Por Eloy Espinosa-Saldaña Barrera (*)
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(*) Catedrático de Derecho Constitucional y Procesal Constitucional de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Nacional Mayor de San Marcos.
Aspecto fundamental de cualquier Estado de Derecho, es el de la progresiva judicialización de la actividad estatal, es decir, la posibilidad se someter a sede jurisdiccional las decisiones tomadas por cualesquiera de las entidades estatales, más aún, si su accionar puede, en ciertos casos, generar perjuicios en los derechos fundamentales de las personas. En este contexto, el autor analiza, centrándose en el entorno nacional, al Jurado Nacional de Elecciones y Consejo Nacional de la Magistratura, a efectos de determinar la viabilidad de someter a revisión judicial sus decisiones; considerando aconsejable una reforma constitucional orientada en ese sentido.
SUMARIO: I. Una breve pero necesaria introducción.- II. Una cuestión preliminar: El Tribunal Constitucional peruano, su antecedente, el Tribunal de Garantías Constitucionales, judicaturas especializadas con fallos irrevisables en sede judicial.- III. La difícil caracterización de nuestro Jurado Nacional de Elecciones y la conveniencia de la actual irrevisibilidad de sus fallos en sede judicial.- IV. El caso del Consejo Nacional de la Magistratura: ¿judicatura especializada o institución con atribuciones inusitadas?. ¿Es pertinente la irrevisibilidad en sede judicial de algunas de sus decisiones?.- V. A modo de conclusión.
I. UNA BREVE PERO NECESARIA INTRODUCCIÓN.-
Si algún elemento hoy toma cada vez más relevancia como aspecto característico de aquel Estado de Derecho que se precia de serlo, es el de la progresiva judicialización de la actividad estatal, entendida como la posibilidad de someter a toda decisión tomada en cualquiera de diferentes reparticiones del Estado a una revisión en sede jurisdiccional, espacio en donde la evaluación a efectuarse se ciñe a parámetros jurídicos, y por ende, considerados como más objetivos y más garantistas de los derechos fundamentales de las diversas personas que pudieran verse involucradas en cada situación concreta.
Un siquiera rápido vistazo de lo que viene aconteciendo a nivel mundial sobre el particular nos demuestra, por ejemplo, como hoy se baten en retirada conceptos como el de las denominadas “cuestiones políticas” o “cuestiones políticas no justiciables”, buscándose así limitar sus innegables riesgos de propiciar la arbitrariedad y la impunidad (1).
Frente a este estado de cosas, la labor que hoy le está tocando desempeñar a las instituciones con fisonomía jurisdiccional en general, y a la judicatura ordinaria en particular, adquiere vital relevancia, pues son las entidades llamadas a asumir un rol de mediación jurídica, con las ventajas que, de acuerdo con lo ya reseñado, ello suele tener en la solución de los más importantes problemas políticos, sociales o económicos dentro de una sociedad determinada. Sin embargo, justo es reconocer como en el caso peruano son múltiples los factores que han llevado a una situación muy particular al respecto, configurándose así un escenario con algunas manifestaciones que incluso pueden ser contrarias al pleno establecimiento e incluso vigencia del Estado de Derecho.
Explicitemos el sentido de esta última aseveración: y es que en el Perú, una histórica desconfianza a la labor contralora de la judicatura ordinaria (desconfianza en la mayoría de las casos por temor a su falta de autonomía frente a las presiones de sectores con mayor poder político o económico, salvo honrosas excepciones), unida a fenómenos tan diversos como el de intentar preservar la autonomía de ciertas instituciones o el de respetar distintas perspectivas del Derecho o la composición de conflictos (consecuencia del pluralismo jurídico existente en nuestro país), permite llegar a un escenario en el cual, y a pesar de lo prescrito literalmente tanto en nuestra Constitución vigente como en la Carta de 1,979, no se le otorga a la judicatura ordinaria peruana la exclusividad de la función jurisdiccional, sino que le proporciona esta potestad a otras instituciones, e incluso a algunas que no configuran el aparato estatal, como las comunidades campesinas y nativas, alternativa sin duda discutible y polémica (2).
Sin embargo, la singularidad del caso peruano no queda allí, pues además se consagra la existencia de instancias administrativas cuyas decisiones no pueden ser revisadas en sede judicial. Así literalmente lo prescribe el artículo 142° de la Constitución de 1,993.
Para pronunciarse sobre la conveniencia o inconveniencia de este modelo, hay sin duda muchos aspectos que reclaman un análisis previo. Centraremos aquí nuestra reflexión en uno de ellos: el de la imposibilidad de interponer amparos contra resoluciones emitidas por organismos estatales cuyas decisiones, de acuerdo con las disposiciones constitucionales actualmente vigentes, son irrevisables en sede judicial. Dejamos entonces para otra oportunidad el análisis de importantes temas como el del reconocimiento constitucional de potestades jurisdiccionales a las comunidades campesinas y nativas (a las cuales, usando términos propios de Naciones Unidas, deberíamos denominar Pueblos Indígenas), estableciendo eso si que, independientemente del camino a seguirse en este tema en el futuro, consideramos pertinente respetar el pluralismo jurídico existente en el Perú, siempre y cuando ello no implique la vulneración de principios tan esenciales al Estado Constitucional como el del respeto a los Derechos Fundamentales.
Pasando entonces directamente al desarrollo del tema que se nos ha encomendado, comenzaremos el tratamiento del mismo efectuando un necesario distingo: no puede abordarse de la misma manera lo vinculado a aquellas judicaturas especializadas con competencias distintas de las de la judicatura ordinaria y lo relacionado a la irrevisibilidad de algunas instancias cuya naturaleza es claramente administrativa. Son pues muy distintas las consideraciones invocables para, por ejemplo, el caso del Tribunal Constitucional, que aquellas esgrimibles para las instituciones que aquí nos interesa analizar con más detalle: el Jurado Nacional de Elecciones o al Consejo Nacional de la Magistratura. Ello amerita un tratamiento diferenciado de estos temas, tarea que abordaremos de inmediato.
II. UNA CUESTIÓN PRELIMINAR: EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PERUANO Y SU ANTECEDENTE, EL TRIBUNAL DE GARANTÍAS CONSTITUCIONALES, JUDICATURAS ESPECIALIZADAS CON FALLOS IRREVISABLES EN SEDE JUDICIAL.-
Hoy en día existe consenso en considerar como principios básicos dentro del constitucionalismo moderno a la limitación del poder, la tutela de derechos fundamentales y el reconocimiento de la supremacía de aquel instrumento normativo básico, sustento de todo el ordenamiento jurídico de cualquier Estado de Derecho que precie de serlo, y al cual conocemos con el nombre genérico de Constitución. Ahora bien, se hace aquí necesario insistir con algunos rasgos que en este momento son asumidos como de todo texto constitucional: y es que actualmente cualquier Constitución no solamente reconoce los derechos que consideramos fundamentales dentro de un Estado determinado, o se limita a recoger la estructura básica del aparato estatal de un país, estableciendo las pautas reputadas como centrales para limitar el ejercicio del poder político al pueblo ubicado dentro de determinado territorio. Hoy los diversos textos constitucionales también establecen aquellos parámetros sobre la base de los cuales se solucionarían jurídicamente los diferentes conflictos políticos y socioeconómicos que pudiesen presentarse en un país. Es más, allí incluso se esbozará el proyecto de sociedad al cual todo el pueblo de aquel Estado quisiera llegar.
Tal es entonces la importancia adquirida por la Constitución como piedra angular del constitucionalismo contemporáneo que ya no basta con asegurar su existencia o reconocerle como norma superior del ordenamiento jurídico de un Estado determinado, sino que actualmente el verdadero reto hoy existente al respecto es el de asegurar la plena vigencia y cumplimiento de los diversos preceptos constitucionales. Es por ello por lo que progresivamente se han ido desarrollando un conjunto de organismos y canales procesales destinados a asegurar que la supremacía de la constitución sea una realidad, y no una mera especulación teórica. Como todos bien sabemos, a esos canales procesales se les suele denominar procesos constitucionales, y a aquellos organismos se les conoce con el nombre genérico de magistraturas constitucionales. Finalmente, es el Derecho Procesal Constitucional la disciplina que estudia este conjunto de organismos y procedimientos, los que algunos llaman Jurisdicción Constitucional y otros Justicia Constitucional (3).
Nos interesa entonces incidir en la labor de las denominadas Magistraturas Constitucionales. Y es que, en la medida de que no solamente interpretan en forma vinculante los preceptos constitucionales, sino que también se encargan de preservar el estricto cumplimiento de los mismos, dichas magistraturas tienen un muy significativo rol dentro de aquellas sociedades donde existen, ya que no solamente desempeñan el papel terapéutico al cual hace referencia algún importante sector doctrinario (4), sino que también cumplen un rol de “poder mediador” –bajo parámetros jurídicos- frente a conflictos considerados como centrales a nivel político y socio-económico en un Estado determinado.
La primera experiencia histórica de este rol “mediador” de una Magistratura Constitucional fue, indudablemente, la iniciada en los Estados Unidos de Norte América. Todos sin duda hemos oído hablar del famoso caso “Marbury versus Madison”, caso mediante el cual en 1,803 la Suprema Corte estadounidense, sin que exista una norma que autorice explícitamente a los jueces a declarar la inconstitucionalidad de una ley, asume precisamente como una de sus competencias el desempeñar dicha labor (5)
Ahora bien, cabría preguntarse si este mismo esquema podía repetirse de la misma forma en otros lugares. La respuesta a dicha pregunta se encontraba sin duda muy condicionada al escenario político, jurídico y social existente en aquellos otros territorios.
Ello explica en buena medida el surgimiento de la propuesta Kelseniana, europea o austríaca de Tribunal Constitucional, institución que asume ese rol jurídico-político (o, para decirlo con mayor propiedad, de judicialización de los principales problemas políticos, sociales y económicos existentes en una sociedad determinada) que desempeñaba y desempeña la judicatura ordinaria en los Estados Unidos de Norte América. Esta tarea la asume en un contexto en el cual, por razones históricas y políticas, unidas además a algunas no menos importantes consideraciones de carácter más bien técnico-jurídico (mayor seguridad jurídica, verdadera especialización de los jueces, etc.), no fue visto como algo conveniente el confiarle a los jueces tan importante atribución. Ello explica también como luego en Europa el Tribunal Constitucional esbozado inicialmente por Kelsen va, conforme comienza a asentarse más el reconocimiento de la fuerza normativa de la Constitución, dejando su inicial lógica de legislador negativo para asumir una tarea con una fisonomía cada vez más jurisdiccional y, qué duda cabe, asumiendo progresivamente mayor energía y contundencia su rol de “poder mediador” dentro de los parámetros que ya le hemos asignado a esta categoría en anteriores apartados de esta exposición.
Lo expuesto hasta aquí busca entonces, con fortuna o sin ella, explicar las razones que explican el surgimiento de los Tribunales Constitucionales, y sobre todo dentro del contexto europeo, que es donde se origina esta institución. Sin embargo, cabe preguntarse si esas constataciones justifican en el escenario latinoamericano en general, y en el peruano en particular, la creación y el mantenimiento de un Tribunal Constitucional. Pasemos entonces a efectuar algunas apreciaciones al respecto.
Si hacemos una rápida revisión de lo previsto en el ordenamiento jurídico peruano sobre el particular a lo largo de nuestra historia (6), y aún cuando en un principio no encontramos una norma que explícitamente se pronuncie al respecto, creemos que habían suficientes elementos para que nuestros jueces, de habérselo propuesto, pudiesen haberse convertido en el único “poder mediador”, en el único árbitro jurídico de las más relevantes controversias políticas y sociales, tan igual como hoy ocurre con sus pares norteamericanos. Sin embargo, un análisis de lo sucedido en el Perú nos demuestra como lamentablemente nuestros jueces no pudieron, no supieron o no quisieron asumir esas atribuciones.
Aciertan sin duda quienes señalan como (si bien en nivel infraconstitucional) ya en 1,936 el artículo veintidós del Título Preliminar del Código Civil de aquel momento habilitaba el ejercicio de atribuciones de control difuso, con un texto que prácticamente es el mismo de nuestro artículo 138 de la Constitución de 1,993. Sin embargo, a ello bien podríamos añadir que aún antes de 1,936 ya en el ordenamiento jurídico peruano existían elementos que bien le hubiesen permitido a los jueces de nuestro país ejercer control difuso de constitucionalidad. En esa línea tenemos, por ejemplo, lo dispuesto en el artículo 10 de la Constitución de 1,856 (precepto lamentablemente no recogido después en el texto constitucional de 1,860), disposición en la cual se decía que era nula toda norma que fuera contra la Constitución, consagración –aún cuando en forma negativa- del principio de supremacía constitucional. Por otro lado, la plasmación del Hábeas Corpus desde 1,897, y su empleo sobre todo a partir de 1,920 (en casos como el de Cecilia Althaus de Pardo) buscándose que funcione como un mecanismo destinado a declarar la inconstitucionalidad de las normas (estupendos trabajos de Domingo García Belaúnde nos demuestran como por lo menos el veinticinco por ciento de los Hábeas Corpus interpuestos en aquella época tenían esa intención) es otro elemento indudablemente a tomar en cuenta.
Finalmente, la inclusión de la Acción Popular en la Constitución de 1,933 (curiosamente el menos popular de nuestros procesos constitucionales), mecanismo de control de constitucionalidad en algunos casos de tipo indirecto (7), completaba un conjunto de instrumentos mediante los cuales, con muchos más argumentos que aquellos con los que en su momento contase la Corte norteamericana para emitir “Marbury versus Madison”, los jueces peruanos bien hubiesen podido ejercer atribuciones similares a las de sus pares estadounidenses. Sin embargo, ya sea por asumir una lógica demasiado formalista, como consecuencia de la presión ejercida por el poder político, o por cualquier otro factor, la judicatura ordinaria sistemáticamente se rehusó a declarar la inconstitucionalidad de normas y convertirse en un verdadero “poder mediador” con los mismos alcances que aquí hemos dado a este concepto. Los jueces más bien se asumían como un órgano de impartición de justicia mas no como un verdadero “poder del Estado” (8). En síntesis, y descartando tal vez alguna excepción que confirme la regla, el control difuso en el Perú, por lo menos hasta 1,979, nunca funcionó.
En 1,979 sí comienzan a darse algunos cambios al respecto: en primer lugar, el Perú salía de un gobierno de facto (gobierno que además había cambiado radicalmente la vida política nacional), y se estaba en el trance de aprobar un nuevo texto constitucional en el cual se acogía un amplio catálogo de derechos. Comienza entonces a discutirse el siempre complejo tema de cómo asegurar una cabal protección de los preceptos constitucionales en general, y de los derechos fundamentales en particular, y es en ese contexto donde un constituyente –Javier Valle Riestra- propone la idea de instaurar un Tribunal Constitucional en el Perú, Tribunal al cual sugiere denominar Tribunal de Garantías Constitucionales (nombre tomado de la institución existente en España antes de la dictadura franquista).
Esta propuesta encajaba perfectamente con la desconfianza existente entre los constituyentes de 1,978-1,979 en que la judicatura ordinaria cumpliera a cabalidad el importante papel que antes no había sabido desempeñar y en ese momento las circunstancias ineludiblemente le exigían asumir. Ello tampoco implicaba –justo es decirlo- una entusiasta adhesión a un nuevo modelo de Jurisdicción Constitucional del cual poco o nada se conocía, máxime si el Tribunal a crearse podría eventualmente recortar algunas competencias parlamentarias. Lo expuesto permite pues no solamente entender la adopción de un modelo mixto, dual o paralelo (9), sino también explicar algunas graves deficiencias en el diseño del modelo de control de constitucionalidad asumido por nuestro país en aquella oportunidad, deficiencias fundamentalmente vinculadas a la determinación del rol, competencias y sistema de votación previsto para elaborar las sentencias del en aquel momento denominado Tribunal de Garantías Constitucionales.
Junto a los problemas de diseño antes anotados, necesario es anotar como en aquella época no hubo intención o compromiso de las diferentes fuerzas políticas para apuntalar mejor la labor del Tribunal de Garantías Constitucionales. Por otro lado, rápidamente puede constatarse como muchas veces el mismo Tribunal de Garantías Constitucionales no solamente no asumió la defensa de interpretaciones más bien creativas o tuitivas, sino que además demostró poca decisión para proteger sus competencias e incluso debió ver como sus integrantes se involucraran en una serie de conflictos internos.
A nadie debe sorprender entonces el desafortunadamente pobre balance que arrojó la labor del Tribunal de Garantías Constitucionales desde el momento en el que se instaló, y la nula preocupación ciudadana por preservar la existencia de tan importante instancia de Jurisdicción Constitucional, falta de interés indisimulable dentro del contexto en el cual se produjo el autogolpe de 1,992. El Tribunal de Garantías Constitucionales, muy a despecho de algunos fallos valiosos que se produjeron allí, fue cerrado poco después de la polémica decisión fujimorista de asumir plenos poderes.
Consideraciones de tipo técnico-jurídico, además de la necesidad de efectuar algunas concesiones que permitieran la aprobación mediante referéndum de una bastante polémica propuesta de reforma constitucional, explican la inclusión casi a último minuto de un Tribunal Constitucional en la Constitución de 1,993 (10), aún cuando la existencia de dicha institución no ha estado exenta de momentos difíciles y de muy serios cuestionamientos, acontecimientos cuyo análisis en detalle es algo que desafortunadamente rebasa los alcances del presente trabajo (11).
Ahora bien, y muy a despecho de la evidente omisión existente en el texto constitucional vigente sobre el particular, el rol de todo Tribunal Constitucional en aquellos Estados donde se les tiene previstos es el de supremo intérprete de la Constitución. Ello sin duda implica el tener la última palabra en la interpretación de los diversos preceptos constitucionales, no siendo los fallos de esta judicatura especializada en la defensa de la supremacía de la Constitución pasibles de revisión por instancia alguna dentro de nuestro país. Es más, tanto el actual Tribunal Constitucional como su antecesor, el Tribunal de Garantías Constitucionales, encontraban como una de sus competencias la posibilidad de revisar lo resuelto por las instancias jurisdiccionales del Poder Judicial si dichas resoluciones no emanan de un proceso regular.
Sin embargo, y en la medida en que toda obra humana es perfectible, cabe no solamente que el Tribunal Constitucional resuelva erróneamente una controversia sino que incluso alguna de sus resoluciones pueda a su vez vulnerar preceptos constitucionales. Aparece entonces la duda sobre como afrontar este tipo de situaciones, dejando abierta la posibilidad de someter aquellas decisiones del Tribunal Constitucional cuya constitucionalidad recusamos a su revisión en sede judicial.
Muchas especulaciones y comentarios pueden efectuarse al respecto. Sin embargo, en aras de una necesaria brevedad, debemos señalar que, sobre la base de las diversas consideraciones que aquí hemos intentado reseñar, las ventajas de tener prevista una judicatura especializada y actuando como última instancia en la tarea de preservar el principio de supremacía de la Constitución parece imponerse en forma incuestionable. En ese orden de cosas, si aceptamos la pertinencia de reconocer al Tribunal Constitucional como supremo intérprete de nuestra Constitución, y por ello, principal responsable de asegurar la plena vigencia de los diferentes Derechos y demás preceptos aún cuando aquella eventual revisión puede estar a cargo de ese mismo Tribunal, con mayor razón, la actuación de la judicatura ordinaria en estos supuestos podría entenderse como un debilitamiento del destacado papel que quiere reconocérsele al Tribunal Constitucional, situación que se nos presenta como completamente inconveniente, y que sería mejor no propiciar.
III. LA DIFÍCIL CARACTERIZACIÓN DE NUESTRO JURADO NACIONAL DE ELECCIONES Y LA CONVENIENCIA DE LA ACTUAL IRREVISBILIDAD DE SUS FALLOS EN SEDE JUDICIAL.-
Como fácilmente puede suponerse si tomamos en cuenta la constante inestabilidad política en la cual ha vivido el Perú a lo largo de su existencia como república independiente (más de ciento veinte de los casi ciento ochenta años de vida republicana peruana han estado gobernados por autocracias civiles o militares (12)), durante buena parte de nuestra historia hablar de la realización de procesos electorales en los cuales se respetase escrupulosamente la voluntad popular era prácticamente referirse a un imposible fáctico. Es más, si nos ceñimos a lo expuesto por Basadre sobre el particular, todas las elecciones presidenciales efectuadas en el Perú a lo largo del siglo XIX -con las excepciones de los procesos realizados en 1,872 y 1,895- adolecieron de vicios fundamentales destinados a desconocer (o por lo menos condicionar) la voluntad popular (13). Luego de un corto período durante el cual se intentó crear condiciones para la configuración de procesos electorales transparentes, desafortunadamente con la dictadura de Leguía (1,919-1,930) muy pronto se pasó a lo que algunos han llamado "un régimen desembozado de fraude institucionalizado" (14).
Es precisamente esta nefasta experiencia del llamado oncenio de Leguía la que genera una seria preocupación por abordar el tema electoral dentro de pautas permanentes y confiables. Así vemos como mediante el Estatuto Electoral de 1,931 (D.L. 7177) se configuró un sistema en el cual se consagraba un sufragio secreto y obligatorio y se facilitaba la participación de las minorías al acogerse un criterio de lista incompleta. Asimismo, se conformaban distritos electorales sobre la base de circunscripciones departamentales; se legitimaba la intervención de todos los ciudadanos en los procesos electorales, ya sea como miembros de Mesa, integrantes de partidos políticos o personeros de los candidatos; y se circunscribía a las Fuerzas Armadas al rol de mero garante de la seguridad y transparencia del sufragio y el escrutinio. Sin embargo, el aspecto tal vez más relevante impulsado por este Estatuto es el de creación de organismos cuyas funciones específicas eran la del registro, administración e impartición de la desde entonces denominada justicia electoral: el Jurado Nacional de Elecciones y los Jurados Departamentales de Elecciones (15).
La propuesta que estaba detrás de este planteamiento, planteamiento cuyos parámetros definitivos se establecerán al amparo de lo previsto por la Constitución de 1,933, era la de configurar una organización electoral racional y confiable, encabezada por un órgano u organismo autónomo cuyas decisiones fuesen en principio inimpugnables (16). Esa era la labor confiada al Jurado Nacional de Elecciones a lo largo de todo el territorio patrio, quehacer en el cual contaba con el apoyo de Jurados Departamentales subordinados a sus ditrectivas y ubicados en diferentes puntos del país. Ahora bien, es necesario señalar que si bien los Jurados Departamentales en primer término, y el Jurado Nacional en segunda y definitiva instancia, eran las instituciones consideradas competentes para -entre otras tareas- resolver todos los posibles contenciosos que pudiesen surgir vinculados a la materia electoral (aquello que habitualmente se conoce con el nombre de justicia electoral), estos organismos no eran parte del "Poder Judicial", y por ende, la naturaleza jurídica de sus funciones no resultaba muy clara. Muchos con razón se preguntarán entonces si estábamos ante un Tribunal especializado en materias electorales (y por ello, una instancia con funciones de corte jurisdiccional como aquellas que puede tener por ejemplo un Tribunal Constitucional en materia de justicia o jurisdicción jurisdiccional) o únicamente ante una instancia de la Administración Pública con atribuciones específicas y cuya autonomía se buscaba garantizar a rajatabla.
Esta estructura funcional, reforzada durante la vigencia de la Constitución de 1,979 , sufre algunos importantes cambios con la entrada en vigor del texto constitucional de 1,993, en donde, como ya es de conocimiento público, sobre la base de criterios muy cuestionados por los constitucionalistas más calificados de nuestro medio se han distribuído las responsabilidades otrora exclusivas del Jurado Nacional de Elecciones entre tres organismos, dos de ellos inexistentes hasta la aprobación de la Constitución que venimos comentando: la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). A la ONPE le corresponderá asumir la labor de organización de todos los procesos electorales, así como de lo procesos de referéndum y demás posibilidades de consulta popular, trabajo que incluye -entre otras- la realización de tareas como la de elaborar y diseñar la cédula de sufragio, entragar actas y demás material necesario para efectuar los escrutinios o difundir los resultados de los diferentes procesos a los cuales venimos haciendo mención (17). Al RENIEC le compete, entre otras responsabilidades, la preparación y actualización del padrón electoral. El Jurado Nacional de Eleciones subsiste, aun cuando sus competencias se han circunscrito a lo prescrito en el artículo 178 de la Carta de 1,993, conservando eso si -lo cual es de vital importancia para efectos de nuestro análisis- la atribución de impartir justicia en materia electoral (18).
Muy a despecho de las importantes modificaciones aquí enunciadas, sigue entonces pendiente de respuesta la determinación de si el Jurado Nacional de Elecciones es una institución con atribuciones de corte jurisdiccional, o es únicamente una calificada repartición de la Administración. Este puede ser un tema de innegable relevancia, ya que en principio el margen de acción que tiene quien analiza una controversia como ésta sería muy distinta en uno y otro caso.
Y es que si acudimos al JNE únicamente como una instancia de la Administración, su margen de acción deberá circunscribirse a lo previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General, o eventualmente a lo prescrito en una norma administrativa especial al respecto. Ello ameritaría, para efectos de lo que nos interesa en este caso, la abierta conveniencia de admitir un control jurisdiccional posterior de este tipo de decisiones. La prescripción de una irrevisabilidad en sede judicial de estas resoluciones se nos presentaría entonces como a todas luces inconveniente, y hasta contrario a la plena vigencia del Estado de Derecho.
Ahora bien, el precepto constitucional actualmente vigente habla de “administrar (debería decir impartir) justicia electoral”, lo cual abarcaría, como con relativa fortuna señala la Ley 26533 (19), el resolver las tachas contras las inscripciones de organizaciones políticas, frentes, agrupaciones independientes o alianzas; así como las tachas a plantearse contra los integrantes de los Jurados Electorales Especiales o contra candidatos o listas de candidatos. Por otro lado, incluiría también la declaración de nulidad parcial o total del proceso electoral, de cualquier referéndum u otro tipo de consulta popular. En el desarrollo de actividades tan importantes como ellas, aún reseñadas con un lenguaje más bien propio del tratamiento que se otorga a una institución de carácter administrativo, parece progresivamente plantearse la idea de un Tribunal Supremo Electoral, alternativa que en su momento respaldamos cuando fuimos integrantes de la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional del Perú durante el gobierno del entonces Presidente de la República (y además, reconocido experto en estas materias) Valentín Paniagua Corazao (20).
Con todo, y a pesar de la importancia de este tema, en función de la controversia que nos convoca, aquí la discusión de fondo no pasa necesariamente por establecer si estamos o no ante una judicatura especializada en lo electoral (materia cuyos alcances de acuerdo con los señalado por Dieter Nohlen y Daniel Sabsay, abarca, entre otros, temas diversos como el de la regulación de las elecciones y procesos electorales, los principios que les inspiran y las garantías previstas para su efectiva protección; las campañas electorales, la constitución, funcionamiento y financiamiento de los partidos políticos, y un largo etcétera (21)), ya que la redacción del artículo 142 de la Constitución de 1,993 es terminante: no son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones (JNE) en materia electoral. Entonces, el tema a revisar, independientemente de que reconozcamos o no carácter jurisdiccional al JNE, es el de si consideramos conveniente la posibilidad de volver a discutir alguna o algunas de sus decisiones ante la judicatura ordinaria, o eventualmente ante el Tribunal Constitucional.
Si bien uno de los principios que inspiran el Derecho Electoral en general, y a todo proceso de este tipo en particular, es el de un debido proceso electoral, la experiencia peruana concreta nos demuestra como no en pocas veces las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones no han respetado preceptos constitucionales, y sobre todo, han plasmado “soluciones” que vulneran el ejercicio de algunos derechos tan relevantes como el de la dimensión procesal de un debido proceso. Pareciera aconsejable entonces no dejar indemnes, por no decir impunes, este tipo de comportamientos, ya que con ello puede resentirse no solamente la credibilidad de la institución recientemente mencionada, si no la de todo el aparato institucional del Estado en conjunto, pues, como bien señala Samuel Abad, parece inadecuado establecer un sistema al cual le sea ajeno la búsqueda de limitar y controlar el poder (22), ya que, en la misma línea de lo expresado por Manuel Aragón Reyes, “[…] el control es un elemento inseparable del concepto de Constitución”, pues no tiene sentido entender a la Constitución como norma “[…] si no descansa en la existencia y efectividad de los controles. De ahí que éstos se hayan ampliado y enriquecido en la teoría y práctica constitucional de nuestro tiempo” (23). Nada de esto parece fortalecerse con lo prescrito en el caso del Jurado Nacional de Elecciones peruano, salvo mejor parecer.
IV. EL CASO DEL CONSEJO NACIONAL DE LA MAGISTRATURA: ¿JUDICATURA ESPECIALIZADA O INSTITUCIÓN CON ATRIBUCIONES INUSITADAS? ¿ES PERTINENTE LA IRREVISIBILIDAD EN SEDE JUDICIAL DE ALGUNAS DE SUS DECISIONES?.-
Conociendo cuál ha sido la historia de nuestro país, nadie podrá negar que algunos de los principales mecanismos habitualmente utilizados para mediatizar la autonomía de las diversas instituciones que componen el sistema judicial y la independencia de los diferentes funcionarios que trabajan en dichas instituciones han estado vinculados al nombramiento y remoción de jueces y fiscales. Es por ello por lo que ahora existe consenso en asumir como uno de los aciertos –tal vez convendría decir uno de los pocos aciertos- de la Constitución de 1,993 el de las plasmación de un Consejo Nacional de la Magistratura encargado de la selección y nombramiento de jueces y fiscales (salvo cuando éstos provengan de elección popular), la ratificación cada siete años de los mismos y su eventual destitución. Aparentemente en la lógica de preservar estas delicadas labores de cualquier intervención, el texto constitucional en comento se encarga no solamente de decir que la resolución final emitida por este Consejo en un proceso de destitución es inimpugnable (artículo 154° inciso 3), sino que además señala tajantemente que no son revisables en sede judicial las resoluciones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces (artículo 142°).
En esta línea de pensamiento se insiste en la Ley 26397, Ley Orgánica del Consejo de la Magistratura, donde además de resaltarse la inimpugnabilidad de sus resoluciones de destitución (artículo 21c) y ratificación de magistrados (artículo 30°), desde el mismo artículo 2° de esta ley se prescribe que no son revisables en sede judicial las resoluciones que emita el Consejo en la selección, nombramiento, ratificación y destitución de los jueces y fiscales de todos los niveles, yendo así incluso bastante más allá de lo recogido en nuestro actual texto constitucional, exceso que en nuestra modesta opinión debiera ser corregido a la brevedad posible. Ahora bien, cabe entonces preguntarse si, como ya señala algún autor, puede considerarse al Consejo Nacional de la Magistratura como un órgano estatal con ciertas atribuciones jurisdiccionales(24); y si, independientemente de ello, parece conveniente mantener una prescripción constitucional como aquella que proscribe revisar algunas de sus resoluciones en sede judicial.
Adelantamos como a nuestro parecer ambas preguntas debieran ser contestadas negativamente. El primer no es indudablemente mucho más fácil de sustentar: si entendemos a lo jurisdiccional como aquel poder-deber del Estado previsto para solucionar conflictos de intereses intersubjetivos, controlar conductas antisociales y la constitucionalidad normativa en forma exclusiva y definitiva mediante ciertos órganos (los órganos jurisdiccionales) que se apoyan en el ius imperium para el cumplimiento obligatorio de sus decisiones (25), no vemos como puede considerarse al Consejo Nacional de la Magistratura como un órgano jurisdiccional. Por ello, hablar en este caso de la existencia de un fallo o sentencia, para luego querer aplicársele a ésta las categorías propias de la cosa juzgada (inimpugnabilidad, inmutabilidad y coercibilidad de la sentencia), parece ser una exageración. Estamos más bien aquí ante lo que en rigor es un acto administrativo dictado por la entidad del aparato estatal competente para ello, asumiendo como acto administrativo lo anotado en la ya clásica definición de Zanobini y recogido en el Perú en lo prescrito en el artículo 1.1 de la Ley 27444°, actual Ley del Procedimiento Administrativo General (26).
Habiendo respondido aquí a la interrogante que nos pusimos al inicio de este apartado del presente trabajo, cabe entonces volver a preguntarse si es conveniente reconocerle a una instancia administrativa la irrevisibilidad judicial de alguna de sus decisiones. La respuesta aquí debe sin duda ser negativa, y ello en mérito a una doble consideración: primero, a toda la motivación jurídico- histórica, y, por qué no decirlo, política, existente detrás del control jurisdiccional posterior de la actuación de la administración; y en segundo término, frente al evidente riesgo de vulneración de preceptos constitucionales (y sobre todo, de derechos fundamentales) que puede darse en este tipo de actuaciones administrativas, tema sobre el cual lamentablemente en el Perú recientemente hemos tenido muy desafortunadas experiencias.
Abordemos con mayor detalle el contenido de las aseveraciones que acabamos de efectuar. Diremos entonces, que el sentido de un control jurisdiccional posterior no es producto del capricho de algún iluminado, sino la consecuencia de una serie de fenómenos como los que se presentan en Europa Continental luego de la derrota de las monarquías absolutas a manos de la revoluciones burguesas que siguieron a la francesa de 1,789. Y es que a diferencia de lo que muchos suelen creer, la desaparición del poder real del monarca no fue un fenómeno inmediato, sino más bien uno progresivo, tal como lo demuestra como durante buena parte de la segunda mitad del siglo diecinueve conviven el llamado principio democrático (sometimiento a las leyes dictadas desde el Parlamento) con el denominado principio monárquico, el cual involucraba todavía el sometimiento de varias reparticiones del aún incipiente aparato estatal (y entre ellas, la mayor parte de lo que ahora podríamos asumir como parte de la Administración o Administraciones públicas) a las prescripciones dadas por el monarca y su entorno.
Es el proceso de democratización impulsado desde los Parlamentos el que va a impulsar primero la delimitación entre los ámbitos de acción del reglamento y de la Ley (subordinado el primero de los nombrados al segundo), para luego someter las prerrogativas reales (convertidas posteriormente como consecuencia de este mismo proceso de democratización en prerrogativas de una Administración convertida en garante de los intereses de toda una comunidad en su conjunto) a la labor de unos jueces constreñidos a desempeñarse como “bocas” o voceros de leyes dadas por los parlamentos, con todas las connotaciones jurídicas (prescripción de la arbitrariedad dentro de la Administración, consolidación del sometimiento de dicha administración a la ley al principio de legalidad primero, preámbulo de su posterior subordinación a parámetros constitucionales) y políticas que ello sin duda tenía y tiene.
Ahora bien, no es ésta la única de las consideraciones que cabría alegar al respecto. Si históricamente alguien vulnera y ha vulnerado derechos fundamentales, es alguna repartición de la Administración o Administraciones públicas. Ello es comparativamente más fácil que ocurra en situaciones como las de una ratificación judicial o fiscal, procedimiento que por cuestión de principio nos parece francamente inconveniente en países como el nuestro, pues constituye una medida para mediatizar la independencia de jueces y fiscales y la autonomía de las instituciones a las cuales éstos pertenecen.
La reciente experiencia peruana es bastante aleccionadora al respecto: los procesos de ratificación de jueces y fiscales actualmente en trámite no se han caracterizado precisamente por su escrupuloso respeto a algún derecho fundamental, y más claramente, a la dimensión procesal del derecho a un debido proceso, tal como explicaremos a continuación.
Como bien sabemos, la Constitución vigente le otorga al Consejo la siempre polémica competencia de ratificar o no ratificar a los jueces y fiscales de todos los niveles cada siete años. Para mayor abundamiento en el ejercicio de esa competencia, el artículo 30 de la Ley Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura señala lo siguiente:
“[…] A efectos de la ratificación de Jueces y Fiscales a que se refiere el inciso b) del artículo 21 de la presente Ley, el Consejo Nacional de la Magistratura evalúa la conducta e idoneidad en el desempeño del cargo, considerando la producción jurisdiccional, méritos, informes de los Colegios y Asociaciones de abogados, antecedentes que han acumulado sobre su conducta, debiendo conceder una entrevista personal en cada caso […]”.
Sin embargo, ello no parece estar clara y suficientemente regulado en el Reglamento de Evaluación y Ratificación de Jueces del Poder Judicial y Fiscales del Ministerio Público (Resolución No. 033-2000-CNM, del 28 de Diciembre de 2,000), cuyos artículos 6 y 7 –o por lo menos, a la interpretación que se ha hecho de los mismos durante el proceso de ratificación actualmente en trámite- no tutelan suficientemente el derecho de defensa de los jueces y fiscales sometidos a este proceso, derecho cuya vigencia y exigibilidad dentro de un procedimiento administrativo como el aquí reseñado es hoy en el Perú un hecho de incuestionable validez (27).
Por otro lado, en ningún momento el texto del Reglamento de Evaluación y Ratificación en comento apuntala la necesidad de una resolución motivada. La práctica concreta sobre el particular, la cual parece que afortunadamente pronto podría ser rectificada, ha demostrado la falta de motivación de este tipo de decisiones, grave e injustificada vulneración de la dimensión procesal del derecho a un Debido Proceso, acontecimiento cuyos alcances son más peligrosos si tomamos en cuenta que quien emite este tipo de pronunciamientos es una instancia administrativa cuyas decisiones no pueden ser revisadas en sede judicial. Frente a esta situación, la invocación hecha ya hace algún tiempo por varios constitucionalistas (28), y desarrollada con detalle recientemente en un muy interesante voto singular a nivel de Corte Superior (29), es una línea de acción que convendría potenciar. Afortunadamente la propuesta de Reforma Constitucional elimina la a todas luces inconveniente prescripción que hoy impide –o al menos, dificulta significativamente- una necesaria revisión judicial de estas controvertidas decisiones, así como de cualquier otra que tome el Consejo Nacional de la Magistratura del Perú.
V. A MODO DE CONCLUSIÓN.-
Sin duda alguna, las ventajas de una judicatura especializada en la preservación del principio de supremacía de la Constitución se imponen a nivel mundial, y poco es lo que parece necesario añadir al respecto. Si a lo expuesto le añadimos que en este esquema le corresponde al Tribunal Constitucional desempeñarse como supremo intérprete de la Constitución, y por ende, principal responsable jurídico de asegurar la plena vigencia de los diferentes Derechos Fundamentales, haría discutible, por no decir inconveniente, habilitar una nueva revisión de sus fallos con la intención de asegurar un cabal respecto de algún derecho fundamental.
Ahora bien, y ya incidiendo sobre aquello en lo cual nos interesa poner mayor énfasis, en el caso del Jurado Nacional de Elecciones, indudablemente parece necesitarse una mejor delimitación de sus atribuciones, máxime si, como todo indica, va a continuar desempeñando labores de impartición de justicia en el ámbito de lo electoral. En ese escenario nada obsta para evaluar sus decisiones en la judicatura ordinaria, o eventualmente ante el Tribunal Constitucional, si en el desarrollo de tan delicada tarea se cometen infracciones al ejercicio de derechos de tanta trascendencia como el del debido proceso en su dimensión procesal. Una reforma constitucional en este tema aparece entonces como una cuestión bastante aconsejable.
Por otro lado, un siquiera puntual acercamiento al objetivo, alcances y funciones del Consejo Nacional de la Magistratura demuestra como bajo ningún concepto puede otorgársele carácter jurisdiccional a cualquiera de sus atribuciones; y que si bien puede considerarse una preocupación muy plausible la de evitar cualquier tipo de interferencias en procesos tan delicados como los de designación o remoción de jueces y fiscales, pareciera no ser adecuado evitar una revisión jurisdiccional de los pronunciamientos que pudieran efectuar sobre el particular (ya sea en sede de judicatura ordinaria o ante el Tribunal Constitucional), máxime si lo sucedido en coyuntura reciente demuestra cuan cuestionable puede resultar que el Consejo no haya vulnerado los derechos fundamentales de ciertos ciudadanos en el ejercicio de alguna de sus muy importantes atribuciones. El tenor de la reforma constitucional actualmente en discusión, propuestas en donde se elimina este tipo de restricciones a la judiciabilidad de las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura, se nos presenta entonces como una muy saludable rectificación que no debería dejar de atenderse.
Finalmente, y a pesar de que este comentario pueda o no ser del agrado de aquellas otras instituciones administrativas de nuestro país, las cuales desconfían de la idoneidad de la judicatura ordinaria (e incluso de la constitucional) para revisar con verdadero conocimiento de causa, nada parece justificar la irrevisabilidad de sus decisiones o resoluciones en sede jurisdiccional. Todo ello independientemente de si estamos hablando de órganos constitucionalmente autónomos o de otras instituciones de la Administración Pública que no cuenten con ese reconocimiento constitucional. Tarea entonces a asumir es la de colaborar con la mayor y mejor especialización de quienes serán juzgadores de estos casos en las materias a abordarse dentro de los mismos, salvo mejor parecer.
NOTAS
(1) Un tratamiento más detallado de nuestra posición sobre el particular, así como acerca de lo que viene pasando a nivel mundial al respecto lo encontramos en “Algunos alcances sobre la posibilidad de revisión judicial de aquellos actos calificados como <
(2) Como bien sabemos, en principio se asume que la potestad jurisdiccional es en rigor una potestad estatal, o, dicho en otras palabras, una atribución cuyo ejercicio ha sido confiado a una repartición del Estado considerada como la competente para ello. En esa lógica, resulta por lo menos discutible el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a los Pueblos Indígenas o, como tradicionalmente se les ha denominado en el Perú, Comunidades Campesinas y Nativas. Por ello es que, entre otros, el tema de la eventual revisión de lo resuelto en estas comunidades por la judicatura ordinaria es una discusión que hoy cobra particular interés dentro de la controversia por, independientemente de eventuales prescripciones constitucionales o legales, si en rigor técnico estamos aquí ante un mecanismo de composición de conflictos inter privatos o frente a una posibilidad de ejercicio de función jurisdiccional plantada fuera del marco de acción asignada como propio de la judicatura ordinaria peruana.
(3) Los alcances de esta polémica son ya por todos conocidos; y frente a ellos nosotros creemos que es más propio emplear la expresión “jurisdicción constitucional”, por ser ésta jurídicamente más técnica y precisa. Una completa exposición sobre los alcances de esta discrepancia, así como acerca de las razones por las cuales corresponde aquí más bien hablar de “jurisdicción constitucional” la encontramos en GARCÍA BELAÚNDE, Domingo –“Sobre la Jurisdicción Constitucional”. En: QUIROGA, Aníbal (compilador) –“Sobre la Jurisdicción Constitucional”. Lima, Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 1990, pág. 27 y ss.; especialmente entre las páginas 29 y 31. Una opinión contraria a la expuesta por García Belaúnde es la sustentada, entre otros, por FIX ZAMUDIO, Héctor – “Veinticinco años de evolución de la Justicia Constitucional”. México, UNAM, 1,968, postura que el destacado jurista mexicano ha mantenido en posteriores trabajos suyos.
(4) Este es el sentido que, por ejemplo, le otorga Fix Zamudio a aquellos mecanismos propios del Derecho Procesal Constitucional mediante los cuales se tiende a corregir aquellos desórdenes reputados como patológicos de toda carta fundamental. Ver al respecto FIX ZAMUDIO, Héctor –Op.Cit.
(5) Cierto es que ya había algún precedente de este tipo de control en algunos estados norteamericanos, pero hasta ese momento no existía a nivel de la Federación norma o fallo de la Corte Suprema en ese sentido. Es más, interesante el resaltar como, muy a despecho de lo resuelto en “Marbury...” y en muchos otros casos posteriores, no es sino hasta 1,958 que recién la Corte Suprema norteamericana expresamente señaló que es ella la intérprete final y suprema de la Constitución de su país, formalizando así una práctica jurisprudencial con más de ciento cincuenta años de historia (ver al respecto lo resuelto por la Corte Suprema estadounidense en “Cooper versus Aarón” 358 U.S. 1, 78 S. CT. 1401, 3 L. Ed. 2d. 5).
(6) Múltiples trabajos abordan con gran suficiencia el tema de la evolución histórica de la jurisdicción constitucional en el Perú. Nuestra opinión sobre el particular, brevemente esbozada en este artículo, está desarrollada con mayor detalle en trabajos como “El tratamiento del control de la constitucionalidad en el Perú: Balances y perspectivas. En: Prudentia Iuris No 31. Buenos Aires, Pontificia Universidad Católica Argentina, Mayo de 1993, pág. 7 y ss.; “La existencia de un Tribunal Constitucional: ¿Garantía para, la eficacia del control de constitucionalidad? En: AAVV – Desafíos del control de constitucionalidad. Buenos Aires, Ciudad Argentina, 1,996, pág. 315 y ss.; y “Algunas razones jurídico-políticas que también justifican el mantenimiento de un Tribunal Constitucional en el ordenamiento jurídico peruano”. En: Normas Legales No. 293, Trujillo, Octubre de 2,000. pág. A61 y ss.
(7) Como bien sabemos, en realidad la finalidad de las llamadas “acciones populares” (artículo 133 de la Constitución de 1,933) es la de servir como medio para impugnar aquellos decretos, reglamentos y resoluciones gubernamentales que infrinjan la Constitución o las leyes. Se habla entonces de un control indirecto en la medida en que las labores contraloras aquí ejercidas no necesariamente tienen como parámetro de evaluación a la ley, pero que en la medida en que la ley –de acuerdo con el principio de supremacía de la Constitución- debe ceñirse a lo prescrito en los preceptos constitucionales, el control de legalidad efectuado en estos casos implica también una evaluación, o por lo menos, una preocupación por respetar lo previsto por el texto constitucional.
(8) Este es un tema que hemos desarrollado con mayor detalle en otros trabajos, correspondiéndonos resaltar entre ellos lo expuesto en nuestro “Algunas notas sobre la evolución del presidencialismo latinoamericano a la luz de lo previsto por la Constitución peruana de 1,993". En: Cuadernos Constitucionales de la Cátedra Fadrique Furió Ceriol No. 20/21. Valencia, Universidad de Valencia, 1997, pág. 44 y ss.
(9) Clasificación propuesta y desarrollada con gran detalle por Domingo GARCÍA BELAÚNDE en numerosos artículos, trabajos entre los cuales es justo señalar su "La Jurisdicción constitucional y el modelo dual o paralelo". En: Revista Jurídica La Ley. Buenos Aires, Año LXII No. 197. Viernes 16 de Octubre de 1,998, pág. 1-3.
(10) Si revisamos el debate constituyente de 1,993 encontraremos que no solamente no había interés en incorporar una instancia de control de constitucionalidad concentrado, sino hasta una verdadera resistencia a hacerlo. Es más, bien podríamos decir que es la conveniencia de ir contentando a diversos sectores políticos y sociales ante la necesidad de conseguir los votos indispensables para posteriormente lograr la aprobación del entonces proyecto de Constitución mediante referéndum la que motiva casi a última hora el mantenimiento de un modelo dual o paralelo de Jurisdicción Constitucional previamente existente.
(11) Máxime si en esa relación de acontecimientos están hechos tan relevantes como el de la arbitraria destitución de tres miembros del Tribunal Constitucional, hoy ya repuestos en sus cargos.
(12) Información extraída de PANIAGUA, Valentín - Sistema Electoral. En: La Constitución de 1,993. Lecturas sobre Temas Constitucionales N° 10. Lima, Comisión Andina de Juristas, 1,994, pág.222.
(13) BASADRE, Jorge - Historia de la República del Perú. Citado por PANIAGUA, Valentín - "Sistema Electoral". Op. Cit., pág.223.
(14) PANIAGUA, VALENTÍN – “Sistema Electoral”. Op. Cit., Loc. Cit. Ahora bien, si queremos efectuar un acercamiento más detallado a la evolución de nuestra historia electoral, podríamos decir, concidiendo así con García Toma, que ésta ha seguido las siguientes etapas:
1. Génesis del régimen electoral (Surgimiento de la República hasta 1,855):
Durante este primer período, la organización electoral peruana se basaba en colegios electorales conformados en cada parroquia, correspondiéndoles a los jefes políticos o a las autoridades ediles del lugar la responsabilidad de conducir los procesos en su parroquia. Finalmente, en esta época correspondía al Congreso resolver los problemas de justicia electoral, proclamar la nulidad de los comicios y calificar las credenciales de los electos.
2. Consolidación del régimen electoral (Desde 1,855 hasta 1,931):
Aquí se crean las Juntas Electorales Provinciales, integradas por notables de cada localidad, encargados de elaborar el Registro Cívico General, creándose también la Junta Electoral Nacional (integrada por un representante del Gobierno de turno, cuatro del Congreso y cuatro del Poder Judicial) y estableciéndose la obligatoriedad de sufragar a todos los ciudadanos habilitados para votar en el Registro Electoral, el mismo que fue creado como un organismo técnico autónomo. La conducción de los comicios estaba encomendado a funcionarios nombrados por el Gobierno, encargándose a la Corte Suprema la labor de revisar los procesos electorales y poder declarar su nulidad, de ser el caso. Todo este esfuerzo se terminó desnaturalizando, añadiríamos nosotros, con lo ocurrido en el Perú durante el oncenio de Leguía.
3. Estadio de la Autonomía Electoral (Desde 1,931 hasta 1,962):
En esta etapa se realiza una profunda reforma destinada a despolitizar la labor electoral. Por ello se crea el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) como máximo organismo electoral, el cual entonces estaba integrado por un representante de la Corte Suprema (su Fiscal más antiguo, quien se constituía en Presidente de dicho Jurado), cuatro delegados de las universidades nacionales y cuatro delegados de las Juntas Departamentales. Así, el Jurado Nacional de Elecciones nace como un organismo “ciudadanizado”, es decir, como un ente integrado por personalidades representantivas del mundo jurídico, académico y electoral, de la sociedad de ese momento. En ésta época también se establece el Registro Electoral de forma técnica y permanente, y la obligatoriedad de los partidos políticos de inscribirse en el Registro de Partidos que llevaba el JNE.
4. Estadio de las garantías del sufragio ciudadano (Desde 1,962 hasta 1,979):
La Constitución de 1979 recoge y consagra a nivel constitucional todos los avances que sobre el tema electoral se habían venido conquistando a lo largo de los años. El Jurado Nacional de Elecciones, como único y excluyente órgano electoral, adquiere rango constitucional, asumiendo tanto labores administrativas como tareas con una fisonomía cada vez más claramente jurisdiccionales.
5. La Constitución de 1,993:
Desafortunadamente buscó el debilitamiento institucional de la Administración Electoral existente hasta entonces, y no encontró mejor manera de menoscabarlo que consagrar una organización tricéfala, configurada por el Jurado Nacional de Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC).
En este contexto, añadimos nosotros, las funciones que todavía se van a mantener bajo control del JNE son de gran importancia (fiscalizar la legalidad del ejercicio de sufragio y de la realización de los procesos electorales, del referéndum y de otras consultas populares, así como también la elaboración de los padrones electorales; mantener y custodiar el registro de organizaciones políticas; velar por el cumplimiento de las normas sobre organizaciones políticas y demás disposiciones referidas a materia electoral; administrar justicia en materia electoral; proclamar a los candidatos elegidos, el resultado del referéndum o el de otros tipos de consulta popular y expedir las credenciales correspondientes; tener iniciativa en la formación de leyes en materia electoral; presentar al Gobierno de turno el proyecto de Presupuesto de su entidad, así como de la ONPE y la RENIEC; y sustentar esos proyectos ante dicho Gobierno y ante el Congreso entonces en funciones), teniendo algunas con una naturaleza eminentemente administrativa. Sin embargo, se va perfilando cada vez con mayor claridad el rol del Jurado como instancia con responsabilidades jurisdiccionales en materia electoral, las cuales tengan además resultados irreversibles en sede judicial.
Las referencias hechas a García Toma provienen de la opinión institucional que este constitucionalista elaboró a nombre del Ilustre Colegio de Abogados de Lima, opinión recogida en: Razones para una unificación. Opiniones y análisis de juristas. Lima, JNE, 2,002. pág. 13 y ss. Importante fuente de consulta sobre estos temas será sin duda el documento que viene preparando sobre el particular el Profesor Juan Falconí, texto que esperamos muy pronto ver publicado.
(15) Justo es señalar como a lo largo de nuestra historia ya habían existido instancias dispuestas a asumir este tipo de responsabilidades: la labor de la Junta Electoral Nacional (apoyada por las juntas Electorales Departamentales y las Juntas Provinciales de Registro y Escrutinio) en funciones hasta 1,912 teóricamente buscaba ese mismo objetivo. Sin embargo, la relevancia del proceso iniciado en 1,931 es insoslayable si tomamos en cuenta la total falta de libertad y transparencia electorales vivida en el Perú durante los once años de gobierno dictatorial de Augusto B. Leguía.
(16) En esa línea de pensamiento se entiende la denominación "Poder Electoral", denominación de discutible pertinencia técnica constitucionalmente otorgada al tratamiento de este tema en la Constitución de 1,993.
(17) Ver al respecto lo dispuesto en el artículo 182 de la Constitución de 1,993 y demás normatividad de desarrollo de este precepto constitucional.
(18) En este sentido recomendamos revisar lo previsto en el artículo 183 de la Carta de 1,993 y las diversas normas en las cuales se desarrolla este precepto constitucional.
(19) Hablamos de relativa fortuna, pues en el diseño de estas competencias parecen confundirse atribuciones y lenguaje propios de un escenario administrativo con aquellas directamente vinculadas con un contexto más bien correspondiente a uno de corte jurisdiccional. Además, como veremos después, constriñe peligrosamente los alcances de aquello que puede considerarse como materia electoral. Una siquiera muy rápida lectura del inciso a) del artículo 3 de la Ley 26533 nos demuestra claramente lo que venimos planteando.
(20) El desarrollo de esta argumentación lo encontramos en las páginas 90 y siguientes del documento que recoge la versión final del trabajo de esta comisión, documento publicado por el Ministerio de Justicia peruano en Julio del año 2,001, y más precisamente entre sus páginas 90 y 91.
(21) Ver al respecto lo señalado por NOHLEN, Dieter y SABSAY, Daniel – “Derecho Electoral”. En: NOHLEN, Dieter; PICADO, Sonia y ZOVATTO, Daniel (compiladores) – Tratado de Derecho Electoral Comparado de América Latina. México, Fondo de Cultura Económica, 1,998; sobre todo pág. 18 y ss.
(22) ABAD, Samuel – “El proceso constitucional de Amparo en el Perú: un análisis desde la Teoría General del Proceso. En: Boletín Mexicano de Derecho Comparado. México, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Nueva Serie, Año XXIX, No. 85, Enero –Abril de 1,996; pág. 15 y ss., sobre todo pág. 31.
(23) ARAGÓN REYES, Manuel – “El control como elemento inseparable del concepto de Constitución”. En: Revista Española de Derecho Constitucional No. 19. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1,987, pág. 17 y 36; citado además por ABAD, Samuel – Op. Cit., Loc. Cit.
(24) En este sentido opina, por ejemplo, HERRERA, Ricardo – Función Jurisdiccional. Academia de la Magistratura. Programa de Formación de Aspirantes. Lima, 2,000, pág. 50-51.
(25) Palabras más o menos, estamos aquí asumiendo como propio el concepto de función jurisdiccional planteado entre otros por MONROY GÁLVEZ, Juan – Introducción al Proceso Civil. Tomo I. Santa Fe de Bogotá, Temis, 1,996, pág. 213.
(26) Norma que en el precepto al cual acabamos de hacer referencia señalada lo siguiente:
“(...) Artículo 1.- Concepto de acto administrativo
1.1 Son actos administrativos, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta”.
(27) Ver al respecto nuestra opinión más detallada sobre el particular en varios trabajos, entre los cuales cabe destacar a “debido Proceso en Procedimientos Administrativos: su viabilidad y las experiencias Peruana y Mundial sobre el particular”. En: Revista Jurídica del Perú No. 18, Trujillo, Normas Legales, pág. 2 y ss. De especial interés sobre el particular es también el trabajo de GUZMÁN, Christian – “El Debido Proceso en sede administrativa en la jurisprudencia y la doctrina peruana. En: Ius Et Veritas No. 22. Lima, Pontificia Universidad Católica del Perú, pág. 339 y ss.
(28) En este sentido opina, por ejemplo, ABAD, Samuel – Op. Cit., Loc. Cit.
(29) Nos referimos aquí al pronunciamiento efectuado por la Doctora Sara Taipe Chávez en el Expediente 3107-01, pronunciamiento cuya lectura recomendamos vivamente.
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