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miércoles, 29 de febrero de 2012

LAS AYUDAS PÚBLICAS A LA CONSTRUCCIÓN NAVAL EN EL MARCO DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA EUROPEO Y ESPAÑOL(*)

LAS AYUDAS PÚBLICAS A LA CONSTRUCCIÓN NAVAL EN EL MARCO DEL DERECHO DE LA COMPETENCIA EUROPEO Y ESPAÑOL(*)
DANIEL QUERUB PERELIS
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(*) El presente trabajo se corresponde con la versión original de la tesina presentada por el autor para la obtención del título de Master en la Universidad Carlos III de Madrid, la que fue aprobada con la calificación máxima de sobresaliente.(A mis padres y hermanos por el cariño que siempre me han demostrado)
CONTENIDO: I. INTRODUCCIÓN.- II. EL RÉGIMEN DE AYUDAS PÚBLICAS.- 1. El caso de España.- III. AYUDAS PÚBLICAS A LA CONSTRUCCIÓN NAVAL.- 1. Antecedentes.- 2. Directivas.- a) Ayudas de funcionamiento.- b) Ayudas de reestructuración.- c) Ayudas a los armadores.- 3. Legislación actual.- 4. El caso de España.- IV. CONCLUSIONES.
I. INTRODUCCIÓN
El interés que han despertado las ayudas públicas en los últimos años se ha incrementado notablemente y de ahí que el Comisario de la Competencia, Mario Monti, lo designara como área prioritaria para la Comisión en los próximos años, hasta conseguir llegar a su prohibición efectiva y generalizada en el seno de la Unión Europea.
Dentro de las ayudas públicas, son particularmente conflictivas las destinadas a la construcción naval debido, por un lado, a que la existencia de este sector, siempre y cuando competitivo, es de un interés especial para la Comunidad y, por el otro, a su enorme déficit estructural y la constante disminución en la cartera de pedidos en favor de los astilleros de países recientemente industrializados. Por tanto, es una salida continuada de dinero que parte del Estado con destino a paliar el déficit estructural de un sector en crisis del cuál no se vislumbran salidas a corto plazo. Esta razón es la que explica, en gran medida, por qué la construcción naval es la única rama de la industria que es específicamente mencionada en los artículos 87, 88 y 89 del Tratado de Ámsterdam (antiguos artículos 92, 93 y 94 del Tratado de Roma), más concretamente en el inciso c) del actual artículo 87.3. No obstante, hay que destacar que a diferencia de otros sectores, éste cuenta con relativamente escasa bibliografía y ésta proviene generalmente de la propia Comisión Europea, máximo órgano que se ocupa de aprobar los créditos destinados a este sector y de informar al Consejo sobre los progresos con el paso del tiempo, y no de otros órganos independientes, por lo que su objetividad es limitada.
Por otro lado, no hay que olvidar una serie de Directivas y Reglamentos que a lo largo de los años han intentado regular, con mayor o menor fortuna, este sector con un fin último: que los países disminuyan progresivamente las ayudas públicas, pero generalmente postergando su vigencia debido a los nuevos problemas acaecidos. Se analizarán todos ellos para así poder valorar la postura que ha seguido la Comisión y cuáles han sido sus repercusiones a nivel mundial.
A pesar de los esfuerzos que realizan los países para crear unas condiciones sostenibles, los astilleros en la Unión Europea se han visto frenados fundamentalmente por la reciente crisis asiática y por el hecho de que el « Acuerdo Internacional para el respeto de las condiciones normales y equitativas de competencia en los sectores de la construcción y reparación navales comerciales »(1), firmado por los países de la OCDE en diciembre de 1994, aún no ha entrado en vigor y, probablemente, ya no lo haga. Además, el aumento de la capacidad de construcción naval de los astilleros coreanos a partir de 1994, y en muchos casos con precios por debajo de los costes (precios predatorios), no ha favorecido en ningún caso la competencia con los astilleros europeos. De ahí que los Ministros de Industria de la UE encargaran a fecha 18 de mayo de 2000 a la Comisión Europea que proponga medidas de defensa de los astilleros europeos en caso de que Corea del Sur mantenga sus prácticas navales anticompetitivas. La solución no es fácil y habrá que conocer si el gobierno coreano cumple lo pactado con
la Unión Europea y otros países también desfavorecidos por su política de concesión de ayudas.
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(1) DOCE C 375 de 30 de diciembre de 1994.
El trabajo está estructurado en dos partes: la primera engloba las ayudas de Estado en general y la segunda las ayudas específicas al sector de la construcción naval, ambas desde el punto de vista tanto del derecho comunitario como del español. Se tratará de ofrecer no sólo una visión jurídica del problema sino también una económica para encontrar las distintas posibilidades a las que se puede enfrentar el sector tanto en el corto como en el medio plazo. Para ello será necesario estudiar una breve visión histórica que abarque la evolución del sector en los últimos 25 años.
II. EL RÉGIMEN DE AYUDAS PÚBLICAS
Antes de abordar las ayudas de los Estados a la construcción naval, se hará una breve referencia al marco general de las ayudas públicas reguladas en los artículos 87, 88 y 89 del Tratado de Ámsterdam.
El concepto de « ayuda » no tiene una definición legal, pero el artículo 87.1 TCE ofrece una noción bastante aproximativa: « […]serán incompatibles con el Mercado Común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones ». Desde el punto de vista comunitario es importante tener en cuenta en esta definición que la ayuda falsee o pueda falsear la competencia ya que se trata de evitar distorsiones tanto actuales como potenciales en la competencia, sea cual fuere la forma que revistan. Este supuesto de hecho legal se configura « con la simple posibilidad de que tal falseamiento se produzca; si bien deberá tratarse, en todo caso, de una posibilidad concreta, actual y no fuera de toda probabilidad, sin que pueda omitirse la relación de causalidad entre la ayuda y la amenaza o realidad de falseamiento »(2). De esta forma se intenta evitar la posible subjetividad que se pueda dar con las especulaciones.
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(2) CALVO CARAVACA, A. L. y CARRASCOSA GONZÁLEZ, J., (2001), pág. 223.
Las ayudas de Estado se potencian durante las crisis económicas, el desempleo y las bajas tasas de crecimiento y por eso no se puede decir que estén destinadas a mantener un alto nivel en los sectores sino que hay una tendencia generalizada a que aseguren la viabilidad a largo plazo de las transformaciones operadas. El problema surge cuando las crisis terminan pero no así las ayudas. En un período como el actual, no marcado por grandes crisis generalizadas, se procura suprimir estas ayudas pero resulta en muchos casos difícil debido a la baja competitividad en varios sectores originada en cierta medida por la competencia en precios de terceros países.
En el artículo 87.1 TCE se contempla a priori que las ayudas otorgadas por los estados son incompatibles con el Mercado Común y por ello se prohíben. Se establecen cuatro requisitos acumulativos determinantes de la incompatibilidad, salvable únicamente por las excepciones absolutas y discrecionales de los apartados 2 y 3 respectivamente del artículo 87. Los cuatro requisitos son los siguientes: i) que se trate de una ayuda otorgada bajo cualquier forma por los Estados miembros o por fondos estatales; ii) que dichas ayudas falseen o amenacen con falsear la competencia; iii) que favorezcan a determinadas empresas o producciones; y iv) que afecten a los intercambios comerciales entre los Estados miembros.
Una vez establecida la prohibición de base, en el art. 87.2 TCE se dan una serie de excepciones absolutas que ni siquiera entra a valorar la Comisión. Estas son tres: i) las ayudas de carácter social concedidas a los consumidores individuales, como es el caso del Plan Prever en España; ii) las ayudas destinadas a reparar los perjuicios ocasionados por desastres naturales; y iii) el caso especial de Alemania, con las ayudas destinadas a paliar los efectos de su unificación.
En el artículo 87.3 TCE se hace mención de las ayudas discrecionales que, sin estar exentas per se, se estudiarán por la Comisión para ver si su aportación es realmente necesaria para el desarrollo de los países miembros. Éstas se dividen en cinco categorías principales: i) ayudas regionales, previstas en los incisos a) y c); ii) ayudas sectoriales, contempladas en el inciso c); iii) ayudas para fomentar proyectos de interés europeo o destinadas a solucionar importantes perturbaciones en la economía de los países miembros; iv) ayudas a la cultura; y v) ayudas declaradas por el Consejo.
En repetidas ocasiones la jurisprudencia comunitaria ha declarado que este artículo 87 TCE no tiene un efecto directo, en parte debido a que los particulares no pueden invocarlo ante los tribunales nacionales de su propio país en el marco de la Comunidad Europea, algo que el TJCE basa sobre tres argumentos:
- La prohibición no es ni absoluta ni incondicional, y hay muchas excepciones a las que sólo la Comisión tiene la facultad de dar el visto bueno.
- Cada tribunal nacional puede tener una forma diferente de valorar si una ayuda es o no ser compatible con el Mercado Único.
- La competencia es exclusiva de la Comisión(3).
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(3) CALVO CARAVACA, A. L. Y CARRASCOSA GONZÁLEZ, J., (2001)
En el artículo 88 TCE se regulan los aspectos relacionados con el procedimiento, diferenciando el proceso estándar llevado a cabo por la Comisión y regulado en el apartado primero y el procedimiento excepcional ante el Consejo, regulado en el apartado segundo.
En el artículo 88.1 TCE se otorgan todos los poderes a la Comisión para que sea la encargada de supervisar junto con los Estados miembros el conjunto de ayudas a repartir entre los diferentes sectores y así tomar las medidas apropiadas para conseguir un buen desarrollo del Mercado Común.
En el artículo 88.2 TCE se tratan tres puntos interconectados:
- Si la Comisión detecta irregularidades o incompatibilidad con el Mercado Común en materia de ayuda, ésta tendrá que ser modificada en el plazo que estipule la propia Comisión.
- Una vez expirado este plazo, será la misma Comisión o cualquier otro país de la Comunidad quienes tengan la potestad para recurrir directamente ante el Tribunal de Justicia.
- En casos muy excepcionales y justificados, el país afectado podrá pedir mediación al Consejo para que sea éste quien tome las decisiones sobre su caso particular, pero si dicho órgano no se pronuncia en los tres meses siguientes, será la Comisión quien lo haga.
Ya en el artículo 89 TCE se brinda la posibilidad al Consejo de elaborar, por mayoría cualificada, los Reglamentos apropiados para la aplicación de los dos artículos anteriores, siempre a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento.
A raíz de este artículo han ido apareciendo sucesivos Reglamentos, facultados por el Reglamento (CE) nº 994/98 del Consejo, de 7 de mayo de 1998, sobre la aplicación de los arts. 87 y 88 TCE a determinadas categorías de ayudas estatales horizontales(4). Los aprobados hasta la fecha son tres:
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(4) DOCE L 142 de 14 de mayo de 1998, págs. 1 a 4.
- Reglamento (CE) nº 68/ 01 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los arts. 87 y 88 TCE a las ayudas a la formación(5).
- Reglamento (CE) nº 69/ 01 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los arts. 87 y 88 TCE a las ayudas de minimis (6).
- Reglamento (CE) nº 70/ 01 de la Comisión, de 12 de enero de 2001, relativo a la aplicación de los arts. 87 y 88 TCE a las ayudas estatales a las pequeñas y medianas empresas(7).
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(5) DOCE L 10 de 13 de enero de 2001, págs. 20 a 29.
(6) DOCE L 10 de 13 de enero de 2001, págs. 30 a 32.
(7) DOCE L 10 de 13 de enero de 2001, págs. 33 a 42.
Por otro lado, el 22 de marzo de 1999 entró en vigor el Reglamento (CE) nº 659/99 del Consejo (8) « el Reglamento » por el que se establecieron las disposiciones de aplicación del artículo 89 del TCE para llenar las lagunas fundamentales de todos los aspectos relativos a la formalización del procedimiento y los plazos, las consecuencias de la determinación del concepto de ayuda abusiva, la concreción de la obligación de los Estados miembros de cooperar con la Comisión y los derechos de terceros competidores e interesados(9).
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(8) DOCE L 83 de 27 de marzo de 1999, págs. 1 a 9.
(9) RIVAS ANDRÉS, J. Y GUTIÉRREZ GISBERT, J., (2001), pág. 40.
Una de las principales novedades que introduce el citado Reglamento es la introducción de varios conceptos de tipos de ayuda, una para cada tipo, que sirvieron para despejar la duda sobre su futuro. El artículo 1.b ofrece una definición polivalente de ayudas existentes: son las que, en principio, existían antes de la entrada en vigor del TCE en el Estado miembro respectivo, así como las ayudas autorizadas por la Comisión o el Consejo. También están incluidas las ayudas ilegales para las que transcurre el plazo de prescripción de diez años previsto en el art. 15.3 y las ayudas que no lo fueron en un primer momento pero devienen como tales por el mayor grado de integración del Mercado Único, siempre que el Estado miembro no lo haya modificado. Además, el Reglamento determina por exclusión que la ayuda nueva es aquella que no es ayuda existente o que la modifique.
Por último, se introduce en el Reglamento el concepto de ayuda aplicada de manera abusiva, que es la utilizada para la obtención de beneficio sin respetar la situación que dio pie a una decisión de compatibilidad o una condicionada.(10)
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(10) BENEYTO, J.M. (1999), págs. 37 a 38.
Respecto de las ayudas nuevas o existentes hay que destacar que son decisivas para determinar hasta qué punto la Comisión ejerce gran influencia y control ya que con respecto a las ayudas existentes sólo puede adoptar « medidas apropiadas »(11).
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(11) CASTILLO DE LA TORRE, F. y KEPPENNE, J. P. (2000), pág. 80.
1. El caso de España
El control nacional de ayudas se regulaba en España mediante el artículo 19 de la Ley de Defensa de la Competencia 16/1989 (en adelante, LDC). Se había mostrado muy ineficaz como mecanismo hasta su reforma en la que se amplió dando lugar al nuevo artículo 19 LDC, recogido en el artículo 10 de la Ley 52/1999 de Defensa de la Competencia(12) de 28 de diciembre de 1999 y efectiva a partir del 1 de enero de 2000. Esta carencia de efectividad se debió a los déficits que han lastrado toda actuación decisiva en materia de ayudas públicas en España en los últimos años y que llevó a la casi nula aplicación de dicho artículo. Aunque la nueva regulación parecía que iba a solucionar parte de este problema, lo cierto es que es difícil que pueda darse un control efectivo de las ayudas, ya que la facultad de iniciar un procedimiento de esta índole está en manos del máximo representante del Gobierno en el sector de la Economía.
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(12) BOE nº 311, de 28 de junio de 1999.
En el artículo 19 LDC no se ofrece un concepto de ayuda pública pero en su apartado segundo aparece formulado como: « [...]las aportaciones de recursos a operadores económicos y empresas públicas o privadas así como a las producciones, con cargo a fondos públicos o cualquier otra ventaja concedida por los poderes o entidades públicas que suponga una reducción de las cargas a las que deberían hacer frente los operadores económicos y las empresas en condiciones de mercado o que no lleven implícita una contraprestación en condiciones de mercado. También se considerarán ayudas cualesquiera otras medidas de efecto equivalente al de las anteriores que distorsionen la libre competencia ».
El nuevo artículo 19 LDC no cuestiona la concesión de ayudas, sino sus criterios en la medida que puedan tener efectos estructurales sobre el mercado. Además, parece estar guiado por la introducción de un nuevo mecanismo de política de la competencia en lugar de ser un instrumento jurídico en sí, por lo que no es de extrañar la muy limitada capacidad de acción otorgada al tribunal, la inexistencia de un procedimiento de ayudas públicas con garantías formales, la delegación en el Consejo de Ministros de adoptar las decisiones pertinentes y la ausencia de límites a las propuestas de dicho Consejo.
III. AYUDAS PÚBLICAS A LA CONSTRUCCIÓN NAVAL
1. Antecedentes
La construcción naval es un tema polémico desde hace muchos años debido a varios factores. En primer lugar hay que destacar la complejidad y lo amplio del sector, con miles de trabajadores. Además, se han juntado en un mismo período el declive de la construcción naval en sí mismo con la fuerte competencia, no siempre leal, de países como Corea del Sur y Japón. Por último, dicho sector tiene una gran importancia estratégica, razón por la que ningún país quiere ceder ante la presión de los demás.
Todos estos motivos, destacando la fuerte competencia en precios, son los que han facilitado que aún hoy en día se permita a los constructores recibir ayudas estatales con determinadas restricciones.
En el marco de la Unión Europea se ha seguido un endurecimiento de la política de ayudas estatales, lo que se ha visto pronto reflejado en la disminución de su producción, que ha pasado de tener el 27% del total la producción mundial en 1976 al 23% en 1986 y al 21% en 1996. En cambio, Corea, con ayudas muy superiores, ha aumentado su cuota del 1% en 1976 al 22% en 1996(13). El resto de países productores tienen una importancia marginal para el sector, destacando Polonia con el 2,5% y China y Rusia con el 2,3% cada uno.
(13) DOCE C 129, de 27 de abril de 1998, págs. 37 a 43.
Así, viendo la pequeña caída que ha sufrido la Unión Europea en comparación con el fuerte crecimiento de Corea, se puede deducir que hubo una pequeña recuperación del sector entre el final de la década de los ochenta y la primera mitad de la de los noventa, pero casi toda la nueva demanda cayó del lado coreano.
El proceso de reestructuración ha sido, por tanto, arduo, ya que desde 1976 y hasta 1997 se ha reducido la mano de obra en un 70% y la producción en más de un 60%. Aún así, la industria ha estado muy fragmentada, con 103 empresas, pero el peso lo llevaban únicamente 10 con un 65% de cuota de producción. En realidad, éstas eran las que anteriormente acaparaban de forma mayoritaria el mercado internacional, lo que no evitó que los astilleros japoneses y surcoreanos pasaran a ser bastante más productivos que los europeos y con costes de mano de obra más baratos.
Estos datos invitan a reflexionar sobre conveniencia de seguir bajando las ayudas hasta llegar a eliminarlas por completo, con la consiguiente caída de la producción en favor de los astilleros asiáticos.
2. Directivas
El Consejo ha hecho uso, en diversas ocasiones, de la facultad reconocida en el artículo 87.3 TCE lid- d), para dictar una serie de Reglamentos y Directivas con el fin de regular las ayudas que conceden los Estados a este sector. La diferencia básica entre unas y otras es que, mientras las primeras son de aplicación directa sobre los países miembros, las segundas son de aplicación indirecta y, por tanto, dejan un cierto margen de maniobra a los países miembros para su adaptación.
En los últimos treinta años han ido apareciendo siete Directivas que se aplicaron sucesivamente en el tiempo y que fueron prorrogadas en su mayoría debido a la dificultad en lograr sus objetivos. Una lectura conjunta de las mismas hace entrever que hay una serie de principios rectores que informan de la política de concesión de ayudas en este sector. Entre éstos se puede destacar:
- Prohibición de ayudas destinadas a crear nuevos astilleros o a aumentar su capacidad productiva, incluyendo parcialmente las ayudas a la reaparición de los buques, dado el exceso de capacidad que hay en el sector.
- Estructuración de un sistema de ayudas al cierre parcial o definitivo de los astilleros, incluyéndose todos los gastos que supone el despido de los trabajadores, a los que les resultará muy difícil encontrar un nuevo empleo en el mismo sector. Debido a la dificultad de parar las ayudas con la gran cantidad de astilleros abiertos, se prefiere ofrecer la ayuda para su cierre y conseguir eliminarla tras una serie de gastos y así lograr una mayor competitividad.
- Subordinación de la concesión de la ayuda a la existencia de planes industriales de reestructuración. Las distintas Directivas han sido muy reacias a aceptar la entrega de ayudas sin tener un claro plan que llevara a pensar que podría aumentar su competitividad.
- Aplicación del principio de regresividad o disminución progresiva de la cuantía de las ayudas otorgadas. A pesar de que estas Directivas han tratado de imponerse lo más firmemente posible, muchas veces ha sido muy difícil llevarlo a cabo por los países.
- Posibilidad de otorgamiento de ayudas indirectas a los armadores, mediante fondos de inversión para la construcción y transformación de buques siempre que con ellas no enmascaren otro tipo de medidas.
Estas directivas fueron redactadas debido a la imposibilidad de cumplir el objetivo, previsto en el artículo 87 TCE, de reducir progresivamente las ayudas estatales a la construcción naval hasta llegar a su completa eliminación, siempre por las condiciones especialmente difíciles con las que se encuentra el sector en Europa Occidental, como antes se mencionó.
Dicha situación se demuestra fácilmente cuando se contrastan los datos empíricos sobre participación mundial expuestos anteriormente, a los que hay que sumar los de puestos de trabajo en el sector, que en el seno de la Unión Europea se han reducido, pasando de 208.000 en 1976 a 68.000 en 1993. El régimen comunitario de ayudas públicas a la construcción naval, que se fue articulando desde que se dictó la primera Directiva en 1969, constituye el paradigma de la otra excepción que se da en el artículo 87 TCE. En el inciso “e” se prevé que podrán ser compatibles con el mercado común «las demás categorías de ayudas que determine el Consejo por decisión, tomada por mayoría cualificada, a propuesta de la Comisión».
Las sucesivas Directivas que se han ido aprobando desde 1969 son las siguientes:
La primera Directiva(14) (69/262/CEE) estuvo vigente hasta el 30 de junio de 1972 y contemplaba la autorización de ayudas estatales a la construcción naval con el objetivo casi exclusivo de « corregir las distorsiones de la competencia sobre el mercado internacional ».
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(14) DOCE L 206 de 15 de agosto de 1969, págs. 25 a 26.
La segunda Directiva (15) (72/273/CEE), válida hasta junio de 1975, partía de la base, al igual que la primera, de que se necesitaba reducir las distorsiones a la competencia en el mercado internacional de la construcción naval. Por tanto, se debía disminuir el porcentaje máximo de ayudas permitido, que en 1972 era del 5% y en 1973 del 4%. También se ofrecía la posibilidad de conceder créditos a la exportación de navíos, siempre y cuando se respetaran los acuerdos a los que se había llegado dentro de la OCDE.
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(15) DOCE L 169 de 27 de julio de 1972, págs. 28 a 30.
La tercera Directiva(16) (75/432/CEE), se aplicó hasta el 31 de diciembre de 1975 y estuvo marcada por la mejoría de la situación de la competencia en el mercado internacional de la construcción naval y recuperó acuerdos alcanzados en el seno de la OCDE cuya finalidad era eliminar las ayudas que falseaban la competencia.
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(16) DOCE L 192 de 24 de julio de 1975, págs. 27 a 29.
La cuarta Directiva(17) (78/338/CEE) acabó con el optimismo que reinó en la segunda y tercera Directiva. La situación que se vivía en el mercado internacional era la de una caída en la demanda, la gran competencia en precios y el fracaso en el intento de eliminar las distorsiones de la competencia. Se recogían cuatro tipos de ayudas: ayudas a la inversión, ayudas de salvamento, ayudas para hacer frente a la crisis y las intervenciones en forma de garantía de precio.
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(17) DOCE L 98 de 11 de abril de 1978.
La quinta Directiva(18) (81/363/CEE) recogió estos cuatro tipos de ayudas a los que sumó las ayudas destinadas a afrontar las consecuencias sociales y regionales de la reestructuración y, más en concreto, las destinadas a cubrir los gastos de operaciones de conversión a las diferentes actividades o al cese parcial o total de la actividad de los astilleros.
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(18) DOCE L 137, de 23 de mayo de 1981.
La sexta Directiva(19) (87/167/CEE) reguló las ayudas públicas a la construcción naval hasta el 31 de diciembre de 1990. A partir de esta Directiva se produjo una modificación en el enfoque seguido ya que las ayudas ya no se dirigieron « tanto a la racionalización y reestructuración de la capacidad de producción como a la compensación de la diferencia existente entre los costes europeos y los precios practicados por otros armadores en los mercados mundiales »(20). Se estableció, además, la clasificación de las ayudas públicas que se mantuvo en la séptima Directiva.
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(19) DOCE L 69, de 12 de noviembre de 1987.
(20) ALVARGONZÁLEZ RODRÍGUEZ, I. (1996), Pág. 93.
La séptima Directiva(21) (90/684/CEE), cuya validez sigue vigente pero subordinada a la nueva legislación, tenía un período de vigencia previsto hasta el 31 de diciembre de 1993, pero fue sucesivamente prorrogada por diversos Reglamentos y Directivas cuyo plazo debía finalizar con la entrada en vigor del Acuerdo OCDE.
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(21) DOCE L 380, de 31 de diciembre de 1990, págs. 27 a 36
La directiva señalaba claramente como la competitividad en el sector es de vital interés y contribuye al desarrollo económico y social, constituyendo un importante mercado para los diversos sectores industriales, sobre todo los que hacen uso de tecnologías avanzadas. También tenía un interés especial para el mantenimiento del empleo en diversas regiones que ya de por sí sufría un alto nivel de desempleo. Las ayudas estatales se consideraban compatibles con el Mercado Común siempre que se ajustaran a los criterios de excepción contenidos en la propia Directiva.
Los criterios básicos seguidos en la séptima Directiva, dada la imposibilidad de suprimir las ayudas en el sector, eran:
- Se aceptaron las ayudas en forma de facilidades de crédito siempre que estuvieran destinadas a la venta o transformación de buques y que se respetase la resolución del Consejo de 30 de enero de 1980 o los acuerdos similares.
- No se aceptaron por lo general las ayudas a la inversión destinadas a aumentar la capacidad de construcción.
- Las ayudas de emergencia se aprobaron para tratar de solucionar los problemas de empresas en crisis cuando no alterasen las condiciones de los intercambios en contra del interés común.
- También se aprobaron las ayudas dirigidas a afrontar las consecuencias sociales o regionales de la reestructuración del sector.
- Se aceptaron las ayudas destinadas a afrontar la crisis siempre que fueran decrecientes y ayudaran a reestructurar el sector.
- Se obligó a la Comisión a notificar bianualmente los proyectos de ayuda antes de ser aprobados.
- Se prohibieron las condiciones discriminatorias respecto a los productos originarios del resto de Estados miembros.(22)
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(22) FERNÁNDEZ FARRERES, G. (1993), pág. 85.
A pesar de todos los aplazamientos a los que se vio sometida la Directiva y de su ineficiencia parcial, se puede pensar que ha cumplido parte de sus objetivos de manera más que satisfactoria, manteniendo la cuota europea en el mercado mundial en un 20%.
Dentro de las ayudas concedidas en la séptima Directiva, en su capítulo II, destacan dos grandes bloques que son: las ayudas de funcionamiento y las ayudas de reestructuración. También hay que hacer mención a las ayudas concedidas a los armadores.
a) Ayudas de funcionamiento
Están reguladas en los artículos 4 y 5 del capítulo II. Según lo establecido en el artículo 4.1, las ayudas a la construcción y transformación navales podrán considerarse compatibles con el Mercado Común siempre que el importe total de la ayuda concedida para un contrato no supere, en equivalente de subvención, un techo máximo común expresado en porcentaje del valor contractual. Este tope lo debía fijar la Comisión sobre la base de la diferencia existente entre los costes de los artilleros más competitivos de la Comunidad y los precios practicados por sus principales competidores internacionales y se debía revisar cada doce meses con el fin de reducirlo progresivamente. Según el artículo 4.3, dicho techo sería el vigente en la fecha de la firma del contrato definitivo. En 1996 el techo máximo, al igual que en los dos años precedentes fue del 9% para los buques cuyo valor contractual fuera superior a los 10 millones de euros y el 4,5% para los que fuera inferior a dicha cantidad.
También se contemplan en el artículo 5 otro tipo de ayudas no ligadas a los contratos, como son la compensación de pérdidas, ayudas de salvamento y cualquier otro tipo de medidas de funcionamiento que no acompañen directamente medidas concretas de reestructuración comprendidas en el capítulo III y a las que se hace inmediatamente referencia exponiendo que dichas ayudas, sumadas a las ayudas de producción, no superen el techo expresado en porcentaje de la facturación anual del beneficiario de la ayuda en el sector de la construcción y de la transformación navales(23).
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(23) ALVARGONZÁLEZ RODRÍGUEZ, I. (1996), Págs. 95-96.
b) Ayudas de reestructuración
Estas ayudas vienen reguladas en los artículos 6, 7 y 8 del capítulo II dependiendo del tipo que sean:
b.1) Ayudas a la inversión, específicas o no (art. 6). No podrán concederse para la creación de nuevos astilleros (a excepción de los que posean uno como máximo y que su repercusión en el mercado comunitario sea mínima) o para efectuar inversiones en astilleros ya existentes, a no ser que no estén ligados a un plan de reestructuración que lleve a cabo un aumento en su capacidad o que estén ligadas directamente a una reducción correspondiente irreversible de la capacidad de otros astilleros en el mismo Estado y período. Su finalidad es impedir el aumento de la capacidad de construcción naval en cualquier Estado miembro. Estas ayudas no se podrán conceder a los astilleros de reparación de buques fuera de los casos previstos en el párrafo segundo del artículo 6.1.
Para cada supuesto, la Comisión tendrá en cuenta en qué medida el proyecto de inversiones contribuye al logro de los objetivos comunitarios en el sector de la construcción y reparación naval tales como la innovación, la especialización o la mejora de las condiciones de trabajo, salud, seguridad y protección del medio ambiente.
b.2) Ayudas de cierre (art. 7). Se destinarán a sufragar los costes normales resultantes del cierre total o parcial de los astilleros de construcción o de reparación navales: indemnización a trabajadores despedidos o jubilados anticipadamente, servicios de consulta o ayudas concedidas para la creación de pequeñas empresas, indemnizaciones para el reciclaje profesional y gastos para la reorientación de las instalaciones o infraestructuras de los astilleros. Este tipo de ayudas será compatible con el Mercado Común únicamente cuando la reducción de capacidad conseguida con ellas sea auténtica e irreversible y será el Estado miembro interesado el encargado de velar para que dichas instalaciones permanezcan cerradas durante un período no inferior a cinco años.
También en este caso, la intensidad y el volumen de las ayudas guardará relación con el alcance de la reestructuración, teniendo en cuenta la existencia, si la hay, de los problemas estructurales de la región afectada.
b.3) Ayudas a la investigación y el desarrollo (art. 8). Se admitirán únicamente cuando sean compatibles con el Mercado Común y vayan destinadas a sufragar la aplicación industrial y la explotación comercial de los resultados. Por eso serán válidos cuando estén relacionados con la « investigación fundamental », la « investigación industrial de base » o la « investigación aplicada », siempre de acuerdo con el encuadramiento comunitario sobre ayudas de Estado a investigación y desarrollo. El artículo 8.2 lid-d excluye las ayudas destinadas a sufragar gastos relacionados con la aplicación industrial y con la explotación comercial de los resultados (24).
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(24) FERNÁNDEZ DE LA GÁNDARA, L. y CALVO CARAVACA, A. L. (1992), págs. 113-114.
c) Ayudas a los armadores
Están reconocidas tanto a los originarios de su Estado como de otros Estados miembros, siempre y cuando no provoquen distorsiones de la competencia entre unos y otros al formalizar el pedido y se sujeten a los techos establecidos.
Entre las Directivas y Reglamentos que prorrogaron esta Séptima Directiva destacan el Reglamento (CE) nº 1540/98 que se tratará más adelante y la Directiva 94/73/CE(25) de 19 de diciembre de 1994 y que entró en vigor el 1 de enero de 1995.
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(25) DOCE L 351, de 31 de diciembre de 1994.
Esta Directiva sólo insertaba un artículo nuevo, el 5bis, que permitía a España específicamente conceder ayudas de funcionamiento que rebasaran el límite máximo establecido siempre que estuvieran aprobadas anteriormente a dicha Directiva y que revistieran la forma de compensación de perdidas, a la vez que tuvieran previa autorización por parte de la Comisión.
3. Legislación actual
La situación en la actualidad no ha mejorado para los astilleros europeos, ya que la consolidación del poder de mercado de los astilleros surcoreanos y japoneses ha crecido anualmente.
El 20 de julio de 1990 el Consejo dio mandato a la Comisión para negociar un Acuerdo Internacional con el fin de restablecer las condiciones normales de competencia en el sector. El objetivo fijado era negociar con Estados Unidos un acuerdo equilibrado destinado a eliminar la competencia perjudicial e introducir una disciplina internacional relativa a las ayudas y a proporcionar medios para combatir las prácticas desleales en materia de precios con los principales competidores, Corea del Sur y Japón. Aunque las negociaciones se cerraron cuatro años después, el 17 de julio de 1994, con la firma del « Acuerdo Internacional para el respeto de las condiciones normales y equitativas de competencia en los sectores de la construcción y reparación navales comerciales », aún hoy no ha entrado en vigor y no parece que vaya a hacerlo a no ser que se vuelva a negociar. Esto ha perjudicado mucho a los países integrantes de la Unión Europea, debido principalmente a que la competencia desleal de los países del Lejano Oriente ha continuado y a la necesidad adaptarse a la situación de demora mediante la prorrogación de los Reglamentos y Directivas que tenían como fecha de expiración su entrada en vigor.
Dentro del marco de este Acuerdo se listaban todas las formas de ayuda que quedaban prohibidas, ya fueran directas, indirectas o en el ámbito del crédito a la exportación. Posteriormente, se describían las autorizadas, como eran las ayudas sociales y las ayudas a la investigación, bajo previa autorización por parte de la Comisión, algo que probablemente llevó a muchas compañías constructoras a engañar en cuanto a los objetivos a cubrir con el dinero de las ayudas para que fueran aceptadas total o parcialmente. Así conseguirían desviar fondos de unas ramas a otras sin salirse del marco del Acuerdo.
En 1997, con el Acuerdo Internacional aún sin entrar en vigor, el régimen de ayudas estatales para la industria europea de la construcción naval seguía regulada por la Séptima Directiva. En abril de ese año la Comisión transmitió al Consejo el documento de trabajo « La política de construcción naval. Opciones para el futuro » en el que se indicaba claramente el propósito de aplicar un nuevo planteamiento estratégico para la construcción naval y una nueva prórroga de la Séptima Directiva.
Una vez más se observa, en todos los documentos firmados tanto por el Consejo como por la Comisión, el intento de frenar en el plazo más corto posible las ayudas públicas, dando fechas que no se llegaban a cumplir y únicamente disminuyendo su monto.
En 1998, tras el nuevo fracaso de entrada en vigor del acuerdo de la OCDE, se propuso mediante el Reglamento (CE) nº 1540/98 (26) del Consejo sobre las nuevas normas de ayuda a la construcción naval, vigente actualmente, retrasar la anulación de las ayudas aceptadas por la séptima Directiva hasta finalizar el año. Con arreglo a este reglamento se instaba a la Comisión a presentar uno o varios informes sobre el mercado de la construcción naval en el mundo.
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(26) DOCE L 202 de 18 de julio de 1998, págs. 1 a 10.
Por otro lado, la Comisión hizo una propuesta para los siguientes cinco años, hasta el fin del año 2003, cuyo objetivo era que aparecieran signos de una industria más fuerte y que a su vez desaparecieran las desventajas estructurales en relación con los competidores con el propósito de estar capacitada para competir en los mercados mundiales. Era difícil esperar una postura diferente por su parte cuando las ayudas de funcionamiento financiadas por los gobiernos nacionales no estaban siendo acompañadas por el nivel de reestructuración que sería recomendable por parte de la industria, lo que significaba que todo el sector siguiera siendo poco competitivo.
La Comisión europea y el Gobierno coreano aprobaron el 10 de abril de 2000, las « Actas Acordadas en el mercado de la construcción naval ». Los temas tratados fueron la no-utilización de subvenciones, la transparencia financiera, las prácticas comerciales de precios y la institución de un mecanismo eficaz de consultas. Se trataba de promover unas condiciones de mercado leales y competitivas en el mercado mundial y colaborar en pro de la estabilización del mercado, permitiendo así la subida de los precios a unos niveles comercialmente sostenibles. La Comisión, no muy convencida de que el tratado fuera a ser respetado por la otra parte, recomendó la vigilancia estrecha de estos acuerdos.
La Comisión Europea ha presentado al Consejo, a raíz de lo estipulado en el citado Reglamento (CE) nº 1540/98, tres informes sobre la situación del mercado de la construcción naval en el mundo. El primero de ellos es de 9 de noviembre de 1999(27), y su finalidad es demostrar la existencia de prácticas anticompetitivas en el sector, además de proponer medidas para resolver el problema.
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(27) COMISIÓN EUROPEA (1999.c)).
En el segundo informe, de 18 de mayo de 2000 (28), se observa como las conclusiones tomadas en el primero fueron acertadas ya que seguía habiendo un exceso de oferta en relación a la demanda, a pesar de su ligero aumento. Una vez más se demuestra que la política predatoria de precios de los astilleros surcoreanos ha ahondado más en la crisis y que la continuidad de la caída de los precios ha sido notable.
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(28) COMISIÓN EUROPEA (2000.a)).
La novedad en el segundo informe fue el análisis de precios de los astilleros de la Republica Popular de China, país que aumentó notablemente su cuota de mercado en 1999.
En sus recomendaciones finales estaban las de aplicar las consabidas actas acordadas presionando a Corea, amén de ejecutar lo estipulado, obtener más pruebas sobre prácticas desleales, informar al Fondo Monetario Internacional sobre los análisis y alentar la competitividad en el seno de la Unión Europea.
El tercer informe, de 15 de noviembre de 2000,(29) analiza los últimos hechos acaecidos en el mercado mundial de la construcción naval y evalúa los resultados de las acciones emprendidas en respuesta a las peticiones del Consejo.
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(29) COMISIÓN EUROPEA (2000.b)).
Del informe se desprende que la situación en el mercado mundial de la construcción naval sigue en crisis, aunque es destacable que la demanda sigue aumentando levemente. Aún así, Corea del Sur ha conseguido alcanzar la hegemonía del sector.
Los últimos datos, de los ocho primeros meses de 2000, muestran que Corea ha pasado a ser el primer país del mundo en construcción naval, con más del 40% del total de nuevos pedidos realizados en ese período, seguido de Japón con un 25%, la UE. y Noruega con un 16% y el resto del mundo con un 19%. Este porcentaje aumenta aún más en el caso coreano cuando se trata de segmentos específicos como son el de portacontenedores y portacontenedores gigantes Post Panamax, llegando a cuotas de hasta el 82%(30). Esta situación demuestra que no se puede imputar exclusivamente a las ayudas públicas que reciben los astilleros coreanos y japoneses de sus respectivos gobiernos, la crisis que atraviesa el sector en la Unión Europea, sino que merecen el rango de fuertes competidores por derecho propio. « Las instalaciones de los astilleros suelen tener un nivel técnico adecuado, la mano de obra es cualificada y flexible y la calidad del producto responde a la demanda de los propietarios de barcos. Además, los proveedores locales pueden suministrar equipos fundamentales a precios realmente bajos » (31).
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(30) COMISIÓN EUROPEA (2000.b)), pág. 3.
(31) COMISIÓN EUROPEA (1999.c)), pág. 17.
Esta información proviene directamente de estudios de la Comisión, lo que demuestra que si el gobierno coreano sigue con su política de ayudas al sector es para mantener el alto nivel de sus astilleros.
El problema se hace patente también a la hora de comparar sus respectivos métodos y hábitos de trabajo ya que no radica únicamente en la fuerte caída de la demanda debida a la falta de pedidos de grandes series y de economías de escala, sino igualmente en la pérdida de competitividad por parte de los astilleros europeos en comparación con los asiáticos.
Con todo, la línea de trabajo que se ha marcado la Comisión para el próximo año es la de continuar con el seguimiento del mercado, conservar el contacto con el Gobierno coreano y tratar de convencer al FMI para que vigile los astilleros asiáticos, algo que es muy difícil que se consiga a corto y medio plazo.
4. El caso de España
Debido a que la regulación comunitaria se hizo a través de Directivas, los Estados miembros estaban obligados en cuanto a su contenido y resultados pero no en cuanto a la forma. En España se aprobó inicialmente el Real Decreto 1433/87(32) sobre primas a la construcción naval de 25 de noviembre de 1987. A fin de mantener un nivel aceptable de actividad en los astilleros nacionales, para permitir la supervivencia de la industria de la construcción naval eficaz y competitivamente, se procedió a estructurar el sistema de primas en tres grupos: « primas de funcionamiento », o ayudas directas a los astilleros, « primas de reestructuración », para que los astilleros alcanzasen una estructura adecuada y así conseguir niveles de productividad que les permitiera ser competitivos al final del período transitorio para la aplicación de la sexta Directiva y « primas de compensación arancelaria », con carácter de compensación parcial del mayor coste de los materiales y equipos españoles para buques.
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(32) BOE nº 283 (1987), págs. 4957 a 4960.
Este Real Decreto fue aprobado como respuesta a la excepción de aplicabilidad de las normas del capítulo II (ayudas de funcionamiento) en España y Portugal que preveía el artículo 9 de la sexta Directiva, debido a sus dificultades y al menor desarrollo del proceso de reconversión en sus territorios, condicionado a la reducción progresiva de las ayudas y la realización de planes industriales de reestructuración sistemáticos y específicos en un período de cuatro años (33). Una vez finalizado este período, el 31 de diciembre de 1990, el grado de reestructuración no había alcanzado el nivel requerido para ser competitivo frente al resto de Estados miembros.
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(33) FERNÁNDEZ DE LA GÁNDARA, L. y CALVO CARAVACA, A. L. (1992), pág. 116.
En adición a lo anterior, se aprobó el Real Decreto 1331/91(34) sobre buques que sustituía al Real Decreto 1239/87 (35) sobre buques y que concretó el conjunto de medidas de carácter financiero de apoyo a la demanda de buques, fijando los requisitos aplicables a los préstamos destinados a la construcción de buques mercantes.
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(34) BOE nº 215 de 7 de septiembre de 1991, págs. 6455 a 6456.
(35) BOE nº 242 de 9 de octubre de 1987, págs. 4388 a 4389.
En 1991, tras la entrada en vigor de la séptima Directiva, fue aprobado el Real Decreto 442/1994 sobre primas y financiación a la construcción naval concedidas por el Ministerio de Industria y Energía (36), que retomó literalmente los criterios de la Directiva 90/684 y fue complementado por la Orden de 26 de septiembre de 1994 (37).
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(36) BOE nº 96 de 22 de abril de 1994.
(37) BOE nº 234 de 30 de septiembre de 1994.
También fue seguida la estructura de la Directiva al distinguir entre dos tipos de primas: « primas de funcionamiento » y « primas de reestructuración ». Además, era señalado que las empresas que pretendieran hacerse acreedoras de las primas debían presentar una actualización de sus programas de actuación e informes periódicos para suspender el pago de las primas en caso de incumplimiento de estas condiciones (art. 5).
Cabe mencionar que en el Acuerdo de la OCDE se contemplaba específicamente las ayudas de reestructuración que podían conceder países como España, Bélgica y Portugal debido a su situación particular, siendo en el caso español hasta el 31 de diciembre de 1998. Estas ayudas podrían darse en forma de apoyos a la inversión o medidas sociales distintas a las del Reglamento, estableciéndose unos topes en España que se situaron en 10.000 millones de pesetas.
La situación actual viene regulada por el Reglamento 1013/97 del Consejo (38) ayudas a determinados astilleros en curso de reestructuración tanto en Alemania como España. En su artículo 2, establece unos programas de control del uso efectivo de las ayudas de inversión y funcionamiento, del cumplimiento del plan de reestructuración y de las limitaciones de capacidad que sean aceptables para la Comisión. Para dicho programa cada Estado miembro ha de remitir a la Comisión informes trimestrales con los progresos en la ejecución de los programas de reestructuración acogidos a las ayudas, así como información acerca de los astilleros que se acojan al plan de ayudas.
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(38) DOCE L 148, de 6 de junio de 1997.
El Cuarto Informe de la Comisión sobre « Control de programas de reestructuración de la construcción naval en Alemania y España »(39) exige que la información incluya el uso de ayudas, inversiones, comportamiento de la productividad, reducciones y restricciones de capacidad, reducciones de personal y viabilidad financiera. Dicho informe recoge la autorización de la Comisión al Gobierno español de la concesión 229.008 millones de pesetas en favor de la reestructuración de los astilleros españoles de titularidad pública, siempre que sea con determinadas condiciones, referidas, en particular, a reducciones de capacidad y limitaciones de producción.
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(39) COMISIÓN EUROPEA (1999.b)).
La evolución de la productividad en los astilleros españoles viene marcada por el cumplimiento de la mayoría de los objetivos previstos en 1998. Destacan, no obstante, los astilleros más pequeños así como los de producción en serie, aunque éstos en menor medida.
Desde un punto de vista algo más negativo se puede recurrir a los niveles de producción registrada así como de empleo, donde se observa como bajaron ligeramente en la primera mitad del año. Por otro lado, las pérdidas ordinarias (excluyendo gastos de reestructuración) fueron de 24.000 millones de pesetas sobre un volumen de negocios de 149.000 millones de pesetas, cifra todavía muy elevada, lo que indica que el objetivo de equilibrio no se ha logrado aún ni se logrará, según los expertos, en los próximos años.
Por último, cabe mencionar que la Comisión seguirá controlando la situación ya que la limitación de producción continuará hasta el 2007.
El 26 de octubre de 1999 se notificó la Decisión 2000/131/CEE relativa a la ayuda estatal concedida por España en favor de los astilleros de titularidad pública(40) en la que se acusaba al Gobierno español de incumplir con las ayudas aceptadas por la Unión Europea y de tratar de justificarlo invocando la legislación tributaria aplicable.
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(40) DOCE L 37 de 12 de febrero de 2000, págs. 22 a 31.
El Reglamento (CE) nº 1013/97 mencionado anteriormente había concedido a los astilleros españoles de titularidad pública una excepción a la normativa sobre ayudas a la construcción naval basada en la letra e) del apartado 3 del artículo 87 del Tratado de Ámsterdam. Ciertamente la ayuda no superaba el techo máximo aceptado pero sólo se podía llegar a esa cantidad siempre y cuando fuera a parar a pérdidas imponibles para que fuese compatible con el Mercado común.
La Comisión estudió el caso y dictaminó que las ayudas eran incompatibles debido a que disfrutaron de todos los créditos fiscales especiales a pesar de registrar unas pérdidas mayores que las previstas. Por ello, concluían que el dinero debía haber sido destinado a un fin distinto al previsto: a que los astilleros redujesen aún más sus pérdidas. Por tanto, se obligó al Gobierno español a pedir a los beneficiarios que devolvieran dicha ayuda cuya suma ascendía a 18.451 millones de pesetas, devengando sus intereses.
Otra posibilidad a tener en cuenta por las autoridades competentes españolas en materia de ayudas públicas es la de analizar las continuas Decisiones de la Comisión que en muchos casos afectan a países concretos, pero que por extensión se pueden aplicar a los demás miembros de la Unión Europea. Así, se podría plantear la viabilidad de reducir el actual impuesto de sociedades relativo a diversos sectores como el de la construcción naval teniendo en cuenta la Decisión 2000/668/CE (41) de la Comisión de 12 de julio de 2000. Tras la ayuda concedida por el Gobierno italiano en forma de bonificaciones fiscales para la reinversión mediante la Ley italiana nº 549/95, la Comisión dictaminó su ilegalidad debido a que éstas no fueron notificadas y, por tanto, autorizadas previamente por dicho organismo. Por otro lado, las declaró incompatibles con el Mercado Común al no beneficiarse de las derogaciones previstas en la Séptima Directiva.
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(41) DOCE L 279 de 1 de noviembre de 2000, págs. 46 a 48.
A pesar de la sentencia dictada por la Comisión se puede vislumbrar que los motivos que la llevaron a declarar su ilegalidad fueron de forma más que de fondo, es decir, no se prohibieron las bonificaciones fiscales per se sino la forma de actuar del Gobierno italiano. Esto daría cierto margen para, al menos, analizar la posibilidad de aplicar este tipo de ayudas y poder compensar a determinados sectores ante las desventajas que les ofrece el mercado.
IV. CONCLUSIONES
A lo largo de los últimos quince años el sector de la construcción naval se ha ido adentrando en una crisis en la que a corto plazo no hay vistas a una posible salida. Es por ello que hay una fuerte inversión por parte de los Gobiernos, mediante ayudas públicas, para tratar de paliar el déficit. A la UE le interesa un sector potente y ésta es la razón por la que hay tantas excepciones en este campo a la prohibición de las ayudas. Con todo, las principales asociaciones de constructores navales, AWES (Association o European Shipbuilders and Shiprepaires), SAJ (Shipbuilders’ Association of Japan) y KSA (Korean Shipbuilders’ Association), aun sosteniendo distintas opiniones sobre la importancia de la falta de demanda resultante, están de acuerdo en que la diferencia entre oferta y demanda no disminuirá lo suficiente como para poder dar por terminada la crisis.
La situación es cada vez más crítica debido al incremento de las capacidades, la competencia con países de salarios bajos y la caída en picado de los precios. Para algunos tipos de barco parece imposible hacer beneficio en operaciones de construcción naval. Asimismo, no hay que olvidar que la política seguida por Corea resulta mucho más eficiente que la europea debido principalmente a la gran competitividad de sus astilleros con un nivel técnico mayor y una mano de obra más cualificada.
La Comisión misma considera adecuado intentar atajar el problema en varias etapas, con estudios detallados sobre la evolución del mercado. Para ello sería necesario el cese de las prácticas perjudiciales, más rapidez en la información sobre las estructuras y un acuerdo que establezca unas condiciones de igualdad en el sector.
Estas medidas, ab initio, sólo solucionarían parte del problema de las prácticas desleales de los países asiáticos mencionados pero por desgracia, no compensaría a la oferta con un aumento en la demanda. Por otra parte, no podemos soslayar que los gobiernos europeos continúan concediendo ayudas a sus respectivos astilleros, algo que dificulta la negociación con el Gobierno coreano.
Si la Unión Europea quiere recuperar parte del terreno perdido va a tener que conseguir una « fórmula mágica » para poder ser, al menos, tan eficiente como Corea a la vez que reducir las ayudas públicas, tarea harto difícil cuando el sector atraviesa una gran crisis debido a la baja demanda.
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