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Abogado. Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de San Marcos. Premio de I Concurso de Investigación Jurídica de la Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC 2003). Primer lugar del Premio de Investigación VII Taller "La Investigación Jurídica: un reto para la Universidad moderna". Facultad de Derecho y Ciencia Política UNMSM en categoría tesistas (2004). Premio al tercer puesto de II Concurso de artículos de investigación jurídica correspondiente al año 2010 organizada por la comisión de capacitación del área de familia de la Corte Superior de Justicia de Lima y el Centro de Investigaciones Judiciales. Miembro de la nómina de colaboradores de la REVISTA CRITICA DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS “Nómadas” de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología - Universidad Complutense de Madrid (UCM). 

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jueves, 1 de marzo de 2012

EL NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


EL NUEVO RÉGIMEN JURÍDICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


Christian GUZMÁN NAPURÍ*Perú-----* Abogado especialista en Derecho Público. Catedrático de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, en las áreas de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo. Profesor Asociado de la Academia de la Magistratura.-----
La Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General abre una nueva tendencia del Derecho Administrativo en sede nacional, fundamentándose en principios rectores que le dan sustento y regulando disposiciones sobre el acto administrativo que propician una mejor y más rápida actuación de la Administración, amparando y protegiendo adecuadamente al administrado. No obstante, se presenta una tarea tal vez más ardua: dar operatividad a la norma a través de la interpretación armónica con sus principios rectores. Sólo así se habrá concretizado un verdadero cambio y real avance de nuestro Derecho Administrativo.
SUMARIO: 1. Concepto y definición.- 2. Elementos del acto administrativo.- 2.1. Requisitos esenciales.- 2.2. Requisitos no esenciales.- 3. Clasificación de los actos administrativos.- 3.1. Los actos administrativos según sus efectos.- 3.2. Los actos administrativos según su contenido.- 3.3. Los actos administrativos según la declaración: actos administrativos expresos y tácitos.- 3.4. Los actos administrativos según su impugnabilidad: los actos administrativos que causan estado y los actos administrativos firmes.- 3.5. Los actos administrativos según su ejecución.- 4. Nulidad del acto administrativo.- 4.1. Nulidad absoluta.- 4.2. Conservación del acto.- 4.3. Instancia competente.- 4.4. Efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo.- 4.5. Alcances de la nulidad.- 5. Eficacia de los actos administrativos.- 5.1. Eficacia de los actos administrativos.- 5.2. La notificación.- 5.3. La publicación del acto administrativo.- 5.4. Efectos jurídicos de la notificación.- 5.5. Notificaciones defectuosas.- 6. Principios rectores de los actos administrativos.- 6.1. Ejecutividad.- 6.2. Ejecutoriedad.- 6.3. La motivación.- 6.4. Impugnabilidad.- 6.5. Discrecionalidad.- 7. A modo de conclusión.
1. CONCEPTO Y DEFINICIÓN
Se define doctrinariamente como Acto Administrativo la decisión general o especial que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante la Ley)1.
Dentro de la división tripartita de los poderes públicos, el acto administrativo es el que procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del acto legislativo (resolución legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello, no necesariamente el acto administrativo proviene del Poder Ejecutivo2. Además, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración publica en tanto que persona de Derecho Público; ya que, de proceder como persona jurídica privada, las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes, sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.
Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente éstas, debido a su constancia); sean acuerdos, órdenes, decretos, instrucciones, circulares u ordenanzas que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administración Pública: O dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el Articulo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General3; o dicho término se define con un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produciría una definición incompleta del acto administrativo; o más bien, dicho término se define a través de criterios combinados de orden material, formal y orgánico.
El acto administrativo ¿Declaración de voluntad?
Por tanto, de lo anterior resulta que en las definiciones tradicionales del acto administrativo que lo precisan, pura y sistemáticamente, como una declaración de voluntad realizada por la Administración, con el propósito de producir un efecto jurídico, el problema se reduce a determinar, en primer lugar, que se entiende por voluntad4. Y es que no resulta adecuado asignarle voluntad al Estado, toda vez que el mismo actúa -o debe actuar- de conformidad con las normas legales preexistentes5. Es aquí donde encontramos la principal diferencia entre el acto jurídico civilmente entendido y el acto administrativo. El primero es siempre una declaración de voluntad de una persona cuya determinación es enteramente libre.
El acto administrativo, en cambio, se sujeta a un procedimiento y a una razón de ser. No puede afirmarse que existe voluntad de la Administración pues el accionar de la misma no es libre. La única voluntad admisible es la del constituyente o la del legislador, ninguno de los cuales desempeña función administrativa. El acto jurídico civil es un acto que tiene un componente volitivo ineludible y que admite, en ocasiones, un componente cognitivo. El acto administrativo solo admite componentes cognitivos, puesto que resulta ser el resultado de un procedimiento previo, regulado por la Ley.
Hechos y Actos de la Administración que no configuran actos administrativos.
Ahora bien, es necesario definir que hechos y situaciones no se consideran actos administrativos6. De conformidad con el artículo 1° de la norma que es materia de estudio7, no son actos administrativos aquellos que no generan efectos respecto a terceros. Asimismo, no son actos administrativos los comportamientos y actividades materiales de la Administración, que no se configuran en instrumentos legales y que no afectan derechos de las personas. A esto último, buena parte de la doctrina lo denomina hecho de la administración, para diferenciarlo del simple acto o del acto administrativo propiamente dicho, lo cual no es óbice para considerar que dicho acto se da en cumplimiento de la función administrativa de la entidad8.
Además, debemos considerar en este rubro a los llamados actos de Administración Interna, que no son actos administrativos puesto que no afectan a los terceros que no forman parte de la entidad. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 7 de la Ley dichos actos requieren ciertos requisitos para su validez9, la misma que se traduce en efectos jurídicos concretos.
Por otro lado, no son actos administrativos aquellos actos de la administración que caen bajo la esfera del derecho privado, sean estos unilaterales o bilaterales, en los cuales la Administración actúa como si fuese un ente privado10. Finalmente no son actos administrativos los contratos de naturaleza administrativa, al no implicar los mismos una declaración por parte de la Administración, sino más bien un acuerdo entre un particular y el Estado o entre dos entes estatales.
2. ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Los actos administrativos poseen elementos que lo configuran y definen su estructura, diferenciándose aquellos que resultar ser esenciales para su validez - sine qua non -, de aquellos que no son esenciales para reputar el acto como válido.
2.1. Requisitos esenciales: Son aquellos que si faltan o están viciados provocan la invalidez del acto, retrotrayéndose todo a la situación anterior, como si no hubiera se hubiera emitido acto administrativo alguno. Evidentemente, el acto administrativo es válido si cumple con los requisitos establecidos por la Ley, es decir, si es emitido conforme a la normatividad existente11.
Los requisitos esenciales surgen del artículo 3º de la Ley y ellos son:
Competencia: Aptitud legal expresa que tiene un órgano para actuar, en razón del lugar (o territorio), la materia, el grado, la cuantía y/o el tiempo12. Se entiende por competencia, entonces, el conjunto de atribuciones de los órganos y entes que componen el Estado, las mismas que son precisadas por el ordenamiento jurídico13.
La competencia por razón de territorio hace referencia al ámbito espacial respecto del cual se establece las facultades del ente administrativo, al lugar donde la entidad ejerce su influencia. Las municipalidades, por ejemplo, tienen ámbitos territoriales específicos. Lo mismo ocurre con las oficinas desconcentradas de los ministerios u otras entidades públicas.
La competencia por razón de materia implica aquello respecto de lo cual puede resolver la entidad, de acuerdo a lo previsto por la Ley, en especial cuando las entidades pertenecen a sectores distintos de la Administración Pública. Se refiere a las actividades o tareas que legítimamente puede desempeñar el órgano, al objeto de los actos y a las situaciones de hecho ante las que puede dictarlos.
La competencia por razón de grado se establece en cuanto la ubicación jerárquica del órgano destinado a resolver, al nivel que ocupa en el organigrama del ente en cuestión. Asimismo, la competencia por razón de tiempo hace referencia, en primer lugar, a los turnos de los entes administrativos que ejercen la misma función en momentos distintos, como podrían ser las competencias asignadas a las salas de los tribunales administrativos, por ejemplo. Por otro lado, la competencia temporal se adquiere una vez que el funcionario o autoridad se encuentra investido en el cargo, a fin de poder cumplir sus funciones.
Finalmente, las situaciones en que se establecen competencias distintas por razón de cuantía resultan ser menos comunes que las que generan los tipos de competencia que hemos reseñado en los párrafos precedentes. En algunos casos, se establecen competencias por el monto o el valor de los bienes o servicios respecto de los cuales se resuelve.
Ahora bien, en determinadas circunstancias, la competencia puede ser transferida o ejercida de manera alternativa, sea por delegación, avocación, encargo de gestión, delegación de firma o suplencia. La delegación implica la transferencia directa de la competencia a otras entidades, cuando existen circunstancias que lo justifiquen. La avocación se da cuando una entidad superior asume la tramitación de un procedimiento que es competencia de un órgano de inferior jerarquía, dados ciertos supuestos excepcionales establecidos en la Ley.
Por otro lado, el encargo de gestión implica la asignación de determinadas actividades a otros órganos o entidades por razones de eficacia. La delegación de firma es la simple delegación de la facultad de suscribir un acto determinado, del titular de un órgano administrativo a subalternos o a titulares de órganos o entidades que dependan de aquel. Finalmente, la suplencia consiste en el reemplazo de quien ejerce el cargo en caso de vacancia o ausencia por quien se encuentre designado para ello. Es necesario precisar que los supuestos descritos en el presente párrafo no implican alteración de la titularidad de la competencia del órgano.
Motivación 14: Es la expresión de las razones que han llevado al órgano administrativo a dictar el acto, así como la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho (causas) que lo preceden y justifican15.
La motivación del acto administrativo resulta ser un componente esencial del principio del debido procedimiento, el mismo que anima el funcionamiento del procedimiento administrativo general en todas sus etapas. La motivación permite, en primer lugar, que el administrado conozca los fundamentos y presupuestos que dan lugar a la resolución, para efectos de la ejecución del acto o la interposición de los recursos que correspondan. En segundo término, permite a la Administración una ejecución adecuada de las resoluciones que la misma emite, así como posibilita la revisión de oficio de los actos administrativos por parte de la Administración, incluyendo la llamada acción de lesividad.
A mayor abundamiento, la falta de motivación equivale a una falta de fundamentación y puede afectar la validez del acto, ya que la Administración Pública no puede obrar arbitrariamente. Las decisiones de las entidades deben expresar los motivos de hecho y de derecho que concurren para determinar la legitimidad del acto.Sin embargo, en determinadas ocasiones, no resulta indispensable que la resolución emitida se encuentre motivada. Ello ocurre en las resoluciones de mero trámite -a las que hacemos referencia más adelante-, en los actos que favorecen al administrado y no perjudican a terceros -dado que no son actos que se vayan a impugnar en el futuro, por lo menos por el particular; y cuando se producen muchos actos sustancialmente iguales16. Evidentemente, en tales circunstancias la ausencia de motivación no invalida el acto.
Objeto 17: En la resolución adoptada por la Administración Pública en el caso concreto, el objeto resulta ser el efecto práctico que se pretende obtener con el acto18. Es decir, la materia o contenido sobre el cual se declara.
Ahora bien, la doctrina no siempre identifica el objeto del acto con el contenido del mismo, como sí ocurre en nuestra legislación, identificando este último más bien con la causa, a la que nos referiremos más adelante19.
El objeto debe ser posible, física y jurídicamente. Es necesario señalar, por un lado, que todo tipo de imposibilidad debe ser de naturaleza originaria para que se genere la invalidez del acto administrativo. La imposibilidad sobreviniente genera más bien la ineficacia del acto administrativo.
El objeto es físicamente imposible cuando no es posible in rerum natura. A su vez, dicha imposibilidad puede ser de ámbito personal -si es que se enfoca en una persona inexistente -, o de ámbito material -si la cosa que conforma el objeto es en sí misma imposible o inexistente.
El objeto es jurídicamente imposible cuando es incompatible con los supuestos de hecho y derecho existentes en el ordenamiento jurídico. Dentro de la categoría de la posibilidad jurídica debemos encuadrar la llamada tipicidad, que implica que los actos administrativos no pueden estar diseñados de manera distinta a como está especificado normativamente20. Es necesario señalar, finalmente, que para algunos tratadistas la imposibilidad jurídica equivale en realidad a la ilicitud21 -o ilegalidad-, afirmación incompatible con nuestro ordenamiento, en el cual ambas categorías se tratan claramente en forma distinta.
Asimismo, el objeto debe ser preciso, determinado en forma clara22. Ello evidentemente permite tener una idea clara de los efectos jurídicos del acto administrativo en cuestión, lo cual beneficia al administrado y a la propia Administración.
Por otro lado, hablamos de objeto ilícito cuando está prohibido por el ordenamiento jurídico, sea este conformado por normas constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes o normas administrativas de carácter general23. Ahora bien, contrariamente a lo que señala parte de la doctrina24, no es posible - en nuestro ordenamiento - considerar nulo un acto administrativo si es que contraviene la moral y/o las buenas costumbres, previsión aplicable únicamente a los actos jurídicos que regula el derecho privado, cuya naturaleza jurídica, como ya hemos visto, se reconoce eminentemente distinta.
Es necesario señalar que el contenido del acto debe establecerse de tal manera que la resolución decida todas las peticiones formuladas. A ello se denomina en general principio de congruencia. Sin embargo, la Administración puede además introducir otros temas no señalados o solicitados expresamente por el administrado, que hayan sido apreciados de oficio. Ahora bien, si la Administración introduce una nueva cuestión, sea de hecho o de derecho, no puede resolver hasta tanto el administrado conteste por dicha cuestión ya que, en caso contrario, se estaría violando el derecho de réplica, el mismo que forma parte también de los conceptos de debido procedimiento que se están implementando en la nueva Ley. Evidentemente, las nuevas cuestiones introducidas por la Administración no pueden afectar derechos adquiridos25.
Procedimiento: Son los pasos que deben darse previamente a la emisión del acto, que conforman lo que se conoce como procedimiento administrativo26. Dichos pasos previos deben estar sometidos al principio de legalidad, y en especial, al del debido proceso en sede administrativa. El primero de ello implica que el acto administrativo debe emitirse de conformidad con el ordenamiento jurídico, en particular, de acuerdo con lo señalado en la Constitución y la Ley.
El segundo de ellos, el de debido proceso, resulta aplicable en sede administrativa por imperio de la propia Ley de Procedimiento Administrativo General y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. La justificación de lo antes indicado estriba en el hecho de que el concepto primigenio del due process of law del derecho anglosajón no hacía distinción alguna respecto a la sede en la cual operaba el principio antes precisado, pudiendo aplicarse en sede judicial, administrativa, e inclusive, en sede corporativa.
Finalidad: El fin del acto administrativo consiste en la satisfacción del interés público27. Es el objetivo tenido en cuenta por el legislador al redactar la norma; no se pueden perseguir fines encubiertos, es decir que la finalidad no debe ser contraria a la ley. De acuerdo a la doctrina, no se trata de la satisfacción genérica del interés público, sino más bien de una concretización del mismo, a través de mecanismos específicos, los cuales no pueden alterarse28.
Resulta complejo verificar la existencia de vicios en la finalidad. El fin siempre está reglado de acuerdo a nuestro derecho positivo y la discrecionalidad puede ejercerse sólo con respecto al objeto del acto; es decir que la Administración Pública no puede, en ejercicio de sus facultades discrecionales, violar la finalidad del interés público señalada por la norma.
2.2. Requisitos no esenciales: Aquellos elementos que, si bien es cierto se encuentran presentes en el acto administrativo, su ausencia no genera per se la invalidez del mismo.
Causa: Para cierto sector de la doctrina, son los antecedentes y circunstancias de hecho y de derecho existentes al momento de emitirse el acto, considerados por la Administración para el dictado del mismo, con lo cual puede confundirse con el objeto o la motivación. Para otro sector de la doctrina, la causa es más bien la finalidad práctica del acto29, definida así para diferenciarla de la finalidad pública, que es elemento esencial del acto administrativo.
Ahora bien, la causa, si bien es reconocida por parte de la doctrina como un elemento determinante en la formación de los actos administrativos, no es considerada por nuestra ley como elemento esencial para la validez del acto. Sin embargo, para efectos prácticos, la causa resulta ser un elemento constituyente de la motivación del acto, elemento que sí resulta esencial para la conformación del acto administrativo.
Forma: Se refiere al modo en que, posteriormente al dictado del acto, la resolución llega a conocimiento del administrado30. Las formas, en derecho administrativo, cumplen fundamentalmente una función de garantía, tanto de los derechos de los administrados como de la legalidad que debe existir en la actividad administrativa. En general, el acto administrativo debe ser escrito, fechado y firmado por la autoridad emisora. Excepcionalmente pueden admitirse otras formas: verbal (es la forma generalmente usada cuando se trata de la actividad de policía), gráfica (por ejemplo, los carteles de señalización de tránsito).
Silencio administrativo: Cuando la Administración Pública calla, vencido el plazo correspondiente, se da el llamado silencio administrativo, el mismo que genera efectos jurídicos específicos, poniendo fin al procedimiento administrativo en determinadas circunstancias31. Ahora bien, existe silencio administrativo negativo cuando por prescripción legal debe entenderse tal situación como una negativa a la petición del administrado, habilitando al administrado para recurrir administrativamente, o a impugnar judicialmente la negativa señalada si es que se ha agotado la vía administrativa. Dado que el silencio administrativo se establece a favor del administrado, el mismo no implica inicio de cómputos de plazos ni enerva la obligación de la Administración de resolver32.
Por otro lado, el silencio administrativo positivo implica la aprobación automática del procedimiento una vez transcurrido el plazo, lo cual no enerva la prerrogativa de la Administración de hacer efectiva la nulidad de oficio o de impugnar judicialmente el acto que vulnere el interés público33. El silencio administrativo positivo pone fin al procedimiento y en consecuencia agota la vía administrativa.
Como lo señalaremos más adelante, no debe confundirse el silencio administrativo negativo con la emisión de resoluciones administrativas fictas. El silencio administrativo, como se ha señalado, resulta ser más bien una ficción procesal establecida a favor del administrado con la finalidad de protegerlo de la inacción de la Administración Pública.
Modalidad 34: Desde el punto de vista doctrinario, y al amparo de la Ley, los actos administrativos admiten modalidad, y en este caso, la existencia de condición, modo y término. Estas modalidades afectan más bien la eficacia del acto y no su validez como tal. La condición implica que los efectos jurídicos del acto se sujetan a la ocurrencia de un evento determinado, futuro e incierto. El modo implica la sujeción del administrado a la realización de un hecho concreto a fin de que se haga efectivo el acto respecto a su persona. Finalmente, el término establece más bien la sujeción de dichos efectos jurídicos a un hecho futuro, pero cierto.
La condición y el término pueden ser suspensivos o resolutorios. Se habla de condición o término suspensivo cuando el acto empezará a generar efectos a partir de la generación del hecho al que se refieren dichas modalidades. Por otro lado, se habla de condición o término resolutorio cuando los efectos del acto se dan hasta que se genere el hecho, el cual generará la ineficacia del acto35.
3. CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
3.1. Los Actos Administrativos según sus efectos
Actos Administrativos de efectos generales y de efectos particulares
En primer lugar, según el carácter normativo o no normativo de actos administrativos, algún sector de la doctrina los clasifican en actos o disposiciones de efectos generales y actos de efectos particulares. Se acoge entonces una forma de clasificación de los actos administrativos según sus efectos, en actos normativos (de efectos generales) y en actos administrativos no normativos (de efectos particulares). Esta es la clasificación que permite distinguir los actos administrativos de efectos generales de los actos administrativos de efectos particulares. Los primeros son aquellos de contenido normativo, es decir, que crean normas que integran el Ordenamiento Jurídico; en cambio, los segundos, los actos administrativos de efectos particulares, son aquellos que contienen una decisión no normativa, sea que se aplique a un sujeto o a muchos sujetos de derecho. Sin embargo, en nuestra opinión, los actos normativos de la Administración - en especial los reglamentos, aun cuando se aprueben a través de una “resolución” - no son propiamente actos administrativos, pues estos últimos se aplican a administrados particularmente considerados.
La Ley puede decirse que identifica los actos de efectos generales, con los que ella califica en el Artículo 23.1.1 como "disposiciones de alcance general" y los actos administrativos de efectos particulares a los que la misma norma califica como actos administrativos "de carácter particular". En esta norma, al prescribir que un acto administrativo de carácter particular no puede vulnerar lo establecido en una "disposición administrativa de carácter general”, lo que está señalando es que un acto de efectos particulares (de contenido no normativo) no puede vulnerar un acto normativo o de efectos generales.
b) Actos Administrativos generales e individuales
Existe una clasificación de los actos administrativos, según sus destinatarios, al distinguirse los actos administrativos generales de los actos administrativos individuales. Los actos administrativos generales son aquellos que interesan a una pluralidad de sujetos de derecho, sea formado por un número indeterminado de personas o un número determinado; en cambio, los actos administrativos individuales, son aquellos que interesan a un solo sujeto de derecho. Esta distinción estimamos que se acoge también en el artículo 23.1.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo General al exigirse que sean publicados aquellos actos administrativos que interesen a un número indeterminado de personas, que no sean necesariamente actos normativos o de carácter general. Es decir, esta norma establece indirectamente la diferencia entre el acto de efectos generales o de contenido normativo y el acto general, el cual aun cuando pueda no tener contenido normativo, interese a un número indeterminado de personas. En estos casos, el acto es general porque interesa a un número indeterminado de personas, y no porque tenga necesariamente un contenido normativo. Por supuesto, también el acto general no normativo, puede tener por destinatarios a un número determinado de personas.
El acto individual, al contrario, es el acto destinado a un solo sujeto de derecho, el cual es, además, un acto de efectos particulares, de acuerdo a la clasificación anterior.
3.2. Los Actos Administrativos según su contenido
a) Actos definitivos y actos de trámite
En primer lugar, puede distinguirse el acto que pone fin al asunto administrativo, en cuyo caso sería un acto definitivo, del acto de trámite, que no pone fin al procedimiento ni al asunto, sino que, en general, tiene carácter preparatorio o instrumental respecto al procedimiento administrativo36. Esta clasificación de los actos administrativos, según el contenido, se deduce claramente de diversos artículos de la Ley.
En efecto, el Artículo 6.4.1 de la Ley establece una excepción al principio general de que todos los actos administrativos de carácter particular, es decir, de efectos particulares, deben ser motivados, al indicar que no precisan motivación las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento. Distingue aquí, por tanto, la Ley, el acto administrativo de trámite, el cual se opone, por supuesto, al acto administrativo definitivo.
Asimismo, el artículo 206.2 de la Ley hace referencia directa a la distinción que venimos describiendo, al señalar que solo son impugnables los actos definitivos que ponen fin a la instancia y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento o produzcan indefensión.
En definitiva, la distinción, según el contenido de la decisión, se refiere a que el acto administrativo definitivo es el que pone fin a un asunto y en cambio, el acto administrativo de trámite, es el de carácter preparatorio para el acto definitivo y que forma parte del iter que compone el procedimiento administrativo37.
b) Actos creadores de derechos o que establecen obligaciones
Otra distinción que la doctrina prevé respecto de los actos administrativos y que también se refiere a su contenido, es la que se refiere al acto creador de derechos subjetivos o de intereses personales y legítimos a favor de los particulares y al acto administrativo que no crea derechos o intereses personales, legítimos y directos a favor de particulares. Inclusive, es necesario distinguir claramente aquellos actos de los que más bien generan una obligación, carga o un gravamen al particular, pudiendo incluso afectar su patrimonio o ciertos derechos en general38.
De hecho, el tratamiento que hace la Ley de cada uno de estos actos resulta, en algunos casos, distinto. Por ejemplo, los actos que favorecen al administrado generan efectos (son eficaces) desde su emisión. Incluso, pueden gozar de eficacia anticipada, si es que al momento del inicio de dicha eficacia se gozaba de los presupuestos para la emisión del acto y no se afecte derechos de terceros.
Sin embargo, debe tenerse cuidado con aquellos actos que tienen una conformación más bien mixta, pudiendo resultar favorables para ciertos administrados y a la vez desfavorables para otros. El régimen a aplicar en este caso puede resultar difícil de determinar.
3.3. Los actos administrativos según la declaración: actos administrativos expresos y tácitos
La declaración que produce el acto administrativo, es en principio expresa y formal, conteniendo el acto una serie de requisitos que deben manifestarse por escrito. Por tanto, el acto administrativo que regula la Ley de Procedimiento Administrativo General, en principio, es un acto administrativo expreso formalizado, según el Artículo 1° de la misma. Sin embargo, la Ley admite -como lo hemos señalado anteriormente- la figura de la declaración tácita de la Administración, derivada del silencio administrativo.
Así se establece expresamente en el Artículo 188° de la Ley, cuando se prevé que en los casos en los cuales un órgano de la Administración Pública no resolviera un asunto o un recurso dentro de los lapsos que prevé la misma Ley, se considera que ha resuelto negativamente, pudiendo el interesado intentar el recurso inmediato siguiente o positivamente, actuando como si la Administración hubiese accedido a la petición. El silencio administrativo, en consecuencia, resulta ser una garantía a favor del administrado.
Sin embargo, es necesario diferenciar la figura del silencio administrativo -sea negativo o positivo- con la de la llamada resolución ficta. En determinados supuestos, la Ley señala que al transcurrir el plazo de ley sin que exista pronunciamiento de la Administración, se entiende que ésta a ha resuelto en un sentido determinado, en general, negativamente. Ahora bien, la diferencia más saltante entre esta figura y la del silencio administrativo estriba en que la generación de la resolución ficta inicia el cómputo del plazo para la interposición de los recursos correspondientes.
3.4. Los actos administrativos según su impugnabilidad: Los actos administrativos que causan estado y los actos administrativos firmes
Otra clasificación de los actos administrativos que resulta de la Ley, se refiere a la impugnabilidad o no de los actos administrativos, y así se distingue el acto administrativo firme de aquel que no es firme, porque aún puede ser impugnado. El acto que no es firme es el que puede ser impugnado, sea por vía administrativa a través de los recursos administrativos regulados en el Artículo 206° y siguientes de la Ley, sea por vía judicial a través del proceso contencioso-administrativo. En cambio, el acto firme, es el acto que ya no puede ser impugnado por las vías ordinarias de recurso. Son actos que no fueron impugnados en su oportunidad, y que vencidos los lapsos de impugnación, son actos administrativos inimpugnables en el ámbito administrativo.
Ahora bien, se dice que una resolución causa estado cuando no cabe contra ella recurso administrativo alguno, es decir, cuando se ha agotado la vía administrativa respecto al mismo. Una vez que la resolución causa estado, la misma es susceptible únicamente de impugnación judicial.
3.5. Los actos administrativos según su ejecución
Por último, también en materia de clasificación de los actos administrativos, debe señalarse una clasificación según la ejecución y así puede distinguirse el acto administrativo de ejecución, del acto administrativo formal. Los artículos 194° y siguientes de la Ley, hablan de la existencia de los llamados actos de ejecución, algunos de los cuales se configuran más bien como actos materiales de la Administración y en consecuencia no constituyen actos administrativos.
4. NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO
La nulidad es consecuencia de un vicio en los elementos constitutivos del acto. En el derecho administrativo, el particular o administrado sólo puede pedir la nulidad si está legitimado, es decir solamente en los casos en que el acto afecte sus derechos subjetivos o intereses legítimos.
Y es que, los actos administrativos, dada su condición de actos emitidos por razón de interés público, se presumen válidos y producen todos sus efectos mientras no se declare su nulidad mediante los medios establecidos por la Ley39. Este principio, denominado presunción de validez o principio o presunción de legitimidad, funciona como una presunción legal, que opera en tanto no se genere una declaración expresa en contrario, sea de naturaleza administrativa o judicial. La presunción de validez de los actos administrativos tiene un evidente origen en el tantas veces señalado interés público. Sin embargo no han sido pocas las veces que se le ha considerado contradictorio con ciertos principios de derecho administrativo. Para algunos, el vicio manifiesto - aquel que genera la nulidad del acto - debe destruir de inmediato la presunción que venimos analizando. Ahora bien, es claro que la concepción de la nulidad como una situación de efectos retroactivos, contenida en la Ley, corrige en algo la aparente incongruencia de este principio.
4.1. Nulidad absoluta: Los actos nulos, que padecen de nulidad absoluta, no pueden sanearse40. Los vicios que tornan nulo en forma absoluta a un acto administrativo pueden ser de dos tipos:
Vicios generales de los actos jurídicos que resultan aplicables a los actos administrativos
Cierto sector de la doctrina considera que es posible aplicar a los actos administrativos ciertas consideraciones respecto a los vicios generales de los actos jurídicos, dado que podría considerarse que la Administración emite declaraciones de voluntad, afirmación que como hemos visto resulta, por lo menos, discutible. Ciertos vicios, sin embargo, pueden tener interesantes aplicaciones, como los siguientes:
1. Error esencial: Cuando se excluye la decisión de la Administración (error en la persona, error en el objeto). En este caso, el error afecta de manera directa al objeto del acto administrativo, el mismo que constituye requisito esencial del mismo.
2. Dolo: El dolo es toda aserción de lo que es falso o disimulación de lo que es verdadero. El dolo difiere del error en que es intencional. Para que el dolo ocasione la invalidez del acto administrativo debe ser grave y determinante de la acción del agente. Sea que el dolo fuera propio del agente o del administrado o de ambos, el acto administrativo resultará nulo, por contravenir el ordenamiento jurídico.3. Violencia física o moral: La violencia que se ejerce sobre el funcionario puede ser física o moral, aun cuando esta última va acompañada de actitudes que pueden hacer presumir una violencia física. En uno u otro supuesto de violencia ejercida sobre el agente, el acto resultará nulo si, a causa de ello, la decisión de la Administración ha quedado excluida.
Vicios específicos de los actos administrativos
Son los que afectan a los requisitos de validez o elementos esenciales, de los que se ha hablado líneas arriba. Tales vicios pueden ser:
1. Incompetencia: Puede ser por razón de: territorio: Se produce si el órgano actuante excede el ámbito físico dentro del cual debe ejercer su competencia. materia: El órgano administrativo debe realizar las funciones que específicamente le competen, debe actuar dentro de la esfera de competencia que le corresponde. La competencia material de cada órgano de la Administración Pública está señalada por la norma, en cumplimiento del principio de legalidad. Si un órgano administrativo dictara un acto con contenido judicial, o si invadiera la esfera de atribuciones pertenecientes a otro órgano de la Administración, dicho acto sería nulo. tiempo: Se produce si el agente decide antes (todavía no asumió) o después (ya cesó en sus funciones) del tiempo en que su decisión hubiera sido válidamente posible. grado: El inferior jerárquico no puede dictar un acto que sea de la competencia del superior, ni el superior dictar, en principio, alguno que fuera de la exclusiva competencia del inferior por razones técnicas. Ello, salvo las consideraciones referentes a avocación o encargo de gestión señaladas en la Ley.Cuantía: Cuando el monto de lo que se va a resolver no corresponde a la entidad u órgano que emite el acto.
2. Falta de motivación: Si el acto está fundado en elementos falsos es arbitrario y por ello nulo. También es nulo el acto ilógicamente motivado, es decir cuando se obtiene una conclusión que no tiene nada relación con el argumento que se utiliza. La omisión de la motivación da origen a nulidad, ya que dicha ausencia no resulta ser susceptible de convalidación al tratarse no solo de un vicio de forma sino también de un vicio de arbitrariedad.
3. Vicios en el objeto: Cuando el acto tuviera un objeto que no fuera cierto, o cuando se tratara de un acto física o jurídicamente imposible. La ilicitud del objeto implicaría también nulidad del acto, pero podría configurar también la comisión de un delito.
4. Vicio en la finalidad o desviación de poder: Cuando el acto se ha dictado con un fin distinto al previsto por el legislador. Para que ocurra la denominada desviación de poder -tan mentada por la doctrina europea - debe haber una autoridad administrativa con competencia, que haga uso de poder para un fin distinto del conferido por la ley. Entre los supuestos de desviación de poder pueden estar los siguientes: Que el agente actúe con una finalidad personal; Que los actos sean realizados con el objeto de beneficiar a terceros; Que el fin perseguido sea de interés general pero distinto del fin preciso que la ley asigna al acto que se emite.
5. Vicios en las formas esenciales o el procedimiento: Cuando se incurre en vicios graves respecto de los procedimientos que deben seguirse o cuando hay falta absoluta de forma exigida por la ley para la exteriorización del acto. Ahora bien, cuando las formalidades no son esenciales, procede la conservación del acto.
· Vicios especiales de los actos administrativos
La Ley establece también que son nulos los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o trámites esenciales para su adquisición. Esta causal tiene sentido en tanto existen mecanismos que permiten al administrado pasar por encima de ciertos mecanismos verificatorios, como el silencio administrativo positivo, la aprobación automática, la presunción de veracidad y otros.
Asimismo, son nulos los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma. Es preciso señalar que el carácter delictivo de la acción solo podrá ser establecida por la autoridad jurisdiccional41. Cierto sector de la doctrina señala entonces que ello interrumpiría el plazo de caducidad para la obtención de la nulidad de oficio, o de la nulidad a través de la acción de lesividad, en su caso. Sin embargo, la Ley no se pronuncia de manera alguna sobre el particular.
4.2. Conservación del acto: Son convalidables los actos administrativos regulares con vicios leves, que no impiden la existencia de los elementos esenciales. Cuando ello ocurre, se da el supuesto de conservación o convalidación del acto del que habla el artículo 14° de la Ley y que hace referencia a aquellos vicios que no son trascendentes.
Ahora bien, como el concepto de vicio no trascendente resulta ser muy abstracto, la propia Ley ha enumerado que es aquello a lo que puede considerársele vicio no trascendental42, consignando las siguientes posibilidades:
Que el contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación. En este caso es claro que basta un acto de enmienda para subsanar el vicio en el que se ha incurrido, precisando o aclarando la motivación.
Que el acto tenga una motivación insuficiente o parcial. Análogamente, basta un acto posterior de enmienda (de eficacia retroactiva) para corregir el vicio incurrido. Ello se da porque esta causal de convalidación, como la anterior, afectan al elemento motivación.
Formalidades no esenciales del procedimiento. Se reputan formalidades no esenciales aquellas cuya realización adecuada no habría impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado. Sobre este inciso es necesario hacer algunas precisiones importantes. En primer lugar, esta causal de convalidación ocurre cuando el vicio afecta al requisito de procedimiento regular, que se asimila, como lo hemos indicado, al principio de debido procedimiento y este a su vez al de debido proceso. En segundo lugar, es necesario señalar que no existe una adecuada objetivación en cuanto a lo que pueden considerarse formalidades no esenciales, toda vez que no se define lo que son aspectos importantes definición que parece estarse dejando a la discrecionalidad de la Administración.
Por otro lado, esta definición de vicio no trascendente se relaciona íntimamente con la última que se señala en el artículo materia de análisis, en la cual el acto se puede convalidar si se emite con omisión de documentación no esencial. Si existen documentos que no resultan ser indispensables, se entiende que es una formalidad no esencial del procedimiento.
Cuando se concluya que el acto habría tenido el mismo contenido, de no haber ocurrido el vicio. En este último caso, se entiende que el vicio no deberá afectar en forma directa al contenido del acto.
4.3. Instancia competente: En principio, la instancia competente para declarar la nulidad de un acto es la jerárquicamente superior a aquella que lo emitió, a menos que no exista subordinación jerárquica, caso en el cual será la misma entidad la que emitirá la declaración de nulidad43. Esta última precisión resulta controversial, pues establece la posibilidad de que un funcionario que no está sometido a subordinación pueda anular sus propios actos -en particular cuando se goza de la facultad de declarar la nulidad de oficio -, lo cual establece un régimen discrecional muy amplio, máxime si existen múltiples autoridades que carecen de superiores jerárquicos, en particular las autoridades máximas de organismos públicos descentralizados, organismos constitucionales autónomos y municipalidades.
Ahora bien, si bien la Administración puede declarar la nulidad de actos administrativos a pedido de parte -a través de los recursos administrativos establecidos por la Ley- también puede ejercer dicha potestad de oficio cuando se incurra en las causales de nulidad del artículo 10° de la Ley44 y aun cuando los mismos hayan quedado firmes. La razón de ello la encontramos en el hecho de que la Administración Pública actúa bajo el impulso del cumplimiento de metas colectivas. De acuerdo con lo señalado, existe la posibilidad que la Administración pueda invocar hechos propios, facultad en principio vedada a los particulares.
Sin embargo, la declaración de nulidad de oficio posee evidentes límites establecidos por la Ley. En primer lugar, existe un límite temporal, pues la facultad prescribe al año de haber quedado consentido el acto administrativo. Asimismo existe un límite objetivo o material, dado que el acto debe agraviar el interés público para que pueda justificarse su anulación. Finalmente, no cabe la nulidad de oficio declarada por consejos o tribunales regidos por leyes especiales, lo cual resulta obvio si consideramos que dichos organismos ejercen funciones de resolución de controversias.
De la misma forma, se justifica que la Administración pueda recurrir a la acción contencioso administrativa a fin de impugnar el acto nulo, una vez transcurrido el plazo de prescripción para poderlo hacer de oficio. A ello la doctrina denomina acción de lesividad. Es necesario precisar que el plazo que se concede a la Administración - dos años - es sustancialmente mayor que el concedido a los particulares en la misma situación el cual, de acuerdo a la Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo no excede los tres meses.
Es evidente que la interposición de la demanda contencioso administrativa por parte de la entidad administrativa requiere la emisión de una acto administrativo habilitante, el mismo que precise la afectación del interés público que se ha generado con la emisión del acto, así como el vicio en el cual se ha incurrido. A su vez, dicho acto habilitante es resultado de un procedimiento de oficio en el cual se ha evaluado la iniciación del proceso judicial de lesividad.
La norma legal derogada, el Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, señalaba la imprescriptibilidad de la acción de nulidad a iniciarse por parte de la Administración45, condición a todas luces inconstitucional46. Sin embargo, todavía se discute la pertinencia del establecimiento de una diferencia tan grande entre el plazo que se otorga a la Administración Pública en relación con los particulares.
4.4. Efectos de la declaración de nulidad del acto administrativo 47: En primer término, la declaración de nulidad tiene efectos retroactivos a la fecha de emisión del acto que se anula, dado que éste se reputa inexistente, una vez declarada la nulidad, desde la fecha de su emisión.
Sin embargo, cabe la posibilidad de que dicho acto haya generado efectos a favor de administrados que han obrado de buena fe, desconociendo la existencia de causales de nulidad del acto. En este último supuesto, la nulidad produce efectos hacia delante y en cuanto a dichos administrados.
Asimismo, si un acto administrativo es declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa. El acto administrativo nulo es inexigible para los administrados, y a la vez, debe ser inaplicado por los funcionarios de las entidades.
4.5. Alcances de la nulidad 48: La ley señala además los alcances de la declaración de nulidad de un acto administrativo y hasta donde llega la misma. En primer lugar, la nulidad de un acto administrativo afecta a los demás actos que dependen directamente de éste.
Asimismo, la ley contempla la posibilidad de la nulidad parcial del acto y la posibilidad de validez de parte del mismo. Ello más bien nos pone en un supuesto del denominado acto administrativo complejo -de discutida existencia en la doctrina-, en el cual, en un solo acto, la Administración emite diversas declaraciones, las cuales generan distintos efectos jurídicos.
Finalmente, la declaración de nulidad del acto no alcanza la de los actos, actuaciones o trámites que no hubiesen sido alcanzados por el vicio. Esto último tiene sentido a nivel del procedimiento administrativo, pues permite reconstruir el mismo a partir de la eliminación del vicio que condujo a la nulidad del acto que puso fin a dicho procedimiento.
5. EFICACIA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Los actos administrativos están sujetos a ciertos requisitos a fin de que su procedimiento y eficacia no sean atacados de invalidez o vicios. Ahora bien, se entiende por eficacia de una acto administrativo su capacidad para producir efectos jurídicos, a diferencia de la validez, que como ya dijimos es más bien la conformidad del acto con el ordenamiento jurídico.
Ahora bien, esta eficacia tiene relación directa con el hecho de que el contenido del acto sea conocido por quienes pueden ser afectados por el mismo, como una garantía para el administrado contra un accionar indebido de la Administración.
5.1. Eficacia de los actos administrativos: Como lo hemos señalado líneas arriba, los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se notifiquen. La eficacia del acto está en principio supeditada a la notificación o publicación del acto49.
Ahora bien y salvo que en ellos se disponga otra cosa, el acto que favorece al administrado genera efectos desde su emisión. Esta previsión tiene por obvia finalidad favorecer al administrado y permitirle no tener que esperar hasta la notificación del acto para hacer operativo éste y exigir su ejecución. La Ley, sin embargo, no señala que ocurre si es que el acto - no obstante que la Administración determine lo contrario - en realidad no favorece al particular y este quiere impugnarlo. Deberá entenderse entonces que el plazo para impugnar corre a partir de la notificación del acto y no a partir de su emisión.
Asimismo, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando produzcan efectos favorables a la persona interesada, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas50. Casos de esto son las licencias y permisos, así como las inscripciones registrales.
Asimismo, tienen eficacia anticipada los actos que se dicten en enmienda y que contengan una declaratoria de nulidad51. Un acto se dicta en enmienda cuando el efecto a conseguir es corregir o subsanar un defecto -cuando éste último no genera nulidad -o errores materiales o aritméticos en un acto determinado de fecha anterior. Evidentemente, la enmienda debe surtir efecto desde la emisión del acto enmendado52. Por otro lado, y como se ha indicado líneas arriba, el acto nulo lo es desde su emisión, salvo evidentes consideraciones de posible afectación de derechos adquiridos de buena fe por parte de terceros.
5.2. La Notificación: La notificación es el acto a través del cual se pone en conocimiento del interesado el contenido de un acto administrativo. Asimismo, existe un régimen de notificación aplicable a diversos actos de la administración, tales como citatorios, emplazamientos y otros. En principio, todo acto que pueda afectar al administrado debe serle notificado, incluso los de trámite.
La función fundamental de la notificación es brindar eficacia al acto administrativo, al permitir que éste pueda ser de conocimiento de aquella persona que va a ser afectada por la resolución. Asimismo, permite que el administrado pueda realizar las acciones conducentes a la ejecución y/o cumplimiento del acto -cuando este le favorece- así como permite que pueda interponer los recursos que considere adecuados, si el acto le perjudica.
Ahora bien, las resoluciones y actos administrativos que afecten a los derechos e intereses de las personas interesadas se notificarán a estas en los siguientes términos53:
Deberá contener el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no definitivo en la vía administrativa.
Deberá contener también la expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que las personas interesadas puedan ejercitar cualquier otro tipo de recurso que estimen procedente.
5.2.1. La Práctica de la Notificación: La notificación es el procedimiento administrativo por el que se da cuenta a quienes interese de los actos de las Administraciones Públicas.
Medios de notificación
Las notificaciones se practicarán por cualquier medio que permita hacer que lo resuelto en el acto administrativo sea de conocimiento de la persona interesada o su representante, así como la fecha, la identidad y el contenido del acto notificado. La Ley prefiere, por razones de protección a los intereses de los administrados, la notificación personal en el domicilio del interesado, razón por la cual establece un evidente orden de prelación54.
Por otro lado, de conformidad con la Ley, también es posible notificar al interesado vía telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico o cualquier otro medio que permita comprobar que ha sido recibida la comunicación, a falta de la posibilidad de efectuar la notificación personal.
Finalmente, la Ley considera que la publicación es una forma de notificación, la misma que también opera de manera residual, a falta de las dos modalidades previas. A ello haremos referencia en un acápite posterior. Es necesario señalar que, no obstante que la autoridad no puede suplir alguna modalidad con otra, ésta podrá complementariamente recurrir a varios de los mecanismos a fin de asegurar que el administrado tenga la mayor posibilidad de conocer el acto emitido55. Lo que ocurre, en primer término, es que la notificación personal resulta ser siempre la modalidad más garantista. En segundo lugar, la publicación no es más que una notificación ficta, que no asegura que el administrado haya tenido conocimiento del acto emitido.
Asimismo, la norma menciona que respecto a los citatorios, a los emplazamientos, a los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos el tratamiento jurídico será similar el señalado en este punto56. Dichos actos, si bien son de trámite, requieren ser de conocimiento oportuno de los administrados, a fin de que los mismos puedan ejercer adecuadamente sus derechos.
La notificación personal
La notificación personal se practicará en el lugar que esta haya señalado a tal efecto en la solicitud o en el último domicilio que la persona haya señalado en otro procedimiento análogo57. Ahora bien, si no hay indicación del domicilio, la autoridad deberá realizar las gestiones necesarias para obtener la información respectiva58. Se entiende que esta previsión incluye la revisión de catastros urbanos, registros públicos de la localidad, así como el Registro de Identificación y Estado Civil. Sin embargo, la norma legal no señala cuando debería tenerse por agotada la búsqueda, a fin de recurrir al siguiente mecanismo aplicable, de acuerdo al orden de prelación.
Cuando la notificación se practique en el domicilio de la persona interesada, en caso de que esta no se halle presente en él en el momento de entregarse la notificación, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre en el domicilio y haga constar su identidad. Es claro que a nivel del procedimiento administrativo no existe aquella garantía procesal jurisdiccional consistente en el aviso previo, si es que el emplazado no se encuentra en el domicilio respectivo.
Ahora bien, cuando la persona interesada o su representante rechace la notificación de una actuación administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del intento de notificación, y se considerará efectuado el trámite, por lo que se seguirá el procedimiento de que se trate59. Esta última actuación genera amplia polémica en la doctrina, al no resultar suficientemente garantista en relación con los derechos del administrado60, en especial si la notificación es en sí misma defectuosa.
Finalmente, la notificación personal surte efecto desde el día que ha sido realizada. Evidentemente, los plazos se computan desde el día hábil siguiente al día en el cual ocurre la notificación.
Notificación no personal
La notificación vía correo o telegrama, o a través de medios electrónicos o informáticos se encuentra sujeta, en principio, a los mismos requisitos de contenido que los que resulten aplicables a la notificación en general y en especial a la notificación personal.
Ahora, al nivel de lo señalado en el párrafo anterior existen dos limitaciones. La primera, que el administrado debe de haber solicitado expresamente la utilización de estos mecanismos de notificación. La segunda, que su empleo opera de manera residual, al no existir posibilidad de la notificación personal. La principal dificultad que se encuentra a estos medios de notificación es que no siempre puede obtenerse constancia de su recepción, a menos que el administrado realice actos que permitan suponer que tuvo conocimiento oportuno del acto emitido
Finalmente, las notificaciones de esta naturaleza surten efectos el día que conste haber sido recibidas. Lo complejo de esta disposición es que no siempre dicha constancia coincide exactamente con la fecha en la cual el administrado efectivamente toma conocimiento de la resolución emitida.
5.2.2. Actos con dispensa de notificación: Existen ciertos actos administrativos respecto de los cuales la Administración no se encuentra obligada a notificarlos, al existir la certeza de que el Administrado ha tomado conocimiento indubitable del contenido de los mismos61. El primer caso señalado en la Ley corresponde al del acto emitido en presencia del particular, por ejemplo en los casos en los cuales éste asiste a una audiencia dentro de un proceso administrativo determinado. En tal circunstancia, el particular ha sido informado de la emisión del acto y de su contenido. Como resultado inmediato, la fecha de la emisión del acto implica el inicio del plazo para la presentación de los recursos a los que haya lugar.Por otro lado, la Ley entiende que no es necesaria la notificación cuando el administrado toma conocimiento del acto a través de la revisión que se realiza del expediente, obteniendo una copia de la resolución y dejándose constancia en el expediente, a modo de cargo de notificación. Dicha figura se muestra similar con la denominada notificación por nota, propia de los procedimientos judiciales. En tal sentido, la toma de conocimiento por parte del particular en esta vía se configura como una verdadera notificación, con los efectos consiguientes.
5.3. La Publicación del Acto Administrativo: Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciados por el órgano competente.
La publicación procede, en vía principal, cuando lo emitido por la entidad consiste en disposiciones de alcance general, las mismas que podrían subsumirse en los conceptos señalados respecto a los actos de contenido normativo. Asimismo, procede cuando se ha emitido un acto administrativo que interesa a un número indeterminado de personas que no se ha apersonado al proceso y que no tiene domicilio conocido62. Ejemplo de esto último lo encontramos en los procesos que tiene relación con el medio ambiente, la defensa al consumidor, los servicios públicos y otros.
Por otro lado, la publicación sustituirá a la notificación, en cuento a actos de carácter particular, operando en vía subsidiaria y surtiendo sus mismos efectos, en los siguientes casos63:
Cuando la Ley lo exija en forma expresa.
Cuando resulte impracticable cualquier otra modalidad, al haber agotado la Administración las pesquisas destinadas obtener el domicilio del administrado. No obstante la indicación, parece haberse dejado a discrecionalidad de la Administración la determinación respecto a cuando se considera que se ha agotado la búsqueda en cuestión.
Cuando se han practicado las modalidades existentes a las que ya hemos hecho mención, sin que haya existido resultado alguno.
La publicación de un acto administrativo deberá contener los mismos elementos que hemos indicado con respecto a los términos de las notificaciones. Sin embargo, en los supuestos de publicaciones de actos que contengan elementos comunes, podrán publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos individuales de cada acto64. También le es aplicable lo establecido para las notificaciones defectuosas, que detallaremos igualmente en un apartado posterior.
5.4. Efectos jurídicos de la notificación: Se ha señalado que la publicidad del acto -entendida como conocimiento del mismo por parte de los administrados- determina, por un lado, su vigencia y de allí su eficacia, claro está en los casos en que la publicidad es la única circunstancia exigida para que el acto sea capaz de producir sus efectos jurídicos. La publicidad es entonces presupuesto para el ejercicio de los recursos administrativos y, en todo caso, como presupuesto para la impugnación judicial.
Puede, sin embargo, agregarse una tercera función, pues la notificación califica en algunos casos la legitimación del recurrente, ya que se ha establecido que la legitimación puede deducirse de la cualidad de destinatario del acto, lo cual no obsta para que se desvirtúe su legalidad, precisamente, sobre la base de que el destinatario no es quien debe recibir tales efectos o no era a quien correspondía la legitimación en la sede administrativa.
Eficacia, impugnación y legitimación son por tanto las tres funciones que pueden atribuirse a la publicidad. La eficacia, según la naturaleza del acto, se manifiesta de distintos modos. La comunicación del acto, por sí sola, puede en algunos casos dar lugar al cumplimiento de los efectos jurídicos que de él se derivan, o simplemente dar lugar a que puedan cumplirse las circunstancias requeridas para la concreción de sus efectos respecto en especial a actos sujetos a término o condición y a actos que requieren de ejecuciones materiales.
Por lo que a esta función se refiere -eficacia del acto-, puede afirmarse que la notificación constituye un principio del procedimiento vinculado al respeto de las garantías jurídicas del administrado. Se realza así la seguridad jurídica de aquellos a quienes la Administración pretende imponer una obligación o afectar de manera absoluta o parcial en sus derechos65.
Como segunda función, se ha dicho que la publicidad actúa como presupuesto para que transcurran los plazos de impugnación, con lo cual se vincula este principio con un tema que hoy se esgrime como base fundamental del proceso contencioso administrativo: la tutela judicial efectiva.
La certeza acerca del inicio del lapso para recurrir y en algunos casos la exigencia del señalamiento en el acto de notificación, de los recursos que contra el acto notificado proceden, así como de su exacto contenido, son sin duda mecanismos que tienden a asegurar aún más el derecho del administrado de acceder a la justicia en búsqueda de protección y reparación frente a la ilegalidad en el actuar administrativo.
Finalmente, también se ha vinculado a la publicidad, como parte de su función, la legitimación para recurrir y, en todo caso, de participar en todos los procedimientos que se sigan contra el acto que perjudica al administrado. Es necesario recordar a este nivel que el acto es eficaz desde su emisión si es que favorece al administrado.
Naturaleza Jurídica de los Medios de Publicidad
En segundo lugar, se ha hecho referencia a la publicación y notificación como medios de comunicación del acto, los cuales pueden verificarse según las distintas modalidades establecidas por la Ley.
Existe coincidencia en afirmar que la publicidad es un requisito de exteriorización de la voluntad administrativa, pero existe disidencia en la doctrina en cuanto a la naturaleza jurídica de tal requisito. De una parte están ubicados quienes afirman que debe distinguirse entre la notificación y la publicación, en el sentido de que la primera es un nuevo acto autónomo y distinto del que por ese medio se comunica, en tanto que la publicación no da origen a un nuevo acto sino que es la exteriorización del mismo acto que se publica.
Para quienes siguen esta corriente, la publicidad constituye una condición para la existencia o validez del acto, en tanto que la notificación sólo está referida a la eficacia del mismo y como acto autónomo está igualmente sujeto a requisitos y formalidades cuyo cumplimiento supedita su propia validez. Siendo ello así, la invalidez o inexistencia de la notificación produce la ineficacia del acto cuya notificación se pretende, así como la invalidez de los actos de ejecución o complementarios. De allí que una vez que el acto ha sido dictado por la Administración no podría ser desconocido por ésta, ni revocado sobre la base de la ausencia de notificación.
En otro sentido opinan quienes consideran a la publicidad (incluida la notificación como especie de aquella) como un requisito de forma del acto administrativo y, por ende, un requisito relativo a su validez y no a su vigencia.Esta concepción acerca de la publicidad parte de los postulados de la teoría pura del derecho, conforme a los cuales para que determinado orden normativo o norma particular sea válida debe existir correspondencia con el principio de efectividad66. Obsérvese que al estimarse la falta de notificación como vicio formal del acto, se le aplicaría en todo caso la tesis del carácter no invalidante del vicio cuando no se afecten elementos sustanciales o se violen, como consecuencia de éstos, derechos fundamentales del administrado.
Sin embargo, la jurisprudencia y la doctrina, peruana y extranjera, ha asumido mayoritariamente la tesis de la notificación como un requisito de eficacia del acto y no de validez del mismo. Se ha señalado que el ejercicio del recurso supone el cumplimiento de la finalidad perseguida por la notificación, esto es, el conocimiento del acto por sus destinatarios. La Ley de Procedimiento Administrativo General es consistente con esta posición. De conformidad con el artículo 15° de la misma, los vicios incurridos en la ejecución de un acto administrativo, o en su notificación a los administrados, son independientes de la validez del acto. Los vicios en la ejecución o notificación de los actos pueden afectar su eficacia, mas no su existencia jurídica.
5.5. Notificaciones defectuosas: Las notificaciones defectuosas generan la obligación de rehacerlas, subsanando las omisiones que se hayan generado por el incumplimiento de lo prescrito por la Ley, sin que ello perjudique de manera alguna al administrado, salvo que la autoridad administrativa desestime el cuestionamiento a la validez de la notificación efectuada67.
En consecuencia, si el administrado realiza un acto determinado que es rechazado y este se basa en información errónea, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta para el vencimiento de los plazos respectivos68.
Considerada la notificación como una garantía en beneficio del administrado, el legislador impone la obligación de informar en el acto de notificación, además del texto íntegro del acto, los recursos que contra éste proceden, la autoridad revisora o que deba conocer de ellos y los plazos para interponerlos.
Se sanciona la notificación defectuosa con su invalidez y, consecuentemente, con la ineficacia del acto notificado; pero además se prevé que los errores inducidos en los lapsos de interposición del recurso no pueden imputarse al interesado. Al punto que de este error, por ejemplo, en materia de recursos administrativos, no podría luego pretender ser sancionado con la falta de agotamiento de la instancia administrativa como presupuesto procesal exigido para acceder al proceso contencioso administrativo.
En lo que se refiere al caso de error de la notificación consistente en la falta de señalamiento de los lapsos legalmente establecidos para la interposición de los recursos, (bien en sede administrativa, bien en sede judicial) se entiende que tal error no podía menoscabar el derecho a la defensa del interesado y en consecuencia, si bien el mismo habría intentado el recurso fuera del lapso legalmente establecido, mal podía declararse la extemporaneidad del mismo.
Finalmente, la interposición incorrecta del recurso ante autoridad distinta a la pertinente, en virtud de un error inducido por una defectuosa notificación, no puede menoscabar el derecho del administrado de acceder a la justicia. La jurisprudencia y la doctrina, en especial la extranjera, ha señalado que en tales casos corresponde al órgano administrativo ante el cual se interpuso el recurso, remitir para su decisión al órgano que sea efectivamente competente.
Saneamiento de notificaciones defectuosas
No obstante lo anteriormente expuesto, la Ley establece causales a través de las cuales pueden sanearse o convalidarse las notificaciones defectuosas a través de acciones del administrado69. En tal sentido, la notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.
Asimismo, se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del mismo que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.
6. PRINCIPIOS RECTORES DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
6.1. Ejecutividad: Es aquella virtud de la cual, los actos administrativos definitivamente firmes, es decir, los que agotaron la vía administrativa, producen los efectos perseguidos por su emanación. La ejecutividad es la idoneidad del acto administrativo para obtener el objetivo para el cual ha sido dictado. La ejecutividad propiamente dicha esta constituida por la condición especial de estos actos cuya eficacia implica actuaciones y operaciones materiales a ser cumplidos por el propio órgano que lo dictó o por cualquier otro órgano actuante dentro de la esfera administrativa70. La ejecutividad resulta ser entonces resultado directo del principio de legitimidad de los actos administrativos.
6.2. Ejecutoriedad: Este principio implica una cualidad más especifica, ella es igualmente una condición relativa de eficacia del acto, pero solo de los actos, capaces de incidir en la esfera jurídica de los particulares imponiéndole cargos tanto reales como personales, de hacer, de dar o abstenerse71. Lo relevante de la ejecutoriedad es que la administración puede obtener el cumplimiento del ordenado aún en contra de la voluntad del administrado y sin necesidad de recurrir a los órganos jurisdiccionales, tal como lo establece el artículo 192° de la Ley de Procedimiento Administrativo General72.
La ley establece los medios a través de los cuales se hace efectiva la ejecución distinguiendo los siguientes casos:
Si la carga interpuesta es una prestación de hacer susceptible de ejecución indirecta, la administración procede a efectuarla bien por si misma o bien designando un tercero y cargará los gastos y costas al obligado.
Si se trata de una carga personal que no admite la sustitución del obligado por un tercero, la ley establece como medio la llamada coacción indirecta mediante multas.
Finalmente, es necesario señalar que el acto administrativo puede perder su carácter ejecutario, dada la ocurrencia de determinadas consideraciones. A ello la doctrina denomina decaimiento del acto administrativo73. La razón más importante de decaimiento del acto tiene que ver con el paso del tiempo. En nuestra legislación se habla de un término de cinco años, transcurrido el cual el acto administrativo pierde ejecutoriedad, facultándose al administrado la oposición del decaimiento a fin de evitar la ejecución forzosa del acto.
6.3. La Motivación: La motivación de los actos administrativos es la expresión del motivo mismo en entendiéndose por tal expresión del fin que se persigue con su emanación la exigencia de que el acto contenga el basamento expreso de la decisión resguarda los intereses de los administrados, por cuanto les permite conocer las razones que la administración asume en la toma de decisiones a falta de norma expresa que establezca otras exigencias en los actos vinculados, el motivo esta dado por el propio legislador que es que establece el fin u objeto de la decisión y por ende la remisión especificada a la disposición en la cual se fundamenta el acto, actúa como motivo del mismo. La motivación consiste en la referencia a los hechos y a los fundamentos legales del acto se establece así la necesidad tanto de la motivación fáctica (razones de hechos) como las motivaciones de derecho (razones de derecho).
6.4. Impugnabilidad: Los actos administrativos, en principio, son susceptibles de ser impugnados, administrativamente -a través de los recursos existentes- si es que existe la vía, y/o judicialmente, a través del proceso contencioso administrativo74 -denominado anteriormente impugnación de acto o resolución administrativa como figuraba en nuestro Código Procesal Civil, opción que evidentemente limitaba las opciones del particular- a fin de obtener la revocación de dichos actos75. Sin embargo, la Constitución reconoce dos tipos de resoluciones emitidas por entidades públicas que no admiten impugnación judicial alguna: las emitidas por el Consejo Nacional de la Magistratura, en cuanto a la destitución de magistrados, y las emitidas en materia electoral por el Jurado Nacional de Elecciones76.
6.5. Discrecionalidad: La Ley consagra este principio de manera restrictiva, permitiendo que, por disposición legal o reglamentaria, pueda dejarse algunas medidas o providencias a juicio de la autoridad competente. La posibilidad de disponer un margen de libre apreciación que permita al órgano administrativo aplicar su criterio de oportunidad y conveniencia en la emanación del acto, no emerge solo del legislador sino también del uso de la potestad reglamentaria ya que si por dicha vía puede acordarse la discrecionalidad, ésta deberá efectuarse manteniendo la debida proporcionalidad y adecuación con la situación específica que se había planteado. Es claro, sin embargo, que la tendencia en el derecho administrativo moderno está enfocada en limitar dicha discrecionalidad dentro de márgenes lo suficientemente estrechos como para impedir la emisión de decisiones arbitrarias.
7. A MODO DE CONCLUSIÓN
La Nueva Ley de Procedimiento Administrativo General contiene importantes normas que regulan el acto administrativo a favor del administrado, lo cual es una novedad teniendo en cuenta la limitada protección que existía respecto al particular en la norma derogada. La regulación actual implica pues una evidente mejora en comparación con la norma preexistente.
No obstante lo anteriormente expuesto, es necesaria una lectura creativa de la Ley a fin de hacer operativos todos los conceptos que sobre el particular expresa la doctrina moderna. La regulación adecuada de la estructura y efectos del acto administrativo resulta ser la piedra angular sobre la cual se sostiene el resto de la normatividad respecto a los procedimientos administrativos modernos.
Notas:
1 De la Ley de Procedimiento Administrativo General:Artículo 1. - Concepto de acto administrativo1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta.(...) Las citas de normas legales que se señalen provienen de la Ley antes citada, salvo se indique lo contrario.
2 DROMI, José Roberto - Manual de Derecho Administrativo. Buenos Aires, Astrea, 1987, Tomo I, p. 109.
3 Artículo I.- Ámbito de aplicación de la leyLa presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública. Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados;2. El Poder Legislativo;3. El Poder Judicial;4. Los Gobiernos Regionales;5. Los Gobiernos Locales;6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren autonomía.7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las refiera a otro régimen; y8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.
4 GONZALES PEREZ, Jesús - Manual de Procedimiento Administrativo. Madrid, Civitas, 2000, p. 192.
5 El Principio de Legalidad establece que las autoridades administrativas - y en general, el Estado como institución - deben actuar con respeto a la Constitución, la Ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que fueron conferidas. El principio de legalidad es uno de los elementos que conforman el Estado de Derecho, pues sirve de efectiva limitación al Poder Estatal. Como resultado de ellos, es el pivote del derecho Administrativo. Sin este principio, que debería consagrarse constitucionalmente, el Derecho Administrativo perdería de inmediato su razón de ser.
Dicho principio implica, en primer lugar, que la Administración se sujeta, en especial, a la Ley, entendida como norma jurídica emitida por quienes representan a la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, que la Administración Pública no goza de la llamada libertad negativa (nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido a hacer lo que ésta no prohíbe) o principio de no coacción, dado que solo puede hacer aquello para lo cual está facultada en forma expresa. La discrecionalidad, como resultado, va reduciendo su existencia a límites casi virtuales, lo cual es consistente con la moderna teoría administrativa.
Asimismo, la Administración, al emitir actos administrativos - que por definición, generan efectos particulares - debe adecuarse a las normas reglamentarias de carácter general. Estas últimas evidentemente deben de respetar la norma legal que les da sustento, cumpliendo con reglamentarla de manera adecuada.
6 Sobre el particular: GARCIA DE ENTERRIA - Curso de Derecho Administrativo. Madrid, Civitas, 2000, p. 539.
7 Artículo 1. - Concepto de acto administrativo(...)1.2 No son actos administrativos:1.2.1 Los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios. Estos actos son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de esta Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan.1.2.2 Los comportamientos y actividades materiales de las entidades.
8 DROMI - Op. cit., p. 197
9 Artículo 7.- Régimen de los actos de administración interna7.1 Los actos de administración interna se orientan a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines permanentes de las entidades. Son emitidos por el órgano competente, su objeto debe ser física y jurídicamente posible, su motivación será facultativa cuando los superiores jerárquicos impartan las órdenes a sus subalternos en la forma legalmente prevista.7.2 Las decisiones internas de mero trámite, pueden impartirse verbalmente por el órgano competente, en cuyo caso el órgano inferior que las reciba las documentará por escrito y comunicará de inmediato, indicando la autoridad de quien procede mediante la fórmula, “Por orden de ...”.
10 GARCÍA TREVIJANO - Los Actos Administrativos. Madrid, Civitas, 1986, p. 43.
11 Artículo 8.- Validez del acto administrativoEs válido el acto administrativo dictado conforme al ordenamiento jurídico.
12 Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativosSon requisitos de validez de los actos administrativos:
1. Competencia.- Ser emitido por el órgano facultado en razón de la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía, a través de la autoridad regularmente nominada al momento del dictado y en caso de órganos colegiados, cumpliendo los requisitos de sesión, quórum y deliberación indispensables para su emisión.(...)
13 DROMI - Op. Cit., p. 115.
14 Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativosSon requisitos de validez de los actos administrativos: (...)4. Motivación.- El acto administrativo debe estar debidamente motivado en proporción al contenido y conforme al ordenamiento jurídico.(...)
15 Artículo 6.- Motivación del acto administrativo6.1 La motivación deberá ser expresa, mediante una relación concreta y directa de los hechos probados relevantes del caso específico, y la exposición de las razones jurídicas y normativas que con referencia directa a los anteriores justifican el acto adoptado.6.2 Puede motivarse mediante la declaración de conformidad con los fundamentos y conclusiones de anteriores dictámenes, decisiones o informes obrantes en el expediente, a condición de que se les identifique de modo certero, y que por esta situación constituyan parte integrante del respectivo acto.6.3 No son admisibles como motivación, la exposición de fórmulas generales o vacías de fundamentación para el caso concreto o aquellas fórmulas que por su oscuridad, vaguedad, contradicción o insuficiencia no resulten específicamente esclarecedoras para la motivación del acto.(…)16 Artículo 6.- Motivación del acto administrativo(…)6.4 No precisan motivación los siguientes actos:6.4.1 Las decisiones de mero trámite que impulsan el procedimiento.6.4.2 Cuando la autoridad estima procedente lo pedido por el administrado y el acto administrativo no perjudica derechos de terceros.6.4.3 Cuando la autoridad produce gran cantidad de actos administrativos sustancialmente iguales, bastando la motivación única.
17 Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativosSon requisitos de validez de los actos administrativos:(...)2. Objeto o contenido.- Los actos administrativos deben expresar su respectivo objeto, de tal modo que pueda determinarse inequívocamente sus efectos jurídicos. Su contenido se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico, debiendo ser lícito, preciso, posible física y jurídicamente, y comprender las cuestiones surgidas de la motivación.(...)
18 Artículo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo5.1 El objeto o contenido del acto administrativo es aquello que decide, declara o certifica la autoridad. (...)
19 GARCIA TREVIJANO - Op. cit., p. 138.
20 SANTAMARIA PASTOR - Comentario sistemático a la Ley de regimen jurídico de las administraciones públicas y del procedimiento administrativo común. Madrid, Carperi, 1993, p. 149.
21 GARCIA DE ENTERRIA - Op. cit., p. 60.
22 Artículo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo(...)5.2 En ningún caso será admisible un objeto o contenido prohibido por el orden normativo, ni incompatible con la situación de hecho prevista en las normas; ni impreciso, oscuro o imposible de realizar.23 Artículo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo(...)5.3 No podrá contravenir en el caso concreto disposiciones constitucionales, legales, mandatos judiciales firmes; ni podrá infringir normas administrativas de carácter general provenientes de autoridad de igual, inferior o superior jerarquía, e incluso de la misma autoridad que dicte el acto.
24 DROMI - Op. cit., p. 123.
25 Artículo 5.- Objeto o contenido del acto administrativo(...)5.4 El contenido debe comprender todas las cuestiones de hecho y derecho planteadas por los administrados, pudiendo involucrar otras no propuestas por éstos que hayan sido apreciadas de oficio, siempre que otorgue posibilidad de exponer su posición al administrado y, en su caso, aporten las pruebas a su favor.
26 Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativosSon requisitos de validez de los actos administrativos:(...)5. Procedimiento regular.- Antes de su emisión, el acto debe ser conformado mediante el cumplimiento del procedimiento administrativo previsto para su generación.
27 Artículo 3.- Requisitos de validez de los actos administrativosSon requisitos de validez de los actos administrativos:(...)3. Finalidad Pública.- Adecuarse a las finalidades de interés público asumidas por las normas que otorgan las facultades al órgano emisor, sin que pueda habilitársele a perseguir mediante el acto, aun encubiertamente, alguna finalidad sea personal de la propia autoridad, a favor de un tercero, u otra finalidad pública distinta a la prevista en la ley. La ausencia de normas que indique los fines de una facultad no genera discrecionalidad.
28 MORRELL OCAÑA, Luis - Curso de Derecho Administrativo II, p 197.
29 GRACIA TREVIJANO - Op. cit., p. 143-144. MORRELL OCAÑA, Luis - Op. cit., p. 196.
30 Artículo 4.- Forma de los actos administrativos4.1 Los actos administrativos deberán expresarse por escrito, salvo que por la naturaleza y circunstancias del caso, el ordenamiento jurídico haya previsto otra forma, siempre que permita tener constancia de su existencia.4.2 El acto escrito indica la fecha y lugar en que es emitido, denominación del órgano del cual emana, nombre y firma de la autoridad interviniente.4.3 Cuando el acto administrativo es producido por medio de sistemas automatizados, debe garantizarse al administrado conocer el nombre y cargo de la autoridad que lo expide.4.4 Cuando deban emitirse varios actos administrativos de la misma naturaleza, podrá ser empleada firma mecánica o integrarse en un solo documento bajo una misma motivación, siempre que se individualice a los administrados sobre los que recaen los efectos del acto. Para todos los efectos subsiguientes, los actos administrativos serán considerados como actos diferentes.
31 Artículo 186.- Fin del procedimiento186.1 Pondrán fin al procedimiento las resoluciones que se pronuncian sobre el fondo del asunto, el silencio administrativo positivo, el silencio administrativo negativo en el caso a que se refiere el inciso 4) del artículo 188, el desistimiento, la declaración de abandono, los acuerdos adoptados como consecuencia de conciliación o transacción extrajudicial que tengan por objeto poner fin al procedimiento y la prestación efectiva de lo pedido a conformidad del administrado en caso de petición graciable.(...)
32 Artículo 188.- Efectos del silencio administrativo(...)188.2 El silencio administrativo tiene para todos los efectos el carácter de resolución que pone fin al procedimiento, sin perjuicio de la potestad de nulidad de oficio prevista en el artículo 202 de la presente Ley.188.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes.188.4 Aun cuando opere el silencio administrativo negativo, la administración mantiene la obligación de resolver, bajo responsabilidad, hasta que se le notifique que el asunto ha sido sometido a conocimiento de una autoridad jurisdiccional o el administrado haya hecho uso de los recursos administrativos respectivos.188.5 El silencio administrativo negativo no inicia el cómputo de plazos ni términos para su impugnación.
33 Artículo 188.- Efectos del silencio administrativo188.1 Los procedimientos administrativos sujetos a silencio administrativo positivo quedarán automáticamente aprobados en los términos en que fueron solicitados si transcurrido el plazo establecido o máximo, la entidad no hubiera comunicado al administrado el pronunciamiento.(...)
34 Artículo 2.- Modalidades del acto administrativo2.1 Cuando una ley lo autorice, la autoridad, mediante decisión expresa, puede someter el acto administrativo a condición, término o modo, siempre que dichos elementos incorporables al acto, sean compatibles con el ordenamiento legal, o cuando se trate de asegurar con ellos el cumplimiento del fin público que persigue el acto.2.2 Una modalidad accesoria no puede ser aplicada contra el fin perseguido por el acto administrativo.
35 GONZALES PEREZ, Jesús - Op. cit., p. 236.
36 GONZALES PEREZ, Jesús - Op. cit., p. 194-195. SANTAMARIA PASTOR - Op. cit., p. 136.
37 GARCIA DE ENTERRIA - Op. Cit., p. 565.
38 GARCIA DE ENTERRIA - Op. Cit., p. 566.
39 Artículo 9.- Presunción de validezTodo acto administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda.
40 Artículo 10.- Causales de nulidadSon vicios del acto administrativo, que causan su nulidad de pleno derecho, los siguientes:1. La contravención a la Constitución, a las leyes o a las normas reglamentarias.2. El defecto o la omisión de alguno de sus requisitos de validez, salvo que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto a que se refiere el Artículo 14.3. Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiere facultades, o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos, documentación o tramites esenciales para su adquisición.4. Los actos administrativos que sean constitutivos de infracción penal, o que se dicten como consecuencia de la misma.
41 GONZALES PEREZ, Jesús - Op. cit., p. 205.
42 Artículo 14.- Conservación del acto14.1 Cuando el vicio del acto administrativo por el incumplimiento a sus elementos de validez, no sea trascendente, prevalece la conservación del acto, procediéndose a su enmienda por la propia autoridad emisora.14.2 Son actos administrativos afectados por vicios no trascendentes, los siguientes:14.2.1 El acto cuyo contenido sea impreciso o incongruente con las cuestiones surgidas en la motivación.14.2.2 El acto emitido con una motivación insuficiente o parcial.14.2.3 El acto emitido con infracción a las formalidades no esenciales del procedimiento, considerando como tales aquellas cuya realización correcta no hubiera impedido o cambiado el sentido de la decisión final en aspectos importantes, o cuyo incumplimiento no afectare el debido proceso del administrado.14.2.4 Cuando se concluya indudablemente de cualquier otro modo que el acto administrativo hubiese tenido el mismo contenido, de no haberse producido el vicio.14.2.5 Aquellos emitidos con omisión de documentación no esencial(…)
43 Artículo 11.- Instancia competente para declarar la nulidad11.1 Los administrados plantean la nulidad de los actos administrativos que les conciernan por medio de los recursos administrativos previstos en el Título III Capítulo II de la presente Ley.11.2 La nulidad será conocida y declarada por la autoridad superior de quien dictó el acto. Si se tratara de un acto dictado por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad se declarará por resolución de la misma autoridad.11.3 La resolución que declara la nulidad, además dispondrá lo conveniente para hacer efectiva la responsabilidad del emisor del acto inválido.
44 Artículo 202.- Nulidad de oficio202.1 En cualquiera de los casos enumerados en el artículo 10, puede declararse de oficio la nulidad de los actos administrativos, aun cuando hayan quedado firmes, siempre que agravien el interés público.202.2 La nulidad de oficio sólo puede ser declarada por el funcionario jerárquico superior al que expidió el acto que se invalida. Si se tratara de un acto emitido por una autoridad que no está sometida a subordinación jerárquica, la nulidad será declarada también por resolución del mismo funcionario.202.3 La facultad para declarar la nulidad de oficio de los actos administrativos prescribe al año, contado a partir de la fecha en que hayan quedado consentidos.202.4 En caso de que haya prescrito el plazo previsto en el numeral anterior, sólo procede demandar la nulidad ante el Poder Judicial vía el proceso contencioso administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los dos (2) años siguientes a contar desde la fecha en que prescribió la facultad para declarar la nulidad en sede administrativa.202.5 Los actos administrativos emitidos por consejos o tribunales regidos por leyes especiales competentes para resolver controversias en última instancia administrativa, no pueden ser objeto de declaración de nulidad de oficio. Sólo procede demandar su nulidad ante el Poder Judicial, vía el proceso contencioso-administrativo, siempre que la demanda se interponga dentro de los tres años siguientes a contar desde la fecha en que el acto quedó firme.
45 Del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos:Artículo 109.- En cualquiera de los casos enumerados en el Artículo 43, podrá declararse de oficio la nulidad de las resoluciones administrativas, aún cuando hayan quedado consentidas, siempre que agravien el interés público.
En caso haya caducado el plazo correspondiente, el Estado deberá interponer la acción de nulidad ante el Poder Judicial. Dicha acción es imprescriptible, salvo ley expresa en contrario
46 La sentencia del Tribunal Constitucional de fecha 15 de Junio de 2001, declaró inconstitucional en parte la Ley Nro. 26960, la cual incluía la modificación legal de la norma legal en mención señalando la imprescriptibilidad de la acción de nulidad. Ahora bien, se discutió ampliamente si la declaración de inconstitucionalidad antes indicada generaba un vacío legal, o más bien generaba la imposibilidad de que la Administración pueda accionar para obtener la nulidad de las resoluciones que emite, por lo menos hasta que entre en vigencia la Ley que venimos comentando.
47 Artículo 12.- Efectos de la declaración de nulidad.12.1 La declaración de nulidad tendrá efecto declarativo y retroactivo a la fecha del acto, salvo derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operará a futuro.12.2 Respecto del acto declarado nulo, los administrados no están obligados a su cumplimiento y los servidores públicos deberán oponerse a la ejecución del acto, fundando y motivando su negativa.12.3 En caso de que el acto viciado se hubiera consumado, o bien sea imposible retrotraer sus efectos, sólo dará lugar a la responsabilidad de quien dictó el acto y en su caso, a la indemnización para el afectado.
48 Artículo 13.- Alcances de la nulidad13.1 La nulidad de un acto sólo implica la de los sucesivos en el procedimiento, cuando estén vinculados a él.13.2 La nulidad parcial del acto administrativo no alcanza a las otras partes del acto que resulten independientes de la parte nula, salvo que sea su consecuencia, ni impide la producción de efectos para los cuales no obstante el acto pueda ser idóneo, salvo disposición legal en contrario. 13.3 Quien declara la nulidad, dispone la conservación de aquellas actuaciones o trámites cuyo contenido hubiere permanecido igual de no haberse incurrido en el vicio.
49 Artículo 16.- Eficacia del acto administrativo16.1 El acto administrativo es eficaz a partir de que la notificación legalmente realizada produce sus efectos, conforme a lo dispuesto en el presente capítulo.16.2 El acto administrativo que otorga beneficio al administrado se entiende eficaz desde la fecha de su emisión, salvo disposición diferente del mismo acto.
50 Artículo 17.- Eficacia anticipada del acto administrativo17.1 La autoridad podrá disponer en el mismo acto administrativo que tenga eficacia anticipada a su emisión, sólo si fuera más favorable a los administrados, y siempre que no lesione derechos fundamentales o intereses de buena fe legalmente protegidos a terceros y que existiera en la fecha a la que pretenda retrotraerse la eficacia del acto el supuesto de hecho justificativo para su adopción.(…)
51 Artículo 17.- Eficacia anticipada del acto administrativo(…)17.2 También tienen eficacia anticipada la declaratoria de nulidad y los actos que se dicten en enmienda.
52 Artículo 201.- Rectificación de errores201.1 Los errores material o aritmético en los actos administrativos pueden ser rectificados con efecto retroactivo, en cualquier momento, de oficio o a instancia de los administrados, siempre que no se altere lo sustancial de su contenido ni el sentido de la decisión.201.2 La rectificación adopta las formas y modalidades de comunicación o publicación que corresponda para el acto original.
53 Artículo 24.- Plazo y contenido para efectuar la notificación24.1 Toda notificación deberá practicarse a más tardar dentro del plazo de cinco (5) días, a partir de la expedición del acto que se notifique, y deberá contener:24.1.1 El texto íntegro del acto administrativo, incluyendo su motivación.24.1.2 La identificación del procedimiento dentro del cual haya sido dictado.24.1.3 La autoridad e institución de la cual procede el acto y su dirección.24.1.4 La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mención de si agotare la vía administrativa.24.1.5 Cuando se trate de una publicación dirigida a terceros, se agregará además cualquier otra información que pueda ser importante para proteger sus intereses y derechos.24.1.6 La expresión de los recursos que proceden, el órgano ante el cual deben presentarse los recursos y el plazo para interponerlos.(…)
54 Artículo 20.- Modalidades de notificación20.1 Las notificaciones serán efectuadas a través de las siguientes modalidades, según este respectivo orden de prelación:20.1.1 Notificación personal al administrado interesado o afectado por el acto, en su domicilio.20.1.2 Mediante telegrama, correo certificado, telefax, correo electrónico; o cualquier otro medio que permita comprobar fehacientemente su acuse de recibo y quien lo recibe, siempre que el empleo de cualquiera de estos medios hubiese sido solicitado expresamente por el administrado.20.1.3 Por publicación en el Diario Oficial y en uno de los diarios de mayor circulación en el territorio nacional, salvo disposición distinta de la ley.(...)
55 Artículo 20.- Modalidades de notificación(...)20.2 La autoridad no podrá suplir alguna modalidad con otra, bajo sanción de nulidad de la notificación. Podrá acudir complementariamente a aquellas u otras, si así lo estimare conveniente para mejorar las posibilidades de participación de los administrados.(...)
56 Artículo 20.- Modalidades de notificación(...)20.3 Tratamiento igual al previsto en este capítulo corresponde a los citatorios, los emplazamientos, los requerimientos de documentos o de otros actos administrativos análogos.
57 Artículo 21.- Régimen de la notificación personal21.1 La notificación personal se hará en el domicilio que conste en el expediente, o en el último domicilio que la persona a quien deba notificar haya señalado ante el órgano administrativo en otro procedimiento análogo en la propia entidad dentro del último año.(…)
58 Artículo 21.- Régimen de la notificación personal(...)21.2 En caso que el administrado no haya señalado domicilio, la autoridad debe agotar su búsqueda mediante los medios que se encuentren a su alcance, recurriendo a fuentes de información de las entidades de la localidad.(...)
59 Artículo 21.- Régimen de la notificación personal(...)21.3 En el acto de notificación debe entregarse copia del acto notificado y señalar la fecha y hora en que es efectuada, recabando el nombre y firma de la persona con quien se entienda la diligencia. Si ésta se niega, se hará constar así en el acta. 21.4 La notificación personal, se entenderá con la persona que deba ser notificada o su representante legal, pero de no hallarse presente cualquiera de los dos en el momento de entregar la notificación, podrá entenderse con la persona que se encuentre en dicho domicilio, dejándose constancia de su nombre, documento de identidad y de su relación con el administrado.
60 GONZALES PEREZ, Jesús - Op. cit., p. 305.
61 Artículo 19.- Dispensa de notificación19.1 La autoridad queda dispensada de notificar formalmente a los administrados cualquier acto que haya sido emitido en su presencia, siempre que exista acta de esta actuación procedimental donde conste la asistencia del administrado.19.2 También queda dispensada de notificar si el administrado tomara conocimiento del acto respectivo mediante su acceso directo y espontáneo al expediente, recabando su copia, dejando constancia de esta situación en el expediente.
62 Artículo 23.- Régimen de publicación de actos administrativos23.1 La publicación procederá conforme al siguiente orden:23.1.1 En vía principal, tratándose de disposiciones de alcance general o aquellos actos administrativos que interesan a un número indeterminado de administrados no apersonados al procedimiento y sin domicilio conocido.(…)
63 Artículo 23.- Régimen de publicación de actos administrativos23.1 La publicación procederá conforme al siguiente orden:(…)23.1.2 En vía subsidiaria a otras modalidades, tratándose de actos administrativos de carácter particular cuando la ley así lo exija, o la autoridad se encuentre frente a alguna de las siguientes circunstancias evidenciables e imputables al administrado:- Cuando resulte impracticable otra modalidad de notificación preferente por ignorarse el domicilio del administrado, pese a la indagación realizada.- Cuando se hubiese practicado infructuosamente cualquier otra modalidad, sea porque la persona a quien deba notificarse haya desaparecido, sea equivocado el domicilio aportado por el administrado o se encuentre en el extranjero sin haber dejado representante legal, pese al requerimiento efectuado a través del Consulado respectivo.(...)
64 Artículo 23.- Régimen de publicación de actos administrativos(...)23.2 La publicación de un acto debe contener los mismos elementos previstos para la notificación señalados en este capítulo; pero en el caso de publicar varios actos con elementos comunes, se podrá proceder en forma conjunta con los aspectos coincidentes, especificándose solamente lo individual de cada acto.
65 GARCIA DE ENTERRIA - Op. Cit., p. 578.
66 DROMI - Op. cit., p. 134-135.
67 Artículo 26°.- Notificaciones defectuosas26.1 En caso que se demuestre que la notificación se ha realizado sin las formalidades y requisitos legales, la autoridad ordenará se rehaga, subsanando las omisiones en que se hubiesen incurrido, sin perjuicio para el administrado.26.2 La desestimación del cuestionamiento a la validez de una notificación, causa que dicha notificación opere desde la fecha en que fue realizada.
68 Artículo 24.- Plazo y contenido para efectuar la notificación(…)24.2 Si en base a información errónea, contenida en la notificación, el administrado practica algún acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no será tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que correspondan.
69 Artículo 27°.- Saneamiento de notificaciones defectuosas27.1 La notificación defectuosa por omisión de alguno de sus requisitos de contenido, surtirá efectos legales a partir de la fecha en que el interesado manifiesta expresamente haberla recibido, si no hay prueba en contrario.27.2 También se tendrá por bien notificado al administrado a partir de la realización de actuaciones procedimentales del interesado que permitan suponer razonablemente que tuvo conocimiento oportuno del contenido o alcance de la resolución, o interponga cualquier recurso que proceda. No se considera tal, la solicitud de notificación realizada por el administrado, a fin que le sea comunicada alguna decisión de la autoridad.
70 Respecto a los conceptos de ejecutividad y ejecutoriedad en la doctrina: BARCELONA LLOP, Javier - Ejecutividad, Ejecutoriedad y Ejecución Forzosa de los Actos Administrativos. Santander, Servicio de Publicaciones de la Universidad de Cantabria, 1995, p. 42 y ss.
71 GARCIA TREVIJANO - Op. cit., p. 104-105.
72 Artículo 192.- Ejecutoriedad del acto administrativo.Los actos administrativos tendrán carácter ejecutario, salvo disposición legal expresa en contrario, mandato judicial o que estén sujetos a condición o plazo conforme a ley.
73 Artículo 193°.- Pérdida de ejecutoriedad del acto administrativo.193.1 Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos pierden efectividad y ejecutoriedad en los siguientes casos:193.1.1 Por suspensión provisional conforme a ley.193.1.2 Cuando transcurridos cinco años de adquirido firmeza, la administración no ha iniciado los actos que le competen para ejecutarlos.193.1.3 Cuando se cumpla la condición resolutiva a que estaban sujetos de acuerdo a ley.193.2 Cuando el administrado oponga al inicio de la ejecución del acto administrativo la pérdida de su ejecutoriedad, la cuestión es resuelta de modo irrecurrible en sede administrativa por la autoridad inmediata superior, de existir, previo informe legal sobre la materia.
74 De la Constitución de 1993:Artículo 148º. Acción contencioso-administrativaLas resoluciones administrativas que causan estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contencioso-administrativa.
75 DROMI - Op. cit., p. 157.
76 De la Constitución de 1993:Artículo 142º. Resoluciones no revisables por el Poder JudicialNo son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, ni las del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces.