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Abogado. Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de San Marcos. Premio de I Concurso de Investigación Jurídica de la Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC 2003). Primer lugar del Premio de Investigación VII Taller "La Investigación Jurídica: un reto para la Universidad moderna". Facultad de Derecho y Ciencia Política UNMSM en categoría tesistas (2004). Premio al tercer puesto de II Concurso de artículos de investigación jurídica correspondiente al año 2010 organizada por la comisión de capacitación del área de familia de la Corte Superior de Justicia de Lima y el Centro de Investigaciones Judiciales. Miembro de la nómina de colaboradores de la REVISTA CRITICA DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS “Nómadas” de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología - Universidad Complutense de Madrid (UCM). 

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miércoles, 26 de diciembre de 2007

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: DERECHO MUNICIPAL - RECURSO DE REVISIÓN

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO: DERECHO MUNICIPAL - RECURSO DE REVISIÓN
GUILLERMO GUERRA CRUZ * - PERÚ (Trujillo)
EXPEDIENTE N° 289-AA-94-LIMA
Contra la Resolución del Concejo de la Municipalidad Distrital de Santiago de Curso que resuelve declarando improcedente el Recurso de Apelación contra la Resolución de Alcaldía que declaró improcedente la solicitud de otorgamiento de licencia de funcionamiento definitiva; cabe recurso de revisión ante la Municipalidad de Lima Metropolitana.
1. RECURSOS
Acción de Amparo. Ej. Exp. N° 289-AA-94, Lima Tercera Sala Civil de la Corte Superior. Sentencia Res. N° 05. Lima 12 de junio de 1995.
Diario El Peruano. Separata JURISPRUDENCIA, sábado 19 de agosto de 1995 Año V N° 308, p. 1994.
Vocales: Carrión Lugo; Martínez, Morales y Saez Palomino.
2. SÍNTESIS DE LA MATERIA DEL AMPARO
Se interpone Acción de Amparo contra la Resolución del Concejo de la Municipalidad Distrital de Santiago de Surco, la que, por considerar que se había agotado la vía administrativa, declaró inadmisible el recurso de reconsideración (sic) planteado por la actora.
La Superior confirma la de primera instancia que declaró fundada la demanda y sin efecto la Resolución del Concejo Distrital de Santiago de Surco número 29 del 11 de agosto de 1994.
Nota: Hay que suponer que el término "reconsideración" debe ser "revisión" y que se trata de error imprenta.
3. RESUMEN DE LOS CONSIDERANDOS DE LA RESOLUCION
La Sala resuelve de conformidad con lo opinado por el Sr. Fiscal Superior y considera, además (sic):
1. La aplicación de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, en razón de que se trata de un reclamo que tiene el carácter de individual.
2. Que en dichas Normas se concede recurso de revisión, cuando las dos instancias previas no tienen carácter nacional.
3. Que la Alcaldía de la Municipalidad Distrital (sic) carece de autoridad de competencia nacional; luego, contra sus resoluciones expedidas por ésta en segunda instancia pueden ser materia de revisión ante la Municipalidad de Lima Metropolitana.
4. Que siendo esto así, al denegarse el recurso de revisión se ha vulnerado el Derecho de petición ante la autoridad competente, previsto en el inciso décimo tercero del artículo 24° de la Ley N° 23506 infringiendo los principios constitucionales del debido proceso y el derecho de defensa.
4. EL COMENTARIO
Lamentamos no tener a la vista información precisa de la motivación de la Resolución de primera instancia ni la opinión del Fiscal Superior; pero se deduce de la conformidad de la Resolución de vista que los considerandos deben ser coincidentes.
Opinamos que la Resolución de vista no es conforme a lo establecido en el ordenamiento jurídico nacional y que sus considerandos adolecen de graves errores conceptuales y normativos.
4.1 Naturaleza de la Municipalidad
Las Municipalidades, rezan las constituciones de 1979 y de 1993, son órganos (nosotros diríamos son Entes) de Gobierno Local y gozan de autonomía política (1993), administrativa y económica (1979 y 1993).
Los Entes autónomos cobran potestades paralelas a las correspondientes al Estado, expresión directa de soberanía; aunque con ciertas limitaciones y condicionamientos. En tal sentido ejercen Potestad para expedir actos administrativos plenamente válidos para el ordenamiento legal y, en principio directamente revisables por el Poder Judicial por el principio de impugnabilidad jurisdiccional de los actos administrativos recogidos en las Constituciones de 1979 (artículo 240°) y 1993 (artículo 148°). Es cierto que por el principio de Tutela administrativa, ciertos actos de la Administración Municipal pueden estar sujetos a impugnación en sede de Gobierno Local (de Municipalidades Distritales ante las Municipalidades Provinciales) o en sede de Gobierno Regional o de Gobierno Central (de las Municipalidades Provinciales ante el Gobierno Regional o los actos de administración Tributaria de las Municipalidades, en general, ante el Tribunal Fiscal). Sin embargo, la revisión de los actos de la Administración Municipal fuera de su propia sede no puede ser in extenso; sino de modo específico, expresamente autorizado por la Ley, y limitado; porque, de lo contrario, la Tutela administrativa quedaría convertida en Jerarquía administrativa y las Municipalidades no serían más que órganos desconcentrados de otra administración mayor y la personalidad jurídica que se les atribuye por la Ley, una pura mención o de capacidad restringida.
4.2 De la Tutela Municipal
No hay discrepancia en la doctrina administrativa sobre la necesidad de implantar unos controles, cuando se distribuye la capacidad estatal por la configuración de personas jurídicas de Derecho Público que actuarán bajo su propia responsabilidad, pues siempre se hará necesario unidad en la actuación política y observancia de la legalidad en todos los ámbitos de la Administración pública descentralizada. Excluimos de nuestro comentario los mecanismos para la consecución de la unidad de actuación en lo político y nos interesa la observancia del principio de legalidad que es justamente el campo propio de la Tutela administrativa.
La Descentralización sea política o administrativa no excluye la fiscalización, por el contrario, la demanda, y el problema se centra en la selección de las técnicas más convenientes, de acuerdo a la naturaleza de los asuntos transferidos. En la cuestión municipal los asuntos son plurales y complejos, al punto de entrar en conflictos con el propio Estado que se expresa por el Gobierno Central. Esto último es, tal vez, la causa de la vacilación de las Constituciones de 1979 y de 1993, para referirnos a las inmediatas y más aún de la legislación de la regionalización.
La Constitución de 1979 no incluye principio alguno que induzca a la fiscalización de los actos administrativos y ni siquiera de los actos normativos de las Municipales Distritales por las Provinciales; al contrario de la Constitución de 1993, en la cual se concede autonomía a las circunscripciones territoriales, se estatuyen los Consejos Departamentales a los cuales se les concede la atribución de resolver los asuntos administrativos de los Concejos Municipales, "en los casos en que proceda el recurso de revisión". La Constitución de 1933 concedía autonomía sólo a los Concejos Provinciales. No obstante, la Constitución de 1979 si incluyó para el Presidente y el Consejo Regional, como un órgano ejecutivo, la atribución de "resolver en última instancia los asuntos administrativos de los concejos municipales de la región" (numeral 4, artículo 268°, Constitución de 1979). Esta atribución no se incluyó en la legislación de regionalización y sólo encontramos en la Ley de Bases N° 24650 el artículo 41° que hace referencia a las relaciones de mutua cooperación con los gobiernos locales, siempre bajo la observación del respeto a la autonomía de ambos niveles de gobierno, referencia que se repite en el artículo 54° del TUO de la Ley de bases de la Regionalización.
La Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853 (LOM) regula la Tutela administrativa en materia de actos normativos, toda vez que de modo expreso concede apelación ante el Concejo Provincial respectivo a los miembros de Concejo Distrital para impugnar las ordenanzas, edictos y decretos, agotándose la vía administrativa con la Resolución que expidiera el Concejo Provincial, concediéndose similar derecho a los miembros de Concejo Provincial ante el órgano de Gobierno Regional, cuya resolución agota la vía administrativa (artículo 123°). Nótese que en este caso sólo pueden legitimarse los regidores y no los particulares, pues éstos no son miembros del Concejo.
La LOM concede potestades de Tutela a las Municipalidades Provinciales en lo que respecta a las disposiciones de las Municipalidades Distritales en las materias señaladas en el artículo 11° de la misma, sea como previo pronunciamiento o revisando tales disposiciones.
En materia de asuntos de particular interés el artículo 123° de la LOM remite a las Normas Generales de Procedimientos Administrativos, a la fecha contenidas en el TUO de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, Decreto Supremo N° 02-94-JUS. No se ha previsto la exorbitación de la sede municipal misma a otra sede municipal, ni mucho menos a Gobierno Regional ni Gobierno Central, agotándose la vía administrativa con la resolución que expide cada Concejo Municipal, sea distrital o provincial. En efecto el numeral 8 del artículo 36° de la LOM estipula como atribución del Concejo "resolver los recursos de impugnación de su competencia".
4.3 Del Recurso de Revisión
Sólo en el aspecto puntual que nos ocupa, somos del parecer que carece de todo sustento el argumento de los considerandos de la resolución que comentamos para pronunciarse por la procedencia de recurso de revisión contra una resolución expedida por un concejo distrital en vía de apelación en materia general y propia de la competencia municipal.
Previamente cabe reproducir el texto del artículo 100° del Decreto Supremo N° 02-94-JUS que a la letra dice: La vía administrativa queda agotada con la resolución expedida en segunda instancia. Sin embargo, hay lugar a recurso de revisión ante una tercera instancia si las dos instancias anteriores fueron resueltas por autoridades que no son de competencia nacional.
No creo que requiera de mucho esfuerzo para entender que la sede de resolución del recurso de revisión tendrá necesariamente que ser una instancia de competencia nacional y esto sucede en dos casos: a) Tratándose de Organos jerarquizados en relaciones de órganos centrales y órganos periféricos, tal como sucede con la administración a cargo de los ministerios o de instituciones descentralizadas con una administración con jurisdicción nacional y órganos desconcentrados periféricamente, como el Instituto Peruano de Seguridad Social y b) tratándose de materias sujetas a fiscalización o tutela por órganos especialmente creados por Ley específica, en cuyo caso estaremos frente a procedimientos especiales; así, en la administración universitaria o en materia tributaria y otras similares subordinadas a Organos "cuasijurisdiccionales" (pido perdón por este término que ha de tomarse como una manera de decir).
Es erróneo el raciocinio que pone la interpretación al revés de lo anteriormente expuesto, vale decir que en toda institución que carezca de competencia nacional, sus resoluciones, aun de segunda instancia, estarán subordinadas a una tercera instancia; porque, no todas las instituciones tienen jerárquicamente esta tercera instancia, a nivel nacional; ni todas las materias tienen la posibilidad de ser revisadas por órganos de tutela nacional, cuando proceden de instituciones con gobierno o administración descentralizada.
Queda, es cierto, la duda de si procedería o no recurso de revisión en instituciones jerarquizadas con instancias verticalmente numerosas, como pudiera suceder en la administración ministerio-regional que podría tener resoluciones de una autoridad inicial en centro de operaciones (un centro educativo), apelable a un órgano de supervisión inmediato (como pudiera de ser una Unidad de Servicios Educativos), en cuyo caso, de acuerdo al artículo 100° se habría producido la resolución de segunda instancia y, por tanto, agotada la vía administrativa. No obstante, esta interpretación no nos parece procedente por dos motivos: a) El inmediato antecedente el artículo 100° del Decreto Supremo N° 02-94-JUS es el artículo 103° del Decreto Supremo N° 006-67-SC, en el que la frase de "carácter no nacional" figuraba con la redacción de "autoridades de competencia departamental" y con este respecto, comenta Antonio Valdez Calle: "...se abre la posibilidad de una tercera instancia a la que se acude mediante recurso de revisión, únicamente en el caso de que las dos instancias anteriores -reconsideración y apelación (sic)- fueran absueltas por autoridades de competencia departamental, esto es, a lo sumo perfectos o directores regionales o jefes de área.
Para tales casos, las autoridades de competencia departamental tendrán que remitir el expediente, objeto del recurso de revisión a la dependencia superior de la Capital de la República, esto es, al respectivo Ministerio o entidad del Subsector Público independiente de la cual dependen las autoridades o funcionarios departamentales." b) El principio de celeridad procedimental justifica la precisión legal de que en todo procedimiento administrativo no deben haber más de dos instancias con carácter resolutivo (artículo 2° del Decreto Supremo N° 002-90-PCM) y explica de lo extraordinario de tal recurso de revisión que resulta una apelación de la apelación y que tendría razón de ser sólo en instancia nacional.
Pero, pese a la discutibilidad precedentemente planteada, esto es sólo para los órganos jerarquizados en un conjunto institucional homogéneo; pero de ninguna manera para pasar de una institución autónoma a otra institución autónoma que se tomará como mayor y heterogénea, aun pertenecientes a un mismo nivel de gobierno.
La Municipalidad Metropolitana de Lima es "órgano de gobierno local" al que se le concede una especial posición en la ley, pero en ningún caso se le conceden potestades fiscalizadoras, fuera de las materias fijadas expresamente para los actos normativos. La Asamblea metropolitana es un órgano de mera coordinación.
Estos argumentos nos llevan a afirmar que resulta un desacierto subordinar los actos administrativos de las municipalidades distritales a las municipalidades provinciales, pues éstas no son órganos jerárquicamente superiores de las municipalidades distritales ni están autorizadas para fiscalizar los actos administrativos concretos y relativos a derechos individuales y para reafirmar que la vía administrativa para estos casos, salvo los exceptuados específicamente por la LOM, se agota con la resolución del Concejo.
Esto, independientemente de las posibilidades legales futuras, aunque sobre ello calle la Constitución de la República y que habrá que ser discutido.

3 comentarios:

rocio del pilar dijo...

Hola , me puedes dar tu mail para consultas .....

rocio del pilar dijo...

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rocio del pilar dijo...

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