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miércoles, 26 de diciembre de 2007

EL PROYECTO DE LEY DEL TRIBUNAL DE COMPETENCIAS DE 1849

EL PROYECTO DE LEY DEL TRIBUNAL DE COMPETENCIAS DE 1849 DANIEL SORIA LUJÁN * PERU
* Profesor de Garantías Constitucionales de la Facultad de Derecho de la PUCP
El proceso constitucional sobre conflictos de competencias y atribuciones es una novedad establecida por la Constitución de 1993. Al respecto, como bien explica el constitucionalista peruano Luis Huerta Guerrero:
*(_) [E]ste proceso tiene como finalidad determinar las competencias o atribuciones de carácter constitucional de los órganos constitucionales autónomos, en caso de que alguno de éstos adopte decisiones que correspondan a otro (conflicto positivo), o cuando dos o más de ellos rehuyan cumplir una competencia o atribución por entender que no les corresponde asumirla (conflicto negativo)"1.
Sobre la base de esta definición, por ejemplo, podría presentarse un conflicto de competencias entre dos poderes del Estado. Así lo confirma el artículo 46º inciso 3) de la Ley Nº 26435, Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.
Esta preocupación por el establecimiento de mecanismos que diriman conflictos de competencias entre órganos constitucionales, sin embargo, no es nueva. Hace más de 150 años, el Gobierno del Presidente Ramón Castilla elaboró un proyecto de ley para instalar un tribunal que decidiera en los conflictos de competencias que se suscitaran entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial. Al respecto, el Gobierno de la época consideró que podrían presentarse supuestos de confusión en el ejercicio de sus respectivas atribuciones. En tal medida, resulta interesante para la historia constitucional peruana rescatar este breve y poco conocido episodio.
La idea del Ejecutivo se basó en el artículo 89º de la Constitución francesa de 1848, que estableció un tribunal que dirimiera los conflictos de atribuciones entre la autoridad administrativa y la autoridad judicial, compuesto por miembros de la Corte de Casación y del Consejo de Estado, y presidido por el Ministro de Justicia2.
El proyecto en mención denominaba al cuerpo propuesto como "Tribunal de Competencias". Estaría compuesto de cuatro consejeros de Estado y tres vocales del Tribunal de los Siete Jueces3, elegidos cada dos años por su respectiva corporación. El presidente de este tribunal sería elegido de entre los miembros del Consejo de Estado4. Los conflictos de competencias entre el Ejecutivo y el Judicial serían decididos por este tribunal en instancia única, sin posibilidad de apelación u otro recurso. La mayoría absoluta de votos formaba decisión y se requería la presencia de los siete vocales; es decir, se necesitaban cuatro votos para tener una decisión.
El referido proyecto se encuentra en el Archivo General del Congreso de la República, en el legajo Nº 4 correspondiente a los años 1849-1850. Fue publicado en la edición del sábado 29 de setiembre de 1849 del diario El Peruano (tomo XXII, Nº 27). Su texto era el siguiente:
El Congreso de la República peruana
Considerando:
Que para evitar el conflicto de las autoridades administrativas con las judiciales, es necesario el establecimiento de un tribunal que vele sobre la permanencia de unas y otras, en los límites que están marcados por la ley, y que determine la verdadera competencia de los negocios cuyo conocimiento reclaman unos y otros a la vez.
Ha dado la siguiente ley:
Art. 1º Se establece un tribunal especial que se denominará "Tribunal de Competencias", compuesto de cuatro consejeros de Estado y tres vocales del Tribunal de los Siete Jueces.
Art. 2º Los consejeros y los vocales del Tribunal de los Siete jueces destinados a la formación de este tribunal serán elegidos cada dos años por su cuerpo respectivo.
Art. 3º El Consejo de Estado elegirá de entre los cuatro consejeros referidos el que haya de presidir dicho tribunal.
Art. 4º Las cuestiones de competencia que se susciten entre el Poder Ejecutivo y el Poder Judicial serán decididas, sin apelación ni otro recurso, por el Tribunal de Competencias; y no tendrán más sustanciación que una exposición de cada una de las autoridades comprometidas en la competencia, que se dirigirán respectivamente al Tribunal por conducto del Gobierno y de la Corte Suprema. El Gobierno y la Corte podrán ilustrar la exposición con los informes convenientes.
Art. 5º El Tribunal de Competencias observará en sus deliberaciones la misma forma de procedimientos que el Consejo de Estado. La mayoría absoluta de votos forma decisión y se requiere la presencia de los siete vocales.
Art. 6º En caso de impedimento de alguno de los vocales, se nombrará respectivamente por el Consejo de Estado o por el Tribunal de los Siete Jueces el vocal que lo reemplace.
Art. 7º El Presidente del Tribunal de Competencias llevará la correspondencia de dicho Tribunal con el Gobierno por conducto del Ministerio de Justicia, y con la Corte Suprema por conducto de su Presidente.
Comuníquese al Poder Ejecutivo para que disponga su cumplimiento, mandándolo imprimir, publicar y circular.
Dado en Lima a (_)
El 27 de julio de 1849, el Poder Ejecutivo solicita el dictamen del Consejo de Estado sobre el referido proyecto de ley, antes de presentarlo al Congreso5. El Ejecutivo señaló que era "muy palpable la necesidad de que exista una autoridad que en los casos de duda pueda marcar con exactitud el límite que separa los poderes Ejecutivo y Judicial que en muchos casos están expuestos a confundirse en el ejercicio de sus funciones"6.
El Consejo de Estado, en su dictamen de fecha 11 de setiembre de 18497, votó en contra del proyecto porque a su entender reformaba la decimosegunda atribución del artículo 103° de la Constitución de 1839, es decir, la facultad otorgada al Consejo de Estado de dirimir las competencias entre las autoridades administrativas. En tal sentido, el Consejo consideraba al Poder Judicial como una entidad de naturaleza administrativa.
En esta dirección, consideró que el Ejecutivo sólo tenía la potestad de presentar proyectos de leyes secundarias, no de reforma constitucional, ya que esta última atribución era exclusiva del Poder Legislativo conforme lo establecían los artículos 186º al 193º de la Carta del 39.
Frente a esta respuesta, el Gobierno se dirigió a la Cámara de Diputados para que pudiera arbitrar en este conflicto de interpretaciones8. Señaló el Ejecutivo que no era concebible que el Consejo le haya dado a la denominación "autoridades administrativas" una extensión "desconocida en el lenguaje del derecho público, desconocida por la misma Constitución y por la magistratura peruana". La distinción le parecía tan clara, que "difícil sería citar un publicista que confundiese la calificación de administrativa con la calificación de judicial".
Citando el Diccionario Razonado de Jurisprudencia y Legislación de Joaquín Escriche, sustentó en primer lugar una diferencia conceptual entre la voz "administración pública" y "administración de justicia":
"Léase la palabra 'administración pública' en el citado diccionario, y se hallará definida del modo siguiente: 'La parte de autoridad pública que cuida de las personas y bienes en sus relaciones con el Estado, haciéndolos concurrir al bien común y ejecutando las leyes de interés general; a diferencia de la justicia que tiene por objeto las personas y los bienes en sus relaciones particulares de individuo a individuo, aplicando las leyes de interés privado. La administración considera a los hombres como miembros del Estado, y la justicia como individuos; ésta se ejerce por los jueces, audiencias y tribunales supremos, y aquélla por los alcaldes y ayuntamientos, gobernadores civiles, etc'".
En segundo lugar, se refirió a la propia estructura del Tribunal de Competencias de la Constitución francesa de 1848, que diferenciaba entre la autoridad administrativa y la judicial.
Finalmente, afirmó que si la propia Constitución de 1839 hubiera comprendido a las autoridades judiciales dentro de las autoridades administrativas, no hubiera establecido la atribución de la Corte Suprema de dirimir las competencias entre las cortes superiores y las de éstas con los demás tribunales o juzgados (artículo 118° inciso 10); ni la atribución otorgada a las cortes superiores de dirimir las competencias entre los juzgados de su dependencia (Art. 121° inciso 7). Caso contrario, hubiera sido el Consejo de Estado el que dirimiese las competencias entre las autoridades judiciales. En tal medida,
"(...) [Si] el Consejo no ha reclamado la dirimencia de competencias de la Corte Suprema y cortes superiores como una usurpación de su autoridad, es porque no ha creído comprendida esta facultad en su atribución 12va (sic), o lo que es lo mismo, porque no cree que la denominación de autoridades administrativas comprenda a las autoridades judiciales".
La solicitud del Poder Ejecutivo llegó a la Cámara de Diputados el 6 de octubre de 1849, corriéndose traslado de la misma a su Comisión de Justicia tres días después. Hasta donde hemos podido investigar en los legajos respectivos del Archivo General del Congreso de la República, el Congreso no se habría pronunciado en torno a este conflicto de interpretaciones, no prosperando de esta manera el proyecto de ley del Tribunal de Competencias diseñado por el Poder Ejecutivo. Futuras investigaciones podrán confirmar o negar estas afirmaciones. A nuestro parecer, es razonable postular la hipótesis de que el tema se dejó de lado por la inercia parlamentaria.
En este conflicto de interpretaciones entre el Poder Ejecutivo y el Consejo de Estado, el primero ostentaba los argumentos más sólidos. A las razones del Gobierno basadas en la interpretación integral de la Constitución de 1839, en el derecho comparado y en la doctrina de la época, podemos agregar un cuarto elemento no advertido: la posición del constituyente de Huancayo sobre la atribución del Consejo de Estado de dirimir las competencias entre las autoridades administrativas.
En efecto, en el Congreso General de 1839 se propuso originalmente que el Consejo de Estado podría "dirimir las competencias entre las autoridades administrativas, y juzgados de primera instancia militar, de comercio, minería, diezmos, presas, comisos y etc.". Sin embargo, el diputado Rosel pidió que algún miembro de la Comisión de Constitución "explicase la causa de pretender que el Consejo de Estado ejerciese las funciones de un tribunal de justicia". Asimismo, varios señores diputados advirtieron que el artículo estaba mal redactado, por lo que se mandó devolver a la Comisión para que lo reformase, quedando en la redacción final que sólo dirimiría competencias entre autoridades administrativas9. De esta manera, el constituyente de Huancayo entendía claramente que al hablar de autoridades administrativas, no se incluían a las autoridades judiciales.
El Consejo apeló tal vez a la doctrina que aceptaba otras formas de clasificar las funciones del poder, no reconociendo sino dos poderes principales: el Legislativo y el Ejecutivo, y dentro de este último se encontraría tanto el Poder Judicial como la Administración10. Sin embargo, este soporte conceptual era débil dada la mayoritaria opción por la división tripartita del poder en el Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Asimismo, consideramos que la posición del Consejo de Estado pudo haber tenido como finalidad fortalecer sus atribuciones. Esta hipótesis no es descabellada puesto que, como hemos tenido ocasión de señalar en otro trabajo11, el Consejo de Estado que funcionó durante el primer gobierno del Presidente Ramón Castilla (1845-1851), fue particularmente activo en este período, tratando de desarrollar al máximo sus atribuciones constitucionales, especialmente las de defensa política de la Constitución.
Por su parte, el Poder Ejecutivo al parecer tuvo interés en promover el proyecto de ley. Una prueba de ello es su publicación en el diario El Peruano el 29 de setiembre de 1849, luego de haber recibido el voto desfavorable del Consejo de Estado (11 de setiembre) y antes de presentar el caso al Congreso (6 de octubre). Sin embargo, no tenemos noticia de por qué no continuó con esta promoción del mismo. Tal vez atendió al hecho que un tribunal de la naturaleza del propuesto implicaba una reforma constitucional, que sólo podía realizar el Congreso, puesto que —como lo advirtió el mismo Ejecutivo- tanto los conflictos de competencias entre autoridades administrativas como entre autoridades judiciales, estaban regulados a nivel constitucional.
Esta fue la breve historia del proyecto de ley del Tribunal de Competencias, fuente que calificaría como el primer antecedente histórico de la regulación jurídica del conflicto de competencias en el Perú.
Notas:
[1] Huerta Guerrero, Luis Alberto. "Los procesos constitucionales en la Constitución de 1993", estudio preliminar a la compilación legislativa Garantías Constitucionales. Lima: CAJ, 1998, p. 31.
2 Cfr. Duverger, Maurice. Constitutions et documents politiques. 12° Ed., París: Presses Universitaires de France, 1989, p. 153.
3 De acuerdo al artículo 103º de la Constitución de 1839, vigente en esa época, este tribunal tenía la atribución de hacer efectiva la responsabilidad de la Corte Suprema o de alguno de sus miembros, y conocer los recursos de nulidad que se presentaban contra las sentencias que la Corte Suprema pronunciaba en última instancia. Sus miembros eran nombrados por el Consejo de Estado.
4 El Consejo de Estado de la Constitución de 1839 era una corporación de doble naturaleza: en primer lugar, era la institución que ayudaba al Congreso en la defensa política de la Constitución; asimismo, fue un cuerpo consultivo del Poder Ejecutivo.
5 El artículo 103º de la Constitución de 1839 señalaba que el Consejo de Estado tenía la atribución de dar su dictamen al Presidente de la República sobre los proyectos de ley que juzgare conveniente presentar al Congreso.
6 Archivo General del Congreso de la República. Años 1849-1850, Legajo 4.
7 Archivo General del Congreso de la República. Años 1849-1850, Legajo 4.
8 Archivo General del Congreso de la República. Años 1849-1850, Legajo 4.
9 Archivo General del Congreso de la República. Libro de actas de las sesiones del Congreso Jeneral (sic) del Perú celebradas en el salón destinado en la ciudad de Huancayo. Año de 1839. Sesión del miércoles 30 de octubre de 1839, p. 81.
10 Cfr. Pradier Foderé, Paul. Compendio del curso de derecho administrativo. Lima: Imprenta del Estado, 1875, p. 7.
11 Nos referimos a nuestro trabajo Los mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: el poder conservador y el Consejo de Estado (1839-1855). Tesis para optar por el título de abogado en la Pontifica Universidad Católica del Perú. Lima, 1997.