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miércoles, 26 de diciembre de 2007

REGULACION NORMATIVA DE FORMACIONES ASOCIATIVAS MUNICIPALES: INSCRIPCION ADMINISTRATIVA VERSUS INSCRIPCION REGISTRAL

REGULACION NORMATIVA DE FORMACIONES ASOCIATIVAS MUNICIPALES: INSCRIPCION ADMINISTRATIVA VERSUS INSCRIPCION REGISTRALJUAN ESPINOZA ESPINOZA 1 PERU
SUMARIO: 1. Las Organizaciones de Pobladores y las Uniones de Organizaciones de Pobladores.- 2.- Las Juntas de Vecinos.- 3. Las Organizaciones Sociales de Base. 3.1 Antecedentes legislativos.- 4. La inscripción administrativa-municipal versus la inscripción registral a propósito del nacimiento de la persona jurídica asociativa denominada Organización Social de Base (OSB).- 5. Alcances de la inscripción en el registro municipal.
El fenómeno asociativo, que se encuentra presente en toda formación social, asume diversas connotaciones de acuerdo a las particulares exigencias de cada colectividad. En el marco delimitado por la Ley Nº 26300, de los derechos de participación y control ciudadanos, de fecha 02.05.94 y su modificatoria, la Ley Nº 26592, de fecha 17.04.96, la Ordenanza MLM Nº 065, de fecha 15.08.94, aprobó disposiciones referidas a la participación de los vecinos en asuntos comunales ante los municipios. Bajo estas coordenadas legislativas, mediante Ordenanza MLM Nº 084, de fecha 09.06.95, se aprobó el Reglamento de participación vecinal en sesiones extraordinarias del Consejo.
1. Las Organizaciones de Pobladores y las Uniones de Organizaciones de Pobladores
Mediante Ordenanza MLM Nº 088, de fecha 22.11.95, se aprobó el Texto modificatorio del Acuerdo de Concejo Nº 192 sobre Organización de Pobladores. En el mismo se reconoce el derecho de los pobladores de los agrupamientos humanos de asociarse libremente y sin autorización previa a Organizaciones de Pobladores (OP), para la adecuada defensa de sus derechos e intereses comunales (Art. 5º). Se define a las OP (Art. 2º) como todas aquellas formas asociativas que adopten los habitantes de asentamientos humanos, tales como:
a) Organizaciones populares de interés social.
b) Asociaciones de vivienda.
c) Asociaciones por vivienda.
d) Cooperativas de vivienda.
e) Centros poblados rurales.
f) Programas municipales de vivienda.
Notas características adicionales de este tipo de formas asociativas es que no deben tener fines de lucro, ni desarrollar actividades políticas o confesionales. Merece especial atención el segundo párrafo del Art. 2º, en el cual se establece que “también están en el ámbito de la presente ordenanza todas aquellas agrupaciones de hecho, siempre que no tengan fines de lucro ni desarrollen actividades políticas o confesionales”: cabe interpretar de este precepto que, si bien es cierto que dichas agrupaciones de hecho no son OP, están comprendidas dentro de los alcances de esta ordenanza.
Las OP tienen derecho a formular libremente su estatuto y reglamento (Art. 6º) y son organizaciones independientes y autónomas frente a los gobiernos locales, demás dependencias públicas y entes privados (Art. 7º). Las OP se registrarán en las Municipalidades de su jurisdicción, en los Libros de Registro de Organizaciones de Pobladores, que se encuentran en las Oficinas de Participación vecinal o en la dependencia que haga sus veces (Art. 20º). La inscripción en dicho libro otorga a las OP el derecho a participar en las instancias de participación vecinal en el Gobierno Local. En el caso de las agrupaciones de hecho ya señaladas líneas arriba, la inscripción genera además “personería ante la Municipalidad para toda clase de trámites y gestiones”.
El Art. 37º de la Ordenanza Nº 088, establece que las OP “podrán unirse en organizaciones que representen sus intereses comunes en un ámbito territorial determinado, afiliarse o desafiliarse de las mismas en cualquier momento por decisión de sus órganos de gobierno, previo acuerdo de asamblea general, así como para participar en su gestión para la defensa de sus intereses y el cumplimiento de sus fines”. Estas Uniones de Organizaciones de Pobladores (UOP) se inscribirán en la Municipalidad de su jurisdicción, salvo que la UOP reúna a OP de diversos distritos, en cuyo caso la UOP será reconocida y registrada por Resolución de Alcaldía de la Municipalidad Provincial (Art. 38º).
2. Las Juntas de Vecinos
La Ordenanza MLM Nº 020, de fecha 11.12.96, sobre Juntas de Vecinos (JV), define a estas estructuras asociativas como “organizaciones sociales autónomas conformadas por personas naturales y representantes de las personas jurídicas que se constituyen con el objeto de participar, en el ámbito de su jurisdicción, en la supervisión de la prestación de los servicios públicos locales, en el cumplimiento de las normas legales municipales y de carácter general, y en el planeamiento, organización y ejecución de los planes de acción y obras de la Municipalidad” (Art. 2º).
Las JV deberán inscribirse en la Oficina de Participación Vecinal. En efecto, el funcionario correspondiente deberá calificar la documentación presentada y, en caso de ser positiva, se emitirá una resolución, la cual dará mérito a la inscripción de esta asociación en el registro de las Juntas de Vecinos (Art. 11º).
3. Las Organizaciones Sociales de Base
Las organizaciones sociales de base (OSB), son estructuras asociativas destinadas a satisfacer necesidades alimenticias a familias de escasos recursos económicos.
3.1. Antecedentes legislativos
Mediante D.S. Nº 032-86-PCM, se encarga al “Programa de asistencia directa”, prestar el apoyo que pudiera ser requerido para la constitución y funcionamiento de asociaciones de madres de familia, acuñándose por primer vez la denominación “Clubes de Madres” (Art. 2º) y se crea un registro administrativo, al cual accederían dichas asociaciones, acreditando previamente la inscripción en Registros Públicos. Por R.S. Nº 133-86-PCM, se aprueba el Reglamento del D.S. antes mencionado, en el cual se establecen las disposiciones y condiciones a que se refiere el apoyo del proyecto especial “Programa de asistencia directa”, previéndose la celebración de convenios con los Colegios de Notarios Públicos a fines de concretar la no cobranza por concepto de derechos notariales (Art. 13º). Dentro de este lineamiento, por el D.S. Nº 001-87-JUS, se conceden facilidades para la inscripción de la constitución de asociaciones y demás actos de los “Clubes de Madres”, estableciéndose que el arancel de derechos por la inscripción es del 0.01% de la UIT (Art. 1º).
La normativa concerniente a este tipo especial de asociaciones llega a tener reconocimiento legislativo en sentido formal, mediante la Ley Nº 25307, del 12.02.91, en la que se declara de proritario interés nacional la labor que realizan los Clubes de madres, Comités de vaso de leche, Comedores populares autogestionarios, Cocinas familiares, Centros familiares, Centros materno infantiles y demás organizaciones sociales de base, en lo referido al servicio de apoyo alimentario que brindan a las familias de menores recursos. A nivel municipal, la Ordenanza MLM Nº 051, aprobada el 18.06.93, norma el registro y las relaciones que se establezcan entre las municipalidades y las organizaciones sociales de base que realizan labores de apoyo alimentario. En el Reglamento del Registro y reconocimiento municipal de las organizaciones sociales de base que realizan labores de apoyo alimentario. En el Reglamento del Registro y reconocimiento municipal de las organizaciones sociales de base, aprobado por Decreto de Alcaldía Nº 041-MLM, del 16.02.95, se establecen los requisitos para solicitar el registro y el reconocimiento municipal (Art. 4º) 2.
4. La inscripción administrativa-municipal versus la participación registral a propósito del nacimiento de la persona jurídica asociativa denominada Organización Social de Base (OSB)
La Ley Nº 25307 prescribe la inscripción obligatoria de la OSB en los Registros Públicos para ser reconocida como persona jurídica (Art. 2º). Para proceder a la inscripción en los Registros Públicos hasta “el sólo mérito de la respectiva resolución municipal que declare el registro” (Art. 3º). En concordancia con esto último, la Ordenanza MLM Nº 051, establece como requisito indispensable para la inscripción en Registros Públicos, la Resolución en la Oficina de Participación Vecinal de las Municipalidades (Art. 11º). Nótese que, a diferencia de los dispositivos relativos a otras formaciones asociativas municipales (como las Organizaciones de Pobladores, las Uniones de Organizaciones de Pobladores o las Juntas de Vecinos), la resolución municipal que se emite en la Oficina de Participación Vecinal reconociendo la OSB, tiene mérito para ser inscrita en los Registros Públicos.
Sin embargo, creemos que la sola resolución que reconoce -si se permite la expresión- capacidad municipal a la OSB, no sería instrumento suficiente para la labor calificadora del registrador público. De tal manera y en virtud al principio de legalidad 3, el mismo estaría autorizado para solicitar otros documentos, tales como el acta de constitución, el estatuto, así como los libros correspondientes, los cuales, dicho sea de paso, ya han sido evaluados previamente por el funcionario municipal (Art. 4º del Decreto de Alcaldía Nº 041-MLM) 4.
La calificación que realiza el funcionario municipal es de carácter distinto del que realiza el registrador público. El primero constata el cumplimiento de los requisitos por parte de una estructura asociativa, a efectos de realizar una serie de actos jurídicos con la municipalidad, lo cual sólo tiene eficacia inter partes. En segundo debe estudiar si dicha estructura asociativa puede participar en el tráfico jurídico erga ommes. La inscripción en el Registro Municipal no genera la persona jurídica, ello sólo será posible con la inscripción en el Libro de Organizaciones Sociales de Base del Registro de Personas Jurídicas de la respectiva Oficina de Registros Públicos. El registro municipal es de carácter administrativo, los registros públicos ofrecen seguridad jurídica 5.
Independientemente del entusiasmo legislativo que se ha podido observar frente a las no pocas disposiciones legislativas concernientes a las denominadas OSB, que se han promulgado, se ha podido constatar serias contradicciones que pueden ser fuente de responsabilidad de los integrantes de estos tipos especiales de asociaciones. Un ejemplo de las mismas lo tenemos en el Reglamento aprobado por el Decreto de Alcaldía Nº 041-MLM, el cual establece en su Art. 23º, que el Libro de Registro de las OSB de las oficinas de participación vecinal, contendrá un asiento secundario de inscripción, que actualizará o modificará los datos que realice la organización con posterioridad a su inscripción en el registro municipal, tales como los siguientes:
a) Cambio de nombre o denominación.
b) Cambio de domicilio.
c) Aumento o disminución del número de miembros.
d) Renovación de la Junta Directiva.
e) Modificatoria de Estatutos.
f) Transformación de la forma jurídica que haya adoptado la organización.
g) Fecha de disolución de la organización aprobada por Asamblea General.
Resulta evidente que dichos actos deberían estar inscritos previamente en Registros Públicos. Sin embargo, los funcionarios de las oficinas de participación vecinal, no necesariamente comparten esta interpretación.
5. Alcances de la inscripción en el registro municipal
El problema que encierra el registro administrativo municipal es el de crear una suerte de registro paralelo, el cual, como ya lo señalamos anteriormente, no genera una persona jurídica. En efecto, cualquier formación asociativa municipal (Organización de Pobladores, Unión de Organizaciones de Pobladores, Juntas de Vecinos y Organizaciones Sociales de Base) que sólo se inscribe en la oficina de participación vecinal de la respectiva municipalidad, tiene la naturaleza jurídica de una organización de personas no inscritas y, al ser de tipo asociativo, se le aplican los artículos 124º, 125º y 126º del Código Civil, con la particularidad que (como establece este último artículo), de las obligaciones “responden solidariamente quienes actúen en nombre de la asociación, aun cuando no sean sus representantes”.
Por ello, la inscripción de las formaciones asociativas municipales 6 en los Registros Públicos resulta imperativa a efectos de delimitar la responsabilidad de la persona jurídica, la de sus representantes y la de sus miembros.
Notas
1 Profesor de Derecho Civil en las Facultades de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Pontificia Universidad Católica del Perú y de la Universidad de Lima.
2 Esta iniciativa no sólo ha sido tomada por la Municipalidad de Lima Metropolitana, también la Municipalidad de Ancón, mediante Ordenanza Municipal Nº 002-96-MDA-A, de fecha 07.11.96, ha creado el Registro Unico de Organizaciones Sociales (RUOS) en dicha municipalidad.
3 Sobre el particular, ORTIZ PASCO, quien sostiene que la finalidad del principio de legalidad “tiende a evitar que ingresen en el registro documentos nulos o insuficientes”, Del principio de legalidad en el Derecho Registral, en Gaceta Jurídica, Tomo 53, abril, 1998, 77-A.
4 En este sentido PARODI LUNA, Hacia la regulación de nuevos tipos legales de personas jurídicas no lucrativas: el caso de las organizaciones sociales de base, en Aequitas, Año 3, Nº 3, 1996, 66.
5 Sobre las diferencias de estos dos registros y los diversos tipos de publicidad que surgen de los mismos, permítaseme remitir a ESPINOZA ESPINOZA, Aspectos registrales de las asociaciones, en Gaceta Jurídica, Nº 51, febrero, 1998, 52-A.
6 Merece especial referencia la ya comentada Ordenanza Municipal Nº 002-96-MDA, de la Municipalidad de Ancón, cuyo Art. 3º, utiliza la denominación genérica de Organización Social, para agrupar a las siguientes formaciones asociativas municipales:
a) Organización de vecinos.
b) Organización social de base.
c) Organización de trabajadores ambulantes.
d) Organización de empresarios y/o de comerciantes.
e) Organizaciones culturales y educativas.
f) Organizaciones juveniles.
g) Organizaciones deportivas.
h) Otras formas de organizaciones que se constituyan en la jurisdicción de la Municipalidad de Ancón.