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martes, 1 de enero de 2008

CODIGO TRIBUTARIO Y COHERENCIA JURIDICA CODIGO TRIBUTARIO Y COHERENCIA JURIDICA

CODIGO TRIBUTARIO Y COHERENCIA JURIDICA LUIS ENRIQUE ANTUNEZ Y VILLEGAS - PERU
La promulgación del Decreto Legislativo No 816, no puede menos que llevarnos a reflexión en lo que se refiere a su contenido en relación a la necesaria coherencia que debe existir en un ordenamiento jurídico.
En este sentido, nuestro sistema ha adoptado la posición piramidal propuesta por Kelsen, vale decir que todas las normas de un ordenamiento responden a un principio de jerarquía de tal manera que las normas llamadas inferiores deben guardar estricta coherencia y concordancia con la norma Superior que, en este caso, es la Constitución del Estado.
No es mi interés comentar el contenido específicamente tributario de la aludida norma, pero no creo que debamos obviar su contenido procesal que, en suma, interesa por tratarse de la efectiva aplicación del principio de justicia en los hechos que se produzcan. Por ello, creo que es importante analizar el contenido del Título II del Libro Tercero del novísimo Código Tributario, promulgado por el Decreto Legislativo No 816.
Este título se encuentra referido a lo que se denomina "Procedimiento de Cobranza Coactiva" y no puedo menos que señalar la existencia de una contradicción de orden constitucional que no es original de los autores de la norma sino que viene de época anterior.
En efecto, de acuerdo a lo establecido en el inciso 1, del artículo 139o de la Constitución del Estado, constituye garantía constitucional, en aplicación del contenido del artículo 3o de la misma, la UNIDAD Y EXCLUSIVIDAD DE LA FUNCION JURISDICCIONAL, de manera tal que NO PUEDE ESTABLECERSE JURISDICCION ALGUNA INDEPENDIENTE DEL PODER JUDICIAL, con la excepción de la militar y arbitral. Desde esta perspectiva, mantener el equívoco del procedimiento coactivo, con su secuela de designación de "ejecutores coactivos", "auxiliares coactivos" designados por los propios órganos administradores de tributos los cuales actúan de acuerdo a las instrucciones que reciben, sin control de clase alguna, sin responsabilidad funcional, constituye, en buena cuenta, la formación de un fuero jurisdiccional independiente del Poder Judicial que tiene como agravante que otorga privilegios a determinadas entidades públicas para convertirse en Juez y parte cuando del cobro de tributos se trata y que, en la práctica, no es más que una patente de corso para la exacción de los contribuyentes.
No resulta comprensible que las necesidades económicas de los organismos públicos sean razón suficiente para permitir la existencia de este procedimiento coactivo, en donde un empleado designado por el propio organismo se presente con facultades que son exclusivas del Poder Judicial, tales como ordenar medidas restrictivas del dominio de las cosas, disponer el allanamiento de domicilios, adjudicar bienes en propiedad, etc. y, lo que es más grave, sustraerla de la jurisdicción ordinaria e impidiendo que ésta pueda intervenir aún en el caso de violaciones no sólo de elementales principios del derecho procesal sino de los derechos constitucionales que se garantizan a las personas.
Creo que es pertinente señalar que la percepción de los tributos pueden ser resumidos en dos grandes grupos: a) la percepción directa y voluntaria y, b) el cobro directo o punitivo. Dentro de este segundo grupo, encontramos lo que se ha dado en llamar el Procedimiento Coactivo que es el sistema mediante el cual el Estado o alguno de sus organismos cobra el tributo, en forma compulsiva, bajo el supuesto que el deudor tributario no ha pagado el tributo en la forma normal y oportuna. Cierto es que no puede existir reparo u observación al derecho que le asiste al Estado o a uno cualquiera de sus organismos de exigir el cumplimiento de la obligación, pero ello no debe hacerse prefiriendo el principio de la unidad y exclusividad jurisdiccional.
Durante la vigencia del Código de Enjuiciamientos Civiles, el cobro compulsivo se realizaba mediante un trámite sumario controlado por el Juez Civil competente lo que significa que la acción se sujetaba al trámite común y con las garantías procesales que dicho Código establecía.
Cuando se promulga el código de Procedimientos Civiles, éste señala que las contribuciones y deudas públicas se cobrarían conforme al procedimiento establecido en el Código de Enjuiciamientos Civiles, manteniendo así el principio de la unidad y exclusividad jurisdiccional. Es cuando se promulga la Ley No 4528 que se sustrae a la jurisdicción del Poder Judicial un proceso que corresponde a su ius imperium.
El procedimiento fijado por la Ley No 4528, determinaba que la autoridad administrativa concedería al deudor tributario un plazo de quince días, contado a partir de la exigibilidad de la deuda, notificándolo por escrito. Vencido dicho plazo, la "autoridad política", a petición del recaudador o tesorero, requería al deudor, por medio de esquela, para que pague dentro de tres días bajo apercibimiento de embargo. De no efectuarse el pago, la autoridad política trababa embargo en rentas o bienes del deudor y, practicado éste, remitía el expediente al Juez de Paz o al de Primera Instancia, según la cuantía de las deudas, para que se procediera a la tasación y remate de los bienes embargados. Ninguna autoridad podía suspender el procedimiento coactivo salvo que se tratara de pago de la deuda o de tercería excluyente de dominio aparejada con título inscrito en el Registro de la Propiedad Inmueble y con fecha anterior al crédito reclamado.
Como se observa, esta norma establecía una suerte de procedimiento mixto en el que intervenían funcionarios administrativos y judiciales. En el primer momento intervenía la autoridad política quien asumía funciones judiciales ya que podía ordenar el descerraje de inmuebles, captura de muebles y otras medidas que, por elemental principio, constituyen facultad exclusiva del Poder Judicial, conforme se entiende de las normas contenidas en los incisos 9, 10, 24 (subácapites b, c, d, f) del artículo 2o de la actual Constitución y las ya citadas 138o y 139o. No es ocioso anotar que la intervención del Juez de Paz o el de primera Instancia no era totalmente jurisdiccional sino de mero trámite, con lo cual puede decirse que la corrección procesal no estaba garantizada. Diversas disposiciones legales posteriores buscaron, aparentemente, paliar la permanente y constante proliferación de actos arbitrarios o abusivos ya sea de la administración tributaria o de los funcionarios, tal como la Ley No 7200, la Ley No 13501, el D.S. de 20 de noviembre de 1957, entre otras.
Posteriormente, la promulgación del primer Código Tributario contribuyó a complicar aún más el procedimiento ya que estableció, en su artículo 99o, que las facultades coactivas correspondían al Banco de la Nación y a las Municipalidades sin determinar, precisa y exactamente, al funcionario que debía asumir esa responsabilidad, con lo cual se desnaturalizaba el procedimiento y el requisito de idoneidad necesario para ejercer funciones que tienen carácter jurisdiccional.
Con la promulgación del Decreto Ley No 17355 se crea la figura del Juez Coactivo, funcionario que debía ser designado por el Banco de la Nación, con lo cual se reitera la tendencia a que sea la administración pública Juez y parte en este tipo de acciones. El momento político de la época hace que se haga especial hincapié en que "ninguna autoridad administrativa, política o judicial podrá suspender el procedimiento, salvo la entidad acotadora". Las acciones de tercería excluyente de dominio se interponen ante el Juez Coactivo, pero sólo serán amparadas cuando se presente título inscrito en los Registros Públicos o con documentos fehacientes que sean "aceptados por la entidad u órgano ejecutante". En estos casos, el expediente será elevado al Tribunal Fiscal, cuando se trata de tributos y a la Corte Superior cuando se trata de otras obligaciones.
Podría decirse que el procedimiento coactivo no debería ser objeto de mayor controversia sino se diera el caso que su aplicación demuestra la constante comisión de actos arbitrarios y perjudiciales para los contribuyentes además de violación de las garantías procesales que deben salvaguardarse.
El equivocado criterio tuvo su corolario con la promulgación de la actual Ley Orgánica del Poder Judicial. Recuerdo que en los debates de la Comisión redactora del proyecto de Ley Orgánica del Poder Judicial que se llevaron en el local del Ilustre Colegio de Abogados de Lima, fue consenso mayoritario, por no decir unánime, que se estableciera un Juzgado especializado para cuestiones tributarias y, específicamente, para conocer de las acciones de cobro de tributos, en la medida que se requería que éstas fuesen de conocimiento del poder jurisdiccional en virtud de los actos a realizarse y en concordancia con la entonces vigente Constitución de 1979. Lamentablemente, cuando se promulga la ley, ésta había sufrido un gran cambio no propuesto ni deseado por quienes intervinieron en el proyecto: la segunda disposición transitoria cambia la denominación de los Jueces Coactivos por la de Ejecutores Coactivos y éstos continúan incorporados al sector del que dependen. Aparte de ello, se eliminó la propuesta de la existencia de Jueces Tributarios. En este específico caso, quizá, mucho tuvo que ver el entonces Ministro de Justicia quien se había desempeñado como Secretario de Juzgado Coactivo, como empleado del Banco de la Nación.
Retornando al dispositivo que nos ocupa, encontramos que el Decreto Legislativo No 816, en su artículo 114o, determina que la cobranza coactiva se regula por las normas que en él aparecen y la SUNAT y la SUNAD "reglamentarán el procedimiento" mediante "resolución de superintendencia".
Esta disposición nos plantea, independientemente de la validez de la existencia del procedimiento coactivo en la forma en que ha sido establecida, el problema de la reglamentación. El orden y coherencia de un ordenamiento jurídico requiere del respeto a las normas jerárquicamente superiores. En este caso, encontramos que el Poder Ejecutivo abdica de su responsabilidad al trasladar su facultad de reglamentación de una ley, a un organismo no deliberante como es la SUNAT o, en su caso, la SUNAD, lo cual, a su vez, plantea la posibilidad de la existencia de dos reglamentos contradictorios. ¿Es constitucionalmente, posible que el Poder Ejecutivo, conformado por el Presidente de la República y los Ministros de Estado, deleguen la facultad de reglamentación de una ley a organismos que no son deliberantes?. Si nos atenemos a la norma contenida en el inciso 8, del artículo 118o de la Constitución vigente y a un ponderado raciocinio jurídico, creo que ello no es posible. El Presidente de la República, de acuerdo a la norma citada, "ejerce la potestad de reglamentar las leyes" y ello es razonable en tanto que es el Jefe del Estado y es una potestad que le corresponde exclusivamente la de reglamentar las leyes sin desnaturalizarlas. El artículo 118o de la Constitución es imperativo: Corresponde al Presidente... ejercer la potestad de reglamentar..." y esta potestad, por cierto, es indelegable.
El irregular mantenimiento de un fuero distinto al Poder Judicial también aparece en ese artículo, cuando, aparte de las funciones que se asignan al Ejecutor Coactivo (propias de un Juez) se ordena que éstos sean funcionarios de la SUNAT o de la SUNAD. Creo que la actividad jurisdiccional debe ser única y exclusiva del Poder Judicial tal como lo establece la Constitución vigente y la propia Ley orgánica del Poder Judicial. Por su naturaleza, el Ejecutor Coactivo ejerce jurisdicción y si es así, resulta evidente que sus deberes y facultades corresponden a la esfera judicial y no a la administrativa y, en consecuencia, el modo y forma de su designación debe ser el que establece la Constitución para la designación de Jueces. Aparte de ello, cuando de tercerías de propiedad se trata es la administración tributaria la que, en buena cuenta, es la que, a su juicio, determina si un documento acredita o no el dominio de un tercero. ¿Quien tiene la condición de parte en un proceso, puede convertirse en Juez que determina la validez o veracidad de un documento?. Quiere decir, entonces, que basta que el funcionario representante, a su juicio, manifieste que una escritura pública no tiene efecto alguno, para que la tercería no sea "admitida". ¿No implica esta disposición una violación del principio de igualdad ante la ley?. No debe olvidarse que la igualdad ante la ley es un principio lato que tiene su máxima expresión en un proceso. Las partes son iguales y tienen derechos y obligaciones iguales. Pretender otorgar un privilegio como el señalado, implica no sólo un abandono de la norma constitucional sino vulnerar los más elementales principios de la equidad y la noción de lo justo.
Como colofón vale la pena indicar que no sé si se debe a una errata derivada de un acto fallido o porque esa sea la real intención; el artículo 157o, segundo párrafo, establece que la acción contencioso-administrativa podrá ser presentada ante el Tribunal Fiscal. Un órgano administrativo ¿puede conocer de acciones contencioso-administrativas?. La Constitución por los suelos.
Finalmente, conveniente es acotar que los medios de comunicación escritos, están publicando, documentadamente, una serie de actos relativos a las cobranzas compulsivas de algunos organismos municipales que demuestran, fehacientemente, los abusos que deben soportar los contribuyentes. Si es así, ¿por qué dejar de lado los criterios y valores jurídicos de innegable coherencia en aras de pretendidas celeridades?.
El ideal de justicia que debe informar a todo país exige coherencia en el ordenamiento y no merece subterfugios que tienden a proteger privilegios o fomentar inconductas.