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domingo, 30 de diciembre de 2007

LA FISCALIA DE LA VIVIENDA*

LA FISCALIA DE LA VIVIENDA* ANGEL LUIS SANCHEZ MARIN** - ESPAÑA
(*) "CUADERNOS JURIDICOS'', AÑO 3, Nº 17, Marzo 1994. Barcelona (España).
(**) Secretario del Servicio Territorial de Arquitectura y Vivienda en Alicante. Consellería de Obras Públicas, Turismo y Transporte.
SUMARIO: EVOLUCION. SITUACION ACTUAL. LIMITE COMPETENCIAL DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA DE SALUBRIDAD E HIGIENE DE LA VIVIENDA.
La Fiscalía de la Vivienda ha venido desempeñando desde 1936 una importante tarea en la vigilancia de las condiciones de habitabilidad de las viviendas y en que estas se ajusten a la normativa vigente. Con la aparición del Estado de las Autonomías, han sido las Comunidades las que han asumido tal función, sin perder de vista el mandato constitucional del articulo 47, por el cual, todos los españoles tienen derecho a una vivienda digna y adecuada.
La Fiscalía de la Vivienda aparece en nuestro país en plena Guerra Civil. Así pues, el Decreto de 20 de diciembre de 1936 crea aquélla con las siguientes funciones:
- Evitar la existencia de viviendas que carezcan de condiciones adecuadas de salubridad e higiene, ordenando a los propietarios de las mismas el plazo dentro del cual deben proceder a su reforma para lograr su habitabilidad.
- Solicitar de las autoridades gubernativas la clausura de aquellos edificios o locales que, por su edificación, materiales de que están construidos, etc., no se consideren aptos para vivienda.
- Evitar la aglomeración de moradores en viviendas cuya capacidad sea notoriamente deficiente.
- Evitar la convivencia entre personas sanas y enfermas, logrando la hospitalización de estas últimas, y procurando su aislamiento en los casos de peligro de contagio.
- Recoger y tramitar las denuncias sobre la aprobación de proyectos de construcción de viviendas, proponiendo sanciones económicas, y con personalidad para acordar la oposición a las ya iniciadas cuando unas u otras hayan sido con infracción de los reglamentos de construcción, ensanche de poblaciones, planes de urbanización, saneamiento, mejora interior o del de obras y servicios municipales.
- Demandar el concurso de funcionarios públicos cuyas actividades se relacionen con las viviendas, y estimular la creación de patronatos destinados a los fines indicados.
Su organización administrativa quedaba de la siguiente manera, a falta de un reglamento que desarrollase este Decreto: se creaba el cargo de Fiscal Superior de la Vivienda, con el carácter de gratuito y forzoso, dependiendo del Gobernador General. Y, a su vez, dependiendo de aquél, se nombraban, por el Gobernador General, en cada capital de provincia, Fiscales Delegados de la Vivienda.
Las resoluciones de los Fiscales Delegados eran sólo apelables ante el Fiscal Superior, quien resolvía definitivamente en el plazo de un mes. Las que emanasen de éste, sólo eran recurribles ante el mismo por vía de súplica.
Las resoluciones de carácter técnico que adoptaba el Fiscal Superior de la Vivienda eran precedidas de un informe del arquitecto y el del Inspector Provincial de Sanidad, los cuales, designados por el Gobernador General, asistían de forma permanente a aquella autoridad.
Los informes que recababan los Fiscales de la Vivienda eran preferentes y debían emitirse por escrito o verbalmente, según su importancia, en el plazo máximo de ocho días y sin devengos de derechos de ninguna clase.
En fin, con este Decreto, la autoridad gubernativa pretendía crear un organismo que tuviera como única función y responsabilidad el dar cumplimiento eficaz a las disposiciones legales dadas en relación con el problema de la vivienda.
La mencionada norma jurídica se desarrolló finalmente gracias a un Reglamento de 4 de febrero de 1937, en el cual destacaba lo referente a las multas y a su aplicación.
Así tenemos que la actuación de estos Fiscales puede culminar en la imposición de multas por parte de las autoridades públicas competentes. Las cuantías máxima y mínima eran, respectivamente, las que el Gobernador General o los Gobernadores Civiles podían imponer conforme a las leyes vigentes, y podían imponerse en la cantidad que se estimaba adecuada --como vemos, las facultades discrecionales de la Administración actuante eran amplísimas, situación que, lógicamente, es impensable en el Estado de derecho que hoy vivimos--.
Hecha efectiva la multa, que se recaudaba, en su caso, por la vía de apremio administrativa, se entregaba su importe al Fiscal por cuya actuación hubiese sido impuesta, el cual lo ingresaba en la cuenta corriente que en el Banco de España o sus respectivas sucursales hubiesen abierto el Fiscal Superior y los Fiscales Delegados con el nombre de Fondo de Multas de la Fiscalía de la Vivienda.
Este fondo de multas servía para financiar la existencia y mantenimiento de estas Fiscalías, las cuales, a su vez, se asentaban físicamente en las Inspecciones Provinciales de Sanidad o en las Cámaras de la Propiedad Urbana.
EVOLUCION
Con la finalidad última de reorganizar esta Institución, fortalecer sus funciones y precisar sus contornos, el Consejo de Ministros aprobó el importante Decreto de 23 de noviembre de 1940.
La Fiscalía de la Vivienda pasó a ser un órgano de la Administración del Estado dependiente del Ministerio de Gobernación (hoy Interior), cuya misión sería la de velar por las condiciones de salubridad e higiene de la morada humana.
La Jefatura del organismo era desempeñada por el Fiscal Superior de la Vivienda con jurisdicción en todo el territorio nacional y con categoría de Director General.
En cada provincia existía un Fiscal Delegado de la Vivienda, subordinado al Fiscal Superior. Podrían nombrarse Delegados de la Fiscalía en poblaciones que no fueren capitales de provincia cuando se estimara conveniente y se les podía atribuir una jurisdicción comarcal con subordinación al Fiscal Delegado de la provincia.
Eran atribuciones de la Fiscalía de la Vivienda las siguientes:
- Vigilar las obras de construcción y reforma para evitar la infracción de disposiciones sobre sanidad de viviendas.
- Velar por la salubridad de las viviendas construidas, ya se tratara de las dadas en alquiler, ya de las ocupadas por otro título. A este efecto, se concedía o denegaba la autorización para ocupar las viviendas (cédula de habitabilidad), ya en el acto de cambiar de ocupantes, ya con posterioridad, pudiendo llegar a la prohibición o clausura, a la imposición de reparaciones y obras, y a otras limitaciones o condiciones.
- Estimular la sustitución de las viviendas deficientes por otras higiénicamente suficientes.
Para lograr el cumplimiento de su misión, la Fiscalía de la Vivienda disponía de los siguientes medios coercitivos:
- Imposición de multas a particulares. Correspondía a los Fiscales Delegados provinciales imponer multas hasta de 500 ptas., y proponer las de cuantía superior, la decisión de las cuales correspondía a los Gobernadores Civiles hasta 10.000 ptas., al Fiscal Superior hasta 25.000 ptas., y al Ministro de la Gobernación hasta 50.000 ptas.
- Desalojo de la vivienda por razones urgentes de salubridad, para lo cual el Gobernador Civil les debía prestar la ayuda a que hubiera lugar.
- Imposición de correcciones disciplinarias a los funcionarios obligados a auxiliar, asistir o asesorar a la Fiscalía.
- Imposición de sanciones a las autoridades y gestores municipales.
En cuanto a sus gastos, nos dice el Decreto comentado que serían satisfechos con cargo a los créditos que al efecto figuraran en los Presupuestos Generales del Estado.
Contra los acuerdos de los Fiscales Delegados podía interponerse recurso, en término de ocho días, ante el Fiscal Superior. Contra las resoluciones de los Gobernadores Civiles y las del Fiscal Superior, que no lo fueran de alzada, podía interponerse recurso en término de ocho días ante el Ministerio de la Gobernación.
Cuando se tratase de sanciones pecuniarias, el recurso no se admitiría a trámite si no se justificaba haberse constituido el depósito de su importe --estamos aquí ante el principio solve et repete, hoy en día ya superado gracias a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional--.
La interposición del recurso en los demás casos sólo producía suspensión de la ejecución del acuerdo recurrido cuando, a juicio del Gobernador Civil, su cumplimiento pudiera producir perjuicios irreparables.
En ningún caso se acordaba la suspensión de acuerdos que corrigieran evidente e inmediato peligro para la salubridad.
En el año 1957, se reorganiza la Administración Central del Estado y se crea por Decreto‑Ley, de 25 de febrero, el Ministerio de la Vivienda, con una Subsecretaría y las Direcciones Generales de la Vivienda, de Urbanismo y aquellas otras que puedan establecerse en el Reglamento Orgánico el nuevo Departamento.
Este aparece el 26 de abril de ese mismo año y recoge la creación para el nuevo Ministerio de, además de las Direcciones Generales señaladas, las de Arquitectura y la de Economía y Técnica de la Construcción.
Pues bien, dentro de la Dirección General de la Vivienda va a quedar ubicada la Fiscalía Superior de la Vivienda, y las funciones que anteriormente desempeñaban los Fiscales Delegados y Locales de la Vivienda pasan a ser asumidas por los Delegados Provinciales de Arquitectura y Vivienda de este Ministerio. Así pues, el Decreto de 3 de octubre de 1957 establece que les corresponde a estos Delegados ``ejercer a todos los efectos jurídicos las funciones que confiere la legislación vigente a los Fiscales Delegados de la Vivienda'' (artículo 12.b del precitado Decreto).
Finalmente, las funciones encomendadas a la Fiscalía Superior de la Vivienda que no se atribuyeran a las Delegaciones Provinciales referidas serán asumidas, en virtud del Decreto de 13 de julio de 1972, que modifica la estructura orgánica de este Ministerio, por la Subdirección General de Ordenación de la Vivienda que ahora se creaba dentro de la Dirección General de la Vivienda. De esta forma, se suprime definitivamente la Fiscalía Superior de la Vivienda, de conformidad siempre con la Disposición Final Quinta de este último Decreto mencionado.
De esta entidad dependía el otorgamiento de la cédula de habitabilidad de una vivienda
Pero a los Delegados Provinciales de la Vivienda no sólo se les va a atribuir funciones de iniciación, tramitación y resolución de expedientes por deficiencias higiénico‑sanitarias con la posibilidad de imponer multas coercitivas para el cumplimiento de las resoluciones recaídas en dichos expedientes hasta la cuantía de 25.000 ptas. --no debemos olvidar que el Decreto de 23 de noviembre de 1940 continuaba en vigor, y que tales multas coercitivas se podían imponer según la Ley 32/1976 de 2 de agosto--, sino que además se les va a atribuir facultades de resolución de los expedientes sancionadores y subsiguiente ejecución tanto en vía voluntaria como subsidiaria por infracción del régimen legal de Viviendas de Protección Oficial, imponiendo las sanciones que sean de su competencia, tal como señalan los Decretos 1928/1976, de 20 de febrero, y 1929/1976, de 2 de abril; Ordenes Ministeriales de 2 de septiembre de 1976, y 28 de diciembre de 1978.
Es decir, las funciones fiscalizadoras y por ende sancionadoras de la Administración se extienden no ya al conocimiento de las deficiencias higiénico‑sanitarias de las viviendas, sino que también vemos que se expanden al régimen legal de Viviendas de Protección Oficial, fundamentalmente regulado por el Reglamento de estas viviendas de 24 de julio de 1968.
SITUACION ACTUAL
Con el criterio de dar mayor eficacia a la gestión de las tareas públicas en lo relativo a la vivienda se creó, por Real Decreto 1518/1977, de 4 de julio, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo que asumió todas las competencias del antiguo Ministerio de la Vivienda, que dentro del proceso de reforma administrativa y con un criterio lógico conjugaba las competencias del Ministerio de Obras Públicas, para aglutinar una política coherente en materia de vivienda. Con esta reforma se perseguía, de un lado, el ahorro del gasto público en la gestión de la vivienda y conseguir una agilización en la promoción de viviendas y en la creación de suelo urbano, facilitando con los planes de obras públicas el proceso de urbanización de nuevos núcleos de población.
Dentro del nuevo Ministerio se crea la Subsecretaría de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente, en la que va a quedar ubicada la Dirección General de la Vivienda. Dependiendo de ésta vemos las siguientes unidades: Subdirección General de Arquitectura; Subdirección General de Política y Programación de la Vivienda; Subdirección General de Ordenación de la Vivienda; Subdirección General de Edificación, y la Subdirección General de Proyectos y Obras.
En cada una de las provincias españolas existirá una Delegación del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo a la que corresponderá el ejercicio de las funciones y el desarrollo de las actividades del Departamento.
Con la aparición del Estado de las Autonomías, las Comunidades Autónomas van a asumir, en virtud del artículo 148.1.3 de la Constitución española, competencia exclusiva en materia de vivienda --consecuentemente, en materia de policía de la vivienda (así, la Comunidad Autónoma Valenciana en el artículo 31.9 de su Estatuto de Autonomía)--.
Las autoridades de la vivienda deben observar el cumplimiento de las funciones de policía sanitaria que les ha sido encomendada
La mencionada Comunidad Autónoma crea, en la Consellería de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte, la Dirección General de Arquitectura y Vivienda, en donde existe, en la División de Promoción Privada, la Sección de Fiscalía --como vemos, su primitivo nombre cobra de nuevo actualidad-- encargada de controlar, por un lado, la salubridad e higiene de las viviendas a través de la concesión de las cédulas de habitabilidad --las cuales vienen reguladas por el Decreto 161/1989 de 30 de octubre del Consell de la Generalitat Valenciana, el cual, a su vez, ha declarado no aplicable en el ámbito de esta Comunidad Autónoma el Decreto de 23 de noviembre de 1940, consecuencia de lo cual esta Administración regional ya no puede tramitar expedientes por deficiencias higiénico‑sanitarias, que tendrán que ser solventadas en vía judicial ordinaria-- y, por otro lado, también se ocupa de verificar las infracciones al régimen legal de Viviendas de Protección Oficial.
LIMITE COMPETENCIAL DE LA ADMINISTRACION EN MATERIA DE SALUBRIDAD E HIGIENE DE LA VIVIENDA
Va a ser la jurisprudencia del Tribunal Supremo la que con una casuística muy variada nos va a ayudar a fijar este límite. Mencionamos, como botón de muestra, la Sentencia de la Sala IV de este Tribunal de 15 de julio de 1982.
La Delegación Provincial del Ministerio de la Vivienda en Alicante dictó resolución el 19 de diciembre de 1977, por la que se ordenaba la ejecución de determinadas obras en el inmueble sito en la Plaza de los Luceros 3, de esa ciudad (en concreto, la reparación general de la viguería de sustentación de dicha finca), denunciadas por don Juan V.C., inquilino del mencionado inmueble. Interpuesto recurso de alzada por la propietaria doña Laura B.F., fue desestimado por la Dirección General de la Vivienda, mediante resolución de 11 de mayo de 1978.
Doña Laura interpuso después un recurso contencioso‑administrativo, y la Sala de Valencia dictó Sentencia, el 4 de febrero de 1980, estimando el recurso y anulando los actos impugnados por incompetencia de los órganos administrativos para conocer de la materia en ellos expresados.
Promovido recurso de apelación por el abogado del Estado, el Tribunal Supremo, aceptando los considerandos de la Sentencia, lo desestima y confirma dicha Sentencia.
Expuesto el supuesto jurídico, pasamos ahora a comentar los considerandos de esta Sentencia, todos ellos muy clarificadores de la cuestión planteada.
Es cierto que las Delegaciones Provinciales del Ministerio de la Vivienda son competentes para conocer y resolver sobre las deficiencias higiénico‑sanitarias de las viviendas según el Decreto de 3 de octubre de 1957 que les atribuye las funciones que el Decreto de 3 de noviembre de 1940 confería a las Fiscalías de las Viviendas, pero no es menos cierto que la expresión deficiencias higiénico‑sanitarias no puede interpretarse con tal amplitud que comprenda toda deficiencia interior o exterior de la vivienda, hasta el extremo de legitimar las órdenes de ejecución de obras de reparación, consolidación o reconstrucción que, directa e inmediatamente, afecten a la seguridad del inmueble y no a la higiene o sanidad; por lo que, a este respecto, el Tribunal Supremo declara en su Sentencia de 31 de diciembre de 1974 que ``la atribución a la [...] llamada autoridad de la vivienda se limita a los casos de salubridad e higiene de vivienda humana, pudiendo imponer la realización de reparaciones y obras adecuadas a tales fines [...], puesto que si así no acontece nos encontramos ante un supuesto de extralimitación objetiva [...] al ordenar la realización de obras de reparación [...] que exceden notoriamente de su ámbito atribucional, ya que no estamos ante un edificio afectado de insuficiencias higiénicas o sanitarias, sino ante un caso puro y simple de edificio dañado en sus elementos estructurales'', lo que sitúa el problema en el campo de las medidas de seguridad o conservación del edificio atribuidas a la autoridad municipal, doctrina ésta reiterada en las Sentencias del propio Tribunal de 27 de octubre de 1975, que aplicada al caso planteado nos debe conducir a estimar la incompetencia de la Delegación Provincial de la Vivienda para imponer a la propiedad de la vivienda obras que por afectar a los elementos estructurales, como son las vigas de sustentación, y que por estar incluidas entre las de seguridad de los inmuebles, su imposición está atribuida a las autoridades locales o en su caso a los Tribunales Ordinarios, a tenor de la normativa arrendaticia.
Las autoridades municipales deben garantizar la seguridad y ornato de los edificios
En definitiva, las autoridades de la vivienda pueden dictar órdenes de reparación y obras en cumplimiento de, la función de política sanitaria que les viene encomendada (así, y a título de ejemplo, las que traten de corregir filtraciones de agua pluviales en los techos de la vivienda, sustitución de la cisterna del wáter, arreglo de la puerta de entrada al retrete y de la cubierta de la escalera para evitar que las filtraciones sigan produciendo humedades, reparación de la cornisa, etc.), tal como señala la STS de 3 de diciembre de 1970; mientras que, a las autoridades municipales les corresponde dictar órdenes de reconstrucción, reparación, obras, etc., que garanticen la seguridad y ornato de los edificios.