Y DE LA LEGITIMACIÓN ACTIVA

Independientemente de las justas críticas que se hacen a la Constitución de 1993, tanto por su origen como por su contenido, debemos admitir que en materia de jurisdicción constitucional, se mejoró en parte el modelo que contenía la Constitución de 1979. Y no solamente por la denominación más adecuada, de Tribunal Constitucional en vez de Tribunal de Garantías Constitucionales, sino por haberse precisado y ampliado sus competencias.

En efecto, además de su competencia fundamental, de conocer sobre acciones de inconstitucionalidad contra normas legales ,le corresponde ahora conocer en definitiva y última instancia, sobre resoluciones denegatorias de la última instancia del Poder Judicial, en acciones de Hábeas Corpus, Acción de Amparo, habeas data y Acción de Cumplimiento . EL Tribunal De Garantías, como ya hemos expresado, conocía solamente en casación.

Y la otra competencia, totalmente novedosa pero practicada en el Derecho Comparado, particularmente en los modelos europeos (Austria y Alemania), es la de conocer en instancia única sobre conflictos de competencia que se susciten entre los órganos del Estado (2).

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(2). Los conflictos pueden producirse entre los órganos centrales (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), de estos con los descentralizados (gobiernos regionales y municipales), o de aquellos y los órganos constitucionales (Ministerio Público, Consejo de la Magistratura, Tribunal Constitucional, Defensoría del Pueblo, Sistema Electoral, Contraloría General de la República) o entre cualquiera de ellos. Estos conflictos pueden suscitarse por que un órgano invade la competencia de otro o cuando ante una solicitud de un tercero para que un órgano intervenga o resuelva, éste rehuye asumir su competencia.


Pero también mejoró el modelo al democratizar y ampliar la legitimidad activa, cuando se trata de emprender la acción de inconstitucionalidad. Además de ser titular de tal acción, el Presidente de la República ,el Fiscal de la Nación, el 25% de los congresistas, también puede hacerlo el Defensor del Pueblo ,los presidentes de los gobiernos regionales, los alcaldes provinciales y los decanos de los colegios profesionales, estos últimos en su materia. Y en cuanto a los ciudadanos, lo pueden hacer cinco mil ciudadanos, a diferencia del modelo anterior, que se exigía el respaldo de cincuenta mil firmas.

5.DESTITUCIÓN Y RESTABLECIMIENTO DE TRES DE SUS MIEMBROS

Lo sucedido con tres magistrados del Tribunal Constitucional, que fueron separados de tal organismo de control, por pronunciarse en contra de la inconstitucional segunda reelección del Presidente Fujimori, constituye no solamente un serio atentado a la independencia del Tribunal, sino expresión de la prepotencia del oficialismo autocrático que rodeaba a aquel Presidente.

Como se recordará, el Art. 112 de la Constitución de 1993, que fue elaborada ,aprobada y promulgada, para devolverle un poco de legitimidad al gobierno de Fujimori, tiene un contenido muy claro, sobre la figura de la reelección, que no le presta duda a cualquier ciudadano. Tal artículo a la letra dice: “El mandato presidencial es de cinco años. El Presidente puede ser reelegido de inmediato para un período adicional. Transcurrido otro período constitucional, como mínimo, el ex presidente puede volver a postular, sujeto a las mismas condiciones“. Pero como quiera que el grupo enquistado en el poder y bajo la dirección del Presidente, se había hecho el propósito de alargar sus dominios por un término de cuando menos de veinte años, trato de buscar una salida legal, ya que Fujimori ya se encontraba usando del segundo período, es decir de la reelección. Se trataba entonces de cómo dar salida para una segunda reelección, que no estaba contemplada ni permitida en su propia Carta Constitucional.

Seguramente a la mayoría oficialista y sus asesores, les pareció muy descarada la alternativa, de realizar una reforma constitucional, usando de la facultad de reforma que contempla el Art.206 de la misma Constitución, mediante la cual, para una reforma parcial, se habilita al poder constituido, es decir al Congreso, para que puede aprobar la reforma con una mayoría calificada y en dos legislaturas ordinarias. Y prefirió emplear la vía totalmente torpe y autoritaria, de promulgar la famosa Ley 26657, llamada de Interpretación Auténtica del Art. 112 de la Constitución, en la cual, se señalaba, que como la Constitución, se había promulgado en el año 1993 y esta no regía para el pasado, la primera elección, era la de 1995 y dejaba margen para que en el año 2000, se de paso a una primera reelección. Y aun que no se hablaba con nombre propio, tal interpretación estaba destinada para el Presidente Fujimori, que tuvo como primera elección en el año 1990.

Caldeado el debate público sobre la ley de marras, el Colegio de Abogados de Lima, formuló demanda de acción de inconstitucionalidad contra dicha ley. Después del procedimiento correspondiente y cuando ya estaba para sentencia, se produjeron una serie de cubileos dentro de los miembros del propio Tribunal. Al final, cuatro de sus miembros tomaran una posición nada legal, de abstenerse por “haber adelantado opinión sobre tal materia“ y los tres restantes- Manuel Aguirre Roca, Rey Terry y Delia Revoredo- que tenían una clara posición, sobre la inconstitucionalidad de la ley cuestionada, por no contar con los seis votos, que exigía el Art. 4 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, para declarar a una ley como inconstitucional y determinar su consiguiente derogatoria, alegando su calidad de jueces, y usando el sistema difuso de control constitucional que faculta la segunda parte del Art.138 de la Constitución, expidieron sentencia pronunciándose sobre la inaplicabilidad de la indicada ley.

Caso de ripley, al día siguiente se publicaron en el Diario El Peruano, dos sentencias sobre la misma causa, una por mayoría y otra por minoría. El Colegio de Abogados de Lima, en su calidad de demandante, solicitó la aclaración de la sentencia que declaraba la inaplicabilidad de la Ley 26657. El Presidente del Tribunal, facultó a los vocales que se pronunciaron en ese sentido, para que hicieran la aclaración. Los tres magistrados, en nombre del Tribunal expidieron una resolución de dos renglones, diciendo que “No hay nada que aclarar”.

Esta última resolución, sirvió de pretexto para que el Congreso de la República, sometiera a tales magistrados a juicio político, el que terminó con la destitución de los mismos – Tal hecho motivó la generalizada extrañeza de los círculos jurídicos y políticos y en algunos casos manifestaciones de adhesión a los defenestrados, particularmente en las Facultades de Derecho de las principales ciudades del país.

Por su parte los doctores Manuel Aguirre Roca, Rey Ponte y Delia Revoredo, emprendieron un largo camino de defensa: una Acción de Amparo que después de merecer resoluciones negativas en la jurisdicción interna ,pasó a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y luego a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en cuya instancia el expediente se encontraba para resolución .En estas circunstancias, fue el Congreso que ya había recobrado un sentido más democrático. durante el Gobierno Transitorio del Dr. Valentín Paniagua, que les retiró tal sanción y fueron reincorporados al Tribunal, con todos los honores, después de dos años de estar separados, reparándose de esa manera no solamente el honor y la dignidad de dichos magistrados, sino del propio orden jurídico de la nación.

6.INCORPORACIÓN DE NUEVOS MIEMBROS Y FORTALECIMIENTO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Al reincorporase al Tribunal, los tres magistrados que se habían encontrado separados por cerca de dos años , dicho organismo reanudó su funcionamiento normalmente con siete miembros y no con cuatro. Pero posteriormente, y al llegar el término para el cual habían sido elegidos los siete, el Congreso de la República tenía que proceder a elegir nuevamente. Sin embargo, después de algunas dudas si se elegía a todos o menos a los tres que no habían cumplido los cinco años de ejercicio, por la separación antes referida, se hizo la elección únicamente para los cargos cuyos titulares habían cumplido todo su período; dándose de esta manera una renovación por partes, sin que ello esté previsto, pero que de por si resulta saludable. Se eligieron únicamente para los puestos que faltaban cubrir, a los juristas: Javier Alva Orlandini, Magdiel Gonzáles Ojeda y Víctor García Toma; el primero de gran experiencia legislativa y los otros dos constitucionalistas de cimentada preparación.

La presencia de los reincorporados, que han sabido mantener su independencia y traen entre otros méritos su experiencia jurisdiccional y los nuevos elegidos, están dando una tónica de robustecimiento, seriedad y de solvencia jurisdiccional, que ahora si el Tribunal Constitucional, se perfila como el máximo interprete y el guardián de la Constitución, en razón de sus resoluciones y aun que no lo diga expresamente ni la Constitución ni su Ley Orgánica, como si lo dice para sus pares la Constitución Alemana y la Constitución Española.

Pero la independencia y solvencia moral y técnica del Tribunal, se está dejando sentir a través de sus resoluciones, particularmente en algunos casos en los cuales, se ha puesto en juego intereses muy contrapuestos y habían entrado a tallar los sectores políticos en pugna o los sectores económico-sociales contrapuestos. Nos referimos por ejemplo al caso de la Acción de Hábeas Corpus que siguió el ex Álcalde de Miraflores Bedoya de Vivanco y frente a cuya resolución denegatoria en última instancia en el Poder Judicial, el Tribunal revocó tales resoluciones y ordenó se proceda a darle libertad.

En aquel caso, en torno al cual los sectores vinculados actualmente al gobierno y algunos medios de comunicación, se “rasgaron las vestiduras “, diciendo que se estaba dando facilidades a quienes habían participado en la década de la corrupción, y que cómo era posible que se declare procedente un Hábeas Corpus, si la detención la había dictado un órgano competente del Poder Judicial. Sin embargo el Tribunal, no solamente tuvo en cuenta, que la detención devenía en arbitraria, porque en el caso concreto, nos se daban los tres presupuestos que exige el Art.79 del Código de Procedimientos Penales, debidamente complementado por el Art.135 del Decreto Legislativo No 638, vigente según Ley No.25461 (de 29-04-92)(3) Precisamente uno de los requisitos de tal norma, es que no había peligro procesal, y en el mencionado caso ,no lo había , puesto que el inculpado se había presentado voluntariamente. Al parecer el criterio del Tribunal, no solamente consideró que la orden de detención fue arbitraria, sino que la resolución devenía en irregular (inc.2 del Art.6 de la Ley 23506, sobre Hábeas Corpus y Amparo, entendido contrario sensu)

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(3) El Art.135 del Decreto Legislativo No.638, vigente según la ley 25461, señala lo siguiente:

Art.135. El Juez puede dictar mandato de detención si atendiendo a los primeros recaudos acompañados por el Fiscal Provincial sea posible determinar:
1. Que existen suficientes elementos probatorios de la comisión se un delito doloso que vincule al imputado como autor o partícipe del mismo.
2. Que la sanción a imponerse sea superior a los cuatro años de pena privativa de la libertad ; y
3. Que el imputado en razón de sus antecedentes y otras circunstancias, trate de eludir la acción de la justicia o perturbar la actividad probatoria.


Y el caso más reciente, es el de la sentencia recaída en una Acción de Amparo, por la cual resuelve la reposición de seiscientos trabajadores de la empresa extranjera Telefónica que habían sido despedidos masiva y arbitrariamente, bajo el pretexto de la llamada estabilidad relativa o flexible. A esta sentencia, sobrevino la crítica efectista e interesada de los sectores empresariales; señalando que tal decisión afectará a la inversión extranjera. Naturalmente que dichos sectores, no dicen nada que buen número de esas inversiones se han venido haciendo con la concesión de todas las gangas (privatizaciones precios de remate y subvaluados, exoneraciones tributarias con el nombre de estabilidad tributaria y sobre todo dejándoles carta abierta para despedir a trabajadores). Frente a tan discutible racionalidad, el Tribunal, se ha impuesto por una racionalidad que corresponde a los intereses de las masas populares, como es el derecho al trabajo.

Con resoluciones como las anteriormente señaladas, la clase política y los sectores empresariales deben irse acostumbrando a respetar las decisiones del máximo organismo de control constitucional. Pues de lo contrario, cada vez que estas decisiones afecta sus intereses, pretenderán desestabilizar a tal organismo constitucional, como lo hiciera el régimen fujimorista.

7.ELIMINACIÓN DEL “TALÓN DE AQUILES”, DE SU LEY ORGÁNICA

En múltiples ocasiones habíamos calificado al Art.4 de la ley 26435 , L.O.T.C, como el “Talón De Aquiles” en el funcionamiento del Tribunal, que exigía seis votos, de los siete magistrados, para declarar una ley como inconstitucional, lo que hacía casi imposible que una ley fuera adecuadamente controlada. Esta traba normativa, no sólo impedía la declaración de inconstitucionalidad, sino que servía para consolidar a una ley cuestionada y darle el carácter de constitucional. Así dos votos ganaban a cinco.

Felizmente, el actual Congreso en la última semana del mes de setiembre del año 2002 en curso, ha aprobado una ley, que modifica el artículo 4 de la L.O.T.C., en el sentido que para declarar una norma legal como inconstitucional, se requiere únicamente cinco votos, que representa la mayoría absoluta de siete.

Es bueno añadir por otra parte, que la ley modificatoria, crea dos Salas Especiales para desembalsar la enorme carga procesal existente, particularmente para acciones de garantía, como son las de Hábeas Corpus, amparo hábeas data y Acción de Cumplimiento.

En términos generales ,creemos que resulta esperanzador el funcionamiento del Tribunal Constitucional y por tanto la ciudadanía debe apoyar este tipo de avances jurídicos e institucionales.