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domingo, 30 de diciembre de 2007

EL ALCANCE DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA LOCAL

EL ALCANCE DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA LOCAL LUCIANO PAREJO ALFONSO * -ESPAÑA
SUMARIO: I. Introducción.- II. Fundamento, características y sentido de la potestad normativa autónoma.- III. Autonomía local y potestad normativa.- IV. La potestad de autoorganización; el reglamento orgánico.- V. La potestad normativa ad extra o para la ordenación social.
I. INTRODUCCIÓN
Quiero agradecer a los organizadores la invitación que, un año más, me han cursado y a Uds. su presencia aquí, que acredita la amable acogida que han dispensado al programa propuesto en esta ocasión. Este Seminario ha sido siempre para mí un estímulo importante, en la medida en que desde él se suscitan cuestiones de gran interés y actualidad, que obligan a replantearse lo establecido y avanzar en las soluciones desde nuevas perspectivas más adecuadas a las necesidades actuales y futuras. El mundo local tiene contraída, en efecto, en estos últimos años una gran deuda con las inquietudes y las iniciativas surgidas desde Cataluña y, más concretamente, Barcelona.
La cuestión que exige nuestra atención en esta ocasión presenta justamente las características señaladas. Su estado actual --en el doble plano dogmático y positivo-- dista de ser satisfactorio, desde luego cuando se lo mide desde el rasero de la función constitucional del poder público administrativo local en el Estado autonómico. La doctrina jurídico-administrativa mayoritaria ha contemplado y continúa contemplando la norma local, sin mayores y, desde luego, las necesarias modulaciones, desde la teoría general de la norma reglamentaria, establecida en función del juego poder legislativo-poder ejecutivo propio de las instancias territoriales superiores, fundamentalmente lo general o "estatal" stricto sensu. 1 No es sorprendente, pues, que, tras la Constitución y una vez que los entes locales (básicamente los Municipios) empezaran a adquirir importancia y protagonismo en el conjunto de la actividad administrativa, haya reaccionado con alguna prevención frente a las potencialidades que encierra, especialmente en el plano normativo, ese despertar efectivo de la autonomía y el ordenamiento local. Tal actitud doctrinal descansa muy probablemente en el que podríamos calificar de reserva de principio de los iuspublicistas frente a todo ordenamiento particular, frente a la fragmentación del ordenamiento jurídico, al menos cuando el fenómeno se desenvuelve en un plano infralegal y por lo que pueda comportar de cuestionamiento de la construcción dogmática general de la relación entre la Ley y el Reglamento (como categoría englobadora, indiferenciadamente, de todas las normas inferiores en rango y eficacia a aquélla). Hay una preferencia desde luego por la estructura normativa clara y jerarquizada del ordenamiento, que entronca aun con las ideas revolucionarias que alumbraron la época constitucional y con el principio de Estado liberal de Derecho, lo que significa aquí, en último término, con la igualdad formal ante la Ley, asegurada de forma primaria precisamente por la Ley parlamentaria.
Pues bien, sin perjuicio de reconocer a tal planteamiento dogmático la vigencia actual que le deba corresponder, preciso resulta adelantar desde ahora que el enfoque a que responde se encuentra en las antípodas del que debe fertilizar la doctrina justamente en el tipo de Estado establecido y sostenido por la Constitución de 1978. Es preciso en este punto, pues, adoptar una actitud crítica, que sea capaz tanto de detectar las necesidades actuales y, consecuentemente, las insuficiencias del esquema teórico establecido (condicionante de la interpretación y aplicación del Derecho positivo), como de postular, formular y justificar los cambios que sean indispensables. Y es preciso, porque la cuestión del alcance de la potestad reglamentaria es, sin exageración alguna, tiene hoy sin duda una significación difícil de sobrevalorar en la realización efectiva de la organización territorial del Estado.
II. FUNDAMENTO, CARACTERÍSTICAS Y SENTIDO DE LA POTESTAD NORMATIVA AUTÓNOMA
Antes de cualquier análisis del Derecho positivo español, me parece conveniente avanzar algunas consideraciones teóricas de carácter general.
La potestad normativa de que vamos a tratar se predica, en primer lugar, de entes públicos territoriales dotados de autonomía. Y esta autonomía no es otra cosa que un poder público de organización y ordenación; poder, que al propio tiempo que implica una cualidad de su titular se expresa en un determinado ámbito de los intereses colectivos. Así pues, la autonomía es, de un lado, una cualidad inexcusable de la organización territorial que institucionaliza y gestiona aquel ámbito o círculo de asuntos colectivos, toda vez que es ella (su aseguramiento o garantía por el ordenamiento del Estado en su conjunto) la que permite la actuación de tal organización con arreglo al propio criterio, las propias opciones. Pero esa cualidad, para tener sentido y ser efectiva, debe poder proyectarse a través de un conjunto de competencias en un elenco de materias de relevancia pública.
En segundo lugar, el poder de ordenación mediante normas jurídicas es inherente a la autonomía, sin perjuicio de que aquél pueda ser más o menos amplio o extenso, de mayor o menor alcance.
Definida la autonomía en los términos que acabamos de exponer, es evidente que la facultad de decisión bajo la propia responsabilidad en que se traduce debe poder manifestarse y formalizarse jurídicamente en cualesquiera de las formas de mando público que admite el ordenamiento jurídico (norma y acto). Y si esto es así, como lo es, cabe entender que la de normación es, en sentido técnico-jurídico, una potestad inherente a la autonomía, en cuanto instrumental para la Articulación de las decisiones adoptadas bajo la propia responsabilidad en el ámbito material de competencia correspondiente.
De ahí, en tercer lugar, la afirmación --consecuencia de las dos anteriores-- de la necesaria coextensión de la potestad normativa con el expresado ámbito de competencia, mayor o menor, de la autonomía.
Sobre las bases anteriores es posible ya intentar una determinación, en el mismo plano de abstracción teórica, de las características esenciales de la potestad de normación, que podemos ya calificar de autónoma (por contraposición a la que participa del ejercicio de la soberanía constituida). Estas características pueden cifrarse en las dos siguientes:
a) La potestad normativa autónoma es (utilizando, mutatis mutandis, la terminología propia del Derecho comunitario europeo) derivada y limitada. Es lo primero porque precisa para su existencia como poder público de un reconocimiento constitutivo por parte del Derecho originario y soberano, es decir, tiene un fundamento heterónomo (fuera de la disposición del ordenamiento en el que se inscribe, por más que éste forme parte del ordenamiento del Estado constituido en su conjunto). Y es lo segundo, porque --en cuanto derivada-- su campo legítimo viene acotado por el ordenamiento que le proporciona fundamento y cobertura, es decir, la define. Interesa insistir en que lo dicho no coloca a la potestad normativa y el ordenamiento locales fuera del poder y el ordenamiento estatales; simplemente los singulariza, dotándolos de un estatuto específico, dentro de dicho ordenamiento general.
En tanto que parte del mismo, el poder público autónomo se funda en el poder estatal, siendo doble el fundamento que éste le proporciona cuando aquél es territorial o tiene suficiente relevancia para el orden general: directamente constitucional, por un lado, y legal ordinario en desarrollo de la Constitución (en todo caso), por otro. Por ello puede decirse que es consustancial al poder normativo autónomo la de ser tal en el marco de la Ley. Tiene una base constitucional, pero su juego efectivo depende (en mayor o menor medida) de la legislación ordinaria.
Se alcanza así la cuestión decisiva (para la correcta interpretación de todo Derecho positivo que lo reconozca y establezca) del sentido institucional del poder normativo autónomo. Es claro que cuando de autonomías territoriales se trata, el sentido único de la previsión de dicho poder radica en la descentralización. Todos los problemas del poder normativo autónomo se inscriben en y reconducen a ésta última.
De esta elemental comprobación deriva toda una serie de analogías y diferencias entre el poder normativo infralegal ordinario y el autónomo.
Ambos tienen, en efecto, un mismo fundamento, porque ambos se nutren de la misma raíz: una habilitación externa, sea constitucional o legal, que determina su campo y, consecuentemente, excluye de suyo la concurrencia perfecta entre ellos (extremo éste capital). Por esta razón, el poder normativo infralegal autónomo nunca puede afectar o lesionar, ni invadir el espacio propio del poder normativo infralegal ordinario, es decir, el propia o estrictamente reglamentario. Pues la restricción al ámbito acotado o delimitado para su juego constituye una característica formal del primero de dichos poderes. Esta característica condiciona decisivamente el juego entre la potestad normativa (infralegal) autónoma y la potestad reglamentaria, desde el punto de vista de la colaboración de ésta última con la Ley en la delimitación del marco del ordenamiento autónomo.
De otro lado, sin embargo, entre los dos poderes considerados existen diferencias notables, porque resultan de la extracción de consecuencias de principios organizativos distintos: la desconcentración y la descentralización. El poder o la potestad reglamentarios (en sentido estricto) responde a un fenómeno de desconcentración, puesto que traduce una distribución interfuncional de la capacidad normativa en el seno de un mismo ordenamiento (y también obviamente de la esfera competencial de la instancia territorial correspondiente), con descarga de parte de la tarea legislativa al Parlamento conforme en todo caso a la economía y lógica de la división funcional del poder público al interior de aquel ordenamiento. La potestad normativa (infralegal) autónoma, por contra, es siempre consecuencia de una opción de descentralización, es decir, de una decisión estructural en favor de la articulación de la instancia territorial correspondiente en forma tal que esté en condiciones de desarrollar una gestión propia, es decir, autónoma. La distribución del poder público desborda aquí los límites de un ordenamiento por afectar a dos de ellos (en la medida en que la potestad normativa --infralegal-- autónoma se despliega en el marco de la Ley): aquél en que reside la potestad normativa autónoma y aquel otro en el que se sitúa la potestad normativa de fijación del marco definitorio de los límites de dicha potestad autónoma. Se está ante una distribución del poder no interfuncional, sino territorial e interordinamental.
De estas diferencias resulta una consecuencia de primer orden para la construcción teórica de los poderes normativos contemplados. Mientras el poder reglamentario en sentido estricto es un poder dirigido por el poder legislativo, en razón a la economía de la relación que media entre ambos y sus productos (La Ley es directriz positiva del Reglamento), el poder normativo (infralegal) autónomo, lejos de ser un colaborador del poder legislativo (en los términos resultantes de la distribución interfuncional del poder público), expresa una capacidad de configuración u ordenación social propia, no accesoria en el sentido de predeterminada en su contenido positivamente por la Ley; dicho en otras palabras, sirve a la formalización jurídica de opciones articuladas en el interior mismo de la instancia territorial que lo tiene reconocido, por más que tales opciones deban mantenerse dentro de los límites marcados por la Ley, es decir, por el poder normativo de la instancia territorial competente para fijar el marco de la autonomía. Dicho queda así que la norma (infralegal) autónoma no responde al esquema definitorio del arquetipo de norma reglamentaria.
Con N. Archterberg 2 cabe concluir, pues, que la norma (infralegal) autónoma deriva de una capacidad de configuración u ordenación social propia, es manifestación de un poder normativo genérico otorgado en blanco, aunque con unos límites externos precisos; y ello, porque la norma heterónoma que dispone sobre el marco de la autonomía sólo delimita ésta. El poder normativo autónomo aquí considerado opera, consecuentemente, en un espacio a él reservado, no predeterminado materialmente por directrices heterónomas.
Establecida esta conclusión, la cuestión del alcance de la potestad normativa local en concreto depende, de un lado, del concepto mismo de la autonomía local, en la doble perspectiva de que es susceptible la contemplación de ésta (la posición de la organización y el ordenamiento local en la estructura del Estado y las características del espacio competencial para la gestión del círculo de intereses locales) y que se reconduce, en definitiva, a la descentralización territorial, y, de otro lado, del régimen jurídico de la potestad normativa local. El estudio, pues, del alcance de esta última requiere ya una argumentación basada en el Derecho positivo.
III. AUTONOMIA LOCAL Y POTESTAD NORMATIVA
La autonomía reconocida constitucionalmente a los entes locales en el Artículo 137 de la Constitución consiste en la capacidad de decisión, bajo la propia responsabilidad y en el marco de la Ley, sobre la gestión de los asuntos públicos cuya gestión esté encomendada a dichos entes. La regulación constitucional es en esta materia ciertamente enteca, pero suficientemente expresiva del modelo de gobierno local que asume: en lo que aquí importa, esa regulación se agrupa sistemáticamente bajo el epígrafe de la Administración local, indicativo de que se trata de una autonomía administrativa, que --por definición-- se mueve íntegramente en el marco de la Ley ordinaria, sin perjuicio de su reconocimiento y garantía constitucional (razón por la cual su carácter derivado resulta de una doble "derivación": directa de la norma fundamental (Arts. 137, 140, 141 y 142 CE, básicamente), de una parte, y ulterior de la legislación infraconstitucional (a la que queda remitida la concreción del marco), de otra. No es este el lugar, en todo caso, para el estudio de la autonomía local (sobre este punto existe ya entre nosotros una apreciable literatura jurídica) 3. Basta aquí con la afirmación, amparada en la autoridad del Tribunal Constitucional, de la comprensión por la autonomía local de la facultad de formalizar en normas las propias y libres decisiones, es decir, de la potestad normativa. En el fundamento jurídico sexto de su Sentencia 214/1989, de 21 de Diciembre, sobre la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las bases del régimen local, dicho Tribunal señala, en efecto que: "...en lo concerniente a la organización municipal, el orden constitucional de distribución de competencias se funda en el reconocimiento de tres ámbitos normativos correspondientes a la legislación básica del Estado (Art. 149.1.18 de la Constitución), la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas según los respectivos Estatutos y la potestad reglamentaria de los Municipios, inherente esta última a la autonomía que la Constitución garantiza en su Art. 140". Importa señalar, además, que la normación es un instrumento de dirección sin el que no es pensable una actividad local de administración y gestión que, a parte de legal y eficaz, tenga verdadera visión de conjunto. Porque la norma permite, en efecto, una acabada programación, en sentido sustantivo, de la acción administrativa, teniendo en cuenta, incluso, las peculiaridades de la colectividad local.
El reconocimiento constitucional de la autonomía local lleva implícita, por tanto, la atribución genérica de la potestad normativa, que --dada la condición administrativa de aquella autonomía-- sólo puede tener el rango y la eficacia propios de los Reglamentos. Es una potestad normativa, la autónoma local que debe ser ejercida, siempre y toda ella, en el marco de la Ley ordinaria.
Con toda consecuencia, pues, el Artículo 4.1, a) de la antes citada Ley 7/1985, de 2 de Abril (en adelante LrBRL), reconoce a los Municipios, las Provincias y las Islas, en su calidad de Administraciones territoriales, las potestades reglamentaria y de autoorganización. Ambas potestades aparecen correctamente diferenciadas, porque si la segunda da lugar, en su caso, a normas reflexivas o ad intra de los entes locales --calificadas por el Artículo 20.1,c LrBRL de Reglamentos Orgánicos--, la primera tiene por objeto la emanación de normas ad extra o de regulación de la realidad social y de la conducta de los ciudadanos --calificadas por el Artículo 5 LrBRL de Ordenanza--. Que, en este último caso, se trata de normas de ordenación general (gracias a la universalidad de fines de las Corporaciones locales) deriva de lo dispuesto no sólo en el Artículo 84.1, a LrBRL (a tenor del cual, las Ordenanzas constituyen uno de los medios de intervención por los entes locales de la actividad de los ciudadanos), sino, sobre todo, en el Artículo 70.2 del mismo texto legal (que impone, en cumplimiento del principio de publicidad de las normas sentado en el Artículo 9.3 de la Constitución, la publicación íntegra de las Ordenanzas locales en el correspondiente Boletín Oficial de la Provincia).
La insistencia de la LrBRL en la denominación de Ordenanzas (aparte los Bandos) obedece claramente a la intención de resaltar la peculiaridad de las normas locales dentro de la categoría genérica de las reglamentarias. Desde este punto de vista no es precisamente afortunada la expresión Reglamentos Orgánicos (escogida desde luego para marcar la diferencia con la normativa ad extra) para designar las normas de autoorganización.
En cualquier caso, en la Ordenanza (además de en el Reglamento Orgánico, como no precisa mayor justificación) se expresa una potestad normativa propia, en cuanto ejercida ésta en el ámbito de una competencia asimismo propia conforme a lo previsto en el número 2 del Artículo 7 LrBRL. Por lo tanto, no está excluido en modo alguno que los entes locales puedan estar habilitados, además, para ejercer la potestad reglamentaria de las instancias territoriales superiores en el contexto de competencias atribuidas por éstas en virtud de una operación de delegación y en los términos previstos por el número 3 del mismo Artículo 7 LrBRL. Las normas emanadas en estos términos en modo alguno se pueden identificar o confundir, como es bien obvio, con las anteriores o propiamente locales. Porque, en tanto que dictadas en ejercicio de una delegación, de Ordenanzas sólo tienen el nombre, al deber ajustarse su producción al régimen jurídico propio de las normas infralegales o reglamentarias en sentido estricto de la instancia territorial superior delegante y, en lo esencial, a la regla del complemento necesario y suficiente (lo que quiere decir que la norma infralegal debe ser desarrollo de la Ley, estar en línea de continuación con su contenido dispositivo material) 4. Este tipo de normas queda fuera del círculo de interés acotado por el objeto de nuestra reflexión, que prescinde de ellas para centrarse en las aprobadas por los entes locales dentro de la esfera de su competencia propia.
Puede decirse, pues, que en nuestro ordenamiento está perfectamente articulada la potestad normativa como manifestación cualitativa del autogobierno local. Resta sólo determinar si, además, tiene un campo competencial adecuado sobre el que proyectarse para ser efectiva. La configuración actual del espacio competencial local, particularmente municipal, es extremo objeto de controversia doctrinal y también política. Aquí no interesa tanto su dimensión sustantiva (corrección o no del sistema de definición de competencias para producir un espacio de actuación material propia suficiente), como las características jurídicas mismas de la esfera competencial resultante de la pertinente definición legal (con independencia de la entidad y extensión de dicha esfera).
Esas características aparecen determinadas con precisión por la LrBRL (por entenderlas esenciales a la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente, es decir, parte componente del modelo de autonomía que establece en desarrollo de la norma fundamental), pero es lo cierto que --como demuestra la praxis-- no han logrado todavía (ni parece que vayan a hacerlo) ahormar efectivamente el proceso de determinación de la competencia local. Resultan de las siguientes previsiones legales (constitutivas, tomadas en su conjunto, de un verdadero código formal de la determinación por las instancias superiores de la esfera competencial local):
a) La distinción entre competencias propias y atribuidas por delegación, para sujetarlas a un régimen diferenciado (Art. 7.1).
b) La reserva a la Ley formal de la determinación de las competencias propias, con imposición a ésta del deber de proceder en cada materia en los términos más adecuados a la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente (atendiendo a los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos) y, por tanto, asegurando en todo caso el derecho de los entes locales necesarios a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses. Y la prescripción del ejercicio de aquellas competencias propias siempre en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad (que implica, además de la ejecución en sentido estricto, la capacidad de programación, planificación y ordenación de los servicios o actividades), atemperado por las técnicas de cooperación y colaboración voluntarias y la coordinación; técnicas --especialmente, como es obvio, la última--, que tienen como límite justamente la aludida capacidad de programación, planificación y ordenación, en cuanto manifestaciones de la potestad de autoorganización (Arts. 7.1, párr. 2o, y 2; 57; 58; y 59; todos ellos, en relación con los Arts. 1.1 y 25). Las competencias así reconocidas legalmente deben formar en principio un espacio decisional diferenciado 5 y coherente materialmente, en el que -- salvo las técnicas indicadas-- no es posible injerencia directiva alguna de las instancias territoriales superiores con disposición legislativa sobre las materias correspondientes, con la consecuencia de la necesidad de solución de las divergencias --en última instancia-- por la vía del conflicto judicial (Arts. 25; 26 y 62; todos ellos en relación con los Arts. 63 a 68).
c) La reserva asimismo a la Ley formal de la descarga, a título de delegación, de competencias en los entes locales (especialmente los Municipios) y el ejercicio de éstas ciertamente con arreglo a la legislación de las instancias superiores delegantes y con arreglo a las instrucciones-directrices y sujeción al control de las Administraciones de éstas, pero con previsión de la posibilidad de espacio para la reglamentación local y del límite infranqueable del respeto a la potestad de autoorganización del ente delegado en todo caso (Arts. 7.3, 27 y 37.3).
Estas disposiciones componen un régimen jurídico claro no sólo de las competencias de los entes locales como tales, sino también del proceso de asignación y, consecuentemente, de determinación de éstas. Y de él resulta con toda evidencia la exigencia de que el resultado, en cada momento, de aquel proceso sea una esfera competencial constitutiva de un espacio decisional que, con entera independencia de su extensión, sea cualitativamente compacto y coherente y capaz de otorgar soporte a la formulación y ejecución de una política propia; en modo alguno, desde luego, mera suma aleatoria e inorgánica, simple agregado abigarrado e inconexo de habilitaciones-mandatos de actuación, es decir, ámbito integrado por los intersticios dejados por los espacios competenciales de las Administraciones superiores, cuya única consistencia sea la imputación subjetiva al correspondiente ente local. Así lo exige ya incluso la obligada referencia de la competencia al círculo de intereses locales.
Esta exigencia deriva sin duda del bloque normativo institucional de los entes locales, por más que, en la realidad, la legislación sectorial estatal y autonómica cumpla deficientemente su cometido propio en punto a la extensión de la competencia local en los diferentes sectores de acción administrativa. En esta deficiencia, que sin duda existe, no reside, sin embargo, la desvirtuación más grave que, en la práctica, viene padeciendo el régimen local. Esta se sitúa más bien en la deformación --con desactivación de las piezas claves para la garantía efectiva del autogobierno local-- de la lógica estructural del ordenamiento local y, por tanto, de su relación con los restantes ordenamientos territoriales para la composición del ordenamiento general presidido y dotado de unidad por la Constitución. Su causa última no es sin duda otra que la reticencia, desde la imagen tradicional del mundo local, a la aceptación de las consecuencias que resultan de la organización territorial del Estado por la Constitución: si se traduce en lamentación de la desaparición de los controles, incluso de legalidad, sobre los actos concretos de los entes locales y crítica, consecuentemente, del régimen de relaciones interadministrativas vigente, muestra su faceta más intensa cuando se trata de los actos normativos, pues en ellos sin duda donde la entidad de la autonomía local puede manifestarse en toda su dimensión como sustrato de un ordenamiento territorial diferenciado. Tal reticencia encuentra eco no sólo en la doctrina científica, sino --lo que es más decisivo-- en la legislación y la jurisprudencia, incluso y principalmente del Tribunal Constitucional, garante de la Constitución.
A la hora de la definición de la autonomía, en efecto, la doctrina de dicho Alto Tribunal aplica criterios distintos a la territorial local y a las de carácter funcional o sectorial, con o sin relevancia constitucional; criterios, que --a despecho del carácter constitucional y configurador de una de las piezas de la organización del Estado-- son manifiestamente más estrictos para la primera que para las segundas y presuponen en su formulación una verdadera desvirtuación del "modelo" de autonomía local establecido por el bloque de la constitucionalidad (a pesar de su continua invocación formal). Las bases de esta desvirtuación del modelo de autogobierno local se sientan ya, como tendremos ocasión de comprobar, en la decisiva Sentencia 214/1989, de 21 de Diciembre, que resolvió el recurso de inconstitucionalidad deducido contra la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Interesa ahora, sin embargo, adelantar que la minusvaloración de la autonomía local hecha así posible se manifiesta inmediata y plenamente justo en el terreno del alcance de la potestad normativa autónoma: la imposición de exigencias estrictas desde la técnica de la reserva constitucional --naturalmente relativa-- de Ley (así, por ejemplo, para las Ordenanzas Fiscales en las SsTC 179/1985, de 19 de Diciembre, y 19/1987, de 17 de Febrero), en claro contraste con la flexibilidad aplicada a la definición de los requerimientos derivados de dicha técnica cuando de lo que se trata es de acotar el juego de normas autónomas infralegales emanadas de autonomías simplemente funcionales y, por tanto, de mucha menor relevancia (sobre todo dentro de un mismo ordenamiento territorial, es decir, obedeciendo al fenómeno de la distribución interfuncional de la potestad de normación) 6.
Se explica así que el Tribunal Constitucional haya encontrado ocasión propicia para formular abierta y positivamente una doctrina general sobre la potestad normativa autónoma a propósito, no de la autonomía local, sino de una meramente funcional, aunque con relevancia constitucional: la de las Universidades prevista en el Artículo 27.10 de la norma fundamental. Su Sentencia 55/1989, de 23 de Febrero (anterior al dictado de la STC 214/1989, de 21 de Diciembre, sobre la Ley 7/1985, de 2 de Abril) arranca, en efecto, de la importante afirmación de que la delimitación --precisa y únicamente por Ley formal (en virtud de reserva constitucional)-- de la autonomía universitaria denera un espacio en el que la Universidad posee, en principio, plena capacidad de decisión, para, sobre tal base,
- concluir que la elaboración del propio estatuto constituye una potestad de autonormación entendida como la capacidad de un ente de dotarse de su propia norma de funcionamiento, es decir, de un ordenamiento específico y diferenciado, sin perjuicio de las relaciones de coordinación con otros ordenamientos en los que debe integrarse; y
- aclarar que la conclusión anterior significa que los estatutos, aunque tengan su norma habilitante en la Ley de Reforma Universitaria, no son, en realidad, normas dictadas en su desarrollo, sino reglamentos autónomos en los que se plasma la potestad de autordenación de la Universidad, por lo que --a diferencia de lo que ocurre con los Reglamentos ejecutivos, cuya legitimidad depende de su fidelidad al espíritu y finalidad de la Ley que les sirve de fundamento-- se mueven en un ámbito de autonomía en que el contenido de la Ley no juega sino como parámetro controlador o límite de la legalidad del texto.
En consecuencia, según el Tribunal Constitucional una norma (infralegal) autónoma se caracteriza (y diferencia, al mismo tiempo, de la norma reglamentaria stricto sensu) por dos notas:
a) Tener un campo propio, aunque delimitado por la Ley en sentido formal; Ley que es, así, no tanto directriz positiva del contenido material de la norma autónoma (cual sucede en el caso de la norma reglamentaria), como límite externo infranqueable y, por tanto, básicamente delimitador de la competencia autónoma. Y
b) Expresar decisiones de ordenación y configuración propias, fruto de opciones adoptadas en el seno justamente de la autonomía (al contrario de lo que ocurre con la norma reglamentaria en sentido estricto, que debe situarse siempre en línea de continuación --desarrollo y ejecución-- del contenido dispositivo de la Ley). Lo que significa que la potestad normativa autónoma supone un poder de disposición sobre el campo acotado en su favor por la Ley.
No se atiene, sin embargo, a tales características el Tribunal Constitucional cuando debe pronunciarse sobre las normas de los entes locales; todas ellas, tanto las de carácter organizativo, como las de ordenación social. Examinemos por separado estos dos tipos de normas locales, cuyo régimen jurídico es distinto en el ordenamiento local vigente.
IV. LA POTESTAD DE AUTOORGANIZACION; EL REGLAMENTO ORGANICO
Desde y en el marco de la LrBRL, la normación local dirigida a la propia organización es la que presenta un estatuto más claro. En efecto y a tenor de dicho texto legal:
a) La autoorganización constituye la expresión más genuina, el núcleo mismo de la autonomía local, como resulta sin duda alguna de lo dispuesto en los Artículos 20.2 y 32.2 y de las reservas y salvedades que, en su favor, efectúan los Artículos 7.3 in fine y 62, párr. 2o, todos ellos de la LrBRL.
De esta suerte, la organización propia integra un espacio que está siempre necesariamente en la disposición del correspondiente ente local y sólo de él, con independencia incluso de la construcción de la esfera de actuación material de éste con competencias propias o atribuidas a título de delegación (recuérdese que la descarga competencial en la instancia local a título de delegación encuentra el límite legal del respeto a la potestad de autoorganización de ésta). La normación de aquél espacio es, pues, homogénea en todo caso; no así, por contra, la de ésta esfera, ya que puede ser y es de hecho cumplida tanto por disposiciones heterónomas como autónomas.
b) La potestad normativa correspondiente, en cuanto referida a la organización de los entes locales, tiene un marco legal único y preciso: la legislación de régimen local, tal como resulta del Artículo 5, A LrBRL (afirmación que debe tenerse por correcta, con entera independencia de que éste precepto, como veremos, haya sido declarado inconstitucional por razones puramente formales). Esta característica es consecuencia de la propia delimitación y configuración de la materia "régimen local" efectuada por la LrBRL y declarada conforme a la Constitución por la STC 214/1989, de 21 de Diciembre.
Esta característica del marco legal es lógica consecuencia de la homogeneidad del campo organizativo antes establecida. Cualquiera que sea la actividad materialmente gestionada por un ente local, el régimen organizativo a que éste está sujeto es siempre el mismo, cabalmente el definido con carácter básico por el régimen local estatal.
c) La LrBRL (Art. 5, en relación con los Arts. 20.2 y 32.2), sobre la base de la combinación de los dos elementos anteriores, define directamente el marco legal y el contenido-alcance de la potestad normativa de autoorganización, de suerte que --a éste respecto-- lo básico, al identificarse con el mínimo unitario de autonomía, hace supérfluo cualquier desarrollo (ésta es la razón de la posición ordinamental secundaria de la Ley autonómica en éste concreto punto).
Ocurre, sin embargo, que el estatuto así sintetizado no ha resistido con éxito, en todas sus pArtes y facetas, el examen de constitucionalidad verificado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 214/1989, de 21 de Diciembre, desarbola los fundamentos mismos sobre los que reposa su construcción. Dos son los elementos de dicho estatuto que han sido objeto de un crítica adversa, con resultado de declaración de su inconstitucionalidad: el sistema de fuentes consagrado en el Artículo 5 LrBRL, que está en la base misma del repetido estatuto, y el contenido, alcance y posición en el ordenamiento de los entes locales de los Reglamentos Orgánicos por éstos dictados. Ninguno de éstos dos juicios de (in)constitucionalidad de la LrBRL son plenamente convincentes; antes al contrario, suscitan serios reparos.
Al Artículo 5 LrBRL ha aplicado el Tribunal Constitucional, sin género de duda, la doctrina de ilegitimidad de las normas legales ordinarias (del poder legislativo constituido) meramente interpretativas de la Constitución, es decir, cuyo objeto se agote en una tal interpretación; doctrina, que había sentado por primera vez en su Sentencia 76/1983, de 5 de Agosto, sobre el proyecto de Ley Orgánica y de Armonización del Proceso Autonómico. Ocurre, sin embargo y con independencia de la opinión que se pueda tener sobre la corrección de la doctrina en cuestión, que entre los supuestos enjuiciados en uno y otro caso no se da la identidad mínima precisa para justificar semejante aplicación. Es lógico, por ello, que el Tribunal haya debido pagar por ella el precio de incurrir en una clara contradicción interna en el conjunto de sus razonamientos sobre la LrBRL. En efecto:
* Sobre el Artículo 5 mismo, el fallo del Tribunal Constitucional argumenta en dos niveles.
Primero sienta la naturaleza interpretativa del precepto: "En cuanto que enumera las normas aplicables en una materia en la que la competencia legislativa está dividida entre el Estado y las Comunidades Autónomas, el precepto ha de ser entendido, en consecuencia, como una norma interpretativa de lo dispuesto en el bloque de la constitucionalidad respecto de ésta materia.
Inmediatamente pasa a extraer la conclusión: "Es esta naturaleza de norma meramente interpretativa, sin contenido material alguno, la que hace el precepto constitucionalmente ilegítimo. El orden de fuentes en un ordenamiento compuesto es el establecido por el bloque de la constitucionalidad, sin que uno de los elementos de esta realidad compuesta, en éste caso el legislador estatal, pueda imponer a todos los demás, como única interpretación posible, la que el mismo hace".
La base en la que descansa por entero la conclusión de inconstitucionalidad es más que discutible. Por de pronto, no es fácilmente justificable la introducción en el razonamiento (sin precisión, además, de su eficacia en la economía del mismo) de la idea consistente en que la Ley opera en una materia en la que la competencia legislativa está dividida entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Esta división es algo nada inusual en el sistema constitucional de distribución territorial de competencias y ocurre en todos los supuestos Articulados sobre la distinción bases-desarrollo, sin que de tal circunstancia resulte que en ellos el legislador estatal básico quede mermado, limitado o de cualquier otra forma condicionado en su capacidad de configuración de la regulación que, en cada materia, le corresponda en lo que efectivamente sea básico. Quiere decirse, pues, que del hecho de la división o el reparto de la competencia legislativa en la materia entre el Estado y las Comunidades Autónomas no deriva sin más y necesariamente que toda la regulación básica del Estado deba ser susceptible de desarrollo por normas legales autonómicas 7; antes bien, semejante afirmación, para ser válida, habría requerido una suficiente justificación del por qué una cuestión básica --consistente en la acabada delimitación del marco legal de la autonomía local, que, por su propia naturaleza, no es susceptible de desarrollo-- ha de precisar constitucionalmente, no obstante, tal desarrollo legislativo autonómico. Yendo al meollo de la cuestión, la incursión por una norma en el supuesto de mera interpretación requiere, como es obvio (y explícita el propio Tribunal Constitucional, que equipara la norma "meramente interpretativa" a la "sin contenido material"), que su contenido dispositivo no forme parte, de manera necesaria o justificable, de la regulación sustantiva de la materia constitutiva del soporte y, al propio tiempo, del objeto del título competencial ejercitado, es decir, no sea verdadero y legítimo (competencialmente) "desarrollo" de la norma constitucional. En otras palabras, la afirmación del carácter simplemente interpretativo del Artículo 5 LrBRL habría requerido una fundamentación de la concurrencia de tal supuesto.
Lejos de proporcionar, cumplidamente, tal fundamentación, el Tribunal Constitucional se limita a indicar, con carácter genérico, que el orden de fuentes en un ordenamiento compuesto como el español no puede quedar entregado a la disposición de uno de los poderes territoriales constituidos. Con esta principal aseveración no es posible, en modo alguno, discrepar. Pero la cuestión no es tan sencilla, pues ni es cierto que la LrBRL pretendía establecer el orden de las fuentes en el ordenamiento español en su conjunto, ni parece correcta la negación tan tajante de que el desarrollo constitucional no cubra legítimamente la definición del orden de las fuentes de algunos de los ordenamientos autónomos reconocidos, amparados y sostenidos por aquel ordenamiento general; su objeto es mucho más modesto: determinar la estructura de uno (el menor, por meramente administrativo) de los ordenamientos territoriales de ese ordenamiento global del Estado compuesto, lo cual es radicalmente distinto y afecta a un ordenamiento respecto del cual --y por diferencia a los de las Comunidades Autónomas-- parece preciso reconocer la legitimidad de su prácticamente entera definición en sede infraconstitucional (por estar fuera de su disposición la construcción legal de sí mismo y corresponder constitucionalmente, según contradictoriamente reconoce el propio Tribunal Constitucional, al Estado en el sentido de poder central). En la medida en que, según dicho Tribunal (en el fto.jur. No 1 de la propia Sentencia analizada y con invocación de la doctrina ya sentada en la anterior Sentencia 32/1981, de 21 de Julio, y reiterada en la Ss. 76/1983, de 5 de Agosto, y 27/1987, de 27 de Febrero), la competencia exartículo 149.1.18 CE supone una acción normativa reflexiva del Estado, conectada en este caso nada menos que con la garantía institucional de la autonomía local, no es posible negar que la determinación del sistema de fuentes del ordenamiento local, en tanto que subordenamiento autónomo de alcance exclusivamente administrativo (definido precisamente por el marco acotado por la Ley), es una determinación necesaria e inherente a la aludida competencia y una terminación constructiva necesaria por razón de las características peculiares del objeto mismo de dicha competencia: el régimen local, es decir, la definición de un ordenamiento. Resulta inconsecuente, en efecto, tal negación, cuando la misma Sentencia había previamente determinado --desestimando uno de los motivos aducidos en los recursos de inconstitucionalidad acumulados-- el contenido de la materia constitucional "régimen local", reconociendo la peculiaridad --en el sentido indicado-- de la misma, al decir textualmente: "El régimen local, que es, por tanto el "régimen jurídico de las Administraciones Locales", resulta de este modo no una materia evanescente, disgregada en una pluralidad de asuntos sometidos a un régimen competencial diversificado, tal como afirma la Generalidad de Cataluña, sino una materia con perfiles propios que, por imperativo de la garantía institucional de la autonomía local, contempla también --y no excluye-- lo relativo a las competencias de los entes locales". Más consecuente con ésta última argumentación que la opinión de la mayoría determinante del fallo es la opinión disidente plasmada en el voto particular formulado por el Magistrado D. Eugenio Díaz Eimil.
Como es obvio (dada la conexión existente entre los preceptos) y no podía ser menos, la argumentación desarrollada y la conclusión alcanzada por el Tribunal Constitucional con ocasión del examen del Artículo 5, A) LrBRL le condicionan totalmente a la hora del análisis de los Artículos 20.2 y 32.2 del texto legal. Consecuente aquí con su posición, ya criticada, de que la materia "régimen local" presupone, desde el punto de vista legislativo, tres ámbitos normativos superpuestos por el siguiente orden: legislación básica estatal, legislación de desarrollo autonómico y reglamentación local, reinterpreta los preceptos legales de que ahora se trata en el sentido de que el marco legal, límite de la potestad normativa propia de los entes locales para su autoorganización, no viene constituido sólo por la Ley básica, sino también por la correspondiente Ley autonómica de desarrollo de ésta. El resultado es que, quedando suprimido el carácter secundario en este punto de la legislación autonómica, el ámbito reservado a la autoorganización local queda indeterminado, por referido, en expresión del propio Tribunal, a aquel espacio no precisado que "... no podrá ser desconocido o invadido por las normas que, en materia de organización municipal complementaria, dicten las Comunidades Autónomas". No parece que así quede precisamente bien servida la autonomía local, ni desarrollada, en términos constitucionalmente aceptables, la garantía institucional de que la misma goza.
Tras la Sentencia 214/1989, de 21 de Diciembre, pues, si bien aparece teóricamente reafirmada la potestad normativa local de autoorganización (incluso en su origen y fundamento constitucionales), no por ello deja de experimentar una rebaja o dilución tanto en su posición ordinamental (que resulta "normalizada" por relación a los restantes aspectos o extremos del régimen local), como en su ámbito o espacio propio, entregado éste --en su última definición-- a la voluntad del legislador autonómico (pues fácilmente puede comprenderse la dificultad de su defensa jurídica por las Corporaciones Locales caso a caso). Los efectos desfiguradores del modelo de autogobierno legal definido legalmente derivados del decisivo pronunciamiento comentado se han hecho sentir progresivamente en la ulterior doctrina del Alto Tribunal. Ya en la STC 27/1987, de 17 de Febrero, se habían anticipado --a propósito del respeto por el legislador valenciano en materia de coordinación de las Diputaciones provinciales del Artículo 59 LrBRL-- bajo la forma de minusvaloración del papel de la Ley formal en la preservación de la integridad de aquel modelo. Pero se han manifestado plenamente en la más reciente STC 331/1993, de 12 de Noviembre, referida a la correcta integración del régimen local por el legislador catalán; Sentencia, que enjuiciando lo dispuesto en el Artículo 58 LrBRL-- sostiene frontalmente que no es, ni puede ser básica 8 la reserva por el régimen local estatal a la Ley formal de la decisión (incluso autonómica) de creación de órganos de coordinación de los entes locales. Es claro que semejante afirmación únicamente puede explicarse desde la influencia del reproche de "formalismo" que a la perspectiva "ordinamental" de la LrBRL había efectuado en 1989 el Tribunal. Se alcanza así en la doctrina constitucional un grado de insensibilidad difícilmente superable respecto a requerimientos basales de la autonomía local; insensibilidad conducente en todo caso a una grave distorsión de ésta y una importante dilución de sus garantías.
Subyace a esta doctrina constitucional, a mi juicio, la influencia inercial del concepto tradicional de la autonomía local, que se interpone a una interpretación directa e incondicionada de la Constitución impidiendo el reconocimiento del ordenamiento local con las características que resultan de esta norma fundamental. Se proyecta en la Constitución la imagen de este ordenamiento como absoluta e incondicionalmente infraordenado a los ordenamientos territoriales superiores, entendiéndolo, además y en cuanto administrativo, como manifestación de un poder público situado organizativamente en línea de continuación de los poderes ejecutivos de las instancias territoriales superiores (Administración indirecta del Estado, sólo que desagregado éste ahora en Estado en sentido estricto y Comunidad Autónoma). Este modo de proceder alcanza incluso al legislador, que recientemente ha aportado una nueva y concluyente prueba de su vigencia: la excepción a la improcedencia de recurso de casación contra las Sentencias dictadas en única instancia por los Tribunales Superiores de Justicia, contenida en el número 4 del Artículo 93 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 9, no excluye --en su literalidad-- la norma local como determinante, caso de infracción, del supuesto excepcional, pero parece claro que no está pensando en ella y sí exclusivamente en la norma general o estatal en sentido estricto (dando así por supuesto que el ordenamiento local está, a estos efectos, completamente interiorizado por el autonómico correspondiente).
Aquí radica la clave última de la resistencia a admitir la extracción de la norma local del sistema establecido de fuentes, de la necesidad de "normalizar" aquélla por relación a éste. Porque, como revela desde luego el Artículo 1.1 CE para el entero Estado, poder (organización) y ordenamiento (norma) no son sino vertientes de una misma realidad. Esto es desde luego obvio, pero en modo alguno lo es que del carácter "administrativo" del autogobierno local resulte necesariamente la aludida "normalización" (por relación al modelo de los poderes-ordenamientos territoriales mayores) de la instancia-ordenamiento local.
Pues, por lo mismo que, constitucionalmente hablando, la Administración local --por sus características: una administración Articulada ella misma sobre el principio democrático-- no es identificable con las Administraciones General del Estado y de las Comunidades Autónomas (montadas sobre el principio institucional-burocrático, cuya legitimación democrática es sólo indirecta y derivada de su específica inserción en la estructura de los poderes públicos), el ordenamiento local es distinto de los ordenamientos territoriales superiores, poseyendo una lógica propia y diferenciada. La cualidad administrativa del poder y del ordenamiento locales no empece a su singularidad, afecta sólo a su ámbito y alcance. En definitiva, es traducción de la descentralización político-administrativa territorial dispuesta por la Constitución e indica, por ello, que su Articulación en el poder-ordenamiento total gira en torno precisamente a la Ley ordinaria, en la disposición de las instancias territoriales superiores, asegurando así al mismo tiempo una construcción ordenada del Estado en su conjunto y la especificidad de la pieza autónoma local (precisamente como Administración).
Se sigue naturalmente de lo dicho tanto la necesidad de cambiar el actual estado de la cuestión, como la entidad del esfuerzo que es preciso desplegar para acercar la realidad de la autonomía local a las potencialidades que encierra según el orden constitucional. El objetivo de éste no es otro que la introducción efectiva en la dinámica de nuestro ordenamiento de la triple idea de la posición constitucional específica del poder-ordenamiento territorial local, la economía y lógica propias de éste en el espacio acotado en cada momento por el marco definido por la Ley ordinaria y su capacidad de autoorganización y configuración social bajo la propia responsabilidad en los términos y con el alcance que permiten su carácter administrativo. La consecución de semejante objetivo pasa inexcusablemente por la repristinación del modelo de autogobierno local definido por la Ley 7/1985, de 2 de Abril, seriamente desvirtuado y deteriorado por su forzada "acomodación" al sistema general y establecido de fuentes, que supone la simple entrega de la delimitación del marco legal de aquel autogobierno (y, por tanto, la determinación de éste) a los poderes-- ordenamientos territoriales superiores según su misma lógica interna, es decir, sin ningún condicionamiento específico garantizador, con la consecuencia de la inexistencia de límite cierto para éstos, ni siquiera en el núcleo esencial de la autoorganización.
Si deficiente es, como queda visto, el estado de la autonomía local, cuando se enjuicia a la luz del régimen de las normas organizativas locales, más pesimista incluso debe ser la valoración cuando se examina desde la perspectiva de las normas locales de ordenación y configuración de los distintos sectores de la realidad social. Porque a los factores específicos de distorsión que operan en el caso de aquéllas se añaden los derivados de la construcción general de las normas administrativas, especialmente en su relación con las Leyes formales. No debe olvidarse que sobre la práctica totalidad del campo de acción de los entes locales se proyecta, como es natural, el orden de los derechos constitucionales articulado desde los valores proclamados en el Artículo 10.1 de la norma fundamental.
V. LA POTESTAD NORMATIVA AD EXTRA O PARA LA ORDENACION SOCIAL
La Constitución engloba el conjunto de los entes locales en la categoría de Administración Local, que es claramente expresiva de la condición puramente administrativa de todos y cada uno de los ordenamientos territoriales locales. Por tanto, aún cuando la potestad normativa es inherente, según ya nos consta, a la autonomía local y los entes que institucionalizan ésta, integran una Administración específica y distinta, por contar con una legitimación democrática directa, estamos ante una instancia que sólo es capaz de expresar su voluntad mediante decisiones de naturaleza y alcance puramente administrativos o sometidos plenamente al Derecho administrativo, lo que significa que éstas decisiones y, desde luego, las normativas, están sujetas a los institutos de la reserva de Ley y la primacía de ésta.
En principio y con carácter general, pues, la potestad normativa de los entes que componen la Administración Local evoca las cuestiones constitucionales que plantea la atribución de potestad reglamentaria a las llamadas Administraciones o Autoridades independientes, fenómeno reciente y en franca expansión; cuestiones, que han suscitado, y continúan aún haciéndolo, un debate constitucional intenso, que gira en torno a la relación con el poder legislativo parlamentario y con el poder reglamentario gubernamental; en definitiva, a su compatibilidad con la idea básica de la posición central del binomio Parlamento-Gobierno en la dirección y regulación del sistema estatal en su conjunto.
¿Cuestiona o, incluso, lesiona éste tipo de potestad normativa (aquí la local) el poder normativo reservado constitucionalmente al Parlamento? En el expresado debate 10 se ha intentado su encuadramiento en el esquema constitucional clásico por la vía de la delegación de la potestad legislativa; intento, de suyo infructuoso, toda vez que la disposición sobre la propia competencia sólo es posible reconocerla al poder constituyente, acabándose por concluir que se esta no tanto ante una transferencia de contenidos competenciales reservados constitucionalmente al Parlamento (es decir, de decisiones capaces de establecer normas idóneas para cumplir por sí mismas una reserva constitucional de Ley en sentido formal), cuanto más bien ante una habilitación para el dictado de normas o reglas más allá o fuera de aquella reserva y no situadas en "línea de ejecución" de las contenidas en una norma con rango de Ley formal, sino más bien dirigidas a "poner en obra" ésta última dentro del marco y con respeto de los límites por la misma definidos. Esta explicación obvia, por tanto, cualquier ilegítima renuncia o dejación por el legislador formal de su propia competencia y función constitucionales, colocando el problema en el terreno de la creación por Ley de un poder normativo derivado y limitado.
Es obvio que, en el contexto concreto de nuestra Constitución, ninguna dificultad ofrece el fundamento de la potestad normativa local y su compatibilidad con la legislativa del Parlamento (del nacional y de los autonómicos), pues aquella potestad está establecida directamente por la norma fundamental. Si es pertinente al caso, por contra, el problema de la relación entre la potestad local en cuestión y espacio acotado constitucionalmente en favor de la Ley (y, por tanto, del Parlamento) a través de la técnica de la reserva, pues es claro que la norma fundamental no ha podido querer una vulneración de ésta a través del otorgamiento de aquella potestad. La determinación actual del significado, contenido y alcance de la reserva de Ley se erige, así, en cuestión de primera importancia para no sólo la precisión de los límites de la atribución de poder normativo a las llamadas Administraciones o Autoridades independientes, sino, también y sobre todo, el alcance de la descentralización territorial administrativa que simbolizan los entes locales. La institución de la reserva constitucional de Ley formal, consecuentemente, además de enfrentar su adecuación funcional a la profunda evolución experimentada desde su surgimiento y formulación por las condiciones socio-políticas, precisa sin duda (como lo demuestra el caso alemán y el prolongado esfuerzo que, en tal sentido, lleva años realizando el Tribunal Constitucional Federal para alumbrar una teoría sustitutiva, basada en la idea de la esencialidad de las decisiones estatales) una decidida renovación en los sistemas descentralizados territorialmente como el nuestro, tanto para asegurar su satisfactoria convivencia con el reparto territorial del poder legislativo formal y la consecuente tensión entre la unidad y el pluralismo en la acción legislativa --y responder adecuadamente, así, a la pregunta acerca de cual sea el legislador aludido en cada caso concreto por la reserva pertinente--, como para resolver acertadamente, en su relación con el principio democrático, si el legislador invocado es sólo el formalmente parlamentario y, en su caso, si su función experimenta modulaciones por relación a órganos deliberantes directamente representativos (en particular, las asambleas representativas de los entes locales territoriales). Así lo viene poniendo de manifiesto, en los últimos tiempos, la doctrina 11. La necesaria superación del concepto clásico, basado en el principio de Estado de Derecho (mas concretamente en un entendimiento históricamente preciso del mismo) y sobrevenidamente inadecuado a las circunstancias actuales, pasa indudablemente por la revalorización en la materia del principio de Estado democrático, de igual rango constitucional que aquél otro, y su conexión --siguiendo la línea trazada, como antes se apuntó, por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal en Alemania-- con la idea de la gradación de la importancia de las decisiones políticas. Pues precisamente la combinación del principio de Estado democrático con el principio de autonomía territorial obliga a una actualización de la reserva constitucional de Ley moduladora de su fundamento y funcionalidad, a saber, la que cifra en la idea de que ésta, cuando está implicada la organización territorial descentralizada del Estado, no está referida necesariamente por el orden constitucional, en la totalidad de su contenido y con la misma intensidad que cuando se trata de la división y el equilibrio funcionales entre poderes dentro de un mismo ordenamiento territorial, al legislador parlamentario. En efecto, el principio de Estado democrático alude a la legitimidad del poder de decisión y determina, así, la colocación de la reserva de Ley a la luz de la garantía del ejercicio de dicho poder, en determinados asuntos (los que reputados más importantes o esenciales para la comunidad política), precisamente por órganos inmediatamente representativos, mientras que el principio de autonomía hace relación a la distribución del poder público constituido conforme a una precisa, compleja y plural articulación corporativa interna de la comunidad política soberana; distribución orientada a asegurar que las decisiones se residencian en y toman por la instancia expresiva de la colectividad territorial cuyos intereses específicos estén preferentemente en juego.
Semejante actualización moduladora de la reserva de Ley viene justificada, si no impuesta, cuando la autonomía territorial implicada sea la local (carente de poder legislativo formal) precisamente por el principio de Estado democrático ya invocado, en tanto que la instancia local --básicamente la municipal-- es representativa directamente y también, para determinados asuntos, de forma más concreta que ninguna otra y la asamblea de su sistema de gobierno interno es "equiparable" a éstos efectos a la parlamentaria propia de las instancias políticas superiores. Frente a cualquier precipitada objeción a la anterior afirmación, procede llamar la atención sobre la ausencia en la doctrina de verdadera resistencia o siquiera de una mínimamente seria preocupación o suspicacia ante la generosidad con la que el Tribunal Constitucional (en el plano de la división funcional del poder, es decir, de la relación Parlamento-Gobierno dentro de un mismo ordenamiento territorial) interpreta el campo de decisión, en principio constitucionalmente reservado a la Ley, susceptible de ser remitido o entregado al Reglamento, vía técnica de colaboración de éste con aquélla. Y ésta interpretación constitucional del reparto posible de las decisiones entre los poderes legislativo formal y reglamentario se produce en favor de un poder, el ejecutivo, que carece de representatividad y, por tanto, de legitimación democrática directas. Desde éste punto de vista, parece evidente la menor reticencia de que debe ser objeto una interpretación constitucional restrictiva o estricta del contenido decisional reservado constitucionalmente en cualquier caso al legislador formal, cuando de lo que se trata es de la delimitación negativa del contenido del autogobierno local, dotado de legitimación democrática propia; tanto más cuanto que el orden constitucional está orientado hacia la descentralización territorial del poder y pretende que dicho autogobierno se le confiera efectivamente la gestión (concepto que engloba la acción normativa y la estrictamente ejecutiva) de los intereses de la colectividad correspondiente.
No es ésta aún, ni de lejos, la situación en nuestro Derecho constitucional y administrativo. El Tribunal Constitucional (en lo que aquí importa, básicamente en su Sentencia de 19 de Diciembre de 1985) se atiene, en contraste con la línea que mantiene --como ya se ha dicho-- en el caso de la división funcional del poder, a una interpretación tradicional de la reserva de Ley, cabalmente la más desfavorable para la autonomía local: en punto a la decisión sobre los tipos impositivos de los impuestos locales el autogobierno local debe quedar acotado muy estrechamente por límites concretos establecidos directamente por la Ley formal, pues que carece de potestad legislativa. La materia es objeto, sin duda alguna y a la vista de los Artículos 31 y 133.1 CE, de una reserva constitucional en favor de la Ley. Esta reserva, sin embargo, sólo expresa, en principio, la acotación de un cierto poder de decisión en favor del legislador formal, pudiendo deducirse de ello, asimismo sin duda alguna, que la misma no puede ser cumplida por los entes locales al carecer éstos de potestad legislativa. Pero ésta no es precisamente la cuestión. La cuestión radica más bien en la determinación exacta del contenido decisional efectivamente cubierto por la reserva constitucional y, por tanto, de aquél que puede quedar remitido o entregado válidamente a la disposición del autogobierno local; punto, en el que la doctrina del Tribunal Constitucional merece desde luego ser criticada.
No podía venir mejor ésta doctrina constitucional al legislador. Este la ha aprovechado inmediatamente, reduciendo al mínimo, en la primera y nada intrascendente ocasión que ha tenido (Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales), el alcance de la potestad de dictado de Ordenanzas locales fiscales, sentando un decisivo precedente de desvirtuación y degradación de la posición de dicha potestad en el sistema de fuentes a que responde el régimen legal local básico de 1985. En efecto, dada la conexión de la Hacienda local con la autoorganización de los entes locales (reconocida en el juego que la propia Ley 39/1988 concede al principio constitucional de autonomía en la actividad económico-financiera de éstos), la organización del sistema de fuentes que se infiere de los Artículos 105 y 106, en relación con el 5, E (éste último, que no los anteriores, declarado formalmente inconstitucional, según ya nos consta) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, puede, incluso, debe ser interpretado en el sentido de la entera remisión del desarrollo de la Ley formal a la norma local. En éste ámbito más doméstico la autonomía local debe ser verdaderamente, cual postula la Carta Europea de Autonomía Local, autogobierno "en el marco de la Ley". En él, las instancias locales tienen tendencialmente asegurado, por tanto, un espacio de normación propio, cuya delimitación se produce justamente por la regulación legal formal. No sucede así, sin embargo, en el esquema de fuentes de ordenación de los impuestos locales que deriva del Artículo 60 y la disposición final (número 1) de la Ley 39/1988, a pesar de que otra impresión pudieran crear los Artículos 15 y 16 de la misma (al establecer el contenido de las Ordenanzas fiscales). Porque estas Ordenanzas quedan, en cuanto a su ámbito dispositivo efectivo, relegadas a normación secundaria, última y residual tras la intervención posible --sin límites prefijados-- del Gobierno de la Nación en ejercicio de la potestad reglamentaria de desarrollo de la Ley. Y ello se añade a una previa interpretación extensiva del contenido necesario ex Constitutione del marco legal del poder normativo legal; marco legal, que no existe desde luego inconveniente en que lo delimiten concurrentemente Parlamento y Ejecutivo. No opta, pues, el legislador de 1988 precisamente por la alternativa legítima más favorable a la autonomía local; solución ésta, que sin duda cuando menos ha propiciado la doctrina del Tribunal Constitucional.
La segunda de las importantes cuestiones constitucionales más arriba aludidas, que suscitan los poderes normativos distintos a los atribuidos al binomio Parlamento-Gobierno y, por tanto, también el local, es la atinente, como ya se avanzó, al riesgo que de indebido vaciamiento o constricción del poder reglamentario del Ejecutivo puedan llegar a suponer. A éste propósito es ilustrativo, aunque no trasladable sin más al caso del poder normativo local, el debate doctrinal desarrollado en Francia en relación con la potestad normativa o de regulación de las Administraciones independientes. El punto de partida es, al igual que sucede en España (Art. 97 CE), la comprobación de que la norma fundamental atribuye expresamente el poder reglamentario tan sólo al Ejecutivo o Gobierno. La realidad práctica de la dispersión de este poder entre una multiplicidad de entidades y organismos ha conducido a una doble explicación teórica de la misma: la asignación constitucional del poder reglamentario al Gobierno se refiere exclusivamente a la potestad reglamentaria general, lo que libera la posibilidad de potestades reglamentarias especializadas y una distinta atribución de las mismas 12, de un lado, y aquella asignación expresa constitucional se refiere exclusivamente al poder reglamentario de estricta ejecución de las Leyes, lo que permite la existencia de otro poder de reglamentación en virtud de las Leyes, diferenciado de aquél por contar con un cierto margen de capacidad ordenadora propia o autónoma 13. Ambas construcciones coinciden en el resultado: no existe un monopolio del poder reglamentario por el Ejecutivo. Y ésta es la solución que ha acabado sancionado con su autoridad el Consejo Constitucional en 1986: el poder reglamentario del Primer Ministro está referido a la escala nacional, por lo que convive con poderes normativos reglamentarios distintos dirigidos a poner en obra las Leyes en un ámbito o sector determinados o acotados y en el marco definido por el bloque Ley-Reglamento nacional.
Este planteamiento es desde luego trasladable a nuestro sistema, sin más que matizar que en éste el no monopolio del poder reglamentario por el Gobierno (de la Nación) deriva directamente del juego de la doble autonomía Articulada por el propio orden constitucional: la territorial (Arts. 2, 137, 140, 141, 143.1 y 147.2 CE) y la funcional (Arts. 27.10 y 36, entre otros, CE). Pues la autonomía significa el poder de adoptar decisiones bajo la propia responsabilidad y comprende de suyo por tanto, aunque en diferente medida y alcance según los casos, el de dictar normas. El principio y la técnica de la autonomía impiden, pues y sin necesidad de ulteriores argumentos, la deducción de la previsión contenida en el Artículo 97 CE de un monopolio de la potestad reglamentaria por el Gobierno, incluso por cualquiera de los órganos de gobierno resultantes de la organización territorial compuesta del Estado.
La cuestión clave en nuestro ordenamiento es, entonces, la de la compatibilidad entre los diferentes poderes reglamentarios, en el sentido de sus relaciones recíprocas; mas concretamente, la de los espacios propios de cada uno de esos poderes y de las relaciones entre si de las normas por ellos creadas, en particular por lo que hace a las normas locales.
También aquí es útil la referencia a la solución arbitrada por el Consejo Constitucional francés, que descansa sobre los dos siguientes elementos: el carácter limitado de los poderes normativos atribuidos a autoridades, entes u organizaciones distintos del Gobierno (en nuestro caso habría que decir, Gobiernos) y la imposibilidad para dichos poderes de vincular, afectar o condicionar el poder reglamentario de éste último (en nuestro caso habría que decir, éstos últimos). En nuestro orden constitucional, en efecto, el autogobierno local consiste en un poder limitado --como ya dejó señalado tempranamente el Tribunal Constitucional: Ss de 2 de Febrero y 14 de Julio de 1981-- por serlo "en el marco de la Ley" y decir marco legal equivale indudablemente a decir en el establecido por el bloque Ley-Reglamento (emanado éste último del Gobierno relacionado constitucionalmente con el Parlamento competente para la aprobación de la Ley), porque de la autonomía local garantizada constitucionalmente cabe inferir únicamente un espacio de libre decisión y en modo alguno y sin más una exclusión del papel colaborador de la Ley del Reglamento gubernamental en la tarea de la delimitación de dicho espacio.
El problema principal se sitúa, pues, en la delimitación de los espacios propios de uno y otro tipo de potestad normativa de alcance reglamentario y, lo que no es menos importante, la consistencia de los mismos, muy particularmente en punto a si el del poder local puede ser "comprimido" o, incluso, "invadido" por el poder gubernamental. A este respecto el caso francés es de muy poca utilidad, toda vez que, por la misma organización del Estado, en el problema se resuelve prácticamente por la vía de la jerarquía normativa, lo que --aparte de ser en sí mismo discutible-- es insostenible sin mas en nuestro sistema. En éste cabe alcanzar, sin embargo, un resultado equivalente por vía distinta. El poder reglamentario gubernamental, aunque también atribuido directamente por la norma fundamental, es de naturaleza distinta justamente por su relación con la Ley. Respecto de ésta el Reglamento es una norma de colaboración sujeta a los principios del complemento necesario, suficiente e indispensable, estando dirigida a desarrollar la norma legal en línea de ejecución de lo en ella previsto o dispuesto. Por contra, la norma local no puede ser calificada, en tal sentido, de reglamentaria, sino mas bien de estatutaria de valor y eficacia reglamentarios. Pues la norma local emana de un poder propio a ejercer no en un todo conforme a las directrices positivamente marcadas por la Ley (en términos de simple desarrollo o ejecución de la misma) y si a tenor de las opciones libremente decididas por el correspondiente ente local respetando la Ley, lo cual es esencialmente distinto. Pero por ello mismo, ambos tipos de normas operan en ámbitos distintos, acotados en virtud del principio de competencia (por más que la competencia de la Administración local no esté directamente definida por la Constitución y entregada a la disposición del legislador infraconstitucional). De ahí que no pueda existir concurrencia entre ambos en la regulación de un mismo objeto, pues el Reglamento gubernamental no puede ir más allá de la complementación de la Ley formal (cuando y en la medida en que ésta lo entienda necesario) en la precisión de los límites de la norma local; complementación que en ningún caso puede suponer alteración o restricción de tales límites. Justamente esta función colaboradora del Reglamento explica suficientemente su relación con la norma local, pues en virtud de ella pasa a formar parte del bloque de la legalidad definitorio del marco del autogobierno local, que éste ha de respetar.
Las consideraciones precedentes nos colocan ya en situación de intentar establecer, al menos en sus elementos básicos y frente a la deficiente situación actual, el régimen jurídico que corresponde a la potestad normativa local o de Ordenanza, otorgada y garantizada constitucionalmente en cuanto componente de la autonomía local:
a) Esta potestad no tiene por objeto la toma de decisiones constitucionalmente reservadas a la potestad normativa del legislador parlamentario o en principio pertenecientes al mismo, en el ejercicio de una función simplemente de colaboración requerida por la Ley.
El ente local (básicamente el Municipio), a diferencia de los órganos de gobierno con poder reglamentario, ni actúa en lugar del Parlamento, sino en nombre propio y en el marco de los parámetros fijados por la Ley.
b) La Ley formal no habilita, ni dispone (cual sucede en su relación con el Reglamento en sentido estricto) el dictado de la norma local (recuérdese que ésta es expresión de un autogobierno garantizado constitucionalmente), se limita a definir el marco, a fijar los límites o delimitar el espacio propio del ordenamiento local. Este es el sentido justamente de la expresión "en el marco de la Ley" empleada por la CArta Europea de la Autonomía Local. De ahí el criterio restrictivo que procede emplear en el juego Ley-Reglamento en la definición de dicho marco, a fin de evitar cualquier margen de acción del segundo independiente de la primera. Salvando las distancias, dicho juego es explicable en los mismos términos en los que la doctrina constitucional explica la actuación combinada de la Ley y el Reglamento estatales en la regulación de lo básico en una materia, pues aquí se trata igualmente del deslinde competencial entre dos ordenamientos territoriales, por más que uno de ellos sea meramente administrativo.
c) La determinación de los parámetros legales (marco legal formal) de la normación local es, al mismo tiempo, preceptiva y limitada. Es en este aspecto donde se hace más patente la necesidad de una reconsideración de la reserva constitucional de Ley, en la línea ya expuesta. Una correcta interpretación del orden constitucional demanda la aplicación de un criterio riguroso a la hora de determinar lo que constitucionalmente está reservada a la decisión directa del Parlamento, a la luz de la tensión que --desde el principio del Estado democrático-- existe entre dos mecanismos de legitimación: el expresado en la representación parlamentaria (de signo centralizador) y el plasmado en la representación local (de signo descentralizador).
En cualquier caso, interesa precisar que, por razón de su objeto mismo (la definición del marco del autogobierno local), la Ley de que aquí se trata no debe contener una regulación o programación legal de la actividad administrativa tan intensa como la que le puede ser propia cuando versa sobre la ordenación acabada de un sector de la realidad social y apela a la colaboración de un Reglamento en sentido estricto. No obstante, si debe ser lo suficientemente precisa y concreta como para asegurar la mínima unidad del ordenamiento exigible. Pues el peligro aquí subyacente, ya fue lucidamente destacado nada menos que por una Sentencia del Tribunal Administrativo Superior de Prusia de 16 de Mayo de 1888 14, al afirmar que la potestad de Ordenanza no constituye un apoderamiento para la creación de un "Derecho de ciudad" en sentido medieval, que, por sobre la encomienda puramente administrativa a los Municipios, se adentrará en la configuración de todas las relaciones de la vida social.
d) Con el límite que queda así expresado, la potestad normativa local no es, pues, ejecución de las previsiones legales, que pueda encontrar en el Reglamento en sentido estricto su modelo de referencia; no está en "línea de ejecución" de la voluntad parlamentaria, al ser manifestación --residiendo en ello su núcleo definitorio-- básicamente de un poder propio de configuración. Y éste poder es, además, oponible tanto al poder legislativo, como al poder judicial, en cuanto forma parte del contenido "político" o de opción bajo la propia responsabilidad de la autonomía local y, por tanto, de la garantía institucional de ésta por la Constitución.
En éste punto del contenido o, si se quiere, de la naturaleza de la potestad normativa local, se impone nuevamente una matización importante. La potestad local es discrecional obviamente, pero su discrecionalidad no es sin más la ordinaria de las potestades administrativas de este carácter, es decir, la que opera no tanto sobre el supuesto de hecho, cuanto mas bien sobre la consecuencia legal. Se trata de una discrecionalidad semejante, en su sustancia (que no en su alcance, indudablemente menor, por razones obvias) y salvando las distancias, a la plenamente política de que goza el Parlamento a la hora de la toma de la decisión formalizada en la Ley. Es ésta una afirmación que nada nuevo descubre y que no debe sorprender. Así sucede ya en materia de planificación, concretamente de la planificación urbanística, la cual ejemplifica perfectamente el modelo de referencial al que se quiere aquí aludir. Desde otro punto de vista es también, dada la pluralidad de intereses y las necesidades a considerar, una discrecionalidad altamente compleja. Consecuentemente, dadas sus características, el dominio o control jurídico de esta discrecionalidad requiere de un repertorio de instrumentos de medida o juicio específicos, desde la obligada consideración, en todo caso, de la normación local como un proceso de ponderación de bienes jurídicos o con relevancia jurídica. Siguiendo el modelo construido al efecto en la doctrina 15, el ejercicio de la potestad normativa local debe ser consecuente, primariamente, con el marco, y, en su caso, programa definidos por la Ley en cada caso y, en tal contexto y además, también con:
* El deber de investigación y determinación del material a ponderar según la situación real de las cosas (mandato de información suficiente y selección correcta de la misma).
** El deber de ponderación objetiva y distanciada, es decir, imparcial y desinteresada, que procure aquilatar los bienes según su peso o valor (primariamente constitucional) respectivo.
*** El deber de consideración de las consecuencias de la ponderación y su resultado para el proceso mismo de formación de la voluntad local y para la Hacienda local.
El conjunto de límites y directivas así integrado proporciona suficientes medios para un control operativo y eficaz de la potestad local considerada.
Resta sólo, para terminar, hacer una breve referencia al carácter y alcance de la incidencia de la potestad normativa local sobre la vida social. Es claro que ninguna dificultad plantea toda normación local de fomento o incentivación. Pero también lo es, incluso legalmente (Art. 84.1, a) de la Ley 7/1985, de 2 de Abril), la posibilidad de una normación interventora de la actividad de los particulares. Pero justamente esta posibilidad pone de relieve, cuestión de ordinario marginada, la extensión de dicha normación, con toda normalidad, a los ámbitos constitucionalmente construidos como derechos y libertades constitucionales, ya que, en otro caso, aquella carecería, en la práctica, de espacio practicable. Ello pone en primer término, una vez más, la procedencia de una actualización del concepto de reserva de Ley. Ejemplo claro y bien reciente de incidencia en derechos constitucionales es, con independencia ahora de su constitucionalidad y legalidad, el Bando sobre el consumo de droga dictado por la Alcaldía de Madrid. Si no fuera legítima tal incidencia habría que llegar a la nada despreciable conclusión de la imposibilidad de todo Derecho sancionador administrativo local. Justamente éste último representa un campo idóneo para determinar el alcance legítimo de las normas locales. Dada la doctrina establecida por el Tribunal Constitucional, a propósito del Artículo 25 CE, sobre el juego de la Ley y el Reglamento en la tipificación de las infracciones y sanciones --doctrina sensible a las exigencias de la acción administrativa y flexibilizadora de los principios constitucionales sobre el poder punitivo del Estado por lo que hace a su traslación o extensión a aquella--, parece claro que en las materias entregadas a la competencia municipal nada se puede oponerse a una relación Ley-marco de la autonomía local/norma local claramente vencida del lado de ésta última.
NOTAS
* Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Carlos III de Madrid.
1 La potestad normativa local ha merecido hasta ahora escasa atención monográfica por parte de la doctrina, si se exceptúa el excelente libro de A. Embid Irujo (Ordenanzas y Reglamentos Municipales en el Derecho Español, Ed. IEAL, Madrid 1978).
2 N. Archterberg, ...
3 En todo caso a él ha dedicado el autor su atención en varios trabajos; véase, por todos, L. Parejo Alfonso, Derecho básico de la Administración local. Ed. Ariel, Barcelona 1988, págs. 93 y sgs.
4 Ordenanzas locales propiamente dichas, dictadas en ejercicio de una delegación, sólo las puede haber cuando la instancia delegante es asimismo un ente local, supuesto también previsto por la LrBRL: Art. 27.1 y 47.3, c).
5 De ahí las reglas que, para el supuesto de imposibilidad de tal construcción, establece el Artículo 62 LrBRL.
6 Flexibilidad apreciable que, así debe señalarse, no ha encontrado reacción doctrinal crítica proporcionada a la sensibilidad dogmática con todo cuanto se relaciona con el autogobierno local.
La aludida flexibilidad se da incluso en el campo de la colaboración entre Ley y norma estrictamente reglamentaria (emanada del órgano ejecutivo de cualquiera de las dos instancias territoriales superiores del Estado): SsTC, entre otros, 2/1987, de 21 de Enero; 42/1987, de 7 de Abril; 3/1988, de 21 de Enero; 101/1988, de 8 de Junio; 29/1989, de 6 de Febrero; 69/1989, de 20 de Abril; 83/1990, de 4 de Mayo; y 177/1990, de 2 de Noviembre.
Pero es más acusada, incluso, cuando las normas colaboradoras de la Ley emanan de una organización dotada de autonomía sectorial-funcional, como demuestra la STC 219/1989, de 21 de Diciembre, relativa nada menos que a normas sancionadoras de los Colegios Profesionales.
7 Que es lo que realmente quiere decir el Tribunal Constitucional, olvidándose de sus propias soluciones, radicalmente distintas, en otras ocasiones, sobre todo en la materia de la ordenación de la economía. Y no sólo ello, sino entrando en frontal contradicción en el seno del propio pronunciamiento comentado. Pues en el había previamente justificado, al tratar del Artículo 2.2 de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, la ultimación por la instancia estatal o central del proceso de determinación de la competencia local, con exclusión --por tanto-- de toda intervención ulterior de la instancia autonómica, siempre que en la materia correspondiente tuviera aquella instancia central, a su vez, competencia básica. Se entiende mal, en efecto, que lo que es perfectamente legítimo en la esfera competencias sustantivas, sea radicalmente ilegítimo (¡por tratarse ahora de una operación meramente interpretativa!) en la esfera competencial organizativa, constitutiva reconocidamente del núcleo esencial de la autonomía local.
8 Y ello, incluso, porque el Tribunal --según dice-- ni siquiera alcanza a descubrir, ni determinar la razón que pudiera llegar a justificar tal determinación.
9 Según redacción derivada de la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal.
10 Véase una amplia y clara exposición de sus términos, en Francia, en C. Teitgen-Colly, Les instances de regulation et la Constitution, Revue du Droit Public et de la Science Politique en France et a l'etranger, n. 1, 1990, págs. 153 y sgs. Sobre la cuestión en nuestro Derecho, L. Parejo Alfonso, La potestad normativa de las llamadas Administraciones independientes: apuntes para un estudio del fenómeno, en la obra colectiva Administración instrumental. Libro Homenaje a M. Clavero Arévalo, Tomo I, Ed. Civitas e Instituto García Oviedo de la Universidad de Sevilla, Madrid 1994, págs. 635 y sgs. Sobre las Administraciones independientes: T.R. Fernández Rodríguez, Reflexiones sobre las llamadas Autoridades Administrativas Independientes, en la obra colectiva antes citada. Tomo I, págs. 427 y sgs.; J.R. Parada, Las Administraciones Independientes, en la misma obra colectiva, Tomo I, págs. 653 y sgs.; y, sobre todo, A. Betancor Rodríguez, Las Administraciones independientes. Un reto para el Estado social y democrático de Derecho, Ed. Tecnos, Madrid 1994.
11 En éste sentido J.M. Baño León, Los límites constitucionales de la potestad reglamentaria (remisión normativa y reglamento independiente en la Constitución de 1978), Ed. Civitas/Univ. Complutense, Madrid 1991; y L. Parejo Alfonso, Crisis y renovación del Derecho Público, Ed. C.E.C., Madrid 1991 y, específicamente por lo que hace a la relación con la autonomía local, ya antes en Derecho básico de la Administración Local, Ed. Ariel, Barcelona 1988)
12 R. Chapus, A propos du pouvoir réglementaire ministeriél, Droit administratif général, 1987, Tomo I, pág. 497.
13 J.M. Auby, Le pouvoir réglementaire des autorités des collectivités locales, A.J.D.A., 1984, pág. 468.
14 Citada por E. Schmidt-Assmann, op.cit., pág. 10.
15 Véase E. Schmidt-Assmann, op. cit.