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miércoles, 29 de febrero de 2012

RESOLUCIÓN EXTRAJUDICIAL DE CONFLICTOS DE CONSUMO TRANSFRONTERIZOS EN LA UNIÓN EUROPEA(*)

RESOLUCIÓN EXTRAJUDICIAL DE CONFLICTOS DE CONSUMO TRANSFRONTERIZOS EN LA UNIÓN EUROPEA(*)
KATIA FACH GÓMEZ(**)
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(*) Este artículo ha sido realizado en el marco científico del Proyecto de Investigación BJU2000-1373, “Mecanismos de protección de la parte débil en la contratación internacional”. En él se contienen referencias bibliográficas aparecidas hasta mayo de 2003 y la vigencia de las páginas web citadas se comprobó también en la citada fecha. La autora agradece sinceramente a Jorge Luis Collantes su interés por facilitar que docentes españoles publiquen artículos de investigación en revistas jurídicas peruanas.
(**) Licenciada en Derecho y Doctora en Derecho (Europeo en idioma alemán) por la Universidad de Zaragoza con Premio Extraordinario (2001). Profesora de Derecho Internacional Privado de la Universidad de Zaragoza. Ha realizado estancias de investigación en la Biblioteca de la Academia de La Haya de Derecho Internacional Privado (1998), en el Instituto Max Planck de Derecho Internacional Privado y Derecho Comparado de Hamburgo (1998, 2000, 2002 y 2003), en el Instituto de Derecho Internacional Privado y Derecho Extranjero de la Universidad de Osnabrück, Alemania (1999), en el Instituto Suizo de Derecho Comparado sito en Lausanne (2000) y en la Biblioteca de la Facultad de Derecho de la Universidad de Harvard (2001). También ha sido beneficiaria de diversas becas y ayudas a la investigación, entre ellas la Beca del CSIC en la convocatoria Marina Bueno (2002), la Beca Konrad Zweigert, la Ayuda del Deutscher Akademischer Austauschdienst (1999), y la Beca del Programa Intercampus (Perú, 1997). Entre su actividad profesional destacan los dictámenes sobre “las normas alemanas referidas a las condiciones generales de la contratación” solicitado por el Departamento jurídico internacional de Ibercaja (1998) y sobre Derecho Internacional Privado y Derecho material español, solicitado por el Amtsgericht de Dortmund (1999).
CONTENIDO: I. Introducción: diversas vías de solución de conflictos de consumo transfronterizos en la Unión Europea.- II. Algunas iniciativas comunitarias no jurisdiccionales en materia de consumo transfronterizo.- III. Puesta en marcha y desarrollo de la Red extrajudicial europea (RED EJE).- IV. Primeros resultados y perspectivas de futuro de la Red EJE.
I. INTRODUCCIÓN TRANSFRONTERIZOS EN LA UNIÓN EUROPEA: DIVERSAS VÍAS DE SOLUCIÓN DE CONFLICTOS DE CONSUMO
La protección del consumidor es una política que ha ido adquiriendo una importancia creciente en el seno de la Unión Europea. La consecución de un Mercado Único europeo (espacio interior sin fronteras) requiere necesariamente el desarrollo de una serie de medidas que se ocupen de los 445 millones de consumidores que habitan (ahora, tras la reciente ampliación de la UE) en territorio comunitario(1). En este sentido, a través de programas y planes de acción plurianuales, la Unión Europea viene desarrollando desde mediados de los setenta abundantes iniciativas que persiguen proteger los intereses de sus ciudadanos-consumidores(2). Por ejemplo, son numerosísimas las Directivas comunitarias que abordan distintos aspectos relacionados con el consumo (responsabilidad por productos defectuosos, publicidad engañosa, venta a domicilio, viajes organizados, sobreventa en transporte aéreo, cláusulas contractuales abusivas, multipropiedad, contratos negociados a distancia, garantías de los bienes de consumo, etc ) que han sido transpuestas a los derechos internos de los Estados miembros, alcanzándose por este medio un mínimo normativo uniforme en el espacio de la Unión Europea(3).
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(1) En este sentido, léase por ejemplo el actual artículo 153 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea: ”1. Para promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto nivel de protección, la Comunidad contribuirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses. 2. Al definirse y ejecutarse otras políticas y acciones comunitarias se tendrán en cuenta las exigencias de la protección a los consumidores. 3 .La Comunidad contribuirá a que se alcancen los objetivos a que se refiere el artículo 1 mediante: a) medidas que adopte en virtud del artículo 95 en el marco de la realización del mercado interior; b) medidas que apoyen, complementen y supervisen la política llevada a cabo por los Estados miembros. 4. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social, adoptará las mediadas mencionadas en la letra b) del apartado 3. 5. Las medidas que se adopten en virtud del apartado 4 no obstarán para que cada uno de los Estados miembros mantenga y adopte medidas de mayor protección. Dichas medidas deberán ser compatibles con el presente Tratado. Se notificarán a la Comisión”.
(2) Recientemente, vid., Informe de la Comisión relativo al “Plan de acción sobre política de los consumidores 1999-2001” y el “Marco general para las actividades comunitarias a favor de los consumidores 1999-2003”, Bruselas 23 de agosto de 2001, COM (2001) 486 final.
(3) ESTEBAN DE LA ROSA, F., La protección de los consumidores en el mercado interior europeo, Granada 2003; ESPLUGUES MOTA, C., y PALAO MORENO, G., “Las Comunidades Europeas y la protección de los consumidores”, Revista General del Derecho 1993, pp. 6760-6785; DE LEÓN ARCE, A., Contratos de consumo intracomunitarios, Eurolex, Madrid 1995 y ARTUCH IRIBERRI, E., “La compatibilidad entre normas de aplicación en materia de contratos celebrados por las consumidores, a propósito de las reglas sobre condiciones generales de la contratación”, Derecho de los negocios 1998, pp. 13-20.
En esta materia de consumo es reseñable cómo cada vez con más frecuencia, los supuestos que se plantean exceden los límites de un determinado país comunitario y presentan alguna conexión con otro/s Estado/s de la Unión. La importancia creciente de tales casos internacionales es consecuencia de diversos de factores socio-económicos que se interconectan. Entre ellos, ha de destacarse que el turismo a escala europea hace habituales las compras de consumidores en países distintos del de su residencia. Además, es cada vez mayor el número de nacionales del norte de Europa que poseen una segunda residencia y pasan periodos más o menos extensos en países del sur de la Comunidad. También las facilidades derivadas de la implantación del mercado único europeo incentivan la presencia de empresas de un país europeo en otros Estados de la Unión y la introducción de la moneda única europea (Euro) en enero de 2002 facilita asimismo la realización de las transacciones y la comparación de precios. Por último, junto a la importancia que mantienen las ventas realizadas en ferias internacionales o por catálogo, es innegable que el gran desarrollo que viene viviendo Internet permite a los consumidores acceder desde su casa un inmenso mercado virtual (cada vez mejor surtido) en el que satisfacer sus demandas sin necesidad de reparar ya tanto en el lugar de localización (a veces, difícilmente precisable) de la empresa suministradora.
Este aumento constante de las relaciones de consumo que presentan algún elemento de extranjería trae consigo un incremento de los problemas interpartes y consecuentemente un crecimiento cuantitativo del número de litigios judiciales en esta materia(4). En el ámbito de los países comunitarios procede aludir brevemente a dos normas que, desde la perspectiva del Derecho Internacional Privado, se ocupan de regular este tipo de situaciones internacionales. Por un lado, el Convenio de Bruselas de 1968 relativo a la competencia judicial y a la ejecución de las resoluciones judiciales en materia civil y mercantil(5) –en adelante, CB- dedicó una sección específica a distribuir la competencia judicial internacional en materia de contratos celebrados por consumidores. Los artículos 13-15 del CB se caracterizan esencialmente por ofrecer al consumidor (considerado como parte débil de la relación jurídica) más de un foro ante el que poder demandar al empresario (entre ellos el forum actoris) y por limitar en esta materia el ejercicio de la autonomía de la voluntad(6). La reciente entrada en vigor del Reglamento CE número 44/2001 del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil(7) -en adelante R- mantiene las características esenciales de la regulación del CB(8) (que llevaba ya mucho tiempo siendo aplicado por los tribunales de los Estados miembros), introduciendo algunas ligeras modificaciones (artículos 15-17) como la ampliación del supuesto de hecho o una alusión que puede entenderse referida a los actos de consumo realizados vía Internet(9).
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(4) BUREAU, H., Le droit de la consommation transfrontière, Paris 1999 y DE MATOS, A. M., “Consommation transfrontière: d´un espace cloisonné à un espace judiciaire européen”, Revue européenne de la consommation 2000, pp. 151-188.
(5) DOCE número C 27, de 26 de enero de 1998.
(6) ARENAS GARCÍA, R., “Tratamiento jurisprudencial del ámbito de aplicación de los foros de protección en materia de contratos de consumidores del Convenio de Bruselas de 1968”, Revista Española de Derecho Internacional 1996, pp. 39-70 y FERNÁNDEZ ROZAS, J. C., y SÁNCHEZ LORENZO, S., Derecho Internacional Privado, segunda edición, Madrid 2001, pp. 589-595.
(7) DOCE número L 012, de 16 de enero de 2001.
(8) Téngase en cuenta que en relación con las acciones judiciales ejercitadas a partir del 1 de marzo del 2002 ya no se aplicará el CB, sino el R -excepto respecto de Dinamarca- (punto 22 del preámbulo y artículos 66 y 76 R).
(9) WILDERSPIN, M., “Le Réglement CE 44/2001 du Conseil: conséquences pour les contrats conclus par les consommateurs”, Revue européenne de droit de la consommation 2002, pp. 5-26 y VIRGÓS SORIANO, M., y GARCIMARTÍN ALFÉREZ, F. J., Derecho procesal civil internacional. Litigación internacional, Madrid 2000, pp. 115-122
Por otro lado, en el sector de la determinación del derecho aplicable, los países comunitarios son parte del Convenio de Roma de 1980 sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales -en adelante, CR-. El artículo 5 de este texto se dedica a los contratos celebrados por consumidores(10) y su característica principal es que reduce el amplio papel que el Convenio atribuye con carácter general a la autonomía de la voluntad (artículo 3). En este sentido, el artículo 5 CR establece que, si se cumplen una serie de requisitos, el contrato se regirá por la ley designada por los contratantes. Sin embargo, temiendo que el empresario pueda imponer abusivamente su voluntad sobre la del consumidor, el artículo restringe esta elección del derecho aplicable, afirmando que el consumidor no podrá verse privado de la protección que le concedan las disposiciones de la ley del país de su residencia habitual. Esta última previsión supone una maximización de la tutela otorgada al consumidor, ya que garantiza a este sujeto un parámetro mínimo de protección. A falta de una cláusula de elección del derecho aplicable, el artículo 5.3 CR proclama que el contrato de consumo se regirá por la ley del país en que el consumidor tenga su residencia habitual(11).
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(10) ZABALO ESCUDERO, E., “Aspectos jurídicos de la protección del consumidor contratante en Derecho Internacional Privado”, REDI 1985, pp. 109-133; CALVO CARAVACA, A. L., y CARRASCOSA GONZÁLEZ, J., Derecho Internacional Privado, volumen segundo, Comares, Granada 1998, pp. 438- 450 y VV. AA., Derecho Internacional Privado, volumen II, UNED, tercera edición, Madrid 2001, pp. 311-317.
(11) En esta materia, véase la propuesta de reforma del artículo 5 CR impulsada por el Grupo Europeo de Derecho Internacional Privado (Proposal to amend Articles 3, 5 and 7 of the Rome Convention of 19 June 1980) en http://www.drt.ucl.ac.be/gedip/
Aún existiendo estos textos legales recién citados y pese a que en la Unión Europea se siguen propiciando diversas iniciativas en el ámbito legislativo para favorecer al consumidor (como por ejemplo, una propuesta de supresión del exequatur en los casos de demandas de cuantía mínima –small claims-)(12), la realidad demuestra que “la mayoría de los litigios en materia de consumo se caracterizan por una desproporción entre el valor económico del asunto y el coste de su solución judicial. En particular, en el caso de los conflictos transfronterizos, las posibles dificultades ligadas a los procedimientos judiciales pueden disuadir al consumidor de hacer valer efectivamente sus derechos”(13). Es decir, el recurso a la vía judicial trae consigo una serie de lastres como el coste de la consulta jurídica a expertos, la larga duración del proceso (debido al colapso judicial que sufren algunos países europeos), las molestias derivadas de tal y de sus formalismos, la incertidumbre en cuanto al resultado o la alta cuantía de las tasas judiciales. Además, la subsistencia de las “fronteras jurídicas” en conflictos de consumo internacionales agudiza las deficiencias recién señaladas y genera asimismo problemas específicos, por ejemplo en materia lingüística(14).
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(12) BORRÁS, A., “La comunitarización del derecho internacional privado; pasado, presente y futuro”, en VV. AA., Cursos de derecho internacional y relaciones internacionales de Vitoria-Gasteiz 2001, pp. 286-318.
(13) Vid., considerando número 2 de la Recomendación de la Comisión 98/257 de 30 de marzo de 1998 relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo, DOCE L 115, de 17 de abril de 1998, pp. 31 y ss.
(14) VON FREYHOLD, H., Cost of judicial barriers for consumers in the single market. A report for the European Commission, Zentrum für europäische Rechtspolitik an der Universität Bremen, 1995 y VV. AA., International perspectives on consumer´s access to justice, Cambridge 2003.
Por todos los motivos expuestos, progresivamente viene cobrando una mayor relevancia y aceptación el recurso a la denominada resolución aternativa de litigios (RAL)(15). Con esta noción, extremadamente amplia y compleja de definir, se está aludiendo a un conjunto de métodos de resolución de litigios distintos a los procedimientos judiciales, que se caracterizan por ser una vía más informal, barata y rápida de solución de controversias(16). Junto a las ventajas evidentes que ofrece a los consumidores, la RAL supone una descarga de trabajo para los tribunales de justicia y debería asimismo ser valorada positivamente desde la perspectiva del empresario, para quien una resolución rápida y efectiva de estos problemas es en definitiva una forma de obtener la confianza (y con ella, las compras) de los consumidores. Esta idea de la fidelización del comprador a través de una RAL efectiva se pone especialmente de manifiesto en materia de operaciones de consumo vía Internet(17), donde los múltiples problemas que pueden surgir en este emergente sector (derivados de la no entrega o de la entrega defectuosa, de una información errónea o insuficiente sobre el precio o las características del bien o servicio, etc) se están intentando paliar frecuentemente en el marco europeo sin tener que recurrir a los tribunales de justicia(18).
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(15) La autora utiliza en el presente artículo la terminología Resolución alternativa de litigios (RAL) porque es la que se emplea en la página web de la Red EJE, aunque personalmente se estiman preferibles otras denominaciones manejadas por la doctrina como “ resolución alternativa de controversias” o “resolución alternativa de conflictos”, más próximas a la denominación inglesa o francesa (Alternative Dispute Resolution - ADR- o Model alternatifs de règlement -MAR-).
(16) VIÑAS FARRÉ, R., “Proceso de integración económica y modalidades alternativas de solución de conflictos en el ámbito civil y mercantil”, en VV. AA., Globalización y Derecho, Madrid 2003, pp. 605-617.
(17) LÓPEZ-TARRUELLA, A., “Cross-border disputes on on-line consumer contracts in the European Union. The Brussels Convention, the Brussels regulation and the role of alternative dispute resolution systems”, Journal of network industries 2001, pp. 231-266; DONEGAN, S. L., “Alternative dispute resolution for global consumers in e-commerce transactions”, en VV. AA., E-commerce: Law and Jurisdiction, The comparative law yearbook of international business 2002, pp. 117-164; DE LAMBERTERIE, I., “Le règlement en ligne des petits litiges de consommation”, en http://droit-internet-2001.univ-paris1.fr/pdf/vf/Lamberterie_I.pdf; GOTTENBERG, J., “Internet et la protection du consommateur dans la résolution des litiges contractuals”, Revue du droit de l´Union Européenne 2002, pp. 513-552 y PINOCHET OLAVE, R., Contratos electrónicos y defensa del consumidor, Madrid 2001.
(18) En este sentido, el artículo 17 de la Directiva 00/31 sobre el comercio electrónico (DOCE L 178, de 17 de julio de 2000, pp. 1 y ss.), ha sido incorporado al ordenamiento jurídico español a través del artículo 32 de la Ley de servicios de la sociedad de la información y de comercio electrónico (BOE número 166, de 12 de julio de 2002, pp. 25388 y ss.). En este último precepto se afirma que: “el prestador y el destinatario de servicios de la sociedad de la información podrán someter sus conflictos a los arbitrajes previstos en la legislación de arbitraje y de defensa de los consumidores y usuarios, y a los procedimientos de resolución extrajudicial de conflictos que se instauren por medio de códigos de conducta u otros instrumentos de autorregulación. En los procedimientos de resolución extrajudicial de conflictos a que se hace referencia en el apartado anterior, podrá hacerse uso de medios electrónicos, en los términos que establezca su normativa específica”. Una iniciativa para fomentar la e-confianza en España (y con ella, el incremento cuantitativo de las operaciones comerciales vía Internet) es la denominada Confianza Online, un sistema de autorregulación del comercio electrónico y la publicidad interactiva puesto en marcha en noviembre de 2002, que ha presentado un código ético y un instrumento de resolución extrajudicial de conflictos en estas materias (www.confianzaonline.org)
II. ALGUNAS INICIATIVAS COMUNITARIAS NO JURISDICCIONALES EN MATERIA DE CONSUMO TRANSFRONTERIZO
Como se viene señalando, la Unión Europea está potenciando el recurso a la denominada “justicia privada” para solucionar controversias de consumo que presenten vínculos con más de un Estado comunitario(19). En el presente artículo, antes de pasar a analizar la Red EJE -epígrafes III y IV-, se va a hacer una breve referencia a otras novedosas iniciativas en este sector del consumo supraestatal, que también revisten una gran importancia práctica(20).
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(19) Al respecto, vid., Comunicación de la Comisión sobre la solución extrajudicial de conflictos en materia de consumo (COM 1998 98). en http://www.europa.eu.int/comm/consumers/redress/out_of_court/commu/index_es.htm
(20) Aunque no se refiera estrictamente a cuestiones de consumo, merece la pena apuntar la existencia de la denominada Red SOLVIT (Problem Solving in the internal market- http://europa.eu.int/comm/internal_market/solvit/index_en.htm). En la práctica se constata que los ciudadanos que quieren vivir o trabajar en otro Estado miembro o las empresas que desean expandir sus mercados en el ámbito europeo, se enfrentan en ocasiones con problemas que pueden ser consecuencia de la aplicación incorrecta del derecho comunitario por parte de las Administraciones públicas de los Estados miembros. La Red SOLVIT pretende evitar estos conflictos (que pueden surgir ante cuestiones tan variadas como: reconocimiento de títulos universitarios, derechos de sufragio, matriculación de vehículo, controles fronterizos, impuestos, establecimiento de una empresa o de un trabajador autónomo en otro país comunitario, etc) sin necesidad de recurrir a la vía judicial. Para ello, el sistema opera por medio de una red de centros SOLVIT instalados en las distintas administraciones nacionales (en España el Centro SOLVIT se coordina a través del Ministerio de Asuntos Exteriores -solvit@ue.mae.es-). En estos casos, el centro SOLVIT del requirente enviará su solicitud al centro del Estado en que surgió el problema y ambos entes cooperarán en la realización de una investigación que concluya ofreciendo una propuesta final al solicitante.
En la Unión Europea, los conocidos como Centros Europeos del Consumidor (o Euroguichets) son ya una realidad consolidada(21). Estas entidades ponen a disposición de todos aquellos que se encargan de informar, asistir o formar a los consumidores (Administración Pública, Asociaciones de Consumidores, profesionales, centros docentes…) la información legislativa, jurisprudencial o estadística que en materia de consumo se origina en el ámbito europeo, estatal y autonómico(22). Asimismo se da asistencia especializada a los consumidores que hayan sufrido alguna dificultad derivada de un acto de consumo transfronterizo, con el objetivo de que una resolución satisfactoria del caso haga que los ciudadanos mantengan su confianza en el mercado único europeo.
(21) http://europa.eu.int/comm/consumers/redress/compl/euroguichet/index_en.htm.
(22) En España, desde el año 1993 existen sendos Centros Europeos del Consumidor dependientes del Instituto Catalán del Consumo y del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco –www.icconsum.org y www.euskadi.net/consumoinfo. Estos centros reciben una financiación parcial de la Comisión Europea y el resto de sus necesidades presupuestarias se cubre con aportaciones del sector público o privado.
Una importante herramienta en el ámbito de los conflictos de consumo transfronterizos es también el Formulario europeo de reclamación(23) que, redactado por la Comisión Europea, tiene por objeto facilitar el diálogo entre los consumidores y los profesionales ayudándoles a resolver de forma amistosa los problemas que puedan surgir al hilo de sus relaciones comerciales(24). Este impreso, disponible en todas las lenguas comunitarias, puede utilizarse con independencia de la cuantía económica en juego. El documento presenta una estructura de sencilla compresión y consta fundamentalmente de tres apartados:
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(23) Formulario disponible en idioma español en http:/europa.eu.int/comm/dg24.
(24) En esta materia, vid., DE MATOS, A. M., Les contrats transfrontières conclus par les consommateurs au sein de l´Union européenne, Marseille 2001, esp. pp. 518-521.
En primer lugar, el reclamante ha de indicar los datos personales de la parte contra la que se dirige y también los datos propios (previéndose expresamente la posibilidad de que sea un tercero –una asociación de consumidores, por ejemplo-, quien presente la reclamación del consumidor). En segundo lugar, para que consumidor precise cuál es el problema planteado y qué le quiere reclamar al empresario, el formulario le ofrece un amplio listado de alternativas con el fin de que éste marque la/s que encaje/n con su caso(25). En esta parte también se recoge la posibilidad de que el consumidor adjunte copias de los documentos justificativos que estime pertinentes. Asimismo, el formulario indica expresamente que “la mayoría de las legislaciones nacionales prevén un plazo límite para la reivindicación de los derechos por la vía del procedimiento judicial. Este plazo de prescripción es, a veces, relativamente corto, en particular en el caso de la adquisición de bienes. Será la legislación aplicable al litigio la que determine si la utilización de este formulario interrumpe este plazo”. Por ello, se recomienda al consumidor que en los casos en que el envío del formulario no interrumpa el plazo de prescripción, se asegure de que tiene tiempo suficiente para intentar la resolución amistosa del problema sin arriesgarse a perder la posibilidad de acudir a la vía judicial. La última parte del impreso se dedica a recoger la respuesta de la empresa, a quien se le ofrecen distintas posibilidades de actuación (fundamentalmente; aceptar la reclamación total o parcialmente, no aceptarla o sugerirle al consumidor que se acuda a un órgano competente en materia de solución extrajudicial de ese tipo de problemas). Una vez que el empresario halla reenviado al consumidor el cupón de respuesta rellenado, queda en manos de éste último aceptar la propuesta recibida o desestimarla (en cuyo caso, el mismo formulario facilita el acceso a procedimientos extrajudiciales -por ejemplo, vía Red EJE-, o puede presentarse como prueba en un proceso judicial)(26).
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(25) Para facilitar la cumplimentación del formulario se ha elaborado también una “Guía anexa sobre el tipo de problemas y de peticiones del consumidor”, que por medio de ejemplos cotidianos permite aclarar la (en principio, sencilla) terminología empleada en dicho impreso (http://europa.eu.int/comm/consumers/index_es.htm).
(26) En esta materia, es interesante consultar el “Evaluation of the pilot project on use of the European consumer complaint form for consumer disputes”. En él se aportan un conjunto de datos estadísticos sobre los resultados del uso del formulario europeo de reclamación en 10 países europeos entre mayo de 1999 y agosto de 2000 (http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/acce_just13_en.pdf).
Muestra de la importancia que en este sector poseen las asociaciaciones de defensa de los intereses del consumidor es por ejemplo la Directiva 98/27 relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores. Esta norma, que se ha incorporado al derecho interno de los Estados miembros(27), posibilita que las entidades habilitadas del Estado donde se sufren las consecuencias de un acto contrario a una serie de Directivas de consumo, ejerciten acciones de cesación en el otro Estado comunitario donde se originó la infracción.
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(27) En España, vid., la Ley 39/2002, de 28 de octubre, de transposición al ordenamiento jurídico español de diversas directivas comunitarias en materia de protección de los intereses de los consumidores y usuarios (BOE número 259, de 28 de octubre de 2002, pp. 37922 y ss).
III. PUESTA EN MARCHA Y DESARROLLO DE LA RED EXTRAJUDICIAL EUROPEA (RED EJE)
Mientras que en los tradicionales procesos judiciales el consumidor tiene asegurados (al menos, lege lata) una serie de derechos jurisdiccionales, la flexibilidad de formas y la celeridad que caracteriza a los medios alternativos de solución de conflictos pueden hacer temer al consumidor una pérdida de tales garantías.
Deseando que el recurso a los mecanismos alternativos de solución no judicial de las controversias siga garantizando el respeto de algunos principios esenciales, la Comisión europea dictó la Recomendación 98/257 de 30 de marzo de 1998 relativa a los principios aplicables a los órganos responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo(28). En los considerandos de este documento se afirma que el establecimiento de unos criterios comunes a nivel europeo va a suponer el aumento de la confianza mutua para los casos de conflictos transfronterizos. Con este objetivo, la Recomendación (que únicamente se refiere a los procedimientos en los cuales el litigio se soluciona por la intervención activa de una tercera persona que propone o impone una solución) sugiere que los órganos encargados de solucionar extrajudicialmente litigios en materia de consumo respeten los siguientes principios: independencia, transparencia, contradicción, eficacia, legalidad, libertad y representación. La Comisión desea lograr asimismo un alto nivel de claridad y de difusión de los procedimientos existentes en cada país comunitario que sean respetuosos con los citados principios, por lo que se decide crear una base de datos a nivel comunitario en la que se incluyan los organismos RAL que vayan siendo notificados por parte los distintos Estados de la Unión Europea(29).
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(28) DOCE L 115, de 17 de abril de 1998, pp. 31 y ss.
(29) Son organismos RAL notificados por España las Juntas Arbitrales de Consumo (http://www.consumo-inc.es/arbitraje/interior/ADHESION/FRAME/documentos/juntas.htm) y la Asociación para la Autorregulación de la comunicación comercial (www.aap.es).
Dado que esta iniciativa fue positivamente acogida por los Estados miembros y constatando igualmente que los órganos extrajudiciales que escapan del ámbito de la Recomendación 98/257 también pueden ser útiles al consumidor, la Comisión Europea dictó la Recomendación 2001/310 de 4 de abril de 2001, relativa a los principios aplicables a los órganos extrajudiciales de resolución consensual de litigios en materia de consumo(30). En este documento se perfilan los criterios que deben cumplir los órganos responsables de procedimientos de solución extrajudicial de litigios en materia de consumo que, independientemente de su denominación, buscan resolver un litigio mediante una aproximación de las partes para convencerlas de que busquen un solución de común acuerdo(31). Dichos órganos, para que puedan ser notificados por los Estados miembros a la Comisión y pasar a ser incluídos en la pertinente base de datos europea, deben regirse por los principios de imparcialidad, transparencia, eficacia y equidad(32).
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(30) DOCE L 109, de 19 de abril de 2001, pp. 56 y ss.
(31) Véase la diferencia de fondo respecto de la ya citada Recomendación 98/257, que requiere la participación activa de un tercero que proponga o imponga a las partes una decisión.
(32) Hasta el momento, únicamente ha sido notificada la portuguesa Entidade Reguladora do Sector Eléctrico –ERSE-.
Una vez que se han perfilado los criterios que debe cumplir un organismo RAL para que goce del principio de reconocimiento mutuo en el marco comunitario, la Unión Europea ha dado un paso más(33) creando una Red extrajudicial europea (denominada Red EJE) en materia de consumo(34). Esta Red se compone de un conjunto de puntos de contacto centrales(35), localizado cada uno en un país de la Unión Europea (Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, España, Finlandia, Francia, Grecia, Irlanda, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, Portugal, Reino Unido y Suecia) y en Islandia y Noruega(36). El objetivo de dicho entramado es prestar ayuda a los consumidores, para que se puedan resolver los conflictos comerciales que éstos tengan con empresarios localizados en algún otro de los Estados citados. Para ello, la Red EJE interconecta a los organismos de resolución extrajudicial de conflictos notificados de dichos países y asesora a los consumidores sobre cómo tramitar su reclamación.
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(33) Respecto al proceso de maduración de dicha iniciativa, vid., “EJJ-Net-Towards a european extra-judicial network for resolving consumer disputes-Lisbon conference on 5-6 may 2000” (www.europa.eu.int/comm/consumers/redress/out_of_court/eej_net/acce_just07_en.htm) y Resolución del Consejo de 25 de mayo de 2000 relativa a una red comunitaria de órganos nacionales responsables de la solución extrajudicial de los litigios en materia de consumo, (DOCE C 155, de 6 de junio de 2000, pp. 1 y ss).
(34) Abundante información sobre la Red EJE (denominada EEJ-Net, EEJ-Netz, Réseau EJE, etc, en otros idiomas comunitarios) puede hallarse en: www.eejnet.org y Documento de trabajo de la Comisión sobre la creación de la Red extrajudicial europea- Red EJE, en http://europa.eu.int/comm/consumers/policy/developments/acce_just/acce_just06_es.pdf.
(35) También denominados Centro de intercambio de información (Clearing house, Clearing-Stelle, Centre d´information et d´assistance…)
(36) En España, el punto de contacto nacional es el Instituto Nacional del Consumo –INC-, órgano perteneciente al Ministerio español de sanidad y consumo. C/ Principe de Vergara 54, 28.071 Madrid. España. Mail: informacion.redeje@consumo-inc.es. Cada centro nacional de intercambio de información ha recibido de la Comisión europea una ayuda de 100.000 euros para el primer año de funcionamiento de esta red. La resolución de esta adjudicación económica en España aparece en el BOE número 116, de 15 de mayo de 2002, pp. 3881 y ss .
Con la Red EJE se quiere que todos los ciudadanos puedan beneficiarse del mercado único europeo, eligiendo sin temores entre todos los bienes y servicios existentes en este mercado supranacional. En palabras de David Byrne, Comisario europeo de salud y protección de los consumidores: “la confianza de los consumidores es crucial para el funcionamiento de un mercado interior moderno y competitivo (...). La Red EJE constituye un elemento indispensable para generar este clima de confianza, ya que permite a los consumidores acceder a un método simple, eficaz y de bajo coste para resolver los litigios transfronterizos. La estructura de la Red EJE debe ser flexible y adaptarse de modo que las empresas y los consumidores puedan resolver los litigios en el mercado interior de manera rápida y efectiva, sin tener que recurrir a procedimientos judiciales largos y costosos (37).
(37) Speech by David Byrne on the occasion of the Opening of a European Consumer Centre for Belgium in Brussels and Launch of the pilot phase of the European Extra-Judicial Network, 16 October 2001, en www.europa.eu.int.
En definitiva, la Red EJE pretende minimizar los obstáculos prácticos que han de superar los consumidores que desean acudir al RAL de un país distinto al de su domicilio. En este tipo de casos, es comprensible que a un consumidor sin apoyo institucional le resulte muy complicado saber a qué órgano extranjero dirigirse y cómo exponer su reclamación respecto de un empresario que está geográfica (y en ocasiones, culturalmente) alejado de él y que se expresa en otra lengua. Con la creación de la Red EJE, el centro de intercambio de información del país de consumidor es el se encarga de asesorar y apoyar al ciudadano, evitándose así que se planteen las dificultades reseñadas. Ha de tenerse en cuenta que los organismos RAL de los diecisiete países integrantes de esta Red presentan diferencias (por ejemplo, respecto a su ámbito de actuación, naturaleza del ente promotor, grado de vinculabilidad de su decisión y coste del servicio)(38), por lo que es una ventaja esencial que el punto de contacto nacional conozca todos estos datos y haga partícipe de tales al ciudadano afectado. Además, haciendo uso del ya aludido Formulario europeo de reclamación, el mismo centro de intercambio de información puede iniciar la tramitación de la queja del ciudadano, en cuyo caso, mantendrá al particular informado del curso y resultado de su reclamación.
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(38) Respecto a estas diferencias, los instrumentos extrajudiciales a veces son el resultado de iniciativas de las autoridades públicas a escala central (los Consumer Complaints Boards en los países escandinavos) o local (tribunales de arbitraje españoles) o bien promovidas y organizadas por asociaciones o sectores profesionales (los mediadores -ombudsman- de los bancos o de los seguros) o por profesionales o establecimientos que se dediquen a prestar servicios de arbitraje y mediación (juristas o centros de arbitraje privado). El tipo de decisiones tomadas por estos entes y su obligatoriedad es muy variado: algunas son simples recomendaciones (las de los Complaints Boards o de la mayoría de los ombudsman privados), otras sólo son vinculantes para el profesional ( como la mayoría de los ombudsman de los bancos) y otros lo son para ambas partes (arbitraje). En relación con el coste de estos procedimientos, mientras que algunos son gratuitos, otros cobran una tasa por tramitar la reclamación. Al respecto, vid., www.europa.eu.int/comm/consumers/redress/out_of_court/commu/acce_just04_es.html.
Concluyendo este epígrafe, ha de apuntarse que la Comisión europea también ha promovido el lanzamiento de la Red FIN-NET (cuya denominación procede de abreviar los vocablos ingleses Financial Network), la cual presenta unas características similares a las de la Red EJE. Esta red FIN-NET, en marcha desde el 1 de febrero de 2001, persigue la solución extrajudicial de litigios transfronterizos entre consumidores y proveedores en el ámbito de los servicios financieros y en España está funcionando a través del Servicio de reclamaciones del Banco de España(39).
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(39) Al respecto de esta Red FIN-NET, vid., la abundante información contenida en http://finnet.jrc.it/en/ y en http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/finances/consumer/adr.htm
IV. PRIMEROS RESULTADOS Y PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA RED EJE
La fase experimental de la Red EJE se inició e1 16 de octubre de 2001 y finalizó el 31 de mayo del presente año 2003. Durante este periodo, se han creado los puntos de contacto en los diecisiete países que participan en la iniciativa(40) y éstos han comenzado a prestar sus servicios. Según la información que amablemente nos ha remitido el Instituto Nacional del Consumo (que como se ha señalado, es el centro de intercambio de información español)(41), dicho órgano ha tramitado ya abundantes reclamaciones derivadas de actos de consumo transfronterizos.
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(40) Nueve de las diecisiete Clearing Houses son también Centros Europeos del Consumidor.
(41) La autora agradece a Alicia Menéndez, del Instituto Nacional del Consumo, la información facilitada.
Conforme a las estadísticas disponibles, se contabilizan 121 reclamaciones contra empresas españolas por parte de ciudadanos domiciliados en Estados adheridos a la Red EJE. Entre ellas, 33 proceden de consumidores alemanes, 31 de consumidores belgas y 17 de consumidores británicos. Atendiendo a los sectores comerciales objeto de las quejas, 54 se derivan de conflictos en materia de multipropiedad, 16 proceden del ámbito inmobiliario (compraventa de apartamentos o parcelas, modificaciones en planos de construcción, incuplimiento de contrato de obra, no devolución de fianza de alquiler de apartamento, etc) y 14 referidas a mercancías (compraventa de cámara de video, software o gafas, falta de entrega de ordenador, no devolución de tarjeta de TV digital, etc). También los consumidores españoles han acudido al Instituto Nacional del Consumo para plantear por medio de la Red EJE reclamaciones contra empresarios extranjeros (fundamentalmente, contra empresas docimiciadas en Francia, Reino Unido y Alemania).
Recién concluida la fase experimental de la Red EJE, la Unión Europea ha organizado para los días 10 y 11 de junio de 2003 una conferencia internacional en Bruselas (EEJ-Net Conference review of the european extra-judicial network and future perspectives for improved EU Consumer Assistance) (42), cuyo objetivo es evaluar los primeros resultados que arroja la Red EJE y estudiar mecanismos que permitan mejorar la asistencia transfronteriza al consumidor. En este sentido, la conferencia quiere analizar la forma de promocionar la creación de nuevos mecanismos RAL en los países de la Unión Europea, abordar también el tema de la expansión de la Red EJE respecto de los Estados que acaban de adherirse a la UE e iniciar vías de contacto con mecanismos RAL de países no comunitarios.
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(42) www.europa.eu.int/comm/consumers/redress/out_of_court/eej_net/acce_just08_en.htm.
En el marco de la Unión Europea se están sugiriendo asimismo otras medidas adicionales que permitan potenciar el funcionamiento de la Red EJE. Así, en una reciente Propuesta de resolución emitida en el seno del Parlamento Europeo se apuntan las siguientes medidas: crear un Tribunal Europeo de Arbitraje de consumo, elaborar un Censo Europeo de Empresas adheridas a la Red EJE y un distintivo europeo que identifique a las empresas que realicen ofertas públicas de sometimiento a los sistemas de resolución alternativa de litigios(43).
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(43) Proyecto de informe del Parlamento Europeo sobre las perspectivas de la protección jurídica del consumidor a la ley del Libro Verde sobre la protección de los consumidores en la Unión Europea (COM (2001) 531-C5-0294/2002-2002/2150 (COS)), en http://www.europarl.eu.int/meetdocs/committees/juri/20030219/482092es.pdf
En definitiva, actualmente nos hallamos contemplando el esperanzador nacimiento de un sistema transnacional de resolución de controversias de consumo. Como se viene exponiendo, la existencia de un efectivo mecanismo extrajudicial de solución de este tipo de problemas es un elemento clave para que el mercado único europeo se consolide y redunde cotidianamente en beneficio de los ciudadanos. La iniciativa de creación de la Red EJE ha de valorarse muy positivamente y sólo resta desear que con el paso del tiempo este sistema se perfeccione, crezca cuantitativa y cualitativamente, siga contando con apoyo político y económico desde la esfera comunitaria y estatal y expanda su red de “cooperación amistosa” hacia terceros países con los que los consumidores europeos también tienen abundantes contactos mercantiles.