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martes, 28 de febrero de 2012

El control del financiamiento de

El control del financiamiento de
los partidos en Argentina
¿Qué cambió con la nueva ley?
Delia Ferreira Rubio
38 DELIA FERREIRA RUBIO
La exagerada confianza en el poder de las normas pierde de vista que la
corrupción, la deshonestidad y la deslegitimación de la democracia son problemas
culturales que exceden a la dirigencia política. Se debe tener presente
que los políticos no son seres extraterrestres, provenientes de un planeta llamado
Korrupton, que invaden la Tierra causando estragos. Los políticos son,
en cada país, miembros de la sociedad: se han formado en ella; se han educado
y han trabajado en ella; son nuestros compañeros, socios, jefes, empleados o
vecinos. Como en todo grupo humano, los hay buenos y malos; probos y deshonestos;
trabajadores y vagos; inteligentes y tontos. La sociedad debe ser
consciente de que la corrupción es un problema de raíces culturales, cuya
solución exige la reconstrucción de consensos éticos básicos (Ferreira, 2002).
A nuestro juicio, la transparencia es el objetivo central en materia de regulación
de la relación entre dinero y política. Aumentar el acceso a la información
por parte de los ciudadanos sobre el flujo de dinero que alimenta la
actividad política permite que el voto se transforme en un verdadero consentimiento
informado (Ferreira, 1998). Conocer el origen y destino de los fondos
de los partidos y de los candidatos le brinda al elector elementos de juicio
para formar su opinión sobre los candidatos y para valorar la gestión de
gobierno. La transparencia opera como principio rector e informador de la
tarea de control y supervisión del financiamiento de la política.
Veremos a continuación cuáles son las características principales del sistema
legal vigente en Argentina en materia de financiamiento de partidos y
campañas y formularemos un balance provisorio de la experiencia de aplicación
de estas nuevas normas con motivo de la elección presidencial de 2003.
Para terminar formularemos algunas sugerencias sobre reformas a introducir
en el sistema de control y supervisión.
1. EL SISTEMA PREVISTO EN LA NUEVA LEY
Argentina contaba con leyes sobre algunos aspectos del financiamiento de
los partidos y de las campañas electorales desde la década de 1950. En 2002
existía un conjunto de normas, dispersas en leyes, decretos y resoluciones,
que regulaban el financiamiento de los partidos, tanto en períodos electorales
como no electorales (Ferreira, 1997).
En consonancia con el reclamo de la ciudadanía, las ONG y la prensa, la
estrategia normativa elegida en 2002 fue la de limitar: la duración de las
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 39
campañas; el monto de las donaciones; los gastos autorizados de los partidos;
la utilización de los medios televisivos con fines proselitistas, etc. Esta
estrategia normativa tiene que ver con la confianza en el poder de las normas
para, por sí solas, modificar la realidad. Esta confianza es, a nuestro juicio,
excesiva; sobre todo si, como veremos, estos límites en muchos casos son
irrazonables y en todos los casos, de muy difícil control por los mecanismos
previstos en la propia ley. Otra razón para la adopción de la estrategia normativa
basada en la imposición de límites reside en su atractivo comunicacional:
el mensaje puede transmitirse con sencillez y resulta de fácil acceso para la
ciudadanía. Además, este tipo de regulación se presenta como una autorrestricción
que los políticos se imponen a sí mismos —lo que era bien recibido
en el contexto de crisis que se vivía por entonces en Argentina.
A continuación veremos las características principales del sistema establecido
por la Ley Nº 25.600.
Sistema mixto: aportes públicos y privados
La reforma constitucional de 1994 estableció como obligación del Estado
contribuir al sostenimiento de las actividades de los partidos y a la formación
de sus dirigentes (art. 38º CN). Quedó así zanjada la discusión sobre la posibilidad
de que los partidos se financiaran sólo con aportes privados. La Ley
Nº 25.600 mantiene un sistema mixto de financiamiento de partidos y campañas
en el que se combinan los aportes y franquicias públicos y las donaciones
privadas.
El establecimiento de un sistema mixto no fue sencillo, ya que algunos
sectores propiciaban que se prohibieran por completo los aportes privados,
estableciéndose un régimen de financiamiento exclusivamente público. Creemos
que este tipo de prohibiciones legales genera dos fenómenos negativos
para la transparencia y legitimidad del sistema. Por una parte, los partidos
políticos se transforman en una suerte de apéndices del Estado que dependen
del presupuesto público. Por otro lado, las prohibiciones generan incentivos
para que el dinero privado —que siempre está disponible e interesado,
para bien o para mal, en la política— se canalice por vías cada vez más oscuras,
o se encubra mediante subterfugios legales. En definitiva, esas prohibiciones
tajantes no consiguen su pretensión de evitar determinadas relaciones
e influencias, y hacen imposible, o dificultan notablemente, la transparencia
sobre el origen y el destino de los fondos.
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La transparencia en materia de financiamiento de la política no se satisface
con la publicidad de abultados listados de nombres y cifras. La transparencia,
como valor democrático y republicano, no es sinónimo de mera divulgación de
cualquier dato sino de la publicidad de los datos relevantes para facilitar el
análisis y la valoración de las políticas, las decisiones y las conductas de los
gobernantes, en tanto representantes. Un ejemplo de lo que sucede cuando
prima el afán limitacionista por sobre el objetivo de la transparencia lo ofrece
la norma que rige a los partidos políticos locales en la Capital Federal. En
efecto, la Ley Nº 268 de la ciudad de Buenos Aires dispone que las personas
jurídicas no pueden hacer aportes a los partidos. Los aportes se canalizan,
entonces, a través de personas físicas, más o menos desconocidas. Los registros
informan los nombres de estos donantes. Pero cuando el gobierno de la
ciudad de Buenos Aires compra insumos, otorga concesiones, realiza licitaciones,
etc., los nombres que aparecen son los de las empresas, y la conexión
entre unos nombres y otros no siempre es fácil. Antes bien, si hay algún interés
espurio de por medio, la elección de los intermediarios es suficientemente
cuidadosa para que no se pueda establecer ninguna conexión. Resultado: registro
de datos irrelevantes y transparencia cero.
Los aportes públicos
1) Aporte ordinario para el desenvolvimiento institucional
La ley prevé que habrá un aporte anual, que se otorgará a todos los partidos
reconocidos, para el desenvolvimiento institucional y la formación y capacitación
política. La ley ha definido el desenvolvimiento institucional como «todo
lo relacionado con la actualización, sistematización y divulgación, tanto a nivel
nacional cuanto internacional, de la doctrina y principios básicos, económicos
y sociales» del partido y «todo lo referido a su funcionamiento político
y administrativo». Lo cierto es que la definición resulta irrelevante ya que,
salvo la obligación de destinar parte de estos fondos a la formación de dirigentes,
no hay ninguna restricción en cuanto al uso que debe dárseles. Nada
impide, por ejemplo, que un partido ahorre estos fondos para usarlos en la
campaña electoral. En la práctica, estos fondos irán, por lo general, a pagar
los gastos de personal e infraestructura del partido.
El monto de los fondos disponibles en este rubro será establecido en el
Presupuesto General de la Nación correspondiente a cada año y se distribuirá
de la siguiente forma:
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 41
• Del monto total del fondo, se asignará 20% al Ministerio del Interior
—organismo encargado de la administración de los fondos públicos—
que otorgará franquicias en radio y televisión para cubrir el aporte a
los partidos que fueran reconocidos durante el año y después de que
se haya hecho la distribución, y para otorgar un aporte de campaña a
los partidos que no tengan referencia electoral anterior.
• Del monto restante, 20% se reparte en forma igualitaria, y 80% en
proporción a los votos obtenidos en la última elección de diputados
nacionales. Los partidos que no hayan participado de la última elección
sólo tendrán derecho a recibir lo que les corresponda del 20%
de reparto igualitario.
Cada partido debe dedicar a la capacitación política el 20% de lo que reciba
por este aporte.
Una de las innovaciones de la ley es la vinculación del otorgamiento de
los fondos públicos al cumplimiento de ciertas obligaciones de rendición de
cuentas por parte de los partidos. Así, se dispone, por ejemplo, que el pago
de este aporte sólo se hará efectivo si el partido ha cumplido ante la justicia
federal con competencia electoral, en tiempo y forma, con la presentación de
la documentación contable correspondiente al ejercicio anterior.
2) Aporte extraordinario de campaña
El aporte para contribuir a los gastos de campaña se distribuye sólo entre los
partidos y alianzas que oficialicen candidaturas y se hace efectivo dentro de
los diez días siguientes a la fecha límite para dicha oficialización. El monto a
distribuir se fija en el Presupuesto General correspondiente al año en que deban
celebrarse elecciones nacionales y se distribuye de la siguiente forma:
• Del monto total del fondo, se asigna 10% al Ministerio del Interior
para el otorgamiento de un aporte para la impresión de las boletas y
para pagar la compensación a las autoridades de mesa el día del
comicio.
• Del monto restante, 30% se distribuye en forma igualitaria, y 70% en
proporción a los votos obtenidos en la última elección de diputados
nacionales. En este caso, a diferencia del aporte anual, están incluidos
en el reparto de este 70% todos los partidos que oficialicen candidaturas,
aunque no hayan participado en la última elección de diputados
nacionales. A estos partidos se les adelanta un monto, con
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los avales necesarios, a resultas de los votos que obtengan en la
elección en curso.
Los partidos que compitan en la segunda vuelta de la elección presidencial
recibirán una suma, igual para ambos, equivalente al 30% de lo recibido
por aquel que tuvo más fondos públicos para la primera vuelta.
El partido que retire sus candidatos y no se presente a la elección deberá
devolver el monto recibido en concepto del aporte público para campaña
dentro del plazo de sesenta días siguientes a la fecha de la elección. Si el
partido no devuelve los fondos pierde el derecho a recibir fondos públicos
por cualquier concepto, por un plazo de hasta cuatro años y dos elecciones.
3) Franquicias en los medios de comunicación
La nueva ley mantiene las franquicias en radio y televisión que son espacios
cedidos gratuitamente por el Estado a los partidos. Estos espacios destinados
a la difusión de los mensajes de campaña se distribuirán en forma
igualitaria entre los partidos que oficialicen candidaturas.
La Cámara de Diputados había incluido en la ley la prohibición absoluta
para los partidos de contratar otros espacios en estos medios. Pero, finalmente,
el Senado insistió en el texto original y se eliminó esta prohibición.
En general, se atribuye a los costos en televisión el imparable aumento de
los costos de campaña y, por ello, muchos proponen este tipo de prohibición.
Pensamos que la prohibición de contratación de espacios pagados para propaganda
electoral en los medios de comunicación roza peligrosamente el
principio constitucional de libertad de expresión y difusión de las ideas por
la prensa. Por otra parte, desde el punto de vista práctico, creemos que este
tipo de prohibición generará formas encubiertas de compra de espacios por
parte de los partidos, o de terceros, en los noticiarios o en otro tipo de programa.
Finalmente, no parece sensato que la sociedad se prive de la posibilidad
de difusión que permite un medio masivo de comunicación.
4) Aporte para la impresión de boletas electorales
El sistema electoral argentino es de boleta múltiple, es decir, cada partido o
alianza que oficializa candidatura debe imprimir y proporcionar las boletas
para las mesas electorales. El costo de la impresión es un importante componente
del presupuesto de campaña, sobre todo para los partidos más chicos.
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La ley mantiene un aporte para contribuir a solventar el gasto de impresión
de las boletas. El monto a distribuir surgirá de los fondos asignados al Ministerio
del Interior —como vimos al referirnos al aporte para campaña— y se
repartirá de la misma forma y en la misma proporción prevista para el aporte
extraordinario de campaña.
Los aportes privados
La ley prevé un doble mecanismo para los aportes privados: pueden realizarse
directamente a los partidos o al Fondo Partidario Permanente. Sólo gozan
de beneficios impositivos las donaciones al Fondo Partidario Permanente
que se distribuyen entre todos los partidos, conforme a las reglas mencionadas
para los aportes públicos.
La nueva ley establece que quedan prohibidas las donaciones anónimas y
aclara que no podrá imponerse el cargo de no divulgación de la identidad del
donante. Se eliminó también la posibilidad de no identificar el origen de las
donaciones cuando la recolección se haya efectuado a través de colectas públicas;
lo que representa un importante avance de la ley en pos de la transparencia
sobre el origen de los fondos.
La Ley Nº 25.600 establece con claridad, siguiendo los parámetros de la
ley anterior, quiénes no pueden hacer aportes. Los partidos o candidatos no
podrán recibir donaciones de:
a) entidades estatales, centralizadas o descentralizadas
b) empresas concesionarias del Estado
c) personas o empresas que exploten juegos de azar
d) personas físicas o jurídicas extranjeras que no tengan domicilio o
residencia en el país
e) gobiernos o entidades públicas extranjeros2
f) personas que hubieran sido obligadas a aportar por sus superiores
jerárquicos
g) asociaciones sindicales, patronales y profesionales
Una novedad introducida por la ley es el establecimiento de límites al monto
de los aportes privados. Estos límites se fijan por persona, por partido, por
2. Ver Fe de Erratas de la Ley Nº 25.600 en Boletín Oficial, 11 de setiembre de 2002.
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año y por distrito. Cada partido no puede recibir de una persona física, por año
y por distrito, donaciones superiores al 0,5% del total de gastos de campaña
autorizados. En el caso de las donaciones de personas jurídicas, el límite es el
1%. Por otra parte, se establece también un límite general a los aportes privados
directos que, por año, por distrito y por partido, no podrán ser superiores
a la diferencia entre el aporte público y el gasto de campaña autorizado.
En este punto surgirán algunos problemas de interpretación ya que los
límites a los aportes son anuales pero los límites a los gastos de campaña se
establecen sólo para los años electorales. Entendemos que, dado que el espíritu
de la ley es el de restringir los aportes, en los años no electorales se deberá
usar como límite de referencia el fijado para los gastos de campaña del
año inmediato anterior. Si se intepretara que el límite en cuanto al monto se
refiere sólo a los aportes para la campaña —año en que hay un límite de
gastos de referencia— se consagraría una forma muy fácil de violar el espíritu
de la ley, evitando la aplicación de límites al monto de los aportes en los
años no electorales.
La ley ha previsto que esos límites se aplican al total de fondos que pueden
recibir los partidos y sus candidatos en conjunto, los que deberán canalizarse
a través de una cuenta bancaria única.
Los límites a los gastos de campaña
La idea de imponer límites también se pone de manifiesto en cuanto a los
gastos de campaña autorizados. La ley autoriza, en conjunto a cada partido,
sus candidatos y los terceros que hagan campaña en su favor a gastar en la
campaña, para las elecciones legislativas por distrito, un peso por cada elector
empadronado. Para la elección presidencial, también por partido y por
distrito, se autorizan gastos hasta un tope de un peso por cada elector empadronado.
Los topes se acumulan en caso de elecciones simultáneas para ambas
categorías de cargos. Para la segunda vuelta de una elección presidencial, el
límite de gasto, por partido y por distrito, es de treinta centavos de peso por
elector empadronado. Todas estas cifras, por supuesto, han quedado desfasadas
luego de la devaluación de enero de 2002.
Para evitar que en los distritos menos poblados la cifra resultante sea irrisoria,
la ley dispone que, para determinar el límite de gastos de campaña, se
entenderá que ningún distrito tiene menos de quinientos mil empadronados.
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 45
Así, por ejemplo, un partido podrá gastar en la Capital Federal, para la
campaña legislativa hasta $ 2.572.268 (cerca de US$ 857.000); en la Provincia
de Buenos Aires el límite será de $ 9.248.915 (US$ 3.082.000); en la
Provincia de Santa Cruz, con 121.076 empadronados, se podrá gastar hasta
$ 500.000 (US$ 166.000).
Los mecanismos de control y transparencia
Entre los mecanismos de transparencia, la ley introduce la obligación de
centralizar el movimiento de fondos a través de una cuenta bancaria única
por distrito, otra en el orden nacional para el financiamiento ordinario de los
partidos, y una cuenta especial para el manejo de los fondos de campaña. En
la práctica, no parece que la realidad haya cambiado mucho con la nueva
norma. En efecto, de todos los partidos que participaron en la elección presidencial
sólo el 60,46% cumplió con la obligación de abrir esa cuenta única
para los gastos de campaña (Corcuera, s. f.).
La ley impone a los partidos la obligación de presentar un balance anual
al final de cada ejercicio. Estos balances anuales, según la ley anterior, se
publicaban en el Boletín Oficial de la Nación. La Ley Nº 25.600, en el texto
sancionado por el Congreso, establecía la obligación de la publicación en
este boletín y también en un diario de circulación nacional. Lamentablemente,
el Poder Ejecutivo vetó éstas como otras normas relacionadas con el control
y publicidad de las cuentas de los partidos.
En cuanto al financiamiento de las campañas, la ley dispone que, diez días
antes de la fecha de la elección, los partidos y alianzas deberán presentar un
informe detallado de los aportes públicos y privados recibidos, con indicación
de origen y monto, así como de los gastos incurridos; deberá formularse
también una previsión de ingresos y gastos hasta el fin de la campaña.
Este informe deberá publicarse en un diario de circulación nacional en la semana
previa a la elección. Sesenta días después de finalizada la elección,
deberán presentarse los balances de campaña definitivos. Las normas previstas
por el Congreso sobre la publicación de estos balances fueron vetadas
por el Poder Ejecutivo.
La ley vigente no innova en cuanto a la ejecución del control del cumplimiento
de las reglas de financiamiento que sigue estando a cargo de la
justicia federal con competencia electoral, integrada por la Cámara Nacional
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Electoral —tribunal de segunda instancia y único órgano de competencia
electoral específica y exclusiva—, y por veinticuatro jueces federales con
competencia electoral, que corresponden uno a cada distrito electoral (las
provincias y la Capital Federal) y que suman la materia electoral al resto de
sus competencias; en consecuencia, no son órganos especializados y de competencia
exclusiva.
2. EL ESTRENO DE LA LEY: LA CAMPAÑA PRESIDENCIAL DE 2003
El objetivo central de la regulación en materia de financiamiento de la política
debe ser la búsqueda de la mayor transparencia posible. La transparencia
permitirá que el voto se convierta en un consentimiento informado ya que
los ciudadanos podrán conocer quién está detrás de cada candidato, lo que
les permitirá valorar la coherencia de los discursos y entender el porqué de
algunas decisiones. Para que las leyes que regulan el financiamiento de la
política contribuyan a aumentar la transparencia es indispensable que sean
razonables, y que la sociedad cuente con los mecanismos adecuados para
lograr su aplicación y eficacia. Sin estas condiciones, las leyes no serán más
que letra muerta.
La labor realizada por el órgano de control a partir de la sanción de la
nueva ley en Argentina ha sido determinante para mejorar el grado de transparencia
y fiscalización existente. En particular, es de destacar que la Cámara
Electoral ha constituido un cuerpo de auditores-contadores para revisar
los informes presentados por los partidos; ha elaborado un Manual y un
Modelo Uniforme de Rendición de Cuentas;3 y ha solicitado informes a los
medios de comunicación sobre facturación y tarifas aplicadas a los partidos
políticos.
¿Qué efectos produjo en materia de transparencia la aplicación del nuevo
régimen legal en ocasión de la elección presidencial de 2003? La Ley Nº 25.600
establece una serie de recaudos para facilitar el acceso a la información por
parte de los ciudadanos. Uno de ellos es la obligación de los partidos de dar
a conocer, diez días antes de la celebración de la elección, un balance provisorio
de campaña que incluya:
3. Ver Cámara Nacional Electoral, en especial, Acordada 2/03. Puede consultarse en la página de la
cámara: www.pjn.gov.ar o en aquella del Ministerio del Interior (ver nota 1).
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 47
...un informe detallado de los aportes públicos y privados recibidos, con
indicación de origen y monto, así como de los gastos incurridos, con motivo
de la campaña electoral, con indicación de los ingresos y egresos que
estén previstos hasta la finalización de la misma.
Por iniciativa de la Cámara Nacional Electoral, que facilitó a los partidos
su propia página para difundir los datos, la información estuvo disponible en
Internet. De los partidos que compitieron en la elección presidencial de 2003,
presentaron el informe previo al comicio sólo el 28,76% y, de esos, sólo el
27,3% lo hizo en el plazo legal (Corcuera, s. f.).
Particularmente llamativo fue el informe presentado antes de la elección
por la Alianza Frente para la Victoria que llevaba como candidato al actual
presidente; según ese informe, la campaña de Kirchner, en los primeros
ochenta días (recordemos que el total de campaña son noventa días), había
insumido la suma de un dólar, correspondiente al costo de apertura de la
cuenta bancaria única, y había recibido un aporte equivalente a US$ 160,
proveniente de dos contribuyentes: el responsable económico y el responsable
político de la campaña. El informe, que cumplía con las formalidades de
la ley, fue una muestra del desprecio hacia las normas jurídicas y hacia el
derecho de los ciudadanos a tener información veraz sobre el manejo de los
fondos de campaña. Bastaba haber visto la televisión durante el plazo de
campaña para saber que esas cifras no se ajustaban a la realidad. La justicia
intimó a las autoridades de la Alianza a presentar un informe adecuado que
finalmente llegó, pero tarde.
El cuadro 1 indica los ingresos y gastos reportados en este informe preliminar
por las agrupaciones políticas que ocuparon los cinco primeros lugares en
la primera vuelta de la elección presidencial celebrada el 27 de abril de 2003.
Frente por la Lealtad (Carlos Menem) 428.500 405.848
Frente para la Victoria (Néstor Kirchner) 500 3
Recrear (Ricardo López Murphy) 693.803 1.131.538
Frente Movimiento Popular (Adolfo Rodríguez Saa) 953.884 604.778
ARI (Elisa Carrió) 248.131 279.207
CUADRO 1
Informe sobre ingresos y gastos de campaña a diez días de la elección
(en pesos)
PARTIDO/ALIANZA Y CANDIDATO
INGRESOS
PERCIBIDOS
GASTOS
EFECTUADOS
48 DELIA FERREIRA RUBIO
En cuanto a los balances finales de campaña, que deben presentarse sesenta
días después de la elección, sólo el 30,07% de los partidos que compitieron
cumplió en tiempo y forma con la rendición de cuentas (Corcuera, s. f.). En el
informe previo, las agrupaciones políticas deben estimar el total de ingresos y
gastos que tendrán hasta el final de la campaña. Resulta interesante la comparación
entre las cifras estimadas en el informe previo y las reportadas en la
rendición de cuentas final lo que, por lo menos, pone en duda la capacidad de
algunos partidos para efectuar un presupuesto de campaña.
Un año y medio después de realizada la elección, el proceso de auditoría
sigue su curso. Recientemente, el Ministerio Público solicitó al juez interviniente
que intime a varios partidos y alianzas a brindar explicaciones sobre
los incumplimientos detectados por los auditores. Recordemos que las nuevas
normas imponen límites a los gastos de campaña autorizados y, según la
información periodística,4 se han detectado incongruencias, por ejemplo, en
materia de gastos de publicidad, entre los montos declarados por los partidos
y las contrataciones efectivamente comprobadas; en otros casos, no coinciden
el monto de aportes declarados y el efectivamente acreditado, o falta la
identificación de los aportantes exigida por la ley.
A pesar del tiempo transcurrido desde la elección, es difícil saber cuánto
costaron las campañas. Tanto en lo relativo a los fondos públicos como a los
4. Ver La Nación, Buenos Aires, 9 de octubre de 2004.
CUADRO 2
Ingresos y gastos totales estimados en el Informe Previo
y reportados en la Rendición de Cuentas final (en pesos)
PARTIDO/ALIANZA
Y CANDIDATO
TOTAL INGRESOS
ESTIMADO
Frente por la Lealtad 7.397.500 1.129.333 7.374.848 1.129.333
Carlos Menem
Frente para la Victoria 794.833 2.858.737 794.833 2.654.300
Néstor Kirchner
Recrear 4.299.803 2.544.170 4.037.538 3.499.529
Ricardo López Murphy
Frente Movimiento Popular 1.701.909 1.629.967 1.701.778 1.629.967
Adolfo Rodríguez Saa
ARI 645.131 484.712 414.707 453.244
Elisa Carrió
TOTAL INGRESOS
FINAL
TOTAL GASTOS
ESTIMADO
TOTAL GASTOS
FINAL
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 49
fondos privados existe la percepción de que hay una realidad oculta. Los
fondos de subsidio oficial para la campaña presidencial totalizaron el equivalente
a US$ 4.200.000. Según los informes que los partidos presentaron antes
de la elección, los aportes privados que invertirían sumarían aproximadamente
US$ 5.200.000. Esa cifra sube considerablemente, aunque todavía
no está consolidada, si se advierte la diferencia que hay entre los reportes
previos a la elección y los definitivos que se presentan sesenta días después
del comicio. Para señalar algunos ejemplos: el Frente para la Victoria, que
llevó a la presidencia a Néstor Kirchner, estimó —en el primer informe—
que el costo total de su campaña rondaría los $ 800.000. El informe posterior
refiere un gasto total de $ 2.860.000, de los cuales $ 1.560.000 corresponden
al total de gastos en publicidad.5 Sin embargo, en este rubro, un monitoreo
independiente de Poder Ciudadano detectó gastos correspondientes sólo a
publicidad en televisión, prensa escrita, radio y vía pública por $ 10.780.974.6
La justicia federal con competencia electoral requirió, como parte del proceso
de auditoría, informes a terceros sobre servicios prestados y facturados
a los partidos políticos. Entre estos terceros se incluyó a proveedores,
prestadores de servicios y medios de comunicación, entre otros. De la confrontación
entre la información proporcionada por terceros y la aportada por
las agrupaciones políticas surgirían diferencias sustanciales que habría que
aclarar. En el caso del ex presidente Menem, el Frente por la Lealtad informó
que tuvo donaciones por $ 1.130.000 y que los gastos totales fueron exactamente
de esa cifra. Sin embargo, la auditoría realizada por los peritos contadores
de la Cámara Nacional Electoral eleva esa cifra a $ 12.000.000.7 Para
el caso del Frente para la Victoria del presidente Kirchner, el total de gastos
reportado fue de $ 2.654.000, mientras que los gastos detectados por los
auditores se elevarían a $ 6.081.590.
Asimismo, la ley establece que aquellos obligados a presentar algún tipo
de informe al órgano de control (partidos, alianzas, Ministerio del Interior)
deben, simultáneamente, poner dicha información en Internet. Un recorrido
por la red permite el siguiente balance: el Ministerio del Interior, aunque con
alguna demora, ha cumplido la obligación y tiene en su página la información
sobre los aportes públicos a los partidos políticos, tanto en lo que se
5. Ver Clarín, Buenos Aires, 5 de abril de 2004.
6. En www.infocivica.org.ar
7. Ver La Nación, Buenos Aires, 3 de abril de 2004.
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refiere a los aportes de campaña como a los aportes ordinarios. En cuanto a
las agrupaciones políticas, algunas como la Alianza Afirmación para una República
Igualitaria (ARI) que lidera Elisa Carrió, ofrecen la información debida y
lo hacen de una manera clara y de fácil acceso. La página del Movimiento
Federal RECREAR el Crecimiento, que lidera Ricardo López Murphy, ofrece
información parcial referida al distrito Provincia de Buenos Aires. En la página
de la Unión Cívica Radical (UCR) figura el balance correspondiente a las elecciones
legislativas de 2003. Las páginas de Internet de las alianzas electorales
que llevaron a los tres candidatos peronistas —Kirchner, Menem y Rodríguez
Saa— están inaccesibles, han caducado o figuran «en construcción».
A pesar de los esfuerzos de la Cámara Electoral Nacional a favor de la
uniformidad de los balances, es notable la disparidad en la manera de presentar
la información contable por parte de los partidos y alianzas electorales.
Esto se advierte no sólo en los pocos balances que figuran en Internet,
sino también en las presentaciones efectuadas ante la justicia. Si bien se trata
de una cuestión instrumental, la uniformidad de los balances tiende a facilitar
la comprensión y comparación de la información que se brinda y, en este
sentido, constituye una herramienta útil para la transparencia.
Uno de los aspectos positivos de la Ley Nº 25.600 fue la eliminación del
anonimato en los aportes privados a las campañas. Se corrigió así el «doble
discurso» normativo que contenía la ley anterior que prohibía las donaciones
anónimas, pero contemplaba dos excepciones que permitían, en los hechos,
encubrir el origen de todas las donaciones: a) las colectas públicas, y b) la
imposición del secreto por parte de los aportantes. Para que la información
sobre los aportantes pueda contribuir a la transparencia como herramienta
de control ciudadano sería necesario hacerla más accesible. La tarea de revisión
del origen de las donaciones supone una larga labor de investigación
que podría facilitarse de manera notable si se hiciera efectiva la obligación
de poner la información en Internet. Esta obligación no se cumple con sólo
volcar en la red la información, para después rápidamente retirarla. La información
debe permanecer accesible.
3. EL CAMINO POR DELANTE
La regulación del financiamiento de la política es un área legislativa que exige
permanentes adaptaciones. A nuestro juicio, la Ley Nº 25.600 representó
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 51
un importante paso adelante, aunque estamos lejos del ideal, como lo demuestra
el estado de la información disponible un año y medio después de
concluida la elección. La continua aplicación de la ley, seguramente, irá afinando
las herramientas y mecanismos previstos, sin perjuicio de lo cual creemos
que habría que realizar algunos ajustes en las reglas aplicables para
facilitar el control del cumplimiento de los parámetros legales y garantizar la
transparencia y el acceso a la información.
A nuestro juicio, el siguiente paso consiste en reforzar el proceso de control.
Si el control del financiamiento va a quedar en manos de la justicia, es
indispensable dotar a la Cámara Nacional Electoral y a los juzgados con competencia
electoral de los distritos con la infraestructura y el presupuesto adecuados.
Un exiguo cuerpo de peritos contables localizados en Capital Federal
no pueden auditar, en tiempo útil, la cantidad de balances e informes que
se presentan, o pretender verificar que las donaciones privadas no hayan
excedido los topes establecidos por la ley.
Por otra parte, entendemos que, si la justicia mantiene el control del financiamiento
de los partidos, es necesario readaptar las normas aplicables para
salir de la estricta lógica judicial (instancia de parte, interés legítimo, control
cruzado del contencioso, apelaciones intermedias durante el proceso, etc.) y
otorgar a la Cámara Nacional Electoral, más allá de sus funciones de tribunal
de segunda instancia, un perfil proactivo estructurado sobre la lógica de la
auditoría, la transparencia y la difusión. Es mucho lo que ha hecho esta cámara
con las escasas herramientas normativas a su disposición, pero la consolidación
de este sistema de control requiere instrumentos regulatorios
adecuados.
Darle a la Cámara Nacional Electoral un perfil auditor proactivo permitiría
reforzar su autonomía para llegar a acuerdos con otros organismos del
Estado con el fin de intercambiar información. Asimismo —y siempre que
se la dotara del presupuesto necesario— podría llevar a cabo, o contratar,
investigaciones autónomas sobre diversos aspectos del financiamiento de la
política como, por ejemplo, auditorías de medios de comunicación y publicidad.
Otro aspecto que habría que reforzar es la autoridad del órgano de control
para recabar la información de terceros que considere útil con el fin de
tener un panorama completo del flujo de fondos.
Un aspecto fundamental, en caso de instrumentarse estas modificaciones,
sería la asignación a la cámara de una función de difusión de la información no
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«en crudo», sino elaborada y sistematizada para lograr el objetivo de la transparencia.
En este sentido, sería indispensable organizar un mecanismo de
difusión vía Internet que permitiera centralizar la información dispersa como
consecuencia de la estructura federal argentina. En efecto, en la actualidad
quienes estamos interesados en acceder, por ejemplo, a los balances que los
partidos han presentado, deberíamos presentarnos con patrocinio letrado
en cada uno de los veinticuatro juzgados federales con competencia electoral,
para obtener un panorama completo de la situación. Resulta claro que
esto incrementa el costo y dificulta el acceso a la información.
Habría que introducir en la ley la posibilidad de los ciudadanos de presentar
observaciones a las rendiciones de cuentas de los partidos. La Cámara
Nacional Electoral ha dado recientemente un paso importante al reconocer
este derecho,8 a pesar de que el presidente Duhalde había vetado la norma
que lo consagraba. Es necesario consolidar este adelanto.
También es preciso que se restablezca la obligatoriedad de publicación
de los balances en el Boletín Oficial, un diario de circulación nacional y, sobre
todo, en Internet. En este sentido, habrá que reparar el daño que el presidente
Duhalde asestó con su veto al texto aprobado por amplia mayoría en
el Congreso de la Nación.
Aunque todavía son pocas las sanciones que se han aplicado, podría avanzarse
en la ampliación de las escalas punitivas, para permitir a la justicia una
mayor gradación de las penas en función de la gravedad de las faltas. Sin
embargo, entendemos que debe mantenerse el sistema de sanciones vinculado
a los fondos públicos tal como está previsto en la ley.
La Ley Nº 25.600 ha vinculado la violación de los deberes impuestos a los
partidos con la pérdida del derecho a percibir uno o más de los aportes públicos,
por un tiempo que variará según la gravedad del incumplimiento. La
aplicación de este tipo de sanción es más fácil cumplir: basta la decisión del
juez y la notificación a la autoridad que debe pagar. Por otra parte, será más
sencillo controlar que la sanción sea efectivamente aplicada, ya que el Ministerio
del Interior deberá justificar e informar por Internet los aportes que
efectúa a cada partido. Finalmente, al representar los fondos públicos un
8. Cámara Nacional Electoral, Fallo 3339, 2 de setiembre de 2004. En: Expediente 3841/04: Novello, R. s/
Apela resolución en autos «Partido UCR s/ley 25.600 – Elección del 14/9/03».
EL CONTROL DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS EN ARGENTINA 53
ingreso importante en el presupuesto de los partidos, es de esperar que la
posibilidad de perder, o ver demorada, la percepción de estos fondos actúe
como incentivo para el cumplimiento de las obligaciones.
Por el momento, las sanciones aplicadas se refieren al incumplimiento de
la obligación de presentar el balance provisorio, previo a la elección. En este
sentido, la Cámara Nacional Electoral ha dictado varios fallos convalidando
decisiones de los jueces inferiores que han aplicado la suspensión del pago
de aportes públicos a aquellos partidos que no cumplieron con esta presentación.
Merece destacarse que, con acierto, la cámara ha resaltado que el
informe previo a la elección no es una mera formalidad —cuyo incumplimiento
queda saldado con la presentación del informe final—, sino un requisito
esencial del principio del voto informado que impulsa la ley.9
Respecto a la administración de los fondos públicos, no es aconsejable
que el Ministerio del Interior—la cartera más política y vinculada a lo partidario
de todo gabinete— siga administrando los fondos públicos para todos
los partidos. Aunque se haya avanzado en la transparencia en la forma
de distribución, siempre hay un margen de discrecionalidad y un proceso
burocrático que puede utilizarse para favorecer a unos en perjuicio de otros
partidos.
Mientras se aplican estas nuevas reglas, la sociedad argentina deberá seguir
trabajando para forjar una nueva cultura política; para reconstruir una
ciudadanía activa y vigilante; para reconstituir la confianza en las instituciones;
para revalorizar el respeto a las normas y el cumplimiento de las obligaciones;
para restaurar el sentido de servicio público en los gobernantes; para
educar en los valores de la República y el Estado de Derecho. En esta tarea
de cambio cultural son actores fundamentales las ONG que se orientan al
trabajo cívico y la prensa. Sin estas condiciones, las nuevas reglas no se consolidarán
y la opacidad y sospecha seguirán rodeando a la relación entre el
dinero y la política en desmedro de una mejor calidad de las instituciones
democráticas.
9. Ver, entre otros, Cámara Nacional Electoral, Fallo 3341, 2 setiembre de 2004. En: Expediente 3835/04:
«Partido ARI s/reconocimiento personería».
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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
CORCUERA, Santiago H.
s. f. «Evaluación de los procesos electorales recientes 2002/2003 y de la primera
aplicación de ley 25.600». En: www.observatorioelectoral.org
FERREIRA RUBIO, Delia M.
1997 Financiamiento de partidos políticos. Buenos Aires: Fundación Konrad
Adenauer / Centro Interdisciplinario sobre el Desarrollo Latinoamericano
(CIEDLA).
1998 «El control del financiamiento de la política». En: Escenarios Alternativos,
4. Buenos Aires.
2002 «La nueva ley argentina de financiamiento de los partidos: mucho ruido y
menos nueces que antes». En: G. Caetano et al., Dinero y política. El
financiamiento de los partidos en la democracia. Montevideo: Goethe Institut
/ OEA – Unidad para la Promoción de la Democracia (UPD) / Instituto de
Ciencia Política.
(comp.)