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miércoles, 29 de febrero de 2012

LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA EN LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL PERUANA HOY EN TRÁMITE

LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA EN LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL PERUANA HOY EN TRÁMITE
Eloy ESPINOSA-SALDAÑA BARRERA *
------------------------------------------* Catedrático de Derecho Constitucional de las Universidades Pontificia Universidad Católica del Perú, Nacional Mayor de San Marcos e Inca Garcilaso de la Vega y Profesor de la Academia de la Magistratura.
SUMARIO: I. Breves precisiones sobre el objeto del presente trabajo.- II. Anotaciones sobre los ejes centrales en base a los cuales se desarrolla la propuesta de reforma constitucional sometida a nuestro análisis.- 2.1. La discusión sobre si la impartición de justicia debe o no configurarse como un sistema.- 2.2. Notas en torno a los principios que inspiran a la función jurisdiccional.- 2.3. La preocupación por la composición de los diversos organismos que son parte del sistema judicial (o por lo menos, la de sus instancias de gobierno).- 2.4. Algunas sorpresas y varias polémicas propuestas en el diseño de las funciones otorgadas a las diversas instituciones componentes del sistema judicial.- 2.5. Derechos, garantías y obligaciones de quienes trabajan dentro del sistema judicial: ¿Cambios significativos o más de lo mismo?.- 2.6. Un mejor, aunque incompleto, tratamiento de los del justiciable.- 3. La constatación de ciertos vacíos y la formulación de algunas ideas a modo de conclusión.
I. BREVES PRECISIONES SOBRE EL OBJETO DEL PRESENTE TRABAJO
Si puede considerarse algún fenómeno como uno de los rasgos hoy más relevantes del constitucionalismo contemporáneo a nivel mundial éste es sin duda el de judicialización de la actividad estatal, e incluso de buena parte de la actuación inter privatos (esto último como consecuencia de entender que la autonomía de la voluntad, como todo derecho fundamental, admite límites en su contenido y ejercicio(1). El objetivo buscado con esta “judicialización” es sin duda el asegurar la composición de todos los conflictos que puedan surgir en los diferentes países en el escenario considerado actualmente como el más garantista posible: el proporcionado por instituciones con fisionomía juridiccional, instituciones que, además de componer los conflictos o situaciones de incertidumbre con relevancia jurídica que pudieran surgir, tutelar la plena vigencia de los derechos y demás preceptos que componen el ordenamiento jurídico(2), supervigilar la actuación de las diversas administraciones públicas o controlar las conductas antijurídicas punibles, les toca la delicada y central función de mediación jurídica (o bajo parámetros jurídicos, reputados como más objetivos y confiables) de la solución de los más relevantes problemas sociales, económicos o políticos en una sociedad determinada.
--------------------------------Ahora bien, justo es reconocer que este último proceso es aún incompleto y con alcances todavía difíciles de predecir. Después de todo, la lucha por asegurar mediante el quehacer jurisdiccional la cabal eficacia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares implica una radical transformación de la construcción más clásica del concepto “derechos fundamentales”, aquella que considera a estos derechos solamente como públicos subjetivos, o, dicho en otras palabras, como derechos de los ciudadanos en principio oponibles únicamente frente al Estado.
Ello explica la configuración de posturas como la State Action norteamericana o la Dirttwirkung alemana, posición por cierto muy difundida en muchos otros países europeos. No es éste el espacio para efectuar un prolijo análisis sobre los alcances de estas construcciones conceptuales, pero cabe eso si efectuar una anotación importante al respecto: finalmente ambas posiciones, muy a despecho de sus indisimulables ficciones y restricciones, le confían a un juez la responsabilidad de tutelar los derechos cuya vulneración se alega, aunque -claro está- con mayores reparos que los que personalmente nos gustaría ver puestos en práctica. Ahora bien, justo es anotar que estas nuestras últimas apreciaciones bajo ningún concepto deben ser entendidas como un intento de desconocer las diversas dificultades teóricas y prácticas que indudablemente genera un más amplio reconocimiento de la vigencia de los derechos fundamentales en las relaciones entre particulares.
Tómense en cuenta como aquí no hacemos distinción entre las atribuciones de control de constitucionalidad y de tutela de derechos y demás preceptos consignados en un nivel infraconstitucional, pues ello implicaría efectuar una distinción entre instancias propias de una judicatura ordinaria e instituciones con atribuciones jurisdiccionales, pero especializadas en la tutela de la supremacía de la Constitución, distinción en rigor innecesaria para lo que aquí queremos apuntalar, y que además, no es invocable en todos los países latinoamericanos, ya que en muchos de ellos todavía se mantiene un modelo difuso de Jurisdicción Constitucional, el cual, muy a despecho de sus críticas y críticos, también tiene en nuestro subcontinente algunas exitosas experiencias.
Sin embargo, la consolidación de este importante fenómeno no ha sido ni es tarea fácil, pues evidentemente aparecen o subsisten muchos cuestionamientos al respecto: falta de legitimidad, lentitud o carencia de suficiente especialización son algunos de los reiterados ataques que se formulan ante el riesgo de pasar de una incontrolada supremacía del legislador a una eventualmente también incontrolable actuación de los juzgadores. Estos son indudablemente reparos que no deben soslayarse ni perderse de vista; ahora bien , en América Latina en general, y en el Perú en particular, ellos no parecen ser los problemas centrales a enfrentar y superar: y es que no estamos aquí ante una judicatura superpoderosa y sobredimensionada, sino más bien frente a un conjunto de instituciones involucradas con el quehacer judicial con atribuciones bastante disminuidas.
Múltiples factores han llevado en nuestros países a esta situación, la cual es por cierto un rasgo muy característico del sistema de gobierno predominante en este subcontinente, conocido habitualmente como presidencialismo latinoamericano, y cuyas manifestaciones mayormente se encuentran en las antípodas de un Estado Constitucional que se precie de serlo(3). Así por ejemplo, en el caso peruano son múltiples los factores que han conspirado tanto contra la autonomía de las instituciones involucradas con las tareas de impartir justicia como condicionado la independencia de quienes integran dichas instancias: los sistemas de nombramientos utilizados; los múltiples procedimientos de ratificación y remoción puestos en práctica, muchos de los cuales ni siquiera estaban constitucional o legalmente previstos; o un manejo interesado de los requerimientos y necesidades económicas y presupuestarias de las entidades involucradas desde los diferentes Gobiernos y Congresos (lo cual además se traduce en remuneraciones y condiciones de trabajo bastante malas para quienes desempeñan funciones jurisdiccionales, además de abiertas limitaciones logísticas y un largo etcétera), son sin duda algunos de los más evidentes, pero no los únicos.
-----------------Nuestro punto de vista sobre el presidencialismo latinoamericano y sus elementos más característicos (que son, aparte del ya mencionado, el aumento incontrolado de las atribuciones gubernamentales en general y presidenciales en particular; una serie de limitaciones en la configuración del rol y atribuciones del Congreso; y una centralización funcional y territorial de la toma de las decisiones políticas, sociales y económicas más significativas) se desarrolla con mayor detalle en los trabajos: “Algunas notas sobre la evolución del presidencialismo latinoamericano a la luz de lo previsto en la Constitución peruana de 1993”. En: Cuadernos Constitucionales de la Fadrique Furió Ceriol. Valencia: Universitat de Valencia. II Época. Número 20 y 21, 1997; págs. 41 y ss; “Notas acerca de la evolución del presidencialismo latinoamericano a la luz de lo ocurrido en el caso peruano sobre el particular”. En: COMPLAK, Krystian (compilador). Exposiciones efectuadas en el Primer Encuentro de Constitucionalistas de América Latina y Europa Oriental. Wroclaw, Universidad de Wroclaw, 2002; págs. 319 y ss. y “Presidencialismo Latinoamericano: sus alcances, los riesgos que genera a la plena vigencia del Estado de Derecho y algunas notas sobre la viabilidad de las propuestas planteadas al respecto”. En: GARCÍA BELAÚNDE, Domingo (compilador). Constitucionalismo y Derechos Humanos. Ponencias peruanas al VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional. Lima: Grijley - Institutos Iberoamericano de Derecho Constitucional (Sección Peruana), 2002, págs. 73 y ss.
A lo expuesto hay que añadirle una constatación de muy singular relevancia: y es que, a diferencia de lo que eventualmente puede sostenerse con respecto a otras atribuciones propias de todo Estado Constitucional, las tareas de impartir justicia se caracterizan por plantearse como una labor conjunta y coordinada entre diversas instituciones del aparato estatal (en el Perú de hoy, esencialmente entre la judicatura ordinaria o “Poder Judicial”, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional y diferentes instancias de la sociedad civil). Ahora bien, esta comprensión del quehacer jurisdiccional como parte de lo que en estricto sería un sistema ha sido en nuestro país lamentablemente dejada de lado, las más de las veces por convenir aquello al fortalecimiento de determinados intereses, pero también por una preocupación por salvar la autonomía del conjunto de las entidades involucradas(4).
--------------------------------Especulación que desafortunadamente no deja de tener en la experiencia peruana algún fundamento, ya que en nuestro país el proceso indebidamente denominado de Reforma Judicial usó tramposamente el concepto de “sistema” para así intentar justificar su intención de cooptación de jueces y fiscales de todo el país. Debe eso sí quedar algo en claro: lo allí planteado nunca respondió en rigor a lo que conceptualmente se entiende como un Sistema Judicial o Sistema de Justicia, forma de actuación que no tiene por qué dejar de lado la autonomía de las instituciones que la conforman.
La histórica desconfianza existente en el Perú a las reales facultades contraloras de las instancias involucradas con las tareas de impartir justicia (fundamentalmente desconfianza sustentada en la intención de mediatizar su libre margen de acción y mantenerlas como instrumentos de los grupos con mayor poder económico y/o político), unida a la voluntad de preservar la autonomía de ciertas instituciones o la comprensión de distintas perspectivas del Derecho o de la composición de conflictos, perspectivas en buena parte vinculadas con el pluralismo jurídico actualmente presente en nuestro país, llevan a un escenario en el cual no solamente encontramos un abierto cuestionamiento ciudadano a la credibilidad de las entidades componentes del sistema judicial, sino incluso, y ya en el plano estrictamente normativo, un diseño institucional poco claro, en el cual, a pesar de lo prescrito literalmente en nuestra Constitución vigente (así como en la de 1979), no le otorga a la judicatura ordinaria la exclusividad de la función jurisdiccional. Es más, en algunos casos hace un uso abiertamente impropio del concepto “jurisdicción”, asumiendo como instancias con atribuciones jurisdiccionales a mecanismos de composición de conflictos a cargo de ciudadanos que no configuran el aparato estatal, como las Comunidades Campesinas y Nativas; o dándole esa característica a instituciones que abiertamente carecen de coertio y ejecutio, tal como ocurre con la erróneamente denominada “jurisdicción arbitral”.
Pero los problemas de diseño normativo no quedan allí, pues en el Perú además se consagra la existencia de instancias administrativas cuyas decisiones no son revisadas en sede judicial. Este es claramente el caso de lo resuelto por el Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces, de acuerdo con el artículo 142 del Texto Constitucional actualmente vigente(5). Por otro lado, no solamente no se quiere aceptar la configuración de las labores de impartición de justicia como un sistema, si no que en la conformación de buena parte de ellos la participación de la sociedad civil es pobre o nula. Y como si lo reseñado no tuviese suficiente entidad, tanto las funciones de las instituciones vinculadas con el Sistema Judicial como los derechos, garantías y obligaciones de quienes las integran son, de estar reconocidas, materias abordadas en forma incompleta o mediatizada, cuando no recogidas de manera meramente formal. Finalmente, el tratamiento de los derechos que se le reconocen a los justiciables en estos temas (el llamado Debido Proceso en sus diferentes dimensiones, y, eventualmente, cuando corresponda, el derecho a una tutela judicial efectiva) es tan ambigüo como asistemático e insuficiente. El cuadro descrito no es en síntesis muy alentador que digamos.
-----------------------El texto constitucional de 1993 aquí en comento también prescribe la irrevisibilidad en sede judicial de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral. Ello se desprende expresamente de su artículo 181, el cual a saber señala lo siguiente:
“[…] Artículo 181: El Pleno del Jurado Nacional de Elecciones aprecia los hechos con criterio de conciencia. Resuelve con arreglo a ley y a los principios generales del derecho. en materias electorales, de referéndum o de otro tipo de consultas populares, sus resoluciones son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables. Contra ellas no procede recurso alguno.”
Y es que si acudimos al Jurado Nacional de Elecciones únicamente como una instancia de la administración, su margen de acción deberá circunscribirse a lo previsto en la Ley del Procedimiento General, o eventualmente a lo prescrito en una norma administrativa al respecto. A mayor abundamiento sobre el particular léase nuestro trabajo: “Órganos constitucionalmente autónomos y la pertinencia de una revisión de sus fallos en sede jurisdiccional peruana: algunos apuntes sobre el particular.” En: Derecho Procesal, II Congreso Internacional. Lima: Fondo de Desarrollo Editorial de la Universidad de Lima, 2002 págs. 389 y ss. Allí se resume la ponencia que sustentamos en dicho Congreso en nuestra condición de Presidente de la Comisión de Derecho Procesal Constitucional de aquella actividad.
La importancia del tema y la gravedad de la crisis vivida sobre el particular llevaron a que éste fuera uno de los ejes para la discusión dentro del proceso de Reforma Constitucional iniciado luego de la caída del fujimorismo. Los lineamientos básicos al respecto comenzaron sin duda a esbozarse en la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú constituida durante el gobierno transitorio de Valentín Paniagua, comisión en donde nos cupo el inmerecido honor de asumir la Relatoría del grupo que justamente desarrolló la propuesta de aquello que equívocamente se denominó “Servicio de Justicia”. Algunos de dichos parámetros han sido finalmente asumidos, y otros, como luego veremos, peligrosamente dejados de lado, en el debate y propuestas de Reforma planteados en y por el Congreso de la República. Es justamente lo finalmente plasmado en el último documento que se ha hecho público de esta labor parlamentaria, tarea en cuyas deliberaciones, muy a pesar de nuestras abiertas discrepancias con el método de debate y algunas de las cosas propuestas se nos invitó a participar, lo que aquí pasaremos a comentar de inmediato(6). Ello por considerar que estamos ante un tema de especial interés para una actividad académica en la cual justamente se debaten los posibles alcances y ventajas de una eventual Reforma Constitucional en nuestro país.-------------------------------------Estamos aquí haciendo referencia al documento dado a conocer por el Congreso de la República el 11 de julio del presente año.
II. ANOTACIONES SOBRE LOS EJES CENTRALES EN BASE A LOS CUALES SE DESARROLLA LA PROPUESTA DE REFORMA CONSTITUCIONAL SOMETIDA A NUESTRO ANÁLISIS
Apegados a una visión tridimensional del Derecho por la cual lo jurídico (y por ende, su cabal vigencia) no se agota en lo normativo, sino que también implica el reconocimiento de una dimensión fáctica y otra eminentemente axiológica, debemos ser enfáticos en señalar como incluso el mejor diseño constitucional y legal no resulta por si solo suficiente para devolver la credibilidad ciudadana en Jueces, Fiscales y demás implicados con las labores de impartir justicia. Sin embargo, es a todas luces evidente que un buen desarrollo normativo de este tema deviene en un significativo aporte para facilitar las acciones consideradas necesarias en dicha dirección o sentido. Ello fue entendido por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional (también conocida como Comisión de Bases), y al parecer, ese sería también el sustento de la propuesta de Reforma Constitucional esbozada por el Congreso de la República. La pregunta a responderse gira entonces en relación a si lo que actualmente viene siendo reseñado por quienes han asumido preocupaciones de carácter constituyente realmente cumple con los fines para los cuales intenta ser prevista.
Pasando entonces a tratar de resolver esta pregunta, si algo debe reconocerse como un mérito de la propuesta que empezaremos a comentar es el de, en la misma línea ya esbozada por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional, pronunciarse sobre aquellos aspectos que sin duda aparecen como centrales dentro del tratamiento de este tema, los cuales son a saber: el de si planteamos o no las labores de impartir justicia como parte de un sistema; el establecimiento de los principios que inspiren la labor jurisdiccional; la composición de los diversos órganos u organismos vinculados con el desarrollo de esta labor (o por lo menos, la de sus instancias de gobierno); las funciones o atribuciones reconocidas a dichas instituciones; los derechos, garantías y obligaciones atribuidos a quienes componen estas instancias; y, finalmente, los derechos que pueden invocar los ciudadanos al intentar conseguir un pronunciamiento definitivo emitido por una entidad con atribuciones jurisdiccionales. Ahora bien, y en nuestra modesta opinión, necesario es anotar que las respuestas dadas por la propuesta que pasamos a comentar a estas interrogantes no son necesariamente las mejores, tal como veremos a continuación.
2.1 La discusión sobre si la impartición de justicia debe o no configurarse como un sistema.
El constatar que las labores de impartición de justicia implican una acción conjunta y coordinada de una serie de instituciones es algo relativamente fácil de apreciar. Sin embargo, lo que sin duda requiere un mayor y mejor análisis son las consecuencias a las cuales puede llevarnos esa aseveración, pues si hablamos de establecer un sistema, ello significa tomar con claridad posición sobre algunos temas, como por ejemplo, el establecer cuáles son las materias específicas a coordinar, el de determinar cuáles son las instancias a través de las que deberá canalizarse dicha coordinación, o el especificar cuál es el nivel -vinculante o no- de aquella tarea conjunta y coordinada.
La preocupación por preservar la autonomía de las entidades vinculadas a la impartición de justicia (preocupación cuya plasmación en el debate constituyente iniciado luego de la caída del fujimorismo ha estado en nuestra opinión demasiado influída por la coyuntura recientemente vivida en nuestro país) llevó a que, a pesar de reconocer la existencia de elementos comunes que sin duda generarán mecanismos de coordinación y colaboración interinstitucional, la mayoría de miembros de la Comisión de Bases no estuvieran de acuerdo con explicitar en el Perú la existencia de un Sistema Judicial (7). Sin embargo, quienes en su momento defendimos aquella posición insistimos con ella en el seno del Congreso de la República cuando su Comisión de Constitución nos convocó a discutir ese tema. Tal vez como consecuencia de ello pueda entenderse la existencia de un capítulo, el doce, dentro del Título Cuarto de la propuesta de reforma, apartado intitulado “De las relaciones entre el Poder Judicial y demás órganos vinculados a la impartición de justicia”.
-------------------------------------------Ver en este sentido lo consignado en COMISIÓN DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PERÚ. Documento Final de Trabajo. Lima, Ministerio de Justicia, Julio de 2001, pág. 62.
Ahora bien, conviene eso si poner las cosas en sus justos términos, pues luego de un mar de imprecisiones, necesario es aclarar que lo allí consignado no es en rigor la plena vigencia de un Sistema Judicial. Decimos esto en mérito a que, en primer lugar, el texto que ahora venimos analizando únicamente establece relaciones de coordinación a efectos de asegurar el mejor desarrollo de las labores administrativas vinculadas a la impartición de justicia, sin pasar luego a explicitar cuáles serían estas tareas. Tampoco se precisa si dicha coordinación tendría efectos vinculantes o no, limitándose a apuntalarse que ninguna de estas coordinaciones afecta la autonomía constitucionalmente reconocida al “Poder Judicial”, el Ministerio Público, el Consejo Nacional de la Magistratura y, finalmente, la Academia de la Magistratura, cuyo status jurídico no se precisa claramente (8). Por último, se deja a una Ley Orgánica la regulación de los mecanismos de coordinación aquí reseñados, especialmente en lo que se refiere al planeamiento y la formulación del proyecto de presupuesto de cada una de las entidades involucradas (9). En síntesis, todavía encontramos pocas luces y muchísimas sombras en el tratamiento de un tema que debería ser abordado con mayor claridad y detalle.
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Ver al respecto el primer párrafo del artículo 217 de la propuesta, donde se prescribe lo siguiente:
“[…] Artículo 217°.- El Poder Judicial, el Ministerio Público, la Academia de la Magistratura, el Consejo Nacional de la Magistratura y el Tribunal Constitucional, sin perjuicio de la autonomía constitucionalmente reconocida a cada uno de ellos, mantendrán relaciones de coordinación a efectos de asegurar una gestión administrativa que garantice el cumplimiento adecuado y oportuno de la función estatal de impartir justicia. […].”
A renglón seguido, y en lo referente a la Academia de la Magistratura, ésta, de acuerdo con el artículo 218° de la propuesta que venimos analizando, se encarga de la formación y la capacitación de jueces y fiscales en todos los niveles y aquellas otras asignadas conforme a Ley.
En ese tenor está redactado el segundo párrafo del artículo 217° de la propuesta que venimos analizando, en cuyo texto se dice que: “[…] Artículo 217°.- […]Una ley orgánica regulará los mecanismos de coordinación previstos en el presente artículo, especialmente en lo que se refiere al planeamiento y la formulación del proyecto de presupuesto de cada entidad.”
2.2 NOTAS EN TORNO A LOS PRINCIPIOS QUE INSPIRAN A LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL
Algunas Precisiones Generales
Toda actividad humana, como bien sabemos, tiene pautas que inspiran su configuración y desarrollo. Ello es lo que se conoce con el nombre genérico de principios, los cuales muchas veces son expresión de algunos valores, cuando no son principios y valores al mismo tiempo (10).
--------------------------------Ese es, por ejemplo, el caso de la igualdad.
La función jurisdiccional del Estado, como importante actividad humana que es, no escapa a estas consideraciones y tiene entonces también principios que le inspiran. Sin embargo, hasta hoy desafortunadamente el tratamiento dado a este tema en muchos textos constitucionales ha estado bastante lejos de ser el más feliz. Prueba de ello es como en el documento de 1993 se usa la errónea denominación “principios y derechos de la función jurisdiccional” (como si una función estatal pudiese tener derechos), y a continuación se consigna una mezcla de derechos del justiciable (por cierto, abordados asistemáticamente) con pautas que deben inspirar el desarrollo de un proceso y algunos elementos que si en rigor merecerían ser considerados como principios inspiradores de la función jurisdiccional.
La anotación de estas equivocaciones no es, como de primera impresión pudiera pensarse, una cuestión meramente técnica y sin importancia e implicancia práctica. Todo lo contrario: justamente el tener debidamente definidos estos temas nos permite determinar con claridad nuestras posiciones sobre temas tan importantes como el de quien imparte justicia y bajo qué parámetros y condiciones lo hace. Veamos entonces si la propuesta de reforma en debate cumple con darle un tratamiento correcto y racional a tan relevantes asuntos.
Entrando entonces en materia, si hacemos una revisión a lo prescrito como principios de la función jurisdiccional en el artículo 192° de la propuesta(11), fácilmente podemos detectar alguna confusión conceptual, pues allí se incluyen también lo que en rigor son más bien derechos, obligaciones o garantías de quienes ejercen tareas vinculadas con el desarrollo de la tan importante responsabilidad que aquí venimos reseñando. La consagración aquí de la independencia del juzgador, en su dimensión de no interferencia (artículo 192° inciso primero de la propuesta) es un buen ejemplo de lo que acabamos de anotar. Sin embargo, el aspecto más importante relacionado con el tema que estamos abordando es el de las drásticas modificaciones introducidas al tratamiento de los principios de unidad, exclusividad y autonomía, aspectos que pasaremos a acotar inmediatamente
----------------------------------------El artículo 192º de la propuesta de Reforma de la Constitución Peruana actualmente en debate, del 11 de Julio de 2002, señala lo siguiente:
“[…] Artículo 192°.- Son principios de la función jurisdiccional:1. El principio de independencia. Ninguna autoridad puede avocarse a causas pendientes ante un órgano jurisdiccional ni interferir en el ejercicio de sus funciones. Tampoco puede dejar sin efecto resoluciones que han pasado en autoridad de cosa juzgada, ni cortar procedimientos en trámite, ni modificar sentencias ni retardar su ejecución. Estas disposiciones no afectan el derecho de gracia ni la facultad de investigación del Congreso, cuyo ejercicio no debe, sin embargo, interferir en el procedimiento jurisdiccional ni surte efecto jurisdiccional alguno.2. El principio de no dejar de administrar justicia por vacío o deficiencia de la ley. En tal caso, deben aplicarse los principios generales del derecho y el derecho consuetudinario.3. El principio de inaplicabilidad por analogía de la ley penal y de las normas que restrinjan derechos.4. La prohibición de ejercer función judicial por quien no ha sido nombrado en la forma prevista por la Constitución o la ley. Los órganos jurisdiccionales no pueden darle posesión del cargo, bajo responsabilidad.5. El principio de no condenar a nadie sin proceso judicial o en ausencia.6. La aplicación de la ley más favorable al procesado en caso de duda o de conflicto entre leyes penales.7. La obligación del Poder Ejecutivo de prestar la colaboración que en los procesos le sea requerida.”
A vueltas con la reformulación del tratamiento del principio de unidad
Como es de conocimiento general, el principio de unidad surge de la mano del constitucionalismo y su apuesta por fortalecer el principio de igualdad ante la ley, principio mediante el cual se postula -entre otros aspectos- no un tratamiento estratificado de la composición de conflictos ciudadanos, sino más bien el sometimiento de todas las personas a la misma clase de tribunales, sin que sea posible la exclusión de algunas en base a su origen o condición social o institucional (12). Se apuntala así como regla general la existencia de tribunales comunes a todas las personas y la erradicación de cualquier fuero privativo(13). Sin embargo, y ya desde la carta de 1979, constitucionalmente en el Perú se han planteado dos excepciones al respecto: la de una supuesta jurisdicción arbitral y la de la denominada equívocamente “justicia militar”.
-----------------------------------En términos similares se pronuncia DIEZ PICAZO, Luis María -Régimen Constitucional del Poder Judicial. Madrid: Cuadernos Cívitas, 1991. pág. 35.
Conviene entonces aquí señalar lo dicho, entre otros por Ricardo Herrera: “[…] Estimamos que la unidad de la función jurisdiccional en rigor alude únicamente a la preferencia por el agrupamiento de los jueces en un cuerpo unitario y jerarquizado con un gobierno común (el Poder Judicial), al que el pueblo le ha delegado la facultad de administrar justicia, proscribiendo la subsistencia de fueros privativos contrarios al principio de igualdad ante la ley.” Leer entonces al respecto: HERRERA VASQUEZ, Ricardo - Función Jurisdiccional. Lima: Academia de la Magistratura, 2000. pág. 25.
Ahora bien, justo es anotar como por lo menos una de las excepciones planteadas es conceptualmente un disparate, y la otra aborda en nuestra opinión en forma inconveniente una situación por lo demás polémica. En el primero de los casos, no hay que ser un gran experto en materia procesal para percibir como al arbitraje no puede considerársele como una excepción a la función jurisdiccional, pues un árbitro simple y llanamente carece de atribuciones jurisdiccionales. El arbitraje es sin duda un importante mecanismo de composición de conflictos o situaciones de incertidumbre con relevancia jurídica, y por ello, la propuesta de reforma hace bien dándole, al igual que a la conciliación, reconocimiento constitucional en esos términos (14). Con esto no se recorta la relevancia de los árbitros, sino se cumple con advertir que en su actuación ellos no cuentan con ese poder-deber del Estado previsto para solucionar los conflictos de intereses intersubjetivos, controlar las conductas antisociales y la constitucionalidad normativa en forma exclusiva y definitiva mediante órganos que se apoyan en el ius imperium para el cumplimiento obligatorio de sus decisiones, potestad habitualmente conocida como jurisdicción o función jurisdiccional (15).
--------------------------------El artículo 200º de la propuesta de Reforma de la Constitución hoy en debate, del 11 de Julio de 2002, señala lo siguiente:
“[…] Artículo 200°.- Se reconocen las formas no jurisdiccionales de solución de conflictos e incertidumbres jurídicas, como la conciliación y el arbitraje, de acuerdo a lo previsto en la Constitución y en las leyes sobre la materia.”
Aquí en líneas generales asumimos como propia la definición hecha entre otros por MONROY GÁLVEZ, Juan -Introducción al Proceso Civil. Tomo I. Bogotá, Temis, 1996. pág. 213.
Por otro lado, el tema de la llamada “jurisdicción” o “justicia” militar es sin duda técnica y políticamente bastante más complejo. Para nadie es un secreto la relevancia obtenida por las Fuerzas Armadas y Policiales en la historia latinoamericana. Ello adquiere graves dimensiones en el Perú, país en el cual el setenta por ciento de sus gobiernos estuvieron a cargo de militares, o por lo menos, sostenidos con el apoyo militar.
Se discute entonces cual es la mejor manera de hacer frente a las diversas controversias que pudieran generarse por la eventual comisión de delitos de función militar y/o policial. En el caso peruano, a diferencia de lo previsto en otros países, se ha optado por tener tribunales y juzgados especializados en la resolución de estos casos. Estos tribunales y juzgados no pertenecen ni dependen de la judicatura ordinaria, sino más bien están articulados a su estructura y mandos institucionales. Por otro lado, la posibilidad de que el “Poder Judicial” pueda controlar lo allí resuelto es mínima: es más, y de acuerdo con el texto de la Constitución de 1993, únicamente cabría la revisión en casación por la Corte Suprema de las sentencias del denominado “Fuero Militar” en las cuales se haya aplicado como sanción a la pena de muerte. Al no haberse regulado este supuesto, buscándose así evitar una confrontación con lo dispuesto por la Corte y Convención Americana de Derechos Humanos, en la práctica se habría constituido en el Perú una estructura de composición de conflictos paralela e irrevisable en sede judicial, situación a todas luces cuestionable y hasta perniciosa (16).
--------------------------------Como bien sabemos, lo previsto tanto en el artículo cuatro de la Convención Americana de Derechos Humanos como en la Opinión Consultiva número tres de la Corte Interamericana establecían como una obligación de nuestros Estados la de, entre otras, no ampliar las causales de pena de muerte ya previstas en cada uno de nuestros ordenamientos jurídicos. Sin embargo, en el Perú, con lo dispuesto en el artículo 140° del documento fujimorista de 1993 se deja de lado dicha obligación, pues se incorpora una causal más de pena de muerte en el ordenamiento jurídico peruano. Consultada la Corte Interamericana sobre si aquí se habría configurado una vulneración de la Convención, dicho Tribunal, mediante su Opinión Consultiva catorce, señaló que no habría violación al Pacto de San José ni condena al Estado aparentemente infractor mientras no se emitan las leyes que hagan factible la puesta en práctica de la actuación actualmente cuestionada, el aumento de supuestos sancionables con pena de muerte. Consecuencia de ello fue que, a pesar de lo prescrito en el texto constitucional, no se dictó en el Perú ninguna norma que haya permitido aplicar esta drástica sanción a un comportamiento distinto del delito de traición a la patria en el caso de guerra exterior, supuesto ya recogido en la Constitución Política de 1979.
Ya desde la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú se planteaba efectuar una drástica modificación de lo hasta hoy existente, confiando la responsabilidad del juzgamiento y las resoluciones de los casos en donde se argumentara la comisión de delitos de función castrense o policial a instancias especializadas dentro de la judicatura ordinaria (17). Esa es sin duda la misma línea asumida en el artículo 201° de la propuesta, cuando señala que los miembros de la Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses están bajo la competencia de jueces especializados del “Poder Judicial”(18).
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Ver al respecto COMISIÓN DE ESTUDIOS DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL PERÚ -Op. Cit., págs. 62 (último párrafo) y, sobre todo, 69.
El artículo 201º de la propuesta señala lo siguiente:
“[…] Artículo 201°.- Los miembros de las Fuerzas Armadas en actividad que cometan delitos estrictamente castrenses, están bajo la competencia de jueces especializados del Poder Judicial, de conformidad con la ley. El ámbito de sus atribuciones no se extiende, en ningún caso, a los civiles. Corresponde a la Corte Suprema de Justicia revisar las resoluciones dictadas por dichos jueces, en los casos que establezca la ley.”
Sin embargo, en este avance se dejan todavía muchas cosas que precisar, las cuales indispensablemente deberán ser resueltas en las leyes de desarrollo correspondientes. No se dice, por ejemplo, quien nombraría a estos juzgadores (si el Consejo Nacional de la Magistratura o los altos mandos de las Fuerzas Armadas). Ni siquiera se especifica si los juzgadores serán civiles, militares en retiro o militares en actividad. Finalmente, no quedan claras cuáles serían las pautas a seguir para asegurar la ejecución de las sentencias emitidas por estos jueces y/o tribunales. En síntesis, todavía quedan aquí muchos y muy importantes dudas para resolver al respecto. Ello no debe implicar el perder de vista el rasgo central de este apartado de nuestro análisis: la constatación de una intención de fortalecer la plena vigencia del principio de unidad de la función jurisdiccional. Que así sea.
Un acercamiento a la realidad de nuestro sistema o el nuevo tratamiento a darse al principio de exclusividad
Cuando se habla de exclusividad de la función jurisdiccional, se entiende que en un Estado de Derecho nadie puede irrogarse la atribución de resolver los conflictos en forma definitiva y con el apoyo del ius imperium estatal de manera privada o por acto propio, pues dicha tarea corresponde al Estado a través de sus órganos especializados (19). En pocas palabras, solamente las entidades estatales específicamente establecidas para desempeñar tareas de tipo jurisdiccional pueden emitir actos jurisdiccionales(20).
-------------------------------------------En este mismo sentido, entre otros, opina MONROY GÁLVEZ, Juan -Op. Cit., pág. 81.
El principio de exclusividad de la función jurisdiccional supone que nadie puede irrogarse en un Estado de derecho la función de resolver los conflictos definitoriamente en forma privada o por acto propio, pues dicha actividad le corresponde al Estado a través de sus órganos especializados. MONROY GÁLVEZ, Juan - Introducción al Proceso Civil. Santa Fe de Bogotá, Temis, 1996, Tomo I, pág. 81.
Una rápida revisión de la historia constitucional peruana demuestra como inicialmente la aplicación de este principio llevó muy pronto a apreciar que la única institución capaz de configurar actos jurisdiccionales era nuestra judicatura ordinaria o “Poder Judicial”. Sin embargo, progresivamente fue cambiando esa percepción cuando, usándose muchas veces una comprensión errónea del concepto jurisdicción, paulatinamente se consideró como instancias con competencias jurisdiccionales incluso a algunos sectores dentro de nuestra sociedad civil, y además, se admitió que ciertos organismos con una naturaleza netamente administrativa pudieran elaborar decisiones irrevisables en sede judicial, lo que indujo a muchos al error de señalar que a aquellas instancias también eventualmente se le habían reconocido atribuciones jurisdiccionales (21).
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Eso es lo que ocurrió con referencia a las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de ratificación y evaluación de jueces (artículo 142 del texto de 1993). Muy a despecho de su naturaleza eminentemente administrativa, muchos vieron en este precepto constitucional un reconocimiento de atribuciones jurisdiccionales al Consejo. Ello, como hemos explicado anteriormente (recomendamos revisar sobre el particular nuestro trabajo intitulado “Órganos constitucionalmente...”.Op. Cit., en especial págs. 401 y ss), no solamente iría en contra de lo que en rigor se entiendo como jurisdicción y lo jurisdiccional, sino también rompería muy peligrosamente con los parámetros dentro de los cuales se han dado las relaciones entre órganos jurisdiccionales y órganos administrativos en el Perú.
Ahora bien, y muy a despecho de algunas confusas y antitécnicas percepciones, curiosamente la Constitución de 1979 y el texto de 1993 seguían señalando que la única entidad beneficiada en el Perú con el principio de exclusividad era nuestro “Poder Judicial” (22). Pasando entonces a ver lo que ahora viene discutiéndose, afortunadamente podemos anotar como aquí hay una saludable rectificación, ya que luego de una larga lucha con marchas y contramarchas, el último documento de propuesta de Reforma Constitucional parece afortunadamente decidido a poner las cosas en su sitio, señalando que si bien en el Perú no solamente la judicatura ordinaria emite actos jurisdiccionales, también es cierto que no todas las entidades públicas o privadas a las cuales actualmente se le atribuyen facultades de este tipo debían gozar efectivamente de dichas potestades (23).
-----------------------------------Recomendamos revisar el 232 de la Constitución de 1979 y el primer párrafo del artículo 138 del texto de 1993, donde se señala lo siguiente:
“[…] Artículo 232º.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo. Se ejerce por los juzgados y tribunales jerárquicamente integrados en un cuerpo unitario, con las especialidades y garantías que corresponden y de acuerdo con los procedimientos que la Constitución y las leyes establecen”
“[…] Artículo 138º.- La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos con arreglo a la Constitución y a las leyes. […]”
Como elemento que corrobora esta nuestra última aseveración, podemos encontrar que en la primera propuesta publicada por el Congreso sobre el particular, documento presentado el 5 de abril de este año, en su artículo 214 se insistía en equívocamente dar a entender que el Poder Judicial sería la única instancia que ejercería la potestad de impartir justicia en el Perú, afirmación que incluso no concordaba con lo prescrito en otros apartados de esa misma propuesta.
Así se dice que “ (...) la potestad de impartir justicia emana del pueblo y se ejerce por el Poder Judicial y por aquellos organismos que la Constitución faculta (...)” (artículo 189° de la propuesta). Con ello queda claro que no es la judicatura ordinaria la única competente para desempeñar estas responsabilidades. A renglón seguido, se reconoce constitucionalmente la plena vigencia y eficacia de algunos mecanismos de composición de conflictos, aún cuando de la lectura de la misma propuesta se entiende que a ninguno de estos casos se le atribuye potestades jurisdiccionales: ello es precisamente lo que se hace con la comúnmente denominada “justicia comunal” (segundo párrafo del artículo 189° de la propuesta) y con medios alternativos como el arbitraje o la conciliación (ver al respecto el ya mencionado artículo 200° de la propuesta).
Luego de determinar con claridad quienes no emiten actos jurisdiccionales, la propuesta en comento elimina la posibilidad hasta hoy existente de que existan resoluciones tomadas por algunas instancias administrativas que sean irrevisables en sede judicial, quedando solamente fuera del control jurisdiccional las materias y competencias que la Constitución así disponga (24). Finalmente, y luego de estas especificaciones, quedarán verdaderamente determinadas cuales son las instituciones estatales con competencias jurisdiccionales, las que serían a saber la judicatura ordinaria o “Poder Judicial”, el Tribunal Constitucional y el Jurado Nacional de Elecciones (25).
---------------------------Así, por ejemplo, prescribe que las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura sobre eventuales sanciones por inconducta funcional de jueces y fiscales puedan impugnarse ante el Tribunal Constitucional si es que estas decisiones vulneran el derecho a un debido proceso (artículo 216 inciso 2 de la propuesta). Ahora bien, ello lamentablemente no cierra la posibilidad de mantener la irrevisibilidad judicial de ciertas decisiones, a tenor de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 191 del texto que venimos analizando:
“[…] Artículo 191°.- La potestad jurisdiccional, enunciativamente, comprende: 1. La tutela de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución y los tratados en esta materia.2. La tutela de los derechos subjetivos.3. El control de las conductas punibles.4. El control de la legalidad de la actuación administrativa.5. El control de la potestad reglamentaria.6. El control difuso de la constitucionalidad de las normas.
Sólo quedan fuera del control jurisdiccional las materias y competencias que la Constitución así disponga.” (El subrayado es nuestro.)
Además, y como veremos luego, ya específicamente en el desarrollo de las funciones reconocidas como propias de los diferentes organismos que componen nuestro sistema judicial, lo dispuesto en la propuesta de reforma constitucional en comento deja entrever la posibilidad de que sus decisiones sobre nombramientos de jueces y fiscales no sean revisables en sede judicial, posibilidad que se nos presenta como manifiestamente asistemática e inconveniente.
Justo es eso sí resaltar la singular evolución y actual configuración de nuestro Jurado Nacional de Elecciones. Sin embargo, e insistiendo con algo que ya hemos señalado en anteriores ocasiones, nos parece claro que dicha institución va camino a convertirse en una suerte de Tribunal Supremo en materia electoral, tema que trabajamos en detalle en nuestros artículos: “Sobre las competencias del Jurado Nacional de Elecciones (A propósito de la Resolución 219-99-JNE). En: Revista Peruana de Derecho Público. Año I. N° 1, Diciembre 2000 y “Órganos constitucionalmente autónomos y la pertinencia de una revisión de sus fallos…”. Op. Cit. págs. 396 y ss.
En esta misma línea va lo señalado en el artículo 233° de la propuesta que venimos analizando, donde se establece que el Jurado Nacional de Elecciones administra -debería decir imparte- justicia en materia electoral. El texto del artículo 233º es el siguiente:
“[…] Artículo 233º.- Los organismos electorales son dos: el Jurado Nacional de Elecciones, que administra justicia electoral; y la Oficina Nacional de Procesos Electorales, que organiza y conduce los procesos electorales y las consultas populares. Mantienen entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con sus atribuciones. Una ley orgánica establece su organización, funciones y competencias.”
Sin duda estamos ante una decisión abiertamente favorable a la consolidación del Estado Constitucional, pues pocas cosas pueden afectar más contundentemente a su configuración como el de la existencia de múltiples instituciones con competencias similares y hasta contrapuestas entre sí, máxime si ello ocurre en un tema tan importante y delicado como el de impartir justicia. En principio, es a la judicatura ordinaria a quien le compete emitir actos jurisdiccionales en el Perú. Ahora bien, solamente si se pone en entredicho la plena vigencia de los preceptos constitucionales se habilitará la actuación del Tribunal Constitucional con similares potestades. Asimismo, y con cargo a ir delimitando mejor su rol como Tribunal Supremo en materia electoral (materia cuyos alcances no se han determinado suficientemente en nuestro medio (26)), corresponderá al Jurado Nacional de Elecciones resolver las controversias que puedan irse generando sobre el particular. Cualquier otra decisión tomada a nivel administrativo o inter privatos sería entonces pasible de una revisión por la judicatura ordinaria, y excepcionalmente, por alguna de las otras instituciones aquí mencionadas. La cruzada por, siguiendo una ya célebre frase del maestro García de Enterría, la lucha contra las inmunidades del poder, pareciera entonces encontrar un elemento para su mayor y mejor fortalecimiento, salvo mejor parecer.
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Y es que en nuestra modesta opinión se hace necesario precisar qué es lo que se entiende en rigor como parte de “lo electoral”, para así evitar eventuales conflictos positivos o negativos de competencia entre el Jurado Nacional de Elecciones, la judicatura ordinaria y el Tribunal Constitucional. Sería entonces importante servirse de definiciones como las desarrolladas por NOHLEN, Dieter y SABSAY, Daniel. “Derecho Electoral”. En: NOHLEN, Dieter; PICADO, Sonia y ZOVATTO, Daniel. (compiladores). Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. México: Fondo de Cultura Económica, 1998, sobre todo págs. 18 y ss.
Algunos avances destinados a asegurar la autonomía económico-presupuestaria de la judicatura ordinaria
Alguien dijo en cierta ocasión que era muy difícil pensar en el cabal desarrollo de cualquier institución si a dicha instancia no le reconocemos cierto margen de autonomía.
Dicha autonomía, o capacidad de autorregulación, se da en diferentes dimensiones, siendo indudablemente una de ellas la económica. Y es que a través del manejo de sus propios recursos, cualquier entidad puede asumir mayores responsabilidades, contar con mejor logística para desempeñar aquellas tareas o contratar al personal más calificado para estas labores. Es más, y visto desde otra perspectiva, la efectiva asignación de los requerimientos económicos solicitados suele ser más bien un instrumento utilizado para presionar y/o condicionar la actuación de la entidad o entidades solicitantes.
Todas las implicancias y riesgos de lo recientemente descrito se hacen evidentes en el caso de las entidades que debieran configurar el sistema judicial peruano, ya que en el Perú no solamente se consigna una de las coberturas más bajas del subcontinente para estas instituciones, sino que además sus propuestas de presupuesto son, en una formalmente estricta aplicación de principio de unidad presupuestaria, sometidas a recortes y reformulaciones de acuerdo con el personalísimo criterio del Ministro de Economía de turno antes de ser presentadas al Congreso Nacional. Ello explica, sin duda junto a otros factores la situación de infraestructura insuficiente y personal mal remunerado que suele caracterizar a nuestra judicatura ordinaria o a nuestro Ministerio Público.
Tratando de revertir estar situación, la Constitución Peruana de 1979 consagraba como uno de sus preceptos el otorgamiento del dos por ciento del Presupuesto de la República para el Poder Judicial. Sin embargo, y muy a despecho de ese precepto constitucional, solamente en un año de los más de diez que estuvo en vigencia esa Carta se cumplió con lo allí dispuesto. El documento de 1993 no consignó mayores disposiciones al respecto, y ahora, siguiendo las directrices de lo planteado ya desde la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú, no solamente vuelve a establecerse la obligación de otorgar un porcentaje del Presupuesto nacional a favor de la judicatura ordinaria (no menos del tres por ciento de los gastos corrientes del Presupuesto General de la República, de acuerdo con el artículo 199° de la propuesta(27)), sino que además intencionalmente, se establece aquí una excepción al principio de unidad presupuestaria, pues se especifica que el proyecto de presupuesto presentado por el “Poder Judicial” es incorporado en sus propios términos por el Gobierno en la propuesta que ese mismo gobierno luego hará al Congreso Nacional (28).
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El artículo 199º de la propuesta de Reforma de la Constitución, del 11 de Julio de 2002, señala lo siguiente:
“[…] Artículo 199°.- El proyecto de presupuesto presentado por el Poder Judicial se incorpora en sus propios términos por el Poder Ejecutivo y no es menor al tres por ciento (3%) de los gastos corrientes del Presupuesto General de la República.”
(28) Así pues, se planteaba una composición del Consejo Nacional de la Magistratura en la cual, al igual, que en el documento de 1993, participan representantes de los Colegios de Abogados, de los otros Colegios Profesionales y los decanos de Facultades de Derecho de las universidades públicas y privadas de nuestro país (Ver al respecto, COMISIÓN DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL -Op. Cit, pág. 67), pero también se prescribía un Consejo de Gobierno del Poder Judicial y un Consejo de Gobierno del Ministerio Público con participación de todos los escalones de la carrera judicial y fiscal (de acuerdo con cada caso), y además, representantes de los Colegios de Abogados del país y de Decanos de las Facultades de Derecho (revisar para el caso de la judicatura ordinaria, COMISIÓN DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL -Op. Cit., pág. 64; y para lo vinculado al Ministerio Público, lo prescrito en las pág.s 65 y 66 del texto que acabamos de citar). Finalmente, se recomienda mantener la posibilidad de contar con jueces de paz no letrados, juzgadores que además obtendrían sus puestos como consecuencia de una elección popular (en este sentido, COMISIÓN DE ESTUDIO DE LAS BASES DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL -Op. Cit., pág. 65).
Alguien podría preguntarse, y no sin razón, cual es la motivación de esos recaudos, y sobre todo, por qué dichos beneficios solamente favorecen al “Poder Judicial”. Luego de lo expuesto hasta aquí, la primera parte de lo interrogado parece haberse contestado sola. Ahora bien, y yendo entonces a la segunda parte de lo cuestionado, fácilmente pueden constatarse dos cosas: en primer lugar, la configuración de todo presupuesto necesita de ciertos márgenes de flexibilidad, lo cual hace manifiestamente inconveniente tener previa y detalladamente establecida toda su conformación. La decisión de establecer porcentajes que obligatoriamente deben otorgarse en beneficio de alguna entidad es siempre una cobertura excepcional que no puede entenderse ni invocarse extensivamente. Entonces, y con ello pasando a abordar con más detalle a la segunda pregunta aquí esbozada, si aún se mantiene la intención de darle un tratamiento preferencial en el pleno presupuestario a alguna de las entidades del sistema (pues definitivamente no podría otorgarse a todas ese tipo de beneficios), existen elementos más que suficientes para considerar que dicha institución debería ser el equivocadamente denominado “Poder Judicial”.
Explicitemos los alcances de esta última afirmación: y es que si apreciamos con algo de detalle la labor de los diversos actores involucrados, rápidamente podemos anotar que si bien las labores del Ministerio Público y el Consejo Nacional de la Magistratura son de significativa relevancia dentro de un sistema judicial, no les corresponde a estas instituciones efectuar la tarea central al interior de esta importante función estatal, el impartir justicia. Por otro lado, el Tribunal Constitucional (y eventualmente el Jurado Nacional de Elecciones) indudablemente sí cuentan con relevantes potestades jurisdiccionales, pero éstas se encuentran mas bien circunscritas a temas y a momentos específicos. A quienes cotidianamente les toca ejercer esta atribución, y son por ello responsables directos de asegurar la plena vigencia de esta función estatal son los jueces de la judicatura ordinaria (quienes por ello precisamente reciben ese nombre, ya que son los habitualmente responsables de impartir justicia) o Poder Judicial. Es este el razonamiento que en nuestra opinión permite justificar la decisión tomada sobre el particular.
Sin embargo, el significativo apuntalamiento de la autonomía presupuestaria de la judicatura ordinaria, siendo un innegable e importante avance, no puede ni debe hacernos perder de vista dos cosas: en primer término, que dicho reconocimiento más es un punto de partida que uno de llegada, pues dependerá de la capacidad de las entidades implicadas el planificar, distribuir y emplear correctamente las acciones que permitan un cabal aprovechamiento de esta nueva e interesante cobertura presupuestal. Y en segundo lugar, nunca hay que perder de vista que si bien un buen diseño normativo ayuda mucho al respecto, una verdadera autonomía institucional no se consigue por decreto, sino que deben darse también algunos otros elementos, buena parte de los cuales en rigor ni siquiera son de carácter jurídico. Esperemos entonces que estos aspectos no estén ausentes en el tratamiento que se de a este tema en los años venideros.
2.3 LA PREOCUPACIÓN POR LA COMPOSICIÓN DE LOS DIVERSOS ORGANISMOS QUE SON PARTE DEL SISTEMA JUDICIAL (O POR LO MENOS, LA DE SUS INSTANCIAS DE GOBIERNO)
En países en donde el quehacer político ha oscilado entre el autoritarismo y coyunturas democráticas insuficientes, cuando no meramente formales, uno de los rasgos característicos de dichos estados es el de la pobre o nula participación ciudadana en la toma de las decisiones más relevantes. Ello se hace más patente en materias como la de la impartición de justicia, en la cual a la vocación por concentrar el poder se aúnan argumentaciones como las de que estamos ante una tarea eminentemente técnica, y que por ende, solamente puede ser asumida por especialistas.
Ahora bien, ese razonamiento sin duda soslaya o busca soslayar cosas que son muy importantes: no podemos olvidar, por ejemplo, que el sentido último de la función jurisdiccional del Estado es el de asegurar la pacífica convivencia ciudadana, y por ello, la plasmación del proyecto de vida de cada quien en particular así como de la sociedad en su conjunto. Nada de esto tiene sentido si no se consigue y/o preserva la satisfacción de los requerimientos de los justiciables, siempre y cuando éstos sean justos. Y aun cuando sus reclamos no fueran pertinentes, el tratamiento de los mismos bajo ningún concepto debe menoscabar la dignidad de las personas que los solicitan.
Es en mérito a lo expuesto que la participación de la ciudadanía (o por lo menos, de calificados representantes de aquellos sectores de la sociedad civil más directa o habitualmente relacionados con estos temas) devienen en un elemento fundamental en la cabal configuración de tan relevantes responsabilidades dentro de parámetros auténticamente democráticos. A ello es lo que se apuntaba desde la comisión de Bases cuando no solamente se reclamaba un Consejo Nacional de la Magistratura con integrantes elegidos por importantes entidades de la sociedad civil, sino cuando además se planteaba como una exigencia a nivel constitucional el que en la configuración de tareas centrales de jueces y fiscales (el gobierno de la judicatura ordinaria y el Ministerio Público, e incluso alguna responsabilidad de tipo jurisdiccional) también intervengan quienes no son parte de la carrera judicial y fiscal.
Este planteamiento sin duda ha sido históricamente resistido por muchos jueces y fiscales, quienes erróneamente ven en esto una intromisión a la autonomía de sus instituciones y a su independencia personal. Nada más lejano de la realidad. Es más, la participación de la sociedad civil en, por citar un caso, tareas de gobierno del “Poder Judicial” o del Ministerio Público (fijación de políticas, aprobación de planes y presupuestos, designación de autoridades, etc.) libra a la judicatura ordinaria y a los fiscales de riesgos como el de la autocomplacencia (riesgo evidente, por ejemplo, cuando las tareas de control de la conducta funcional son internas y no externas), el del peligro de descuidar las funciones para las cuales están especialmente calificados por asumir otras con las que tienen poca o nula familiaridad, o el de una eventual falta de legitimidad democrática (29).
-----------------------------------Recomendemos en este sentido leer la excelente crítica al autogobierno judicial de CORREA SUTIL, Jorge -Análisis panorámico de la situación y políticas judiciales en América Latina. En: Situación y políticas judiciales en América Latina. Santiago de Chile, Escuela de Derecho de la Universidad Diego Portales, 1993 (especialmente pág. 28). Como apreciará el lector hacemos nuestras las categorías y argumentaciones dadas por tan importante especialista en este tipo de materias.
La propuesta de Reforma Constitucional planteada por el Congreso va en este punto en el mismo entendimiento que el de la Comisión de Bases y el nuestro, manteniéndose un Consejo Nacional de la Magistratura con una composición similar al del documento de 1993 (30), así como un Consejo de Gobierno del Poder Judicial y un Consejo de Gobierno del Ministerio Público con participación no solamente de jueces y los fiscales de todos los niveles, sino también del representante de los diferentes Colegios de Abogados de nuestro país. Sin embargo, solamente circunscribe la participación de la sociedad civil en el gobierno de jueces y fiscales a este representante, convirtiendo más bien a los Consejos Consultivos como los espacios en las cuales se daría la actuación de otras instituciones representativas de la población (31).
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El artículo 213º de la propuesta de Reforma de la Constitución, del 11 de Julio de 2002, señala lo siguiente:
“[…] Artículo 213°.- Son miembros del Consejo Nacional de la Magistratura, conforme a la ley de la materia:1. Uno elegido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,2. Uno elegido por la Junta de Fiscales Supremos,3. Uno elegido por y entre los integrantes del Colegio de Abogados de Lima. 4. Uno elegido por y entre los integrantes de los otros colegios de abogados del país,5. Tres elegidos por y entre los integrantes de los otros colegios profesionales del país,6. Uno elegido por los miembros de los consejos universitarios de las universidades públicas que tengan Facultad de Derecho, entre sus profesores principales.7. Uno elegido por los miembros de los consejos universitarios de las universidades privadas que tengan Facultad de Derecho, entre sus profesores principales.”
En este sentido están las prescripciones de los artículos 193 y 204 de la propuesta de reforma, referidos al “Poder Judicial” y al Ministerio Público, respectivamente.
“[…]Artículo 193°.- El gobierno y administración del Poder Judicial está a cargo de un Consejo de Gobierno que preside el Presidente de la Corte Suprema de Justicia y que está integrado por magistrados de los diferentes niveles y por un decano o ex-decano, elegido por los colegios de abogados del país.
Asimismo, cuenta con un Consejo Consultivo, conformado por representantes de instituciones vinculadas a la administración de justicia, de acuerdo a Ley.”
“[…]Artículo 204°.- El Ministerio Público contará con un Consejo de Gobierno presidido por el Fiscal de la Nación, quien es elegido por los Fiscales Supremos Titulares por tres (03) años y sin derecho a reelección inmediata, y está integrado además por: 1. Un Fiscal Supremo Titular, elegido por los Fiscales Supremos Titulares. 2. Un Fiscal Superior Titular, elegido por los Fiscales Superiores Titulares del país. 3. Un Fiscal Provincial Titular, elegido por los Fiscales Provinciales Titulares. 4. Un decano o ex-decano, elegido por los colegios de abogados del país.
Asimismo, cuenta con un Consejo Consultivo, conformado por representantes de instituciones vinculadas a la administración de justicia, de acuerdo a Ley.
Corresponde al Consejo de Gobierno del Ministerio Público aprobar y presentar el proyecto de presupuesto ante el Poder Ejecutivo y sustentarlo ante el Congreso de la República, a través del Fiscal de la Nación, así como las demás funciones previstas en su respectiva Ley Orgánica.”
Por otro lado, se mantiene la prescripción de que los jueces de paz provienen de elección popular. Sin embargo, y sin querer con ello desconocer los alcances de lo recientemente reseñado, queda al legislador, y sobre todo a los jueces, fiscales y la sociedad civil en su conjunto permitir la canalización de acciones de interés público que realmente posibiliten la plasmación de aquellos objetivos que tan entusiasta como necesariamente hoy se dice intentar alcanzar. Esperamos pues que aquí, como en otros temas, lo que venga luego realmente sea mucho más beneficioso (32).
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Quedan sin embargo algunos temas vinculados al gobierno de los jueces que todavía no están debidamente planteados o esclarecidos. Así, por ejemplo, se insiste en consignar a la Sala Plena de la Corte Suprema como máximo órgano de deliberación de la judicatura ordinaria (primer párrafo del artículo 194 de la propuesta), confusa formulación que incluso pone en entredicho la preponderancia que busca otorgársele al Consejo de Gobierno del Poder Judicial en este tipo de tareas.
Otro punto a analizar con más detalles es el vinculado a una, por algunos muy publicitada, intención de descentralización de la Corte Suprema, o, dicho en otras palabras, el establecimiento de Salas del alto tribunal en diversos puntos del país y con un ámbito de competencia circunscrito a determinados distritos judiciales. Como ya hemos señalado en anteriores oportunidades, dicha propuesta, independientemente de las buenas intenciones que pueden haber motivado a quienes vienen patrocinándola, tiene muchos inconvenientes para poder ponerse en práctica (establecimiento de sedes, desplazamiento de recursos materiales y personales, y un largo etcétera), y además, parece ser completamente contraproducente con la lógica que aspira consolidarse con la actual configuración de nuestra Corte Suprema, planteada como una entidad que busca unificar la actuación de la judicatura ordinaria nacional.
2.4 Algunas sorpresas y varias polémicas propuestas en el diseño de las funciones otorgadas a las diversas instituciones componentes del Sistema Judicial
Una de las preocupaciones notoriamente más saltantes en la discusión dada durante todo este proceso de reforma ha sido sin duda el de la determinación de las competencias consideradas como propias de cada uno de los organismos vinculados con las tareas de impartir justicia.
Con buen criterio, la propuesta de reforma constitucional elaborada por la Comisión de Constitución del actual Congreso peruano establece enunciativamente los alcances de la potestad o función jurisdiccional, aún cuando equívocamente las incluye dentro del capítulo correspondiente al “Poder Judicial” (artículo 191). En realidad, si se hubiese planteado con propiedad el tratamiento de la impartición de justicia como un sistema en cuyo quehacer participan algunas entidades con atribuciones de una misma naturaleza (potestades jurisdiccionales) e instituciones que colaboran con el mejor desarrollo de esas atribuciones, ese hubiera sido el lugar más propicio para la ubicación de este precepto (33).
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Ahora bien, oportuno es acotar que de ser incluido este artículo 191 como invocable a todos los órganos con atribuciones jurisdiccionales, habría que reformular lo prescrito en el sexto inciso de dicha disposición, pues, como todos sabemos, el control difuso de la constitucionalidad de las normas tiene sus propios parámetros para poder ser ejercido. Decir lo contrario permitiría -a menos que eso es lo que se quiera- que por ejemplo en un proceso de inconstitucionalidad, escenario por excelencia del control concentrado, alguien quiera y crea que puede, ante la imposibilidad de conseguir la votación calificada considerada necesaria para declarar la inconstitucionalidad de una ley u otra disposición con idéntico rango o fuerza, limitarse a declarar una no solicitada inaplicabilidad de la norma cuestionada a un caso concreto, postura que, independientemente de las controversias que generó en el Perú en su momento, tiene un sustento procesal y constitucional bastante discutible, sin que ello implique avalar la aberrante decisión tomada por un Congreso controlado por el fujimorismo en contra de los integrantes del Tribunal Constitucional que avalaron dicha interpretación.
Pasando entonces siquiera someramente a lo previsto para los otros órganos componentes del sistema judicial, rápidamente pueden detectarse algunos interesantes aciertos al respecto. Así, por ejemplo, se restituye al Ministerio Público la dirección de la investigación del delito (artículo 202 inciso cinco de la propuesta de reforma). Por otro lado, se acaba con el pernicioso mecanismo de las ratificaciones judiciales y fiscales, otorgándosele al Consejo Nacional de la Magistratura más bien la responsabilidad de investigar en forma permanente la conducta funcional de los jueces y fiscales y aplicarles las sanciones a que haya lugar. Se aclara así, y eso está muy bien, que esas decisiones son impugnables ante el Tribunal Constitucional si vulneran el derecho a un Debido Proceso, limitándose así uno de los escenarios en los que erróneamente hoy se limita la judiciabilidad de alguna decisión administrativa. Sin embargo, en el tratamiento del mismo Consejo Nacional de la Magistratura todavía se recogen alternativas bastantes discutibles, pues se deja entrever que sus resoluciones sobre nombramientos de jueces y fiscales no serían impugnables en sede judicial. Ello, como rápidamente podemos deducir, significa volver a preguntarse si es conveniente reconocerle a una instancia administrativa la irrevisbilidad judicial de alguna de sus decisiones. La respuesta aquí debe sin duda ser negativa, y ello en mérito a una doble consideración: primero, a toda la motivación jurídico-histórica, y, porqué no decirlo, política, existente detrás del control jurisdiccional posterior de la actuación de la administración; y en segundo término, frente al evidente riesgo de vulneración de preceptos constitucionales (y sobre todo, de derechos fundamentales) que puede darse en este tipo de actuaciones administrativas, tema sobre el cual lamentablemente en el Perú recientemente hemos tenido muy desafortunadas experiencias.
Abordemos con mayor detalle el contenido de las aseveraciones que acabamos de efectuar. Diremos entonces que el sentido de un control jurisdiccional posterior no es producto del capricho de algún iluminado, sino la consecuencia de una serie de fenómenos como los que se presentan en Europa Occidental luego de la derrota de las monarquías absolutas a manos de las revoluciones burguesas que siguieron a la francesa de 1789. Y es que a diferencia de lo que muchos suelen creer, la desaparición del poder real del monarca no fue un fenómeno inmediato, sino más bien progresivo, tal como lo demuestra que durante buena parte de la segunda mitad del siglo XIX conviven el llamado principio democrático (sometimiento de las leyes dictadas desde el Parlamento) con el denominado principio monárquico, el cual involucraba todavía el sometimiento de varias reparticiones del aún incipiente aparato estatal (y entre ellas, la mayor parte de o que ahora podríamos asumir como parte de la administración o administraciones públicas) a las prescripciones dadas por el monarca y su entorno.
Es el proceso de democratización impulsado desde los parlamentos el que va a impulsar primero la delimitación entre los ámbitos de acción del reglamento y de la ley (subordinando el primero de los nombrados al segundo), para luego someter las prerrogativas reales (convertidas posteriormente como consecuencia de este mismo proceso de democratización en prerrogativas de una administración convertida en garante de los intereses de toda una comunidad en su conjunto) a la labor de unos jueces constreñidos a desempeñarse como "bocas" o voceros de leyes dadas por los parlamentos, con todas las connotaciones jurídicas (prescripción de la arbitrariedad dentro de la administración, consolidación del sometimiento de dicha administración a la ley, al principio de legalidad primero, preámbulo de su posterior subordinación a parámetros constitucionales) y políticas que ello sin duda tenía y tiene.
Ahora bien, no es ésta la única de las consideraciones que cabría alegar al respecto. Si históricamente alguien vulnera y ha vulnerado derechos fundamentales, esta es sin duda la labor de alguna repartición de la administración o administraciones públicas. Ello es comparativamente más fácil que ocurra en situaciones como las de una ratificación judicial o fiscal, procedimiento que por cuestión de principio nos parece francamente inconveniente en países como el nuestro, pues constituye una medida para mediatizar la independencia de jueces y fiscales y la autonomía de las instituciones a las cuales éstos pertenecen. La reciente experiencia peruana es bastante aleccionadora al respecto: los procesos de ratificación de jueces y fiscales actualmente en trámite no se han caracterizado precisamente por su escrupuloso respeto a algún derecho fundamental, y más claramente, a la dimensión procesal del derecho a un debido proceso, situación que debiera ser urgentemente corregida.
Yendo entonces luego de lo ya aquí esbozado a otro orden de cosas, no quisiéramos concluir este apartado de nuestro trabajo sin abordar siquiera brevemente el tema del Tribunal Constitucional Peruano, aún cuando en mérito a las especiales características y alcances de este artículo, solamente cumpliremos con efectuar un acercamiento puntual y más bien formal destinado a especificar claramente cuales serían sus competencias.
Como todos bien sabemos, el modelo de jurisdicción constitucional peruano se caracteriza por ser uno de carácter dual o paralelo. Dicho en otras palabras, en nuestro país coexisten dos instituciones con facultades de control de constitucionalidad. Por un lado está la judicatura ordinaria o “Poder Judicial”, encargada de resolver exclusivamente los procesos de Acción Popular; de ventilar en primer término los Hábeas Corpus, los Amparos, los Hábeas Data y los procesos (que en rigor no son procesos constitucionales (34)) de Acción de Cumplimiento; y, finalmente, facultada para ejercer control difuso en los mismos parámetros que sus pares norteamericanos. Y junto a ella tenemos al Tribunal Constitucional, quien ejerce control abstracto de las normas mediante el proceso equívocamente denominado “acción de inconstitucionalidad”, y además, resuelve los conflictos positivos o negativos de competencia y se pronuncia como última instancia en los procesos de Hábeas Corpus, Amparo, Hábeas Data y Accion de Cumplimiento cuyos demandantes no estén conformes con lo resuelto por la judicatura ordinaria. Dos modelos de control que caminan separadamente salvo en esta eventual revisión de algunos procesos como los ya reseñados.
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La pretensión que motiva una “Acción de Cumplimiento” es la de asegurar, valga la redundancia, el cumplimiento de obligaciones legal o administrativamente establecidas por alguna entidad de la Administración Pública. Esas no son como bien sabemos en rigor pretensiones que buscan ser satisfechas por un proceso constitucional, mecanismo procesal cuya finalidad es la de preservar los preceptos, principios y valores recogidos en la Constitución de un Estado determinado.
La propuesta de reforma constitucional insiste en preservar un modelo de jurisdicción Constitucional con competencias diferenciadas entre “Poder Judicial” y Tribunal Constitucional. Sin embargo, se introducen importantes cambios en las atribuciones reconocidas como propias de cada una de estas entidades.
Anotemos y luego comentemos cuales son las modificaciones introducidas al respecto. Veremos entonces como, a tenor de lo dispuesto en el artículo 209 de la propuesta, aumentan ostensiblemente las responsabilidades otorgadas al Tribunal Constitucional, ya que éste pasa a resolver como instancia única ya no solamente los hoy correctamente denominados procesos de inconstitucionalidad y competenciales, sino también a los procesos de Acción Popular (35). Por otro lado, se va a dar al Tribunal Constitucional la posibilidad de conocer “(...) en último grado las resoluciones denegatorias a pedido de parte y aquellas que conozca de oficio, a efectos de realizar una política de unidad jurisdiccional, en los procesas de hábeas corpus, amparo, hábeas data y de cumplimiento” (el subrayado es nuestro).
-----------------------------(35) El artículo 209º de la propuesta de Reforma de la Constitución, del 11 de Julio de 2002, señala lo siguiente:
“ […] Artículo 209°.- El Tribunal Constitucional es competente para: 1. Tramitar y resolver en instancia única los procesos de inconstitucionalidad y los de acción popular. 2. Resolver, en último grado, las resoluciones denegatorias a pedido de parte y aquellas que conozca de oficio, a efectos de realizar una política de unidad jurisdiccional, en los procesos de habeas corpus, amparo, habeas data y de cumplimiento. 3. Resolver los conflictos de competencia, o de atribuciones, asignadas por la Constitución.4. Las demás que su ley orgánica señale.”
No podemos negar que lo prescrito en la disposición que acabamos de reproducir, el segundo inciso del artículo 209 de la propuesta de reforma, norma de compleja redacción, abre un muy amplio abanico de posibilidades de actuación. Confesamos además que algunas de esas alternativas nos parecen abiertamente contraproducentes, pues si bien entendemos la preocupación por liberar al demandado en estos procesos de una situación que a veces se nos presenta como injusta, permitir un eventual tratamiento de estos casos en base a decisión completamente discrecional del Tribunal Constitucional puede ser un remedio peor que la enfermedad, por las repercusiones de sobrecarga de trabajo y verdadera distorsión del rol y las funciones que son propias de esta instancia de control, y además, por los cuestionamientos que obviamente generaría entre los justiciables adoptar una postura como ésta. Es más, cabría preguntarse si realmente un planteamiento tan particular no entraría en colisión con lo prescrito en tratados internacionales sobre Derechos Humanos ya ratificados por el Estado peruano. Peligrosas imprecisiones en un tema cuya relevancia es a todas luces innegable.
2.5 DERECHOS, GARANTÍAS Y OBLIGACIONES DE QUIENES TRABAJAN DENTRO DEL SISTEMA JUDICIAL: ¿CAMBIOS SIGINIFICATIVOS O MÁS DE LO MISMO?
Existen cosas que, a pesar de ser tan obvias, a veces por eso mismo no vienen mal repetirlas. Una de ellas, vinculada en este caso al tema que venimos analizando, es que alguien a quien se le encarga desempeñar una función tan importante como la de impartir justicia (o tareas que colabore directamente con el desempeño de tan delicada responsabilidad) debe sin duda contar una serie de derechos y garantías para poder ejercer con la mayor tranquilidad posible el relevante encargo que se le ha confiado. Asimismo, y como lógico correlato de este escenario, también estos altos funcionarios no pueden escapar al cumplimiento de ciertas obligaciones.
Sobre el particular, y repitiendo en forma no necesariamente muy sistemática lo ya anteriormente dicho al respecto, el documento de 1993 establece un conjunto de garantías (algunas de las cuales en rigor son más bien exigibles como derechos), obligaciones e incompatibilidades para los jueces de la judicatura ordinaria, garantías, obligaciones e incompatibilidades que se consideran invocables en lo que fuera aplicable a los fiscales de nuestro país. Así podemos apreciar como se hace un reconocimiento genérico a la independencia del juez (artículo 146 in fine, inciso primero), y en otros apartados de la norma en comento se apuntala un desarrollo de dimensiones más específicas o situaciones directamente vinculadas con el pleno ejercicio de este importantísimo requerimiento funcional (no avocamiento a causas pendientes en el artículo 139, inciso dos, segundo párrafo; inamovilidad -y no traslado sin su consentimiento- en el artículo 146 in fine, inciso dos; permanencia en el servicio mientras observen conducta e idoneidad propias de su función en el tercer inciso de la última parte del ya mencionado artículo 146).
En otros apartados constitucionales podemos encontrar el compromiso de proporcionar al juzgador una remuneración que le asegure un nivel de vidas digno de su misión y jerarquía (artículo 146 in fine, inciso cuatro); pero también el deber de respetar la supremacía de la constitución, ejerciendo un control difuso de constitucionalidad de ser necesario (artículo 138, segundo párrafo); el deber de fallo (artículo 139 inciso ocho); la incompatibilidad de desempeñar cualquier otra actividad pública o privada, con excepción de la docencia universitaria fuera del horario de trabajo (primer párrafo del artículo 146); la limitación a que solamente perciban las remuneraciones asignadas por el Presupuesto y las provenientes de la enseñanza y otras tareas expresamente previstas por la ley (segundo párrafo del artículo 146); y la prohibición para jueces y fiscales, incomprensiblemente ubicada entre el articulado correspondiente al Consejo Nacional de la Magistratura, de participar en política, sindicalizarse y declararse en huelga (artículo 153).
Quedan entonces sin un tratamiento específico temas como el del respeto de la eventual especialidad del juzgador, materia tradicionalmente utilizada para condicionar y mediatizar el libre accionar de quien imparte justicia. Se incluyen también normas de discutible y polémica pertinencia, como las consignadas en el artículo 153 (36). Sin embargo, si tuviéramos que hacer un balance de la eficacia de los preceptos constitucionalmente reconocidos sobre el particular, lamentablemente hemos de constatar que esa eficacia -y no solamente durante el gobierno fujimorista- ha sido prácticamente nula o meramente formal.
---------------------------(36) Confesamos que afirmaciones tan genéricas como la de prohibirle a un juez a “hacer política”, o propuestas tan discutibles como el impedirles la sindicalización se nos presentan como desproporcionadas, atentatorias contra algunas formas de asociacionismo judicial, y, lo peor de todo, destinadas al eterno fracaso, pues desconocen lo que ya fácticamente ocurre en la realidad. En el debate al cual fuimos invitados por la Comisión de Constitución del Congreso de la República tanto Juan Monroy como quien escribe estas líneas presentamos propuestas que abordaban de manera bastante más realista y certera este tema. Lamentablemente ambas iniciativas no fueron acogidas por los señores Congresistas.
El documento final de propuesta de reforma constitucional, dejando de lado algunas omisiones vinculadas al tema remunerativo y a la no interferencia y no avocamiento a causas pendiente en la cual se incurría en un texto preliminar, consagra en líneas generales y con igual desorden los mismos preceptos a los cuales acabamos de hacer referencia. Añade eso sí una mención expresa a la necesidad de respetar la especialización de los juzgadores (artículo 196 inciso cuarto de la propuesta). El balance sobre el particular en términos formales, a despecho de alguna invocación de mejor técnica en la configuración normativa, no es pues negativo. Sin embargo, resultará manifiestamente insuficiente (como ya lo ha venido siendo) si la legislación de desarrollo posterior no establece con claridad canales e instancias a las cuales recurrir para preservar la plena vigencia de estos preceptos, y si, y aquí viene lo más importante, no encontramos en jueces y fiscales un esfuerzo por tutelar sus fueros o un compromiso entre los más relevantes sectores políticos, económicos y sociales por respetarlos.
2.6 UN MEJOR, AUNQUE INCOMPLETO, TRATAMIENTO DE LOS DERECHOS DEL JUSTICIABLE
El tratamiento constitucional y legal dado a un derecho de tan significativa relevancia como el derecho a un Debido Proceso es sin duda un tema que tiene vital importancia para entender a cabalidad los alcances, posibilidades y retos de un sistema judicial realmente confiable. Sin embargo, pocos derechos han sido tan deficientemente abordados en nuestro país como este.
Sin correspondernos efectuar un detallado recuento sobre el particular, tarea que sí hemos asumido en otros de nuestros trabajos (37), pasaremos entonces a anotar aquellos rasgos positivos y aquellos yerros que encontramos en el enfoque dado a esta materia en la propuesta de reforma Constitucional que aquí hemos venido comentando. Resaltando en primer término los aciertos de lo allí previsto, podemos anotar que ahora se opta por lo técnicamente correcto, desarrollándose todo lo referido a Debido Proceso en el título correspondiente a Derechos Fundamentales. A continuación se procede a consignar, eso sí de forma enunciativa, diversos elementos componentes de la llamada dimensión procesal de este derecho, como el libre acceso a la justicia, y además, los derechos a la jurisdicción predeterminada, a no ser condenado en ausencia, a la defensa, a no ser incomunicado sino en los casos y la forma previstos por la Ley, entre otros (artículo 2 inciso 25 de la propuesta). Se añade además que lo allí expuesto es también invocable, en lo que le sea aplicable, al procedimiento administrativo.----------------------------------(37) Abordamos este tema en trabajos como “El debido proceso en el ordenamiento jurídico peruano y sus alcances en función a los aportes hechos por nuestra Corte Suprema sobre el Particular” En: Cuadernos Jurisdiccionales. Lima: Ediciones Legales y Asociación No hay Derecho, 2000, págs. 37 y siguientes. Faltan mencionar mucho más trabajos por solamente citar a aquellos que se nos presentan como más específicamente vinculados con la visión más bien genérica del tema que aquí estamos reseñando.
Estamos indudablemente ante un escenario ostensiblemente mejor que el previsto en la Constitución de 1979 o el texto de 1993, ambos caracterizados por un tratamiento asistemático, confuso y limitativo de este tema. Sin embargo, lo actualmente propuesto tiene todavía algunas polémicas aristas que bien valdría la pena abordar de otra manera. No se reconoce allí que el Debido Proceso Procesal aquí recogido también -de acuerdo con reiterada jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional- es invocable en las relaciones corporativas entre particulares (38). Y, por otro lado, no se efectúa mayor previsión sobre el llamado Debido Proceso Sustantivo, muy a despecho de que en el caso peruano ya no está discutiéndose su existencia, sino más bien si este derecho es exigible no solamente en un procedimiento administrativo, sino también en un proceso judicial (39). Quedan entonces todavía importantes ajustes y precisiones por hacer, o en su defecto, esperar que la judicatura ordinaria y el Tribunal Constitucional peruanos insistan e inclusive profundicen en la línea tuitiva con la cual hasta hoy han abordado este tema. Esperemos pues a ver qué nos dice el siempre cambiante escenario político y jurídico de nuestro país sobre el particular.
------------------------------------(38) Ello queda claro en el Perú desde el ya célebre caso “Pedro Arnillas Gamio”, sentencia del 12 de diciembre de 1996 (Exp. N° 067-93-AA/TC), siendo ésta una postura en la cual el Tribunal Constitucional Peruano se ha reafirmado en múltiples ocasiones.
(39) Como bien es sabido, a nivel doctrinario hay dos grandes líneas de pensamiento sobre el particular: una más bien restrictiva, que parece ser la acogida por el Tribunal Constitucional Peruano a tenor de lo resuelto en casos como el de “Huamán Gonzáles”, sentencia del 13 de abril de 2000 (Exp. N° 439-99-AA/TC). Para dicha posición, solamente cabría alegar la vulneración de un Debido Proceso Sustantivo si éste se habría visto violentado en una actuación administrativa, más no dentro de un proceso judicial.
Nosotros, en la línea más bien de la formulación más clásica del concepto, no consideramos conveniente u oportuno efectuar ese distingo. En este mismo sentido está el estupendo trabajo de BUSTAMANTE ALARCÓN, Reynaldo - “Derechos Fundamentales y Proceso Justo”. Lima, ARA, 2001; trabajo basado en una tesis a la cual nos cupo el inmerecido honor de asesorar.
3. LA CONSTATACIÓN DE CIERTOS VACÍOS Y LA FORMULACIÓN DE ALGUNAS IDEAS A MODO DE CONCLUSIÓN
Si hay alguna labor que indudablemente resulta central para la consolidación de cualquier Estado Constitucional que se precie de serlo es la encomendada a todo el sistema judicial en su conjunto. Por ello, salta a la vista la indudable necesidad de un marco normativo que facilite el mejor desarrollo de las instituciones que lo configuran, y como consecuencia de ello, que propicie una mayor legitimidad democrática y credibilidad ciudadana en el desempeño de estas delicadas tareas.
En América Latina en general, y en el Perú en particular, este tema posee capital relevancia. En nuestro país, para ya abordar el caso que conocemos con mayor detalle, históricamente tuvimos un “Poder Judicial” con recortada autonomía, con jueces mal remunerados y con muy malas condiciones de trabajo (lo cual no solamente desanimaba la captación de algún personal bien calificado, sino que además conspira contra la posibilidad de actualización y renovación de conocimientos de quienes ya son parte de la carrera judicial, salvo muy honrosas excepciones), juzgadores cuya independencia funcional además siempre intentó ser puesta en entredicho. La conformación del Ministerio Público como un órgano constitucionalmente autónomo, y la creación del Consejo Nacional de la Magistratura y el primero Tribunal de Garantías Constitucionales y hoy -con más acierto técnico- Tribunal Constitucional desafortunadamente no revirtió este estado de cosas. Es más, en muy buena medida tanto estas nuevas instituciones como sus integrantes han generado escenarios y condiciones muy similares a las que ya venían dándose dentro de la judicatura ordinaria.
Si, como bien señala Manuel Aragón Reyes, el Estado constitucional no supone otra cosa más que el intento de juridificar la democracia (40), y ello, añadimos nosotros, implica el confiar la composición de las principales controversias políticas, económicas y sociales a instancias que actúan de acuerdo con pautas y procedimientos jurídicamente establecidos, el cuadro anteriormente descrito como actualmente vigente en el Perú resulta un cuestionamiento frontal a la construcción y consolidación de un Estado Social y Democrático de Derecho.
---------------------------(40) En este sentido ARAGÓN REYES, Manuel - “La Democracia Constitucional” (1978-2000). Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2000, pág. 27.
Haciendo un balance lo más desapasionado posible de lo previsto en la propuesta de reforma constitucional peruana (no es éste el espacio para discutir si se ha optado por la mejor fórmula para ponerla en práctica, aunque desde ya adelantamos que, tomando en cuenta el carácter limitado del poder de reforma y de las cláusulas de este tipo recogidas dentro de todo texto constitucional, hubiéramos preferido que la modificación total de la Constitución hoy en marcha se hubiese efectuado mediante la labor de una Asamblea Constituyente) en esta materia, lo aquí reseñado es en líneas generales mejor que lo hasta hoy prescrito sobre el particular. Sin embargo, y tal como nos hemos esforzado en anotar, subsisten aún algunas aseveraciones polémicas y hasta inconvenientes, además de ciertas significativas imprecisiones. Se busca, por ejemplo, neutralizar una poco oportuna y viable iniciativa de tener Salas Supremas con competencia regional, pero nada se dice sobre una sí necesaria descentralización del gobierno y administración de la judicatura ordinaria y el Ministerio Público, uno de los grandes males de estas instituciones que ni sus Leyes Orgánicas ni la actuación de sus principales instancias internas han podido o intentado resolver.
Hay tiempo para efectuar algunas indispensables correcciones a esta propuesta de diseño normativo, y esperamos que el mismo sea utilizado en este buen sentido. Ahora bien, conviene poner las cosas en su justo lugar, pues las prescripciones de un texto constitucional solamente nos proporcionan el escenario jurídico que, por lo menos a nivel formal, las corrientes políticas y sociales más importantes de una sociedad determinada consagran como base para poder constituir los diferentes proyectos individuales y colectivos. Si no existe una normatividad de desarrollo constitucional adecuado, una preocupación de los intérpretes con efectos vinculantes de la Carta Magna por realizar a cabalidad su labor, y sobre todo, un compromiso de los diferentes sectores de la población por respetar, hacer suyas y fortalecer las reglas de juego, lo allí prescrito sirve poco o nada. Salvo honrosas excepciones de carácter más individual, la experiencia vivida con nuestros distintos organismos componentes del sistema judicial es un muy buen ejemplo de estos riesgos, situación que esperamos sinceramente poco a poco se comience a remediar.