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miércoles, 29 de febrero de 2012

LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y LA EJECUCIÓN DE SUS SENTENCIAS EN LATINOAMERICA (*)

LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y LA EJECUCIÓN DE SUS SENTENCIAS EN LATINOAMERICA (*)
Karla Irasema QUINTANA OSUNA (**)
-------------------------------------(*)Convenio "La Corte costituzionale e le Corti d' Europa", organizado por el Grupo de Piza a través de la Facoltá di Giurisprudenza, Università degli Studi di Catanzaro "Magna Grecia", celebrado en Catanzaro, Italia, entre el 31 de mayo y el 1 de junio del 2002.(**) Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México.
SUMARIO: I. Introducción.- II. Generalidades de la protección procesal de los derechos humanos en América Latina.- III. Esbozo del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.- IV. Responsabilidad de los Estados demandados por la violación de los derechos humanos.- V. Posición de algunos países Latinoamericanos con respecto a las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.- VI. México ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.- VII. Conclusiones.- VIII. Fuentes.
Reclamo la indignación y reclamo el inconformismo. No es posible seguir viviendo en un mundo en el que cada día hay más pobres, en el que desaparecen especies animales, culturas, idiomas, años de historia, donde la desesperanza se apodera de los viejos y de los jóvenes.
José Saramago
I. INTRODUCCIÓN
La situación de los derechos humanos en América Latina, hoy en día, varía mucho de país a país. En efecto, nuestras democracias registran importantes progresos institucionales y materiales. Sin embargo, paradógicamente, los contrastes persisten y se muestran en elementos como la desigualdad en la distribución de las riquezas, los niños desnutridos y fuera del sistema escolar, los indígenas cuyos derechos son desconocidos, las mujeres víctimas de violencia, los defensores de derechos humanos y los periodistas asesinados. Así, lamentablemente, en algunos países las desapariciones forzadas, las ejecuciones sumarias y la tortura han alcanzado proporciones alarmantes. En otros, cientos de presos inocentes continúan en la cárcel. En otros más, las violaciones más comunes son la brutalidad policial, las condiciones inhumanas en las cárceles y las violaciones a los derechos económicos y culturales. Aún más, una violación que es común en la mayor parte de los países de América Latina es la impunidad de aquellos que son responsables por cometer abusos contra los derechos humanos ya que muchas veces “(...) el torcido juicio del juez, (ha) sido causa de vuestra perdición y de no haber salido con la justicia que de vuestra parte teníades.” (1) Así, “el gran drama de los pueblos latinoamericanos desde que alcanzaron su independencia ha sido la pertinaz lucha por su libertad, por la democracia y en general por la vigencia real de los derechos humanos fundamentales, fines primarios del derecho constitucional.”(2)
-------------------------------------------------------------(1) CERVANTES, Miguel de, Don Quijote de la Mancha I, 2ª ed., Ed. Castalia, España, 1997, Capítulo XXII, pág. 298.(2) SOBERANES FERNÁNDEZ, José Luis en Fix Zamudio, Héctor, Latinoamérica: Constitución, proceso y Derechos Humanos, Porrúa, México, 1988, pág.7.
A sabiendas de esta realidad, en el continente americano, los derechos humanos están protegidos a nivel nacional por diversos medios de defensa tales como el habeas corpus, el juicio de amparo y el mandado de segurança. Así, la tarea de proteger los derechos humanos representa para el Estado la exigencia de proveer y mantener las condiciones necesarias para que, dentro de una situación de justicia, paz y libertad, las personas puedan gozar realmente de todos sus derechos. Sin embargo, habría que preguntarse lo que sucede en caso de que el Estado no sea garante de los derechos humanos.
En el ámbito continental, los derechos humanos están protegidos por la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. Así, la Comisión, creada por la Carta de la OEA, tiene la responsabilidad de velar por el cumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos en todo el continente, lo que hace a través de informes sobre la situación de los derechos humanos en distintos países y al escuchar denuncias individuales de violaciones. Por su parte, la Corte conoce de casos individuales de violaciones a los derechos humanos en países que aceptaron su competencia, y emite decisiones imperativas.
Teniendo este panorama general, nos proponemos dar un esbozo general de la protección procesal de los derechos humanos en Latinoamérica; explicar, así sea mínimamente, las funciones de la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos; posteriormente, hacer un breve análisis de la evolución de la reparación e indemnización en el Sistema Interamericano y, finalmente, adentrarse en la problemática a la que se enfrentan los países latinoamericanos en relación con las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
II. GENERALIDADES DE LA PROTECCIÓN PROCESAL DE LOS DERECHOS HUMANOS EN AMÉRICA LATINA
Sería falso sostener que en América Latina no se ha avanzado en la protección de los derechos humanos. Por ello, podemos decir que la protección procesal y jurídica de estos derechos ha evolucionado considerablemente en los últimos años convirtiéndose en un sistema sumamente complejo. Así, haciendo un poco de historia, desde el siglo XIX, se introdujeron de manera paulatina dos instrumentos tradicionales, inspirados en el derecho angloamericano. Por un lado tenemos al hábeas corpus para proteger la libertad y la integridad personal y, por otro, al derecho de amparo, para tutelar los restantes derechos constitucionalmente consagrados.
Adentrándonos un poco en el derecho de amparo, podemos decir que, en su sentido estricto, se ha establecido en numerosas legislaciones de Latinoamérica y, en sentido amplio, éste ha evolucionado en los ordenamientos más recientes y ya no comprende solamente la tutela de los derechos fundamentales distintos de la libertad e integridad personal. Ahora, por influencia de la jurisprudencia de la Corte Suprema Argentina se extendió a la tutela de los mismos derechos respecto de los particulares, en realidad en cuanto a los grupos sociales en situación de predominio (grupos de presión), y de manera paulatina se introdujo este sector de forma expresa en varias legislaciones de nuestra región (3). Aunado a lo anterior, se ha ampliado la protección del derecho de amparo en relación con los derechos consagrados por los tratados internacionales, e inclusive a algunos de estos tratados se les ha reconocido de manera expresa jerarquía de normas constitucionales.(4)
-------------------------------------------------(3) En las más recientes constituciones latinoamericanas y especialmente en la brasileña de octubre de 1988 se introdujeron instituciones en sentido amplio tales como el mandado de segurança colectivo, el hábeas data, el mandado de injunçao, la acción de cumplimiento y las acciones populares de carácter constitucional. Asimismo, existen el recurso de protección chileno y la acción de tutela colombiana. (4) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor, Protección Jurídica de los Derechos Humanos, Estudios Comparativos, Comisión Nacional de Derechos Humanos, 2ª edición, México, 1999, pág. 341.
En el mismo orden de ideas, en lo que respecta al control judicial de la constitucionalidad de las disposiciones legislativas y de los actos concretos de autoridad en América Latina encontramos fundamentalmente dos etapas. La primera se refiere a las relaciones entre los tratados internacionales y el ordenamiento constitucional interno, las cuales, por influencia de los Estados Unidos de Norteamérica, implican la posibilidad de impugnar la inconstitucionalidad de dichos tratados ante los tribunales nacionales ya que, al momento de incorporarse al derecho interno, se consideran como leyes ordinarias de carácter nacional. La segunda y más reciente etapa reconoce una mayor jerarquía a las normas de carácter transnacional en relación con los conflictos con respecto al ordenamiento constitucional interno(5).
-----------------------------------------(5) Con motivo de amparo promovido por el Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo (amparo en revisión 1475/98), la Suprema Corte de Justicia de México estableció en su fallo de 1999 que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal. Ello significa que para que México se niegue a aplicar en el ámbito interno las decisiones de organismos internacionales, debe existir un pronunciamiento del más Alto Tribunal de la República que considere que el tratado o convenio internacional respectivo contiene disposiciones que contraríen las normas constitucionales.
Podemos afirmar que, aún cuando esta situación ha tenido un desarrollo muy lento debido a la desconfianza tradicional de Latinoamérica hacia los organismos internacionales, se ha implantado así sea de manera restringida, en dos sectores: en el campo de los derechos humanos y el de la integración económica. En este sentido podemos señalar los ordenamientos de Ecuador y de Panamá que reconocen expresamente las normas y principios de derecho internacional; los de Honduras y El Salvador que otorgan a los tratados internacionales una jerarquía superior a la de las leyes ordinarias y, finalmente, los derechos humanos como superiores a las disposiciones internas, e inclusive, la Carta Peruana de 1079 otorgó a dichos tratados el carácter de normas constitucionales,(6) así como la Constitución reformada en 1994.
--------------------------------------------(6) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor, Protección Jurídica de los Derechos Humanos, Estudios Comparativos, op cit, pág. 341.
III. ESBOZO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
Un punto medular para el estudio del presente tema es, sin lugar a dudas, el tratamiento de los organismos encargados de proteger los derechos humanos en el Sistema Interamericano; por ello, consideramos importante dar un esbozo, por pequeño que sea, de los mismos. No podemos olvidar que dicho sistema tomó como modelo al sistema europeo, pero con matices peculiares que se han acentuado de manera paulatina. Así pues, en cuanto a la conformación del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, los dos organismos que lo integran son la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos las cuales están estrechamente relacionadas entre sí.
El primer organismo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos,(7) es un órgano de la Organización de los Estados Americanos creado con el fin de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos establecidos en la Declaración y en la Convención Americanas y, por otro lado, funciona como órgano consultivo de la Organización en materia de derechos humanos. En cuanto a su integración, ésta consta de siete expertos designados por la Asamblea General a título individual por un periodo de cuatro años, con una posible reelección. Un punto importante a destacar es el relativo a las funciones y atribuciones de la Comisión Interamericana ya que éstas son muy amplias, debido a que van desde la promoción hasta las que se refieren a la defensa de los derechos humanos; estas últimas son muy extensas ya que comprenden la admisión y tramitación de reclamaciones individuales sobre violación de los citados derechos por los Estados, tanto partes en la Convención Americana como sólo miembros de la Organización que no la hubiesen ratificado(8). Asimismo, la Comisión está facultada para pronunciarse sobre violaciones masivas de derechos humanos así como para realizar visitas in loco. Evidentemente, la función de mayor significado es la relativa a la investigación de reclamaciones individuales en las cuales, según el artículo 50 de la Convención, si no se llega a una solución amistosa, la Comisión puede formular un primer informe con las recomendaciones para reparar las violaciones respectivas. En caso de que estas recomendaciones no sean acatadas, la Comisión puede someter el caso ante la Corte (9), o formular un segundo informe con recomendaciones finales. Si el Estado no cumple estas recomendaciones, la Comisión puede publicar ese hecho en el Informe Anual ante la Asamblea General.
---------------------------------------------(7) De acuerdo con la Convención Americana, el Estatuto y su actual Reglamento el cual entró en vigor el 1º de mayo de 2002.(8) Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas (Commonwealth de las), Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Chile, Dominica (Commonwealth de las), Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Grenada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts y Nevis, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, Suriname, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela.Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos que han ratificado la Convención Americana sobre Derechos Humanos: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Dominica, Ecuador, El Salvador, Grenada, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay y Venezuela.(9) “(...) si un Estado parte en la Convención Americana, ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, (artículo 62 CADH), la Comisión podrá someter el caso que se viene discutiendo, ante la misma Corte, pero siempre y cuando, con antelación se haya transmitido al gobierno del Estado aludido, el informe respectivo.” GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCO, Alonso, Derechos Humanos en el Sistema Interamericano, Porrúa-UNAM, México, 2000, pág. 11.
Consideramos importante resaltar que la Comisión no fue creada por un tratado, sino por la VIII Resolución tomada en la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores celebrada en Santiago de Chile en 1959, y el Consejo de la OEA aprobó su Estatuto el 25 de mayo de 1960. En un principio, la Comisión sólo tuvo funciones de promoción de los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana de 1948. Sin embargo, “la Comisión misma a través de los años, y mediante una práctica audaz pero consistente, amplió de manera paulatina la competencia restrictiva que le había sido conferida en su origen”(10).
-----------------------------------------(10) GÓMEZ-ROBLEDO VERDUZCO, Alonso, op cit, pág. 2.
El segundo organismo del Sistema Interamericano es la Corte Interamericana de Derechos Humanos (11) la cual es un organismo judicial autónomo encargado de la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La integración de este organismo se conforma de siete jueces designados por los Estados partes en la citada Convención, a título individual, y por un periodo de seis años que puede ser objeto de una renovación.
-------------------------------------------(11) Dicha Corte está regulada por la Convención Americana, el Estatuto de 1979 y sus reglamentos.
Las atribuciones fundamentales de la Corte son dos: una de carácter consultivo y otro, contencioso.
a. Función consultiva: Ésta puede ser solicitada no sólo por los Estados miembros de la Organización sino también por la Comisión Interamericana y por otros organismos de la OEA en el campo de sus actividades, y comprende la interpretación no sólo de la Convención Americana, sino también de cualquier otro tratado sobre derechos humanos que tenga aplicación en el Continente Americano.
b. Función jurisdiccional o contenciosa (12): La Corte Interamericana puede conocer de los casos que le son sometidos por la Comisión Interamericana o por un Estado Parte de la Convención, siempre que los Estados que actúen ante ella hubieran reconocido de manera expresa la competencia contenciosa del tribunal.(13)
-------------------------------------------------(12) Estados Miembros de la Organización de los Estados Americanos que han aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos: Argentina, Barbados, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Uruguay y Venezuela.(13) El subrayado es nuestro.
Hasta la fecha, la Comisión ha sometido ante el Tribunal varias controversias que tienden a incrementarse desde los primeros tres casos iniciados en 1986. La Corte ha dictado varias sentencias de fondo en casos sumamente complicados; fallos que en su mayor parte han sido condenatorios. También se ha pronunciado respecto de excepciones preliminares. Asimismo, el Tribunal ha sido muy activo al dictar providencias cautelares en situaciones de urgencia para evitar perjuicios irreparables a las personas, tanto en los asuntos de que conoce, como de aquellos que se encuentran todavía en tramitación ante la Comisión. Así, como mencionamos con anterioridad, la función jurisdiccional o contenciosa de la Corte que es la que ha establecido principios y reglas sobre las reparaciones por responsabilidad internacional de los Estados demandados ante ella, tiene carácter potestativo para los Estados partes, de acuerdo con el art. 62 de la Convención. Además, las controversias sometidas al conocimiento de la Corte, sólo pueden referirse a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención Americana la que además, ha sido adicionada con dos Protocolos.(14)
------------------------------------------------(14) FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, en Memoria del Seminario Internacional sobre la Responsabilidad Patrimonial del Estado, Instituto Nacional de Administración Pública, México, 2000, pág. 221.
Desgraciadamente, la Convención Americana regula en forma muy escueta las relaciones entre la Comisión y la Corte Interamericanas, sin embargo, las mismas se han incrementado en la práctica de manera paulatina y se han desarrollado en tres sectores:
La situación que guarda la Comisión respecto de la Corte. En este caso, tanto la doctrina como la jurisprudencia de la Corte han llegado a la conclusión de que la citada Comisión no constituye una instancia previa de carácter judicial, y por ello la Corte ejerce jurisdicción plena sobre todas las cuestiones relativas a un caso.
La cuestión relativa a la naturaleza jurídica de la propia Comisión cuando actúa ante la Corte. Aun cuando se ha considerado que la Comisión realiza funciones que se han calificado como judiciales (en sentido amplio) o parajudiciales, su actuación ante la Corte se aproxima a la del ministerio público en el ámbito interno.
Los lineamientos relativos a la representación de la propia Comisión ante la Corte. La Comisión generalmente designa entre sus asesores a los abogados de los denunciantes o de las víctimas, los que participan en los actos del proceso pero bajo la vigilancia y supervisión de la Comisión.(15). Habría que mencionar aquí el nuevo reglamento de la propia Corte del año 2000, el cual en su artículo 23 otorga a las víctimas y a sus abogados, legitimación para actuar de manera independiente de la Comisión durante todas las etapas del proceso.
--------------------------------------------------------(15) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor, Protección Jurídica de los Derechos Humanos, Estudios Comparativos, op cit, p. 530
IV. RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS DEMANDADOS POR LA VIOLACIÓN DE LOS DERECHOS HUMANOS
Un punto central en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos es el hecho que los Estados signantes de la Convención Americana, no están por ello aceptando ipso facto, la jurisdicción de la Corte de Derechos Humanos(16), sino que la declaración en la cual el Estado reconoce como obligatoria de pleno derecho la competencia de la Corte, puede ser hecha en el momento en que el Estado en cuestión deposita su instrumento, ya sea de ratificación o de adhesión a la Convención Americana o, inclusive, en cualquier momento posterior a la ratificación o adhesión.
-----------------------------------------------------(16) GÓMEZ-ROBLEDO, op cit., pág. 42.
Según el doctor Helio Bicudo, comisionado de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en la Reunión de Cancilleres celebrada en Costa Rica en 1999, fue creado un Grupo de Trabajo ad hoc para estudiar y sugerir medidas para el perfeccionamiento y fortalecimiento del sistema interamericano de defensa de los derechos humanos. Seguidamente, el Consejo Permanente, en el marco del Comité de Asuntos Jurídicos y Políticos, tomó entre otras, dos importantes decisiones que deberían ser apreciadas por la próxima Asamblea General de la OEA. La primera, reiterar que los fallos de la Corte son definitivos e inapelables y que los Estados partes de la Convención se comprometen a cumplir las decisiones de la Corte en todos los casos de que sean parte. Asimismo, se recomienda a los Estados miembros que hagan todos los esfuerzos para cumplir las recomendaciones de la CIDH. Por ello, según expresó la Comisión ante la Asamblea General en el mes de junio de 1999, ese cumplimiento es fundamental para la vitalidad e integridad del sistema de derechos humanos de la Organización.(17)
-------------------------------------------------(17) Ver BICUDO, Helio, “Cumplimiento de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y de las recomendaciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos”, en Corte Interamericana de Derechos Humanos, El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en el Umbral del Siglo XXI, Corte Interamericana de Derechos Humanos, tomo I, Costa Rica, 2001, págs. 229-234.
Así pues, la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en el artículo 25.2, inciso c) que los Estados Partes se comprometen a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso. Por su parte, el artículo 63 menciona que la Corte Interamericana dispondrá que se garantice al lesionado en el goce de su derecho o libertades conculcados, pudiendo ordenar el pago de una indemnización. En este caso, el resarcimiento se ejecuta por el procedimiento de ejecución de sentencias que corresponda al sistema procesal del país condenado. Con base en lo anterior, “la sentencia supranacional -como la llama Gozaíni- goza de imperatividad pero necesita auxiliarse de la colaboración del Estado Parte para acatar sus resoluciones. La condición jurídica del poder de ejecución no estaría sujeta entonces, al imperio o autorictas del fallo, sino a los mecanismos internos que permitan realizar los pronunciamientos vertidos.” (18)
---------------------------------------------------------(18) Cfr. GOZAÍNI, Osvaldo Alfredo, El Proceso Transnacional, Particularidades Procesales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, EDIAR, Argentina, 1992, pág. 98.
Así, de conformidad con el marco normativo que rige a la Corte Interamericana, los Estados que reconocen como obligatoria su competencia contenciosa adquieren fundamentalmente los siguientes compromisos:
Cumplir las decisiones de la Corte en todos los casos en que el Estado interesado sea parte (Convención Americana, artículo 68.1)Si la Corte decide que hubo violación de un derecho o libertad protegidos en la Convención Americana, garantizar al lesionado en el goce de su derecho o libertad conculcados, reparar las consecuencias de la media o situación que ha configurado la vulneración de esos derechos y pagar una justa indemnización a la parte lesionada, según lo disponga la Corte (Convención, artículo 63.1).
En casos de extrema gravedad y urgencia y cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas, cumplir las medidas provisionales que la Corte considere pertinentes, si así lo solicitare el Estado interesado.
Cooperar con la Corte en la práctica de notificaciones u otras diligencias que ésta ordene que deban llevarse a cabo en territorio nacional.
El incumplimiento de una sentencia de la Corte impide que cesen las consecuencias de la violación original establecida por la Corte, incurriendo el Estado en cuestión, de ese modo, en una violación adicional a la Convención, así como en una delegación del acceso a la justicia a nivel tanto nacional como internacional.
Consideramos importante resaltar aquí que las sentencias emitidas por los tribunales regionales de derechos humanos, tanto el europeo como el interamericano, tienen carácter obligatorio pero que no son ejecutables directamente en el ámbito interno, sino que dicho cumplimiento debe efectuarse por los Estados responsables. Así, los fallos de la Corte Interamericana han establecido principios y reglas sobre la responsabilidad de los Estados demandados por la violación de los derechos humanos que se le imputan, ya sea en la sentencia de fondo o bien en una resolución especial sobre las reparaciones respectivas. Respecto a dichas reparaciones, el artículo 50 de la Convención de Roma y la jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos han dejado el cumplimiento de las citadas reparaciones a los Estados involucrados de acuerdo con las reglas de su derecho interno, y sólo en el supuesto de cumplimiento parcial o insatisfactorio, la Corte europea establece una indemnización equitativa a los afectos. En cambio, como sostiene el doctor Héctor Fix Zamudio, la Corte Interamericana desde sus primeras sentencias condenatorias ha utilizado de manera directa el derecho internacional como base de la responsabilidad de los Estados respectivos, incluyendo la indemnización económica, a pesar de que el inciso 2 del artículo 68 de la Convención establece que La parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado, precepto que hace en este sentido una referencia al derecho nacional.(19)
-----------------------------------------------(19) FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, op cit, pág. 222.
La razón de esta diferencia se debe a que en el ámbito latinoamericano (20) con pocas excepciones, no han expedido normas internas para regular el cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión o los fallos de la Corte Interamericana. Por ello es que “resulta difícil la aplicación del artículo 68.2 de la Convención Americana en cuanto establece que La parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias contra el Estado. La regulación de este procedimiento interno es muy deficiente en los ordenamientos de Latinoamérica salvo pocas excepciones.”(21)---------------------------------------------------(20) Decimos latinoamericano y no interamericano ya que ni EUA ni Canadá han suscrito la Convención Americana y mucho menos se han sometido a la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana.(21) FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, op cit, pág. 223.
Como es imposible hacer un examen general de las sentencias condenatorias de la Corte, se señalan a continuación algunos ejemplos en su jurisprudencia sobre el sistema de responsabilidad de los Estados demandados y la restitución de los derechos infringidos.
a. Casos Velásquez Rodríguez (22) y Godínez Cruz
--------------------------------------------(22) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez, Interpretación de la sentencia de indemnización compensatoria, Sentencia de 17 de agosto de 1990 (art. 67 Convención Americana sobre Derechos Humanos), San José, Costa Rica, 1992.
Debe señalarse que la Corte Interamericana desde sus primeras sentencias en los casos de Honduras, señaló que la responsabilidad del Estado por infracción de los derechos humanos está vinculada con lo establecido por el artículo 1.1 de la Convención Americana el cual dispone que:
Los Estados partes en esta Convención se comprometen a respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y a garantizar su libre y pleno ejercicio a toda persona que esté sujeta a su jurisdicción, sin discriminación alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, opiniones políticas o de cualquier otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición social.
En las sentencias de fondo (23) de los casos Velásquez Rodríguez y Godínez Cruz, la Corte Interamericana estableció que: Este artículo contiene la obligación contraída por los Estados Partes en relación con cada uno de los derechos protegidos, de tal manera que toda pretensión de que se ha lesionado alguno de los derechos, implica necesariamente la de que se ha infringido también el artículo 1.1 de la Convención. Más adelante, la Corte adicionó que: Conforme al artículo 1.1 es ilícita toda forma del ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención.
---------------------------------------------(23) Dictadas el 29 de junio de 1988 y 20 de enero de 1989 respectivamente.
En las mismas sentencias se destacó una segunda regla sobre la responsabilidad genérica de los Estados Partes de la Convención:
La segunda obligación de los Estados Partes es la de “garantizar el libre” y pleno ejercicio de los derechos reconocidos en la Convención a toda persona sujeta a su jurisdicción. Esta obligación implica el deber de los Estados Partes de organizar todo el aparato gubernamental y, en general, todas las estructuras a través de las cuales se manifiesta el ejercicio del poder público, de manera tal que sean capaces de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos.(24) Como consecuencia de esta obligación los Estados deben prevenir, investigar y sancionar toda violación de los derechos reconocidos por la Convención y procurar, además el restablecimiento, si es posible, del derecho conculcado, y, en su caso, la reparación de los daños producidos por la violación de los derechos humanos.
---------------------------------------------------(24) El subrayado es nuestro.
Aunado a lo anterior, también se le impuso al gobierno de Honduras el deber de investigar en cuanto subsistiera la incertidumbre sobre la suerte final de las personas desaparecidas; el de prevenir la posible comisión de desapariciones forzadas; así como el de sancionar a los responsables directos de las mismas. Así pues, este caso fue el inicio para el desarrollo de la distinción entre la indemnización y las reparaciones propiamente dichas.
En los mencionados fallos de reparación se estableció que el monto de la indemnización debía establecerse con apoyo en dos criterios. En primer lugar, tenemos los perjuicios de carácter material que comprenderían, de acuerdo con la doctrina tradicional de la responsabilidad internacional, el daño emergente y el lucro cesante; por otro lado, tenemos el daño moral. En lo que respecta a los daños materiales, y específicamente a los que se consideran emergentes, éstos se traducen en el menoscabo directo o destrucción material de los bienes, en tanto que el lucro cesante es la ganancia o beneficio que se dejó de percibir como consecuencia de la violación del derecho vulnerado. El daño moral, por su parte, es de suma importancia en el derecho internacional de los derechos humanos pues consiste en el desconocimiento de la dignidad humana y de la angustia, así como el sufrimiento a que es sometida la víctima teniendo efectos sobre el grupo familiar, especialmente cuando, como en los asuntos mencionados, se presume la muerte de la propia víctima.(25)
------------------------------------------------------(25) Cfr. FAÚNDEZ LEDEZMA, Héctor, El Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Aspectos Institucionales y procesales, 2ª edición, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1999, págs. 510-519.
Como mencionamos anteriormente, cuando la Comisión Interamericana interpone una demanda ante la Corte, en ésta señala las medidas de reparación que, en su parecer, deban imponerse al Estado demandado en el supuesto de que la Corte lo considere responsable de las infracciones que se le señalen. Evidentemente, dichas medidas de reparación sirven de base para que el tribunal se pronuncie sobre las mismas. Por lo que respecta a la Corte Interamericana, el artículo 63.1 de la Convención le otorga la facultad de establecer la responsabilidad del Estado demandado y las reparaciones correspondientes.
Consideramos importante reiterar que tanto la Comisión como la Corte Interamericanas tomaron como base esencial para establecer las reparaciones respectivas desde los primeros asuntos de su conocimiento, los principios del derecho internacional, por considerar que los ordenamientos internos de los países latinoamericanos no se han desarrollado suficientemente para realizar un reenvío hacia los mismos como lo hace la Corte Europea.(26)
-----------------------------------------------------(26) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, op cit, pág. 223.
b. Caso de Aloeboetoe (27)
------------------------------------------------(27) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Aloeboetoe y otros. Reparaciones (Art. 6301 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia de 10 de septiembre de 1993, San José, Costa Rica, 1994.
Otro caso de suma importancia en materia de reparaciones en la jurisprudencia de la Corte Interamericana es el de Aloeboetoe y otros, de acuerdo con demanda presentada ante dicho Tribunal por la Comisión de Derechos Humanos contra el gobierno de Suriname el 27 de agosto de 1990. En el caso sometido a la Corte Interamericana, el gobierno de Suriname asesinó “por equivocación” a varios miembros de la tribu de Saramaca la cual aún conserva tradiciones africanas y, por lo tanto, en ella no se le da importancia al dinero, sino al trueque. Este caso fue muy complicado para la Corte Interamericana ya que el problema radicaba en determinar la indemnización a pagársele a la tribu. Para ello, el Tribunal envió a uno de sus funcionarios a visitar la tribu para poder determinar, basado en su modo de vida, la manera en la cual iba a pagárseles. Finalmente, se creó una Fundación hacer llegar a los familiares de las víctimas determinados artículos y beneficios, y en relación con la tribu, se ordenó restablecer una escuela y una clínica médica.
c. Caso Loayza Tamayo (28)
-----------------------------------------------------(28) Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Loayza Tamayo. Reparaciones (Art. 6301 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Sentencia de 27 de noviembre de 1983, San José, Costa Rica, 2000.
Un tercer ejemplo para tener una idea de la evolución de la jurisprudencia de la Corte Interamericana en materia de reparaciones es el caso Loayza Tamayo. En dicho asunto, el gobierno de Perú violó en perjuicio de María Elena Loayza Tamayo varios preceptos de la Convención Americana relativos a la libertad y la integridad personales así como el debido proceso. Sin embargo, el artículo violado más evidentemente fue el que consigna el principio non bis in idem, en cuanto establece que El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a un nuevo juicio por los mismos hechos.(29)
--------------------------------------------------------(29) Ver Artículo 8, inciso 4 de la Convención Americana y el Caso Loayza Tamayo.
La Corte Interamericana decidió que el Estado demandado debía de poner a la señora Loayza Tamayo en libertad dentro de un plazo razonable y de acuerdo con sus disposiciones de derecho interno, y además ordenó que se abriera el expediente en cuanto a otro tipo de reparaciones.
En este tenor de ideas, la Corte Interamericana estableció, en sentencia de fondo (30) que los propios Estados interesados deben realizar sus mejores esfuerzos para implementar las medidas pertinentes para aplicar las sentencias emitidas por la Corte Interamericana y que no pueden desatender las recomendaciones o ignorarlas pues, en caso de hacerlo, la sanción se traduce en la decisión de la Comisión para que se publique el informe definitivo del artículo 51 de la Convención, que se somete a consideración de la Asamblea General de la OEA con motivo del informe anual de la propia Comisión. Es importante mencionar aquí que “no existe en el sistema interamericano un órgano similar al Comité de Ministros del Consejo de Europa que trasmitía a los Estados involucrados las recomendaciones de la Comisión Europea durante el periodo de su funcionamiento, con el objeto de que fueran atendidas por dichos estados.” (31)
-----------------------------------------------------------(30) En dicha sentencia (de 17 de septiembre de 1997) se estableció que, de conformidad con la regla de interpretación contenido en el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, el término recomendaciones usado por la Convención Americana debe ser interpretado conforme a su sentido corriente; sin embargo, en virtud del principio de buena fe consagrado en el mismo artículo 31.1, si un Estado suscribe y ratifica un tratado internacional, especialmente si se trata de derechos humanos, como es el caso de la Convención Americana, tiene la obligación de realizar sus mejores esfuerzos para aplicar las recomendaciones de la Comisión Interamericana, que es, además, uno de los órganos principales de la Organización de los Estados Americanos, que tiene como función promover la observancia y la defensa de los derechos humanos en el hemisferio, de acuerdo con la Carta de la OEA, artículos 52 y 111. Caso Loayza Tamayo.(31) FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, op cit, pág. 220.
V. POSICIÓN DE ALGUNOS PAÍSES LATINOAMERICANOS CON RESPECTO A LAS SENTENCIAS EMITIDAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS
Haciendo un análisis de la legislación latinoamericana en materia de cumplimiento de sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, es evidente que son muy pocas las excepciones en las cuales se han expedido disposiciones específicas para el cumplimiento de recomendaciones y fallos compensatorios provenientes de los organismos internacionales. No obstante lo anterior, tenemos dos casos claros en Perú y Colombia, así como un proyecto en Argentina.(32)
-----------------------------------------------------(32) El tema de la recepción del derecho internacional de los derechos humanos en las Constituciones latinoamericanas, sobrepasa los límites de este trabajo. Por ello, sólo mencionamos algunos ejemplos.
Así pues, en primer lugar tenemos el caso peruano en el cual, según el artículo 205 de la Carta Fundamental de 1993 dispone que:
Agotada la jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte.
La disposición fundamental anterior se complementa con los preceptos relativos de la Ley de Hábeas Corpus y de Amparo publicada en 1982, de entre los cuales destaca el artículo 40 ubicado en el título De la jurisdicción internacional el cual establece que:
La resolución del organismo internacional a cuya jurisdicción obligatoria se halle sometido el Estado peruano, no requiere para su validez y eficacia de reconocimiento, revisión ni examen previo alguno. La Corte Suprema de Justicia de la República recepcionará las resoluciones emitidas por el organismo internacional, y dispondrá su ejecución y cumplimiento de conformidad con las normas y procedimientos internos vigentes sobre ejecución de sentencia.(33)
-----------------------------------------------(33) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, op cit, pág. 233.
Sin embargo, resulta irónico que, a pesar de estas normas internas, hubiese sido Perú el Estado Parte más reticente para el cumplimiento de sentencias compensatorias de la Corte Interamericana de Derechos durante el Gobierno del Presidente Fujimori, lo que pudo superarse con el Gobierno Provisional que sustituyó a dicho Presidente, y por supuesto en el actual Gobierno Constitucional.
Colombia, por su parte, ha legislado sobre esta materia por conducto de la Ley 288 de 1996, en la cual se establecen instrumentos para hacer efectivas las indemnizaciones establecidas por determinados organismos internacionales. Es de hacer notar que dicha ley sólo se refiere al Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de Naciones Unidas y a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. No obstante lo anterior, una interpretación de dicho precepto, debería incluir también a la Corte Interamericana si tomamos en cuenta que el gobierno Colombiano se sometió a su facultad contenciosa en 1985.
Por su parte, en el Congreso argentino se presentó un proyecto de ley para la ejecución de las sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Sin embargo, por los problemas que ha tenido en estos últimos meses, dicho proyecto ha quedado en espera de ser analizado por el poder legislativo.
VI. MÉXICO ANTE EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
México ha tenido a nivel internacional, y especialmente a nivel interamericano, una labor importante no sólo de colaboración con los órganos de supervisión y de adopción de compromisos internacionales, sino también con la participación de juristas nacionales, en la integración de órganos internacionales de derechos humanos.(34)
------------------------------------------------------(34) Cfr. CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “Algunos aspectos de la participación de México ante los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos”, en prensa, pág. 18.
a. México y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Con base en el Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos del 2001, México ocupa el lugar número 9 en el Continente Americano entre aquellos con mayor número de casos y peticiones en trámite. La Comisión ha publicado 16 informes de fondo en los que Gobierno de México se ha visto involucrado.(35)
---------------------------------------------------------(35) La posición del Gobierno de México en la tramitación de casos, hasta hace aproximadamente cuatro años parecía que se trataba de evitar la emisión de un Informe adverso a México, por lo que se interponían las excepciones disponibles a los Estados en el marco del sistema interamericano.
b. México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos
México se sometió expresamente a la facultad jurisdiccional de la Corte Interamericana el 16 de diciembre de 1998. Dicho reconocimiento -se dijo- contribuiría a fortalecer el estado de derecho. Se agregó que el hecho de aceptar la competencia de la Corte ayudaría a modernizar y complementar la estructura interna que se había ido desarrollando en el país para la protección de los derechos humanos, además de que ayudaría a combatir la impunidad al contar con un garante adicional desde un plano supranacional que vigile el cumplimiento del régimen de garantías. Finalmente, dicho reconocimiento contribuiría a que las controversias jurídicas que surgieran con motivo de la tramitación y resolución de los casos individuales presentados ante la Comisión Interamericana, pudieran dirimirse ante un tribunal independiente e imparcial.
Con respecto a los criterios judiciales, México ha apoyado las Opiniones Consultivas OC-2/82, OC-13/93, OC-16/99, OC-17/02 y OC-18 (ésta última aún en trámite). En lo que respecta a las opiniones OC-16/99 y OC-18, éstas han sido presentadas ante la Corte Interamericana por iniciativa de México.
En lo referente a las medidas provisionales y urgentes debemos mencionar que una vez aceptada por México la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, ésta ha intervenido, a instancias de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en sólo dos asuntos de medidas provisionales en los años de 1999 y 2001 y uno de medidas urgentes en el año de 2001.
Con base en el reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, la pregunta giraría en torno a que, una vez que se emita una sentencia por dicha Corte, cuál será la forma en que se hará cumplir en México ya que es evidente que la legislación vigente es insuficiente para el cabal cumplimiento de las sentencias emitidas por este Tribunal. Por ello, tendríamos que preguntarnos qué se tendría que hacer para establecer un mecanismo de cumplimiento de las sentencias emitidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.(36)
-----------------------------------------------------------(36) Consideramos pertinente mencionar que a la fecha no ha sido presentado algún caso contencioso ante la Corte que involucre a México.
Para comprender mejor el punto tratado, consideramos necesario realizar un breve recorrido de la evolución de la responsabilidad patrimonial de México. Por una parte y hasta las reformas de 1994, con excepción de algunas materias como la expropiación pública y otras similares, prácticamente no existía el reconocimiento de la responsabilidad económica del Estado mexicano por los actos ilícitos de sus empleados y funcionarios. El Código Civil para el Distrito Federal, aplicable a toda la República en materia federal, sólo establecía la responsabilidad subsidiaria del Estado por dichos actos ilícitos. No obstante, por la reforma publicada el 10 de enero de 1994 se inició un cambio muy parco con respecto a la responsabilidad económica del Estado por la conducta ilícita de sus servidores públicos. Así, con esta modificación, el citado Código Civil reconoció la responsabilidad solidaria en los casos ilícitos dolosos y se mantiene la de carácter subsidiario para los demás.(37)
-----------------------------------------------------(37) Idem.
Sin embargo, la responsabilidad patrimonial se reguló en dichas reformas legislativas de 1994 de manera menos estrecha tratándose de ilícitos en materia administrativa ya que se modificaron varios preceptos de la Ley de Responsabilidades de 1982 (para los servidores públicos del Gobierno Federal y del Distrito Federal). Así pues, el actual artículo 77 bis de dicho ordenamiento dispone que:
Cuando en el procedimiento administrativo disciplinario se haya determinado la responsabilidad del servidor público y que la falta administrativa haya causado daños y perjuicios a particulares, éstos podrán acudir a las dependencias, entidades o a la Secretaría de la Contraloría General de la Federación (hoy Secretaría de Contraloría y Desarrollo Administrativo), para que ellas directamente reconozcan la responsabilidad de indemnizar la reparación del daño en cantidad líquida y, en consecuencia, ordenar el pago correspondiente, sin necesidad de que los particulares acudan a la instancia judicial o a cualquiera otra. -El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización hecha a los particulares.- Si el órgano del Estado niega la indemnización o si el monto no satisface al reclamante, se tendrán expeditas, a su elección, la vía administrativa o judicial.- Cuando se haya aceptado una recomendación de la Comisión de Derechos Humanos en la que se proponga la reparación de daños y perjuicios, la autoridad competente se limitará a su determinación en cantidad líquida y la orden de pagar respectiva.También es preciso mencionar, como complemento de la reforma de enero de 1994 lo dispuesto sobre esta materia por la Ley sobre Celebración de Tratados (38) publicada el 2 de enero de 1992 en cuanto establece en su artículo 11, que:
---------------------------------------------------------(38) Evidentemente, dicho ordenamiento debe perfeccionarse en virtud de la evolución del derecho internacional.
Las sentencias, laudos arbitrales y demás resoluciones jurisdiccionales derivados de la aplicación de los mecanismos internacionales para la solución de controversias a que se refiere el artículo 81 (sobre los lineamientos que debe contener cualquier tratado o acuerdo interinstitucional que establezcan mecanismos internacionales para la solución de controversias legales en que son parte, por un lado la Federación, o personas físicas o morales extranjeras u organizaciones internacionales), tendrán eficacia y serán reconocidos en la República, y podrán utilizarse como prueba en los casos de nacionales que se encuentren en la misma situación jurídica, de conformidad con el Código Federal de Procedimientos Civiles y los tratados aplicables.
No obstante lo anterior, el artículo 11 de la citada Ley sobre Celebración de Tratados contiene una disposición de carácter tradicional que, de acuerdo con el maestro Héctor Fix Zamudio, debe revisarse de acuerdo con los compromisos adquiridos por el Estado mexicano al ratificar convenciones multilaterales sobre derechos humanos. En efecto dicho precepto dispone que: El Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos no reconocerá cualquier resolución de los órganos de decisión de los mecanismos internacionales para la solución de controversias a que se refiere el artículo 81, cuando esté de por medio la seguridad del Estado, el orden público o cualquier otro interés esencial de la Nación.(39) Es evidente que las normas anteriormente mencionadas son insuficientes. Sin embargo, deben tomarse sólo como un inicio del reconocimiento más amplio de la responsabilidad patrimonial del Estado mexicano. Así, como sostuvo Álvaro Castro Estrada, lo ideal era una reforma constitucional al artículo 113 de la Carta Federal, en el título de responsabilidades, así como la expedición de una Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado. En el artículo 21 del Anteproyecto de dicha Ley Federal se considera necesario establecer que los preceptos del citado ordenamiento sean aplicables, en lo conducente, para cumplimentar los fallos de la Corte, así como las recomendaciones de la Comisión, ambas Interamericanas de Derechos Humanos, aceptadas estas últimas por el Estado mexicano, en cuanto se refieran al pago de indemnizaciones(40). Así las cosas, el pasado 14 de junio de 2002, la reforma planteada por Castro Estrada se llevó a cabo, siendo publicado en el Diario Oficial de la Federación el Decreto que adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Federal mediante el que se incorpora al orden constitucional mexicano el principio de la responsabilidad patrimonial del Estado, de carácter objetiva y directa.(41) Dicha reforma quedó de la siguiente manera:
-------------------------------------------------------------(39) Cfr. FIX ZAMUDIO, Héctor, “La responsabilidad internacional del Estado en el contexto del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, op cit, pág. 236.(40) Ver CASTRO ESTRADA, Álvaro, Responsabilidad patrimonial del Estado, Porrúa, México, 1997, págs. 67-122 y 397-510. (41) La aprobación de esta reforma por parte del H. Congreso de la Unión fue votada por unanimidad: el 29 de abril de 2000 el Pleno de la H. Cámara de Diputados aprobó el Dictamen correspondiente con 369 votos a favor, 4 abstenciones y ninguno en contra; asimismo, el 8 de noviembre de 2001, el Pleno de la H. Cámara de Senadores la aprobó por unanimidad con 90 votos a favor.
Art. 113….La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.Transitorios
UNICO.- El presente decreto entrará en vigor el 1º de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.La Federación, las entidades federativas y los municipios contarán con el período comprendido entre la publicación del presente decreto y su entrada en vigor, para expedir las leyes o realizar las modificaciones necesarias, según sea el caso, a fin de proveer el debido cumplimiento del mismo, así como para incluir en sus respectivos presupuestos, una partida para hacer frente a su responsabilidad patrimonial.La aprobación de la reforma constitucional implicará necesariamente la adecuación a las disposiciones jurídicas secundarias, tanto en el ámbito federal como en el local, conforme a los criterios siguientes:a) El pago de la indemnización se efectuaría después de seguir los procedimientos para determinar que al particular efectivamente le corresponde dicha indemnización, yb) El pago de la indemnización estará sujeto a la disponibilidad presupuestaria del ejercicio fiscal de que se trate.Para la expedición de las leyes o la realización de las modificaciones necesarias para proveer el debido cumplimiento del decreto, se contaría con el período comprendido entre la publicación del decreto y su entrada en vigor. Según la fecha de aprobación del decreto y su consiguiente publicación, el citado período no sería menor a un año ni mayor a dos.”
En nuestra opinión, si bien el texto aprobado es un avance en el ámbito de la responsabilidad del Estado, consideramos que éste consta de varios candados; entre ellos tenemos que el texto hace referencia sólo al término de “daños”, suponiendo que una “adecuada” interpretación del contenido obligacional de la nueva responsabilidad del Estado exige que se entienda, en su acepción más amplia, como toda afectación económica. Otro punto que consideramos de suma importancia es la vacatio legis ya que, en cuanto a la entrada en vigor del Decreto de reforma constitucional, el problema visto desde la perspectiva de los derechos humanos, es temeroso. El primer párrafo del artículo transitorio establece como fecha el 1º de enero del segundo año siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. Tomado en consideración que la fecha de publicación de la reforma constitucional fue el 14 de junio de 2002, su entrada en vigor será el 1° de enero de 2004. La vacatio legis será pues, mayor a un año y medio. De la misma manera, este segundo párrafo del precepto transitorio establece un plazo específico tanto para que se expidan las leyes o se realicen las modificaciones necesarias para cumplir cabalmente la reforma constitucional, así como para que se prevean las partidas presupuestales. Este plazo, como lo indica el último párrafo de la disposición transitoria, no puede ser menor a un año ni mayor a dos. En este supuesto, estas modificaciones o leyes podrían expedirse entre los meses de julio y diciembre del 2003, aún cuando las iniciativas pueden presentarse a los órganos legislativos respectivos al día siguiente de la publicación de la reforma. Como puede observarse, aún cuando la reforma implica un importante avance, consta de varios obstáculos en el ámbito de los derechos humanos.
En otro tenor de ideas, no podemos perder de vista que en 1999, con motivo de amparo promovido por el Sindicato Nacional de Controladores de Tránsito Aéreo (amparo en revisión 1475/98), la Suprema Corte de Justicia de México estableció que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal. Ello significa que para que México se niegue a aplicar en el ámbito interno las decisiones de organismos internacionales, debe existir un pronunciamiento del más Alto Tribunal de la República que considere que el tratado o convenio internacional respectivo contiene disposiciones que contraríen las normas constitucionales. Por supuesto, dicho fallo ha suscitado innumerables debates que, por cuestión de espacio y tiempo, no es posible tratar en el presente trabajo.(42)
-------------------------------------------------(42) Para mayor abundamiento en el tema ver “Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes y en un segundo plano respecto de la Constitución federal”, en Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Núm. 3, México, 2000, págs. 169-209.
Por otro lado, consideramos importante mencionar la iniciativa de reforma constitucional al artículo 21. Así, el 4 de diciembre de 2001, y con fundamento en lo dispuesto por la fracción I del articulo 71 constitucional, el Ejecutivo Federal, por conducto del Director General de Gobierno, sometió a la consideración del Senado la iniciativa de reforma al artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a los tribunales internacionales, pero específicamente a la Corte Penal Internacional. Dicha iniciativa de decreto implica la adición de tres párrafos al artículo 21 constitucional, los cuales establecen lo siguiente:
ARTÍCULO ÚNICO. Se adicionan los párrafos quinto a séptimo del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, recorriéndose en su orden los actuales quinto y sexto para pasar a ser octavo y noveno, para quedar como sigue:
Artículo 21.- ...
La jurisdicción de los tribunales internacionales establecidos en tratados de los que los Estados Unidos Mexicanos sean parte, será reconocida en los términos y conforme a los procedimientos establecidos en dichos tratados.
En los casos del orden penal, los procedimientos que lleven a cabo dichos tribunales, así como el cumplimiento de sus resoluciones y sentencias, serán reconocidos y ejecutados por el Estado Mexicano de conformidad con lo dispuesto en el tratado internacional respectivo.
Las resoluciones, así como las sentencias irrevocables emitidas por tales tribunales, gozarán de fuerza obligatoria, las autoridades administrativas y judiciales del fuero federal, común y militar deberán garantizar su cumplimiento conforme a lo dispuesto en las leyes.
Como se puede observar, el primer párrafo resuelve el aspecto de la aceptación de la competencia de tribunales internacionales en tratados de los que México sea parte. Además, es imprescindible el reconocimiento de los procedimientos de cada organismo internacional cuya competencia haya sido reconocida ya que evitaría tener insuficiencias procesales. El segundo párrafo, por su parte, se refiere a los casos de orden penal con miras específicas a la Corte Penal Internacional. Sin embargo, dicho precepto permitiría a México colaborar con cualquier tribunal establecido en un tratado internacional del que sea parte. Además, es importante resaltar que México reconocerá y ejecutará las resoluciones y sentencias dictadas por los tribunales internacionales. Finalmente, el tercer párrafo tiene por objeto garantizar el cumplimiento, por parte de las autoridades nacionales, tanto administrativas como judiciales, de las resoluciones y sentencias de los órganos jurisdiccionales internacionales. Además, dicha reforma implicaría el fortalecimiento de la protección de la persona humana complementando las garantías individuales consagradas en el Título I constitucional.
Otro intento digno de mencionarse es el realizado por la Secretaría de Relaciones Exteriores la cual planteó al Ejecutivo Federal una propuesta de reforma constitucional al artículo 133, que a la letra establece lo siguiente:
Artículo 133. Esta Constitución, los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por Presidente de la República, con aprobación del Senado y las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada estado y demás autoridades se arreglarán a dicha Constitución, tratados y leyes, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los estados.Los derechos reconocidos en los tratados internacionales que contengan normas protectoras de la persona humana, que sean celebrados y aprobados de conformidad con el párrafo anterior, forman parte integral de esta Constitución y complementan y adicionan los derechos humanos en ella reconocidos. En caso de contradicción, dichos derechos serán interpretados de conformidad con tales tratados internacionales.
El segundo párrafo propuesto se refiere explícitamente a los tratados de derechos humanos estableciendo que éstos “complementan y adicionan los derechos humanos en ella (la Constitución) reconocidos.” Evidentemente, este párrafo colocaría a México en una posición vanguardista en la protección de los derechos humanos.
No obstante que consideramos que la iniciativa planteada es buena, creemos que habría que especificar la jerarquización de los tratados de derechos humanos. Así, en vez de decir que “forman parte integral de esta Constitución y complementan y adicionan los derechos en ella reconocidos”, creemos que una pequeña modificación (similar a la Constitución venezolana) dejaría más claro la jerarquización de los tratados de derechos humanos, estableciendo que “tienen jerarquía constitucional y prevalecen en el orden interno en la medida en que contengan normas más favorables a las establecidas por la Constitución.” Sin embargo, dicha propuesta no está acabada y continúa siendo analizada por el Ejecutivo Federal; por ello, no ha sido sometida aún al Legislativo.
Así pues, es claro que México tiene una grave deficiencia al no contar con una legislación interna que prevea la manera de ejecutar una sentencia emitida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En la práctica se han dado casos de indemnización donde el Estado mexicano, si ha llegado a aceptarla (evidentemente por razones políticas), lo ha hecho tomando presupuesto de diferentes áreas pero no de una partida especial destinada para ello. Por lo tanto, es necesario crear todo un aparato legislativo que permita el mejor funcionamiento de los fallos emitidos no sólo por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, sino por cualquier tribunal extranjero del cual México haya ratificado su competencia.
VII. CONCLUSIONES
1. La situación actual de los derechos humanos en América Latina varía mucho de país a país, registrándose grandes contrastes. Así, aún cuando los países latinoamericanos han tenido importantes progresos institucionales y materiales, los abusos contra los derechos humanos persisten de manera significativa.
2. En Latinoamérica los derechos están protegidos por diversos medios de defensa tales como el habeas corpus, el juicio de amparo, el mandado de segurança, el habeas data, el mandado de injunçao, la acción de cumplimiento, las acciones populares de carácter constitucional, el recurso de protección y la acción de tutela.
3. En América Latina los derechos humanos están protegidos internacionalmente por la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. La Comisión tiene la responsabilidad de velar por el cumplimiento de los tratados internacionales de derechos humanos en todo el continente; esto lo hace a través de informes sobre la situación de los derechos humanos en distintos países y al recibir y tramitar denuncias individuales de violaciones. Por su parte, la Corte escucha casos individuales de violaciones a los derechos humanos en países que aceptaron su competencia, y emite decisiones autoritativas.
4. Los Estados Partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos deben proceder a un examen de consciencia para realizar los actos pertinentes con el fin de alcanzar un sistema capaz de asegurar la real salvaguardia de los derechos humanos. Para ello, es necesario actuar tanto en el plano del derecho interno como en el internacional.
En primer lugar, es imprescindible la ratificación o adhesión de la Convención Americana por todos los Estados del continente. En segundo lugar, es necesario adoptar las medidas nacionales indispensables de implementación de la Convención que aseguren la aplicabilidad directa de sus normas en el derecho interno de los Estados Partes. Un tercer momento consistiría en la aceptación integral de la competencia contenciosa de la Corte Interamericana por todos los Estados Partes en la Convención, acompañada de la previsión del automatismo sin restricciones de la jurisdicción obligatoria de la Corte para todos los Estados Partes.
5. La Corte Interamericana no es un tribunal supranacional de instancia facultado para revocar o anular las decisiones definitivas de los tribunales internos. Más aún, en la práctica, la generalidad de las sentencias de la Corte Interamericana son y han sido de carácter indemnizatorio.
6. Las reglas y principios sobre responsabilidad y reparaciones creados por la Corte Interamericana se han perfeccionado paulatinamente y se han hecho cada vez más complejas. Al respecto podemos señalar que el concepto de reparación es muy amplio y comprende diversas actividades compensatorias. Una de las más importantes es la justa indemnización.
7. Son pocos los países latinoamericanos que han creado procedimientos para la ejecución en el ámbito interno de las decisiones adoptadas por los organismos internacionales. Entre ellos, debemos mencionar las disposiciones establecidas por las legislaciones de Perú y de Colombia, así como el proyecto de Argentina. En lo que se refiere a México, éste ha tenido una labor importante en el Sistema Interamericano ya que ha adoptado compromisos internacionales, a través de la ratificación de tratados de derechos humanos y el apoyo al establecimiento de criterios judiciales a favor de tales derechos; además, ha colaborado con los órganos de supervisión del sistema interamericano. Sin embargo, existe un retraso evidente en cuanto al reconocimiento de la responsabilidad patrimonial del Estado ya que prácticamente no existía (salvo algunas excepciones como la expropiación por causa de utilidad pública). A pesar de ello, se dio un avance modesto mediante la reforma legislativa de enero de 1994 la cual modificó por una parte el Código Civil y, por la otra, algunos preceptos de la Ley Federal de Responsabilidad de 1982. Sin embargo, la doctrina ha señalado la necesidad de realizar una reforma constitucional y expedir una Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado, cuyos procedimientos puedan aplicarse también a la responsabilidad internacional. No obstante lo anterior, dicha reforma constitucional ha sido realizada el presente año pero tiene el inconveniente de ser muy tibia al pretender la implementación de diversos candados para la pronta y eficaz aplicación en materia de derechos humanos. Asimismo, México cuenta ya con una iniciativa de reforma al artículo 21 de la Constitución para la ejecución de sentencias de tribunales internacionales. Aunado a lo anterior, existe una propuesta de reforma al artículo 133; sin embargo, ésta aún no se ha enviado al legislativo.
Ciudad Universitaria, Coyoacán, México, 2002.
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