ADVERTENCIA

CADA ENTRADA INICIA CON EL TÍTULO DEL TEXTO Y EL NOMBRE DEL AUTOR.

miércoles, 29 de febrero de 2012

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN CONTRA LAS OPERADORAS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO REGULAR DE PASAJEROS

EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE SANCIÓN CONTRA LAS OPERADORAS DEL SERVICIO DE TRANSPORTE URBANO REGULAR DE PASAJEROS
Gloria Celeste MONTOYA DE LA IGLESIA *
---------------------------------------------------------* Abogada por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Jefe de la División de Investigación y Sanciones de la Dirección Municipal de Transporte Urbano de la Municipalidad Metropolitana de Lima.
SUMARIO: 1. El procedimiento sancionador conforme a la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444.- 2. Estado actual del procedimiento sancionador en materia de transporte, aprobado por Ordenanza N° 104.- 3. Necesidad de la regulación de un procedimiento sancionador especial para el caso de la prestación del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros.- 4. Conclusiones.
§1. Las ciudades, cada vez mayores y complejas, deben prestar cada vez más atención a los grandes cambios actuales, cuyo reto es hacer operacional y económicamente eficientes los servicios que permiten el incremento de su desarrollo integral.
§2. En ese sentido, el transporte es una actividad económica de vital importancia para el desarrollo de una ciudad y en general, de un país, pues en su prestación se consumen recursos y se invierte capital humano, así como es un medio que puede facilitar o entorpecer el desarrollo de otras actividades económicas, ya que los agentes se movilizan por medio del transporte.
§3. Los sistemas de transporte son mucho más complejos hoy que hace dos décadas y todavía se perciben serios problemas en dicho campo en muchas ciudades, entre las que se encuentra Lima Metropolitana.
§4. De acuerdo con los artículos 134 y 136 de la Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853, la autoridad administrativa encargada de la regulación, el control y la organización del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros en la provincia de Lima, es la Dirección Municipal de Transporte Urbano (DMTU) de la Municipalidad Metropolitana de Lima(1). Pero ¿cuenta con las herramientas legales para un adecuado control del servicio de transporte? ¿Es capaz de fiscalizar eficaz y efectivamente la prestación de dicho servicio?
-------------------------------------------------------(1) De acuerdo con el Edicto N° 021 (01.04.85), Reglamento de Organización y Funciones de la Municipalidad Metropolitana de Lima, con sus múltiples modificatorias, la Dirección Municipal de Transporte Urbano es el órgano de gobierno responsable de dirigir y ejecutar la política municipal en el área de transporte urbano, circulación y tránsito, así como de responsable de administrar, programar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar el cumplimiento de las actividades concernientes a la regulación del transporte colectivo, la circulación y el tránsito.La Dirección Municipal de Transporte Urbano tiene como órganos inferiores, dos Direcciones Generales, que son la Dirección General de Transporte y la Dirección General de Tránsito. Cada una de ellas cuenta con Direcciones de menor jerarquía. Para el caso que nos ocupa, señalaremos que la Dirección General de Transporte tiene dos Direcciones a su cargo: la Dirección de Estudios, Autorizaciones y Registro y la Dirección de Supervisión, Control y Sanciones. La Dirección de Supervisión, Control y Sanciones es la que se encarga de las actividades de supervisión y control del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros en la provincia de Lima.
§5. A fin de dar respuesta a las preguntas formuladas, es necesario analizar la Ordenanza N° 104 “Ordenanza Reglamentaria del Servicio Público de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros en Ómnibus y otras Modalidades para la provincia de Lima”, publicada el 04 de marzo de 1997, y todas las modificatorias que ha sufrido en relación con el tema bajo análisis, así como la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444, que regula en capítulo aparte el procedimiento administrativo general de sanción.
1. EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR CONFORME A LA LEY DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL N° 27444
§6. La Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444 establece criterios y principios conforme a los cuales debe regularse y conducirse el procedimiento sancionador. La referida Ley regula el procedimiento sancionador como una especie del procedimiento administrativo general. Dicho procedimiento está destinado a disciplinar la facultad sancionadora de cualquiera de las entidades públicas. Cuando no existen leyes especiales, la Ley N° 27444 se aplica en su totalidad y cuando existen leyes especiales, es supletoria (llena los vacíos que pudiera tener la ley especial), conforme a su artículo 229.
§7. La potestad sancionadora: Es la facultad con que cuenta la Administración Pública para sancionar a los administrados. Esta facultad debe ser ejercida por la autoridad administrativa a quien se le ha atribuido expresamente por una norma legal, sin que pueda asumirla o delegarla a otro órgano (artículo 231). Para su ejercicio, es imprescindible haber seguido el procedimiento establecido (artículo 233).
§8. Los principios de la potestad sancionadora administrativa son (artículo 230):
§8.1. Legalidad (sólo las normas con rango de ley pueden atribuir potestad sancionadora a las entidades y la previsión de las sanciones aplicables al administrado. En el caso de las Municipalidades, la Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853 establece que ellas pueden establecer sanciones mediante Ordenanzas, como señala en su artículo 115).
§8.2. Debido procedimiento (las entidades deben aplicar sanciones: sujetándose al procedimiento establecido y respetando las garantías del debido proceso).
§8.3. Razonabilidad (la determinación de la sanción debe considerar la existencia o no de intencionalidad, el perjuicio causado, las circunstancias de la comisión de la infracción y la reincidencia. La sanción debe ser más gravosa que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción).
§8.4. Tipicidad (sólo se puede sancionar por las infracciones expresamente previstas y tipificadas en normas con rango de ley, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias pueden especificar o graduar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley permita tipificar por vía reglamentaria. En el caso de las Municipalidades, la Ley Orgánica de Municipalidades N° 23853 establece que las sanciones se establecen por Ordenanzas -artículo 115-).
§8.5. Irretroactividad (se debe aplicar las disposiciones sancionadoras vigentes en el momento que el administrado incurrió en la conducta sancionable, salvo que las posteriores le sean más favorables).
§8.6. Concurso de infracciones (cuando una misma conducta califique como más de una infracción se debe aplicar la sanción prevista para la infracción de mayor gravedad, sin perjuicio que puedan exigirse las demás responsabilidades que establezcan las leyes).
§8.7. Continuación de Infracciones (para imponer sanciones por infracciones que el administrado comete continuamente, se requiere que hayan transcurrido 30 días desde la fecha de la imposición de la última sanción y que se haya solicitado al administrado que demuestre haber cesado la infracción dentro de dicho plazo).
§8.8. Causalidad (la responsabilidad debe recaer en quien realiza la conducta constitutiva de infracción sancionable).
§8.9. Presunción de licitud (las entidades deben presumir que los administrados han actuado apegados a sus deberes mientras no cuenten con evidencia en contrario).
§8.10. Non bis in idem (no se podrá imponer sucesiva o simultáneamente una pena y una sanción administrativa por el mismo hecho en los casos que se aprecie la identidad del sujeto, hecho y fundamento).
§9. El procedimiento sancionador: El procedimiento administrativo se sustenta en los siguientes principios generales (artículo IV del Título Prelimar de la Ley N° 27444):
§9.1. Principio de legalidad (las autoridades deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de sus facultades y de acuerdo con sus fines).
§9.2. Principio del debido procedimiento (los administrados deben gozar de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo: derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener una decisión motivada y fundada en derecho. El debido procedimiento administrativo se rige por los principios del Derecho Administrativo. Las normas procesales civiles se aplican sólo en lo que sean compatibles con el régimen administrativo).
§9.3. Principio de impulso de oficio (las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y la resolución de las cuestiones necesarias).
§9.4. Principio de razonabilidad (las decisiones de la autoridad, particularmente cuando califique infracciones o imponga sanciones, deben adoptarse dentro de los límites de la facultad atribuida y manteniendo la debida proporción entre los medios a emplear y los fines públicos a tutelar, para que dichas decisiones se encuentren en directa relación con estos últimos).
§9.5. Principio de imparcialidad (las autoridades deben actuar sin ninguna discriminación entre los administrados, otorgándoles tratamiento y tutela igualitarios, resolviendo conforme al orden jurídico y con atención al interés general).
§9.6. Principio de informalismo (las normas de procedimiento deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, de modo que sus derechos e intereses no sean afectados por la exigencia de aspectos formales que puedan ser subsanados dentro del procedimiento, siempre que dicha excusa no afecte derechos de terceros o el interés público).
§9.7. Principio de presunción de veracidad (se presume -salvo prueba en contrario- que los documentos y declaraciones formulados por los administrados en la forma prescrita por la ley, responden a la verdad de los hechos que ellos afirman).
§9.8. Principio de conducta procedimental (la autoridad, los administrados, sus representantes o abogados y todos los partícipes del procedimiento, deben realizar sus actos procedimentales guiados por el respeto mutuo, la colaboración y la buena fe).
§9.9. Principio de celeridad (quienes participan en el procedimiento deben dotar al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o sean meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que por ello la autoridad incumpla el debido procedimiento o vulnere el ordenamiento).
§9.10. Principio de eficacia (los sujetos del procedimiento deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental sobre formalidades no esenciales -el acto administrativo debe ajustarse a las normas y garantizar la finalidad pública, por sobre formalidades que no inciden en la validez, no determinan aspectos importantes en la decisión final, no disminuyen las garantías del procedimiento ni causan indefensión a los administrados-).
§9.11. Principio de verdad material (la autoridad competente debe verificar plenamente los hechos que motivan sus decisiones y adoptar todas las medidas probatorias necesarias autorizadas por ley, aun cuando no hayan sido propuestas por los administrados o hayan acordado eximirse de ellas).
§9.12. Principio de participación (las entidades deben permitir que los administrados accedan a la información que administren, sin expresión de causa, salvo que se afecte la intimidad personal, la seguridad nacional o que expresamente sea excluida por ley).
§9.13. Principio de simplicidad (los trámites deben ser sencillos y debe eliminarse toda complejidad innecesaria: los requisitos exigidos deben ser racionales y proporcionales a los fines que se persigue cumplir).
§9.14. Principio de uniformidad (la autoridad debe establecer requisitos similares para trámites similares. Toda diferenciación debe basarse en criterios objetivos debidamente sustentados).
§9.15. Principio de predictibilidad (la autoridad debe brindar a los administrados o sus representantes información veraz, completa y confiable sobre cada trámite, de modo tal que a su inicio el administrado pueda tener una conciencia bastante certera de cuál será el resultado final que se obtendrá).
§9.16. Principio de privilegio de controles posteriores (la tramitación procedimental se debe sustentar en la fiscalización posterior, sin perjuicio de la comprobación de la veracidad de la información presentada, el cumplimiento de la normatividad sustantiva y la aplicación de las sanciones pertinentes en caso que la información presentada no sea veraz).
§10. Estructura del procedimiento sancionador: El procedimiento sancionador tiene la siguiente estructura (artículos 234, 235 y 237):
§10.1. Cuenta con dos fases, que son:
§10.1.1. Fase instructora (una autoridad administrativa conduce la etapa de la investigación).
§10.1.2. Fase sancionadora (otra autoridad administrativa decide la aplicación de la sanción).
§10.2. Sobre este punto, es pertinente señalar que si bien la Ordenanza N° 104 (con todas sus modificatorias) señala que la Dirección General de Transporte (DGTE) es quien impone la resolución de sanción, el Edicto N° 021 (01 de abril de 1985) y modificatorias (2), establece que la Dirección de Supervisión, Control y Sanciones tiene entre otras funciones, las de programar, dirigir, ejecutar, coordinar y controlar las actividades de supervisión del servicio de transporte urbano, proponer y desarrollar las actividades referentes a la supervisión y control de servicios de transporte urbano de Lima Metropolitana, etc.
-------------------------------------------------------------------------(2) Ver cita anterior.
§10.3. Es decir, que la estructura orgánica de la Dirección Municipal de Transporte Urbano facilita la existencia de ambas fases y que las mismas se encuentren a cargo de dos autoridades administrativas distintas.
§10.4. El procedimiento sancionador se encuentra estructurado, en el desarrollo de las fases antes señaladas, de la siguiente manera:
§10.4.1. Conocimiento previo: La autoridad administrativa puede tomar conocimiento de una posible infracción por propia iniciativa (como producto de sus actividades rutinarias de supervisión), por orden superior, por denuncia de un particular o por petición motivada de otros órganos o entidades.
La denuncia es potestad de cualquier administrado, sin que por haber hecho la denuncia deba ser sujeto del procedimiento, es decir, que el denunciante no es sujeto del procedimiento (artículo 105).
§10.4.2. Investigaciones preliminares: Cada vez que se reciba una denuncia o en general se tenga conocimiento previo de una posible infracción, la autoridad administrativa está obligada a practicar las diligencias preliminares necesarias de investigación, averiguación e inspección para determinar preliminarmente si concurren circunstancias que justifiquen la iniciación del procedimiento sancionador.
§10.4.3. Inicio del procedimiento: De concurrir circunstancias justificantes, se inicia de oficio el procedimiento administrativo. En caso contrario, el rechazo de una denuncia debe ser motivado y comunicado al denunciante (artículo 105).
§10.4.4. Notificación al administrado: Los administrados deben ser notificados de los hechos que configuran las infracciones que se investigan, las sanciones que se le pudieran imponer, la autoridad competente para imponerlas y las normas en que se sustenta tal competencia. Con la notificación, debe otorgársele un plazo de 5 días hábiles para presentar su descargo por escrito, formulando las alegaciones y utilizando los medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico.
§10.4.5. Continuación de la investigación: Vencido el plazo de los 5 días hábiles y con el descargo o sin él, la autoridad de la fase instructora realizará de oficio todas las actuaciones necesarias para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar la existencia de responsabilidad susceptible de sanción. Debe tenerse en cuenta que los hechos probados por resoluciones judiciales firmes vinculan a las entidades en sus procedimientos sancionadores.
§10.4.6. Conclusión de la investigación: Concluida la recolección de pruebas, la autoridad instructora concluye que debe imponerse una sanción o que no existe infracción. En el primer caso, formula una propuesta de resolución en la que se determinará motivadamente las conductas probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y la sanción que se propone que se imponga. En el segundo caso, propondrá la declaración de inexistencia de infracción.
§10.4.7. Fase resolutiva: Recibida la propuesta de resolución, el órgano competente para decidir la aplicación de la sanción suscribe el proyecto o dispone la realización de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.
§10.4.8. Resolución: La resolución final no podrá aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento. Además de las sanciones administrativas que se impongan, puede exigirse al administrado la reposición de la situación alterada a su estado anterior, así como con la indemnización por los daños y perjuicios ocasionados, los que serán determinados en el proceso judicial correspondiente. Cabe indicar que existe responsabilidad solidaria respecto de las infracciones que se cometan, y de las sanciones que se impongan, cuando el incumplimiento corresponda a varias personas conjuntamente.
§10.4.9. Notificación de la resolución: La resolución de sanción o de archivo del procedimiento será notificada al administrado y al órgano u entidad que formuló la solicitud o a quién denunció la infracción, de ser el caso.
§11. Vía administrativa: La ley franquea los recursos de reconsideración y de apelación. Cuando el sancionado impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos interpuestos no podrá imponer sanciones más graves. La resolución será ejecutiva (se ejecuta) cuando se ponga fin a la vía administrativa, pero en tanto, la Administración podrá adoptar medidas cautelares para garantizar su eficacia.
§12. Medidas provisionales: De acuerdo con el artículo 236, la autoridad instructora podrá disponer la adopción de medidas cautelares con el fin de asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer. Dichas medidas deberán ajustarse a la intensidad, proporcionalidad y necesidades de los objetivos a garantizar en cada supuesto concreto. La ejecución de las medidas provisionales que se adopten, se compensarán con la sanción que se imponga.
§13. Prescripción: El artículo 233 señala que la facultad de la autoridad para determinar la existencia de infracciones administrativas prescribe en el plazo que establezcan las leyes especiales, independientemente de los plazos de prescripción de las demás responsabilidades que la infracción pudiera ameritar. En caso de no estar determinado, prescribirá en 5 años computados a partir de la fecha en que se cometió la infracción o desde que cesó, si fuera una acción continuada.
§13.1. Interrupción del plazo: El plazo de prescripción se interrumpe con el inicio del procedimiento sancionador. Se reanuda si el expediente se mantuviera paralizado durante más de un mes por causa no imputable al administrado.
§13.2. Invocación de la prescripción: Los administrados pueden plantear la prescripción como medio de defensa y la autoridad debe resolverla sin más trámite que la constatación de los plazos. Si la prescripción es declarada fundada, debe disponerse adicionalmente el inicio de las acciones de responsabilidad por la inacción administrativa.
2. ESTADO ACTUAL DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA DE TRANSPORTE, APROBADO POR ORDENANZA N° 104
§14. La Ordenanza N° 104 establece dos mecanismos de sanción administrativa a la empresa operadora del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros (3) y son:
--------------------------------------------------------------------(3) La regulación de ambos procedimientos se encuentra entremezclada y es confusa: la Ordenanza N° 104 contiene determinadas regulaciones que son contradictorias, parciales e insuficientes, como veremos más adelante.
§14.1. Imposición de papeletas durante la prestación del servicio: Esta imposición está a cargo de la Policía Nacional del Perú, durante la prestación del servicio (4).
--------------------------------------------------------------(4) Éstas son las sanciones que impone el agente policial cuando el vehículo se encuentra en ruta y con pasajeros por no expedir boleto, no respetar los pasajes diferenciados, viajar los pasajeros o el cobrador colgados del vehículo o en el estribo, etc. conforme a la Tabla de Infracciones y Sanciones aprobada por el artículo 92 de la Ordenanza N° 104, la cual ha sido modificada varias veces (Ordenanzas N° 154 y 174), encontrándose vigente la última modificación realizada con Ordenanza N° 351.
§14.2. Emisión de resoluciones de sanción: Esta emisión está a cargo de la Dirección General de Transporte, como órgano de la Dirección Municipal de Transporte Urbano, y previo a un procedimiento de investigación, basado en la actuación del inspector municipal de transporte.
§15. Si bien la Ordenanza N° 104, con relación a la emisión de resoluciones de sanción establece una fase instructora (2° párrafo del artículo 85), la instancia resolutiva (artículo 96) y la vía administrativa (artículos 88 y 89), regula muy deficientemente dicha forma de sanción. Más aún, las múltiples modificaciones que ha sufrido la referida Ordenanza, particularmente en este aspecto, la han convertido en un texto inorgánico y a veces contradictorio.
§16. En efecto, la Ordenanza N° 104 ha sido objeto de diversas modificaciones por las Ordenanzas N° 107, 147, 154, 174, 196, 231 y 351.
§17. De ellas, las modificaciones introducidas con Ordenanza N° 107 no afectaron el procedimiento de sanción mediante resolución. La modificación genérica realizada por la 5ª Disposición Complementaria y Final de la Ordenanza N° 154 se circunscribe al tema de las papeletas y su cobranza, sin llegar a tocar aspectos de las resoluciones de sanción. Asimismo, la Ordenanza N° 196 solamente modifica aspectos relacionados con el Servicio de Taxi Metropolitano de Lima.
§18. En relación con ello, y respecto al procedimiento de sanción mediante resolución, presentamos el siguiente cuadro sinóptico de las modificaciones realizadas:
Ordenanza: Fecha Publicación 104 04.03.97 107 14.03.97 147 08.06.98 154 03.07.98 174 01.08.98 196 11.01.99 231 25.09.99 351 11.01.02 Tema Sanciones aplicables Se aplican sobre la concesionaria: No modificó este tema No modificó este tema No modificó este tema No modificó este tema No modificó este tema Se aplican sobre la concesionaria Se aplican sobre la concesionaria, la empresa autorizada, el conductor y el propietario: - Multa No modificó este tema - Multa - Multa e internamiento en el DOV (5) - Multa e internamiento en el DMV - Suspensión - Suspensión - Cancelación Cancelación - Inhabilitación para presentarse en licitación o solicitar autorización - Inhabilitación a conductor y/o cobrador - Amonestación Régimen de sanciones (general) - Suspensión (0 a 15 días) y multa hasta 2 UIT - Suspensión (0 a 15 días) y multa hasta 2 UIT - Suspensión (15 a 30 días) y multa de 3 UIT (reincidencia) - Suspensión (15 a 30 días) y multa de 3 UIT (reincidencia) - Suspensión 30 días (3 reincidencia de infracciones) - Suspensión 30 días (3 reincidencia de infracciones) - Cancelación e inhabilitación (6 meses) empresa y accionistas - Cancelación e inhabilitación (6 meses) empresa y accionistas Faltas admi nistrativas - Por c/u: Multa 50% UIT - Por c/u: Multa 5% UIT - 3 ó más: Multa 2 UIT y suspensión 5 días - 3 ó más: Multa 50% UIT y suspensión 2 días - Reincidencia: Multa 1 UIT y suspensión 15 días - Reincidencia: Multa 1 UIT y suspensión 4 días. Autoridad ad ministrativa Inspector sanciona con Resol. Incluye al SAT para papeletas Inspector sanciona con Resol. La DGTE emite resol. de sanción La DGTE emite resol. de sanción Vía administ. Reconsideración: DGTE Reconsideración: SAT No modificó este tema No modificó este tema No modificó este tema Apelación: DMTU Apelación: Alcaldía
-------------------------------------------------------------(5) DOV es la sigla de “Depósito Oficial de Vehículos”. Posteriormente fue denominado “Depósito Municipal de Vehículos” o DMV, por sus siglas.
§19. Autoridad administrativa que expide la resolución de sanción:
§19.1. Desde su aprobación, la Ordenanza N° 104 contenía disposiciones incongruentes entre sí, porque por un lado señalaba que el inspector municipal de transporte emitía la resolución de sanción y por otro, que éste debía elaborar el informe que servía de sustento a la resolución que debía expedir el Director General de Transporte (6).
-----------------------------------------------------------------(6) Originalmente, el artículo 96 de la Ordenanza N° 104 señalaba que el incumplimiento o reincidencia de incumplimiento de la concesionaria de los términos de la concesión, reglamentos y demás disposiciones de la Dirección Municipal de Transporte Urbano daba lugar a la suspensión temporal del servicio más la imposición de una multa que el Inspector Municipal de Transporte debía sancionar mediante resolución. Pero también es cierto que los artículos 85 y 86 de la misma Ordenanza establecieron que el Inspector Municipal de Transporte debía emitir el informe que serviría para la aplicación de la resolución de sanción que debía ser emitida por la Dirección General de Transporte.§19.2. La Ordenanza N° 231 modifica la Ordenanza N° 104 y elimina la disposición de que es la Dirección General de Transporte la que debe disponer la sanción mediante resolución y mantiene subsistente que el inspector emita la referida resolución. Esto, en nuestra opinión, desnaturalizaba las funciones que son propias de un inspector, cuya situación jurídica dentro del órgano municipal no es la que corresponde a un funcionario que pueda tener sobre sí la responsabilidad de emitir resoluciones ni tampoco garantiza el debido proceso, desde que el administrado desconoce cuál es la autoridad que habrá de imponerle la sanción.
§19.3. Con la dación de la Ordenanza N° 351, se restituye a la Dirección General de Transporte en su facultad resolutiva de imposición de sanciones que le había otorgado originalmente la Ordenanza N° 104 (artículo 96, modificado por Ordenanza N° 351).
§19.4. Sin embargo, como hemos visto, se dio un periodo durante la vigencia de la modificación dispuesta por Ordenanza N° 231, en que quien debía sancionar era el “inspector municipal de transporte”.
§20. Sujeto pasible de sanción y sanciones aplicables:
§20.1. Las sanciones que se imponen mediante resolución tienen por sujeto a la operadora del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros, es decir, a la empresa de transportes (y no a los conductores, sea de manera directa o indirecta).
§20.2. Estas empresas pueden prestar el servicio por haber obtenido una concesión o una autorización, que son categorías jurídicas distintas.
§20.3. Originalmente, la Ordenanza N° 104 consideraba únicamente a las concesionarias. Es decir, que cuando las instancias correspondientes de la Dirección Municipal de Transporte Urbano atribuían el derecho a prestar el servicio a favor de una empresa determinada, lo hacían a título de concesión y, por tanto, al momento de fiscalizar y controlar su adecuada prestación, el accionar administrativo se dirigía a las empresas concesionarias.
§20.4. Sin embargo, con el paso de los años, la Dirección Municipal de Transporte Urbano también ha otorgado autorizaciones extraordinarias y excepcionales (7). Por ello, la Ordenanza N° 351 incluyó a las personas jurídicas autorizadas. Pero tal modificación da la apariencia de incluir a las empresas autorizadas únicamente en lo referido a las papeletas, es decir, que se puede imponer papeletas a las personas jurídicas autorizadas o a sus conductores, pero no se podría dictar resoluciones de sanción contra las empresas que no siendo concesionarias, sí pueden prestar servicio por estar autorizadas (8).
---------------------------------------------------------------------------(7) Como ejemplo de ello, podemos citar el caso del proceso de autorización extraordinaria aprobado con Resolución Directoral Municipal N° 058-99-MML/DMTU, publicada el 18.10.99, y el Acuerdo de Concejo N° 239, publicado el 25.11.99, que autoriza a la DMTU a otorgar autorizaciones excepcionales. Estos procesos han venido produciéndose en los años subsiguientes.(8) El primer párrafo del artículo 83 de la Ordenanza N° 104, de acuerdo a su última modificación, establece textualmente lo siguiente. “Las sanciones sobre los servicios autorizados, se aplicarán a las concesionarias o personas jurídicas autorizadas y a los conductores de acuerdo con la Tabla de Infracciones y Sanciones del presente Reglamento”. La Tabla a que se refiere está contenida en el artículo 92 y es la que se aplica al momento de imponer papeletas.La imposición de sanciones mediante resolución a las personas jurídicas autorizadas puede sustentarse en una interpretación distinta o más amplia de la modificación realizada con la Ordenanza N° 351. Sin embargo, consideramos que por tratarse de normas limitativas de derechos, la interpretación debe ser restrictiva.
§20.5. Asimismo, se han incluido nuevos tipos de sanciones (inhabilitación para prestar el servicio como conductor y/o cobrador y amonestación) y modificado tres de los existentes (suspensión temporal de la concesión o autorización del servicio otorgada y cancelación de la concesión o autorización otorgada e inhabilitación para presentarse en licitaciones públicas o procesos de autorización).
§20.6. La amonestación ha sido incluida como una nueva forma de posible sanción. Sin embargo, al momento de definir qué sanción corresponde por cada infracción, no se prevé su aplicación efectiva.
§20.7. En cuanto a la sanción a imponerse, deberá tenerse en cuenta los parámetros establecidos en los artículos 94 a 98 de la Ordenanza N° 104 y sus modificatorias, que son los siguientes:
INFRACCIÓN SANCIONABLE GRAVEDAD SANCIÓN APLICABLE MULTA SUSPENSIÓN CANCELACIÓN E INHABILITACIÓN Infracciones: Por 3 reincidencia 30 días NO Faltas administrativas: Por cada falta: 5% UIT NO NO Por 3 ó más faltas: 50% UIT 2 días útiles NO Reincidencia: 1 UIT 4 días NO ? Art.25: Identificación del servicio en cada vehículo: - Colores uniformes (aprobados por la DMTU) - Llevar pintado el N° de ruta en las partes anterior, posterior y lateral externa - Letrero visible de día y de noche con indicación de origen y destino, en la parte frontal interna del extremo superior - Llevar pintado N° de placa: marco de 40 por 15 cm., fondo amarillo, en el lado exterior de las paredes laterales y posterior - Exhibir en lugar visible del interior del vehículo la tarjeta de circulación - Exhibir al interior del vehículo, los avisos sobre normas de seguridad y educación vial que señalen las autoridades ? Art.26: Control de las frecuencias (control y registro de salida y llegada) en los paraderos inicial y final ? ? ? ? ? Art.28: Formular y remitir copia a DMTU de su Reglamento Interno de Funcionamiento ? ? ? ? ? Art.30: Remitir cada 6 meses a la DMTU, el Padrón de Conductores-Cobradores y la afiliación periódica de la vigencia de su Sistema de Seguro de Salud ? ? ? ? ? Art.32: Comunicar el nombre del conductor o conductor-cobrador del que prescinda por causa relacionada con eficiencia del servicio, indicando la causa y nombre del reemplazante ? ? ? ? ? Art.33: Responsabilidad de la concesionaria de que los conductores no trabajen al volante más de 8 horas consecutivas ? ? ? ? ? Art.34: Ubicar un plano de la ruta autorizada adquirido en la DMTU en las partes laterales, anterior y posterior del interior de cada vehículo ? ? ? ? ? Art.35: Comunicar a PNP cualquier accidente de tránsito de sus vehículos y que no lo haya sido por el conductor ? ? ? ? ? Art.39: Portar la credencial autorizada por DMTU de conductor, conductor-cobrador o cobrador ? ? ? ? Incumplimiento de los términos de la concesión: Por primera vez: Máx. 2 UIT 0 a 15 días Por reincidencia: 3 UIT 15 a 30 días Incumplimiento de los reglamentos: Por primera vez: Máx. 2 UIT 0 a 15 días NO Por reincidencia: 3 UIT 15 a 30 días NO Incumplimiento de las demás disposiciones de la DMTU: Por primera vez: Máx. 2 UIT 0 a 15 días NO Por reincidencia: 3 UIT 15 a 30 días NO Incumplimiento de los términos de la concesión: NO NO SÍ Abandono del servicio por 3 días consecutivos: NO NO SÍ No iniciar el servicio dentro de los 30 días naturales de notificada la resolución de concesión: NO NO SÍ No reiniciar el servicio después de vencido el plazo de suspensión: NO NO SÍ
§21. Monto de la multa y término de suspensión: La multa y la suspensión temporal varía según se trate de una reincidencia en infracciones, de una falta administrativa o del incumplimiento de los términos de la concesión, reglamentos y demás disposiciones de la Dirección Municipal de Transporte Urbano, como se expone a continuación:
§21.1. Faltas administrativas (artículo 96): Constituye falta administrativa el incumplimiento de los artículos 25, 26, 28, 30, 32, 33, 34, 35 y 39 de la Ordenanza N° 104. En la actualidad, las sanciones aplicables por la comisión de faltas administrativas son:
§21.1.1. Por cada una de las faltas: Multa equivalente al 5% de la UIT.§21.1.2. Por 3 ó más faltas al momento de la verificación: Multa equivalente al 50% de la UIT y suspensión temporal del servicio por 2 días útiles.§21.1.3. Reincidencia: Multa equivalente a 1 UIT y suspensión temporal del servicio por 4 días.
§21.2. Incumplimiento de los términos de la concesión, reglamentos y demás disposiciones de la Dirección Municipal de Transporte Urbano (artículo 95): Será sancionado de la siguiente manera:
§21.2.1. Por primera vez: Suspensión temporal del servicio de 0 a 15 días más la imposición de una multa no mayor de 2 UIT.§21.2.2. Por reincidencia (comisión de la misma falta entre el 1 de enero y el 31 de diciembre): Suspensión temporal del servicio de 15 a 30 días más una multa equivalente a 3 UIT.
§21.3. Reincidencia en infracciones (9) (artículo 94): Por tercera reincidencia (comisión de la misma infracción por 3° vez entre el 1 de enero y el 31 de diciembre): Suspensión temporal del servicio de 30 días.
--------------------------------------------------------------------(9) Esta tercera reincidencia en infracciones, deja la duda de si se trata de la reincidencia en infracciones sancionadas mediante resolución o si se trata de la imposición de tres papeletas por el policía de tránsito. Consideramos que debe entenderse que se trata de la sanción que debe imponerse con la tercera resolución de sanción y no por la tercera papeleta que se gire.
§22. Casos de procedencia de la cancelación: La cancelación consiste en la eliminación de los efectos de la concesión otorgada a la operadora del servicio público de transporte que ha sido sancionada, lo cual implica que ya no puede seguir prestando dicho servicio. La cancelación conlleva la inhabilitación por 6 meses de la empresa y sus accionistas y/o asociados para obtener una concesión de ruta y procede en los siguientes casos (artículos 97 y 98):
§22.1. Incumplimiento de los términos de la concesión.
§22.2. Abandono del servicio por 3 días consecutivos.
§22.3. No iniciar el servicio dentro de los 30 días naturales de notificada la resolución de concesión.
§22.4. No reiniciar el servicio después de vencido el plazo de suspensión.
§23. Vía administrativa:
§23.1. Desde la dación de la Ordenanza N° 104, se instauraron los recursos de reconsideración y apelación, agotándose con éste último la vía administrativa, sin dar lugar a la interposición de recurso de revisión alguno; circunstancia que no fue variada con las diversas modificaciones de la antedicha Ordenanza.
§23.2. El plazo previsto tanto para la interposición del recurso de reconsideración como el de apelación es de 5 días hábiles, mismo que ha sido mantenido uniformemente por las diversas Ordenanzas modificatorias de la citada Ordenanza N° 104.
§23.3. Originalmente, el recurso de reconsideración debía ser resuelto por la Dirección General de Transporte (que también era la instancia que imponía la sanción) y la apelación, por la Dirección Municipal de Transporte Urbano (el órgano jerárquicamente superior de la Dirección General de Transporte). Sin embargo, con la modificación dispuesta por la Ordenanza N° 147, la reconsideración debe ser resuelta por el Servicio de Administración Tributaria - SAT (, que es un órgano autónomo de la Municipalidad Metropolitana de Lima, separado y distinto de la Dirección Municipal de Transporte Urbano) y la apelación, por la Alcaldía (nuevos textos de los artículos 88 y 89 de la Ordenanza N° 104)(10).
-----------------------------------------------------------(10) El artículo 15 de la Ordenanza N° 154 estableció que el Servicio de Administración Tributaria - SAT es autoridad administrativa competente en materia de transporte urbano e interurbano de pasajeros y en materia de tránsito y seguridad vial y que sus labores se circunscriben a la imposición, control y cobranza de las papeletas impuestas por infracciones al Reglamento del Servicio Público de Transporte Urbano e Interurbano de Pasajeros, y al Código de Tránsito y Seguridad Vial (actualmente derogado, encontrándose en vigencia el Reglamento Nacional de Tránsito, aprobado por Decreto Supremo N° 033-2001-MTC); así como la resolución en primera instancia de los recursos de reconsideración y solicitudes no contenciosas originados por las mismas.Por ello, es posible que en una interpretación distinta a la postulada en el presente artículo, alguien interprete que con esto, se elimina la posibilidad de que el Servicio de Administración Tributaria - SAT conozca los recursos de reconsideración contra las resoluciones de sanción y por ende, tal atribución retorne a la Dirección General de Transporte, como ente emisor de la resolución impugnada.
3. NECESIDAD DE LA REGULACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ESPECIAL PARA EL CASO DE LA PRESTACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE URBANO E INTERURBANO REGULAR DE PASAJEROS:
§24. Como podemos apreciar, existen serias incongruencias en el texto de la Ordenanza N° 104 respecto al procedimiento sancionador, por cuanto se encuentran entremezcladas las infracciones sancionables mediante papeletas de infracción por la Policía Nacional del Perú, con las sancionables mediante resolución, así como sus respectivos procedimientos.
§25. Asimismo, la Ordenanza citada no prevé una forma específica para el trámite del procedimiento que concluya en la imposición de una resolución de sanción, por lo que se debe recurrir a la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444.
§26. De igual manera, la Ordenanza N° 104 no contempla un adecuado escalonamiento de las sanciones a imponer (por ejemplo, el caso de incumplimiento de los términos de la concesión puede ser sancionado con multa y suspensión que aumentan en el caso de la reincidencia, pero también con cancelación directa a la primera vez).
§27. A su vez, los artículos 88 y 89 de la Ordenanza N° 104 han sufrido una modificación que desnaturaliza la vía administrativa, ya que la reconsideración, que por su naturaleza jurídica debe ser competencia de la misma autoridad que emitió el acto impugnado (es decir, la Dirección General de Transporte), en la actualidad debe ser conocida por un ente distinto (es decir, el Servicio de Administración Tributaria - SAT)(11). Por ello, la vía administrativa debe restablecerse, conforme a lo que disponía originalmente la Ordenanza N° 104.
---------------------------------------------------------------------(11) Este punto ha sido analizado en este mismo artículo. Vid §23.
§28. Todo lo expuesto, hace necesaria la urgente aprobación de un procedimiento sancionador especial que establezca el mecanismo por el cual se puede emitir una resolución de sanción contra las operadoras del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros y, por consiguiente, una modificación de la Ordenanza N° 104.
§29. El referido procedimiento debe contemplar las garantías recogidas en la Ley del Procedimiento Administrativo General N° 27444 y respetar los parámetros generales que dicha ley establece, pero adecuándolos a las particulares características del sector del transporte urbano e interurbano de pasajeros.
§30. Por ello, debe asegurarse la notificación al administrado investigado, el conocimiento independiente de la fase instructora y la fase resolutiva, así como también debe velarse por la celeridad de un procedimiento sancionador que no por ello, violente las garantías que debe tener todo procedimiento administrativo.
§31. Las modificaciones que encontramos de urgente necesidad implican la derogatoria de los artículos 94°, 95°, 96° y 97° y la modificación de los artículos 87° y 88° de la Ordenanza N° 104. Tales modificaciones son las siguientes:
§31.1. Incluir en los sujetos pasibles de sanción tanto a las personas jurídicas que prestan servicio bajo el permiso de la Municipalidad Metropolitana de Lima, como a aquéllas que no lo tienen, pues es ampliamente conocido que en la actualidad, el servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros es prestado dentro de la jurisdicción de Lima por numerosas empresa informales, las que contando con amparo judicial o sin él, cometen múltiples atropellos contra los usuarios y vecinos de la provincia, respecto a lo cual, la Comuna limeña debe restablecer su principio de autoridad y proceder a supervisar y controlar íntegramente la prestación del antedicho servicio(12).
----------------------------------------------------------------------(12) Se debe incluir no solamente a las personas jurídicas concesionarias, sino también a las autorizadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como a toda operadora del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros que por cualquier otro título bajo cualquier denominación, se encuentren prestando servicio dentro de la provincia de Lima.
§31.2. Es precisamente por lo dicho, que debe establecerse que es la operadora (preferimos evitar el término “concesionaria” por cuanto existen empresas no concesionarias, pero autorizadas por la Municipalidad Metropolitana de Lima o incluso sin autorización de esta Municipalidad, pero que tiene otro tipo de autorización, que puede ser judicial o de una autoridad incompetente) la responsable por la prestación del servicio.
§31.3. Debe establecerse una relación de las infracciones que usualmente se detectan en campo y que muchas veces no se pueden sancionar, por la falta de una regulación clara. Efectivamente, la Ordenanza N° 104 no establece una tipificación precisa de las infracciones sancionables mediante resolución, sino que -fuera de los casos de las faltas-, simplemente contiene la siguiente fórmula general: “... la Dirección General de Transporte sancionará mediante Resolución, el incumplimiento de los términos de la concesión, reglamentos y demás disposiciones emitidas por la Dirección Municipal de Transporte Urbano...”, tal como se encuentra textualmente prescrita en su artículo 96 (modificado por Ordenanza N° 351), que repite en este aspecto, la disposición del artículo 95.
§31.4. Esa relación o tabla de sanciones debe formularse con respeto al principio de razonabilidad, para evitar la discrecionalidad de la autoridad administrativa y que ésta pueda ser cuestionada por la imposición de sanciones que ante la misma infracción, podrían ser más severas en unos casos y más leves en otros. Es decir, que se prevea una sanción determinada por cada infracción tipificada, de tal suerte que la autoridad no tenga que decidir cuál será el monto de la sanción pecuniaria o cuántos días de suspensión impondrá cada vez.
§31.5. Asimismo, debe restituirse la vía administrativa originalmente prevista en la Ordenanza N° 104 para las impugnaciones a que pudiera haber lugar, pues tal como se encuentra en la actualidad, una autoridad distinta a la que sanciona, es a la que le corresponde ver los recursos de reconsideración.
4. CONCLUSIONES
§32. Podemos afirmar, entonces, que la respuesta a las preguntas inicialmente formuladas es que lamentablemente, la Municipalidad Metropolitana de Lima no cuenta con los instrumentos legales necesarios que le permitan supervisar y controlar adecuadamente el servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros.
§33. Por lo dicho, creemos que es imprescindible modificar la Ordenanza N° 104, de tal manera que las inconsistencias a lo largo del presente artículo sean superadas y corregidas, en beneficio de la seguridad de todos los vecinos de Lima y, en especial, de los usuarios del servicio público de transporte urbano e interurbano regular de pasajeros de la Capital de la República.