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sábado, 5 de enero de 2008

LA COOPERACIÓN JUDICIAL Y POLICIAL EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA. NOVEDADES APORTADAS POR EL TRATADO DE AMSTERDAM

LA COOPERACIÓN JUDICIAL Y POLICIAL EN EL ÁMBITO DE LA UNIÓN EUROPEA. NOVEDADES APORTADAS POR EL TRATADO DE AMSTERDAM1 MAR JIMENO BULNES * ESPAÑA
SUMARIO: I. Introducción.- II. Origen y Evolución Histórica: 1. Antecedentes en los Años Setenta. 2. La Cooperación Política Europea del Acta Unica. 3. El Título VI del Tratado de la Unión Europea.- III. Contenido de la Cooperación Judicial y Policial: 1. Cooperación Judicial Civil. 2. Cooperación Judicial Penal. 3. Cooperación Policial (y aduanera).- IV. Aportaciones del Tratado de Amsterdam: 1. La "Comunitarización" del Tercer Pilar y el "Acervo Schengen". 2. La Nueva Competencia del Tribunal de Justicia. 3. Otras reformas.- V. Reflexión Final.
I. Introducción
Es quizás, aquí y ahora, un momento oportuno para analizar la denominada cooperación judicial y policial en el ámbito de la Unión Europea, la cual, inaugurada de forma expresa por el no muy lejano Tratado de la Unión Europea2, ha sido ya fruto de profunda reforma por el todavía reciente Tratado de Amsterdam; ello toda vez finalizados los trabajos de la Conferencia Intergubernamental que han tenido lugar durante el transcurso del año 1996 y gran parte de 1997 para procurar la revisión del anterior anunciada en su art.N. Ya desde entonces el tema despertó un enorme interés como lo prueban los numerosos estudios que existen publicados al respecto3, siendo previsible que éste vaya en aumento y no sólo desde la óptica del Derecho Internacional Público sino también -y así queremos servir de conexión- entre los cultivadores del Derecho Procesal.
Procede, pues, recordar que tal cooperación judicial y policial es regulada de forma independiente en el Título VI del Tratado de la Unión Europea bajo el título "Cooperación de los ámbitos de Justicia e interior", siendo más comúnmente conocida por sus siglas (CAJI). Dicho título, integrado en exclusiva por los arts.29 a 42 TUE4 configura el llamado "tercer pilar" y significó, quizás junto con el segundo del Título V dedicado a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC), una de las innovaciones más singulares de Maastricht a quien se debe la famosa articulación en pilares comunitarios que se ha entendido comparable a la arquitectura de un templo griego5.
Así, debemos anticipar una peculiaridad del Título VI fruto del espíritu innovador de Maastricht y es que, precisamente, este tercer pilar sobre el que reposa la Unión Europea en absoluto posee -a semejanza del segundo y a diferencia del primero- carácter comunitario por cuanto no supone "integración" alguna. La cooperación judicial y policial se sitúa, como decimos, en el ámbito de la Unión Europea; por tanto, sus disposiciones así como los actos posteriores que se adopten a su tenor, no constituyen Derecho Comunitario en sentido estricto sino que se desarrollan, en cambio, en el espacio clásico de las relaciones entre Estados miembros. Esta es la predicada característica de "intergubernamentalidad"6.
No obstante y por lo que respecta al origen de dicha cooperación judicial y policial con la asumida característica de intergubernamentalidad, pese a su expresa previsión por vez primera en el Tratado de la Unión Europea, su contenido deriva de textos anteriores. De tal manera podría entenderse inscrita dentro del concepto de Cooperación Política Europea instaurado a partir del Acta Unica Europea7; pero tampoco es esta primera revisión de los Tratados comunitarios completamente novedosa, por cuanto la cooperación política -en suma, judicial y policial- que allí se diseña no es sino resultado de ciertas prácticas que habitualmente venían sosteniendo en este campo los Estados miembros a partir de los años setenta. Ahora sí, en cualquier caso es mediante la adopción del Tratado de la Unión Europea cuando dicha cooperación judicial y policial adquiere todo su significado.
Por otro lado, tampoco termina aquí la evolución de la llamada cooperación judicial y policial, ya que en dicho ámbito -y como ha sido anunciado- realiza importantes modificaciones el aún reciente Tratado de Amsterdam, firmado en esta ciudad el día 2 de octubre de 19978, en vigor desde el pasado 1 de mayo de los corrientes. Con el nuevo tratado, parte de las normas dirigidas a la regulación en materia de justicia y asuntos de interior se someten a las reglas comunitarias, precisamente en aras de solventar las acusadas críticas al actual sistema jurídico de carácter intergubernamental. Del mismo modo, otros textos firmados en el seno de los Estados miembros encuentran su puesto al menos dentro del marco de la Unión Europea; así ocurre, fundamentalmente, para el caso del "acervo Schengen", el cual se incorpora a partir de este momento al ámbito del Tratado de la Unión Europea9.
En suma, a estas y otras particularidades de la cooperación judicial y policial en el ámbito de la Unión Europea queremos referirnos en el presente trabajo. Comenzaremos, pues, por el estudio de su origen y evolución histórica hasta la proclamación de la CAJI en el Tratado de la Unión Europea. Aludiremos posteriormente al contenido de la misma tal y como viene configurado en el Título VI del Tratado de la Unión Europea introducido en 199210, así como a los ulteriores actos que han sido dictados en las diferentes áreas que componen la misma. Por último expondremos las novedades del futuro Tratado de Amsterdam para finalizar con nuestra reflexión final sobre el tema.
II. Origen y evolución histórica
Si bien, como venimos diciendo, el concepto de "cooperación judicial y policial" es propio del Tratado de la Unión Europea, no es menos cierta que la misma encuentra origen en fechas anteriores. Así podemos aludir a un antecedente de carácter escrito y de fecha relativamente próxima como es el Acta Unica Europea de 1986, al igual que a otros precedentes más remotos derivados de ciertas prácticas habituales que venían desarrollando los Estados miembros; en ambos casos se trata, no de cooperación judicial y policial stricto sensu sino de una cooperación de naturaleza más amplia como es la cooperación política.
1. Antecedentes en los años setenta
Sin duda, a partir de esta década se fué desarrollando en el ámbito de los Estados miembros de la Comunidad Europea una cooperación política cada vez mayor; ésta fué especialmente intensa en áreas tales como la lucha contra el terrorismo y la criminalidad internacional y de ahí la consideración de tales aspectos incluidos en proyectos concretos como el Plan Harmel de 196911 en cuanto antecedentes concretos de una posterior cooperación policial. En la misma línea pueden situarse -poco después y pese a dedicarse fundamentalmente a aspectos relativos a la PESC- los Informes de Luxemburgo y Copenhague de 1970 y 1973 respectivamente, al igual que el Informe de Londres de 1981 y la Declaración solemne de Stuttgart sobre la Unión Europea de 1983, todos ellos documentos cuya importancia decisiva deriva de su posterior mención en el Acta Unica Europea.
Paralelamente se firman algunos tratados internacionales entre los países socios comunitarios relativos a cuestiones de justicia e interior, muchos de los cuales, en puridad, no son sino adaptación de convenios concluidos anteriormente en el seno del Consejo de Europa12. Recordemos como ejemplo más emblemático el Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968, relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil; así también, el Acuerdo relativo a la aplicación del Convenio europeo para la represión del terrorismo entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas, firmado en Dublín el 4 de diciembre de 1979 o el Convenio de Roma de 19 de junio de 1980, sobre la ley aplicable a las obligaciones contractuales, etc.
Interesa también destacar, en nuestro ámbito, la firma de ulteriores convenios en materia exclusivamente penal. Así, entre otros, el Convenio entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas sobre non bis in idem, firmado en Bruselas el 25 de mayo de 1987; o el Acuerdo entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas relativo a la simplificación y a la modernización de las forma de transmisión de las solicitudes de extradicción (más conocido como Convenio "telefax") firmado en San Sebatián el 26 de mayo de 1989; y, de modo particular, el Convenio entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas sobre la ejecución de la condenas penales extranjeras, firmado en Bruselas el 13 de noviembre de 199113.
Sin embargo, a nuetro juicio, la cooperación judicial y, en particular, policial anterior a Maastricht de mayor relevancia fué aquella que tuvo lugar mediante dos acciones concretas, cuales son las siguientes:
a) La creación del denominado "Grupo TREVI" cuyas siglas acuñan las políticas a debatir -esto es, terrorismo, radicalismo, extremismo y violencia internacional- y la cual tuvo lugar a iniciativa del Primer Ministro británico en la reunión del Consejo Europeo celebrada en Roma los días 1 y 2 de diciembre de 1975. De este modo, dicho grupo, integrado por los Ministros de Justicia e Interior de los Estados miembros, si en su fase inicial tenía como misión hacer frente al terrorismo de los años setenta mediante el intercambio de expertos y de información, con posterioridad se ocupa de otras políticas más acordes con las necesidades actuales; así, el reforzamiento de la cooperación entre los servicios de policía y seguridad entre los Estados miembros, la prevención y represión tanto del terrorismo como del tráfico de drogas, la inmigración clandestina y la delincuencia internacional14.
b) La conclusión de sendos convenios Schengen -así, en concreto, el Acuerdo Schengen relativo a la supresión de controles en las fronteras comunes firmado el 14 de junio de 1985, y el Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen, de 19 de junio de 1990- que, si bien fueron inicialmente suscritos por Alemania, Francia y los países del Benelux, son también de aplicación en nuestro país a partir del 25 de junio de 199115. En suma, mientras el primero supone una especie de acuerdo base garante de un objetivo primordial cual es la promoción de la libre circulación de personas, el segundo se dirige propiamente a desarrollar y hacer operativa esa supresión de controles en las fronteras comunes y, con ello, el Acuerdo anterior.
2. La Cooperación Política Europea del Acta Unica
Si hasta ahora nos hemos venido refiriendo a los usos consuetudinarios de los Estados miembros por lo que atañe a los antecedentes de la cooperación judicial y policial, ahora es turno de mencionar al menos la existencia de algun texto escrito que inicie la andadura de la misma. En este sentido podemos aludir a aquél que proporcionó la primera revisión de los Tratados fundacionales; concretamente, el Acta Unica Europea firmada en Luxemburgo el 17 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero del mismo año. De este modo, la redacción del Acta Unica Europea introduce por vez primera y de forma expresa el término de "cooperación" -en este caso política- ya en el primer precepto de su articulado16 y procede a realizar una curiosa remisión a los posteriores arts.30 y ss, los cuales, en cuanto modificativos a su vez del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica, poco tienen que ver con nuestro tema en cuestión. Además, tampoco la previsión de este art.1 AUE resulta original, por cuanto, de otro lado, no hace sino acudir a la mención de los antecedentes anteriormente reseñados; así, recordamos, Informes de Luxemburgo (1970), Copenhague (1973), Londres (1981) y Declaración solemne sobre la Unión Europea (1983) al igual que "las prácticas progresivamente establecidas entre los Estados miembros".
Más interesante resulta, sin embargo, la firma de dos declaraciones anexas al texto sustantivo en la cuales ya aparecen claramente reflejados ciertos aspectos de lo que el ulterior Tratado de la Unión Europea conceptuará como cooperación judicial y policial. Nos referimos concretamente a la "Declaración general sobre los artículos 13 a 19 del Acta Unica Europea" así como a la "Declaración política de los Gobiernos de los Estados sobre la libre circulación de personas"; entre las materias indicadas se encuentra el control de la inmigración de terceros paises, la lucha contra el terrorismo, la criminalidad, el tráfico de drogas así como de obras de arte y antigüedades; etc17.
Todos estos ámbitos aquí aludidos van a ser, de uno u otro modo, objeto de esa cooperación judicial y policial de la que con posterioridad se ocupará el Título VI del Tratado de la Unión Europea, si bien encontrarán alusión previa en algun documento intermedio que preparará la redacción de este articulado. Se trata del llamado "Documento de Palma", fruto de los trabajos expuestos en esta ciudad por el Grupo de Coordinadores sobre la libre circulación de personas creado a tal efecto en el Consejo europeo de Rodas de 1988, incorporándose así también la lectura de sus conclusiones al orden del día del Consejo europeo de Madrid, celebrado en los días 26 y 27 de junio de 1989. Así pues, a tenor del mismo eran previstas un conjunto de medidas en una doble vertiente18:
1) En primer lugar, se contempla una serie de medidas "esenciales", a adoptar a corto plazo, tales como la ratificación por todos los Estados miembros del Convenio Europeo de extradición así como de cualesquiera otros firmados entre ellos y arriba citados; así también, por ejemplo, está prevista la instauración de un régimen común por lo que respecta a la tramitación de las solicitudes de extradición a fin de simplificar su procedimiento.
2) En segundo lugar, se hace referencia a una serie de medidas "deseables", cuya consideración tiene ya lugar a largo plazo como pueden ser la armonización legislativa en materia de incriminaciones, la cooperación judicial penal y ejecución de sentencias, la firma de cierto número de convenios, etc.
Todas estas medidas concluyen en el listado de materias contemplado en el posterior (y ya antiguo) art.K.1 TUE, el cual incorporaba de forma expresa el contenido de esta cooperación judicial y policial en un texto comunitario de naturaleza "constitutiva"19 y cuya redacción, precisamente, dió lugar a no pocas discusiones. Por ello, con la alusión a este precepto concluimos esta primera fase de evolución de la cooperación judicial y policial, continuando una etapa posterior de la misma la firma del nuevo Tratado de Amsterdam, análisis que afrontaremos con posterioridad.
3. El Título VI del Tratado de la Unión Europea
En efecto, a partir de la firma el 7 de febrero de 1992 en Maastricht del Tratado de la Unión Europea se elabora el contenido concreto de la cooperación judicial y policial a tener lugar entre los Estados miembros de la Comunidad Europea y el cual aparece desglosado en el listado de materias al que se refería el antiguo K.1 TUE. El alcance de dicha cooperación en cada una de las áreas reflejadas aparece además como uno de los objetivos de la Unión Europea fijados en el actual art. 2 (antiguo art.B) TUE20 y su enumeración opera como numerus clausus, de forma que una ampliación o reducción de la misma sólo podía tener lugar mediante el procedimiento de revisión previsto en el actual art.48 (antiguo art.N) TUE21 como de hecho ha ocurrido a raíz de la firma del Tratado de Amsterdam.
Pese a los iniciales problemas antes aludidos que produjo la elaboración del listado de materias de este art.K.1 TUE, sin duda, mayores fueron las dificultades que se sucedieron a la hora de arbitrar la naturaleza jurídica de ésta y todas aquellas disposiciones relativas a la cooperación judicial y policial contenidas en el Tratado de la Unión Europea. Así, entre la doble opción de atribuir a tales normas carácter comunitario o carácter intergubernamental se optó por esta última, hasta el punto de que la naturaleza jurídica de las mismas se incardina mejor en la esfera del Derecho internacional clásico que en la del Derecho Comunitario, pese a la existencia también de discrepancias doctrinales en este sentido. Por nuestra parte, nos adherimos a la primera postura22 en base a las consideraciones siguientes, a su vez rasgos característicos de dicha cooperación judicial y policial:
a) Previsión de una nueva tipología de actos comunitarios para la toma de decisiones en este ámbito, sin tener lugar el empleo de las categorías descritas en el art.249 (antiguo art.189) TCE. Así pues, la promulgación de reglamentos, directivas y decisiones con carácter vinculante se sustituye en este momento por la adopción de posiciones comunes, acciones comunes y convenios a la que aludía el anterior art.K.3 TCE y cuyo valor jurídico es bastante discutible a causa del silencio legal de tal precepto23. Precisamente por este motivo, entre otros, la clasificación de esta normativa ha sido objeto de modificación y precisión en el nuevo art.34.2 (antiguo art.K.6) TUE por parte del Tratado de Amsterdam en el sentido que luego expondremos24.
b) Instauración de nuevos órganos en el seno del Título VI, tales como los Grupos de Trabajo o Comités Directores que agrupan a los primeros, siendo el más característico precisamente el que se sitúa en un tercer nivel y el cual además encontraba ya concreta regulación en el entonces art.K.4 TUE y hoy art.36 (antiguo art.K.8) TUE; esto es, un Comité de Coordinación compuesto por altos funcionarios conocido como "Comité K.4" y que se ocupa, tanto de formular dictamenes como de la preparación de trabajos en las materias señaladas en el art.K.1 TUE en ambos casos dirigidos al Consejo. Por último, en la cúspide del Tercer Pilar se sitúa el llamado Consejo JAI, si bien éste es un órgano meramente político25.
c) Exclusión entonces con carácter general de la competencia de sendos Tribunales de Justicia comunitarios -Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) y Tribunal de Primera Instancia (TPI)- para el conocimiento de cualesquiera conflictos que se sucedan en estas y otras materias26, en virtud de lo preceptuado en el anterior art.L TUE. No obstante, una salvedad se realizaba ya en la previsión del antiguo art.K.3.2.c) TUE, esto es, respecto de aquellos convenios que atribuían al Tribunal de Justicia -entendemos, el TJCE- competencia para proceder a la interpretación de los mismos y la resolución de conflictos respecto de su aplicación; esta será la vía utilizada por muchos de los convenios adoptados en el ámbito de Justicia y Asuntos de Interior al que se refiere dicho Título VI27. Ello también ha sido objeto de reforma en virtud del Tratado de Amsterdam como tendremos ocasión de comprobar.
d) La oportunidad de establecer una cooperación judicial o policial más estrecha entre los Estados miembros que la descrita en las disposiciones del Título VI, "en la medida en que dicha cooperación no contravenga ni obstaculice la que se contempla en el presente Título" (anterior art.K.7 TUE28). Se permite pues la aplicación prioritaria de otro tipo de normativa establecida entre dos o más Estados miembros a fin de alcanzar en mejor medida el objetivo señalado en el art.2 TUE y antes enunciado29, permisividad que no tendría lugar a tenor de la eficacia jurídica general y absoluta que desplegaría la normativa de carácter comunitario.
e) Por último, la posibilidad de "comunitarizar" algunas de las materias enumeradas en el anterior art.K.1 TUE mediante el procedimiento denominado de "pasarela" descrito en el posterior (y antiguo) art.K.9 TUE30. La remisión de este precepto al entonces art.100 C TUE, relativo a la adopción de una política en materia de visados conforme a los principios comunitarios (así, derecho de iniciativa de la Comisión, intervención del Parlamento europeo y decisión del Consejo), limita extraordinariamente tales posibilidades de "comunitarización"; además el traspaso al primer pilar se encuentra únicamente previsto para la enumeración hecha en los seis primeros apartados del anterior art.K.1. TUE, por tanto, con exclusión intencionada31 de la cooperación judicial penal, aduanera y policial repecto de las acciones señaladas. Y aún más, la adopción de tal decisión se deja en manos de los respectivos Estados miembros quienes harán uso en este caso de sus oportunas normas constitucionales, de ahí que la comunitarización en absoluto pueda entenderse hecha de forma plena.
Por todo ello y en conclusión la cooperación judicial y policial establecida en este Título VI se sitúa en el marco de las relaciones interestatales de los Estados miembros y de ahí su carácter intergubernamental no comunitario. Carácter intergubernamental que revisten todas y cada una de las materias taxativamente enumeradas en la redacción original del art.K.1 TUE, las cuales conforman el contenido de esta cooperación judicial y policial y de cuyo estudio nos ocupamos inmediatamente.
III. Contenido de la cooperación judicial y policial
Como anticipábamos, el contenido de esta cooperación judicial y policial viene descrito en el listado de materias de cuya enumeración se ocupaba el inicial art.K.1 TUE; así pues, en total se contemplan nueve campos de acción en los ámbitos de Justicia e Interior dentro de los cuales tendrá lugar esta cooperación de carácter intergubernamental. Pese a la dificultad de optar por una clasificación a la hora de acometer el análisis de cada una de estas materias, realizamos el intento de proceder a un examen por separado, por un lado, de la cooperación judicial tanto de carácter civil como de carácter penal y, por otro, de la cooperación policial; dentro de esta última procedemos a incluir no sólo la aduanera sino también todas aquellas materias relacionadas de una forma u otra con el ámbito de Interior.
1. Cooperación judicial civil
La cooperación judicial en materia civil se contempla en el art.K.1.6 TUE en su redacción original, si bien ésta había sido iniciada ya en fechas bastante anteriores y, en particular, a partir de la firma del Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968, relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil32. Sin embargo, la diferencia a partir de la redacción del Título VI en 1992 estriba en que la suscripción de ulteriores convenios entre los paises comunitarios tendrá lugar a través de la vía del anterior art.K.3.2.c) TUE, cuya previsión se hace necesaria en clara sustitución de la del art.290 TCE por los motivos arriba expuestos33.
Así, entre ellos y desde esta fecha, destaca de modo particular el Convenio relativo a la notificación o traslado en los Estados miembros de la Unión Europea de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil de 26 de mayo de 1997, el cual, haciendo uso además de la oportunidad contemplada en el último inciso del anterior art.K.3.2.c) TUE, incorpora un Protocolo a efectos de hacer posible la interpretación del primero por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas34. De este modo se adopta un procedimiento simplificado de transmisión y recepción de este tipo de documentos y en tales procesos35 en el plazo más breve posible, mediante un sistema de designación de organismos "transmisores" y "receptores" en cada uno de los Estados miembros, encargados de realizar dicho traslado y acuse de recibo del concreto documento a través de la conveniente solicitud de notificación diseñada a tal efecto. Se pretende con ello evitar la lentitud de la vía consular o diplomática hasta ahora ordinaria y la cual contempla el convenio como mecanismo subsidiario en conjunción de otros, por ejemplo, el correo ordinario.
La importancia de este convenio es extraordinaria, ya no sólo, como pretende, para agilizar los trámites y plazos en la notificación y traslado de tales documentos a los países firmantes sino porque, expresamente, impone la exención de otro tipo de condiciones y, en concreto, la "legalización o de cualquier trámite equivalente" respecto de los documentos transmitidos (art.2.4). Por otra parte, tal tratado, que en absoluto afectará a aquellos Estados suscriptores del anterior Convenio de La Haya de 15 de noviembre de 1965 relativo a esta misma materia, instituye la exigencia de la correspondiente traducción del documento objeto del traslado a la lengua oficial (o alguna de ellas) del Estado requerido, cuyo incumplimiento puede justificar la negativa del Estado receptor a aceptar dicho documento.
Por lo que respecta a la interpretación de este convenio por el TJCE mediante el protocolo antes mencionado, se regula el planteamiento de una cuestión prejudicial que sigue claramente el modelo del art.177 TCE y, más aún, del Protocolo de 3 de junio de 1971, relativo a la interpretación por el Tribunal de Justicia del Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 196836. Así, se enumeran los órganos jurisdiccionales nacionales obligados a efectuar el reenvío -para España únicamente el Tribunal Supremo- concediéndose además la facultad de proceder al mismo a aquellos otros que resuelvan en apelación; opera por tanto exclusión expresa del procedimiento prejudicial para los Juzgados y Tribunales que conocen en primera -aunque sea única- instancia (art.2). Por último, se halla previsto una especie de recurso en interés de ley a interponer por la fiscalía de los distintos Tribunales supremos nacionales o cualesquiera otras autoridades designadas por los Estados miembros (art.4).
Junto a este último convenio, existe en la actualidad la previsión de la ulterior suscripción de otros dos tratados también en el campo de la cooperación judicial civil, tal y como anunció el Consejo en su Resolución de fecha de 14 de octubre de 199637, corroborado posteriormente en la de 18 de diciembre de 199738. En sendos proyectos se prevé así, por una parte, la extensión del Convenio de Bruselas en materia de familia, tales como los asuntos matrimoniales y custodia de hijos (Bruselas II) y, por otra, la futura creación de un título ejecutivo europeo, ambos, por tanto, en fase de elaboración.
Por su parte, la última Resolución del Consejo citada así como el más reciente Plan de Acción del Consejo y de la Comisión sobre la mejor manera de aplicar las disposiciones del Tratado de Amsterdam, relativas a la creación de un espacio de libertad, seguridad y justicia39, prevén asímismo la revisión del ya mencionado Convenio de Bruselas de 1968, relativo a la competencia judicial y ejecución de resoluciones en materia civil y mercantil, al igual que del Convenio de Roma de 1980, relativo a la ley aplicable a las obligaciones contractuales. Ello junto a otras medidas a adoptar en el plazo, bien de dos años (por ejemplo, la elaboración de un convenio sobre la ley aplicable a las obligaciones extracontractuales o Convenio de Roma II) o bien de cinco años; en este último término se incluye la redacción de un instrumento jurídico sobre la ley aplicable al divorcio o Convenio de Roma III, así como la regulación de otros métodos alternativos al proceso para la resolución de conflictos familiares de carácter transnacional.
Al menos por lo que respecta a la revisión del vigente Convenio de Bruselas de 1968 junto con la del Protocolo de 3 de junio de 1971, relativo a su interpretación por parte del Tribunal de Justicia, existe ya una propuesta del Acto del Consejo presentada a la Comisión el 22 de diciembre de 199740. Así, las principales modificaciones operan en lo que respecta, por ejemplo, a la sustitución del concepto de "domicilio" por el de "residencia habitual", la vigencia de concretas medidas provisionales y cautelares, la supresión de las actuales excepciones al reconocimiento de tales resoluciones civiles y mercantiles (arts.27, 28 y 29), la creación de un símil de "pasaporte" o documento de "certificación" según modelo anexo41, etc.
Aparte de tales convenios o proyectos de convenio, dentro de la tipología de actos señalada en el anterior art.K.3.2 TUE para el diseño de dicha cooperación judicial y policial, únicamente puede destacarse la adopción de ciertas Acciones comunes durante el transcurso del pasado año en relación con esta materia civil. Acciones que, además, han de entenderse también aplicables a la posterior cooperación penal, por cuanto una de ellas prevé la creación de "un marco de intercambio de magistrados de enlace" a fin de mejorar la cooperación interestatal42 mientras que a través de la segunda se aprueba "un programa de fomento e intercambios para profesionales de la Justicia (¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.)"43, ambas completadas con una más reciente de fecha de 29 de junio de 1998, dictada asímismo por el Consejo que, en términos más amplios, se ocupa de la creación de una "red judicial europea"44.
Por el contrario, mucho mayor éxito ha tenido la cooperación judicial penal como lo demuestran los textos adoptados al respecto y que inmediatamente referimos.
2. Cooperación judicial penal
Deducible a partir del inicial art.K.1.7 TUE, también tuvo sus primeros frutos en los años setenta, concretamente y como ya expusimos, a raíz de la firma en Dublín el 4 de diciembre de 1979 del Acuerdo relativo a la aplicación del Convenio europeo para la represión del terrorismo entre los Estados miembros de las Comunidades Europeas. Sin embargo, recordamos, el avance más importante en materia penal lo supuso la conclusión del Acuerdo Schengen el 14 de junio de 1985, relativo a la supresión de controles en las fronteras comunes, así como el Convenio para su aplicación, de 19 de junio de 1990, por cuanto con su firma se inició el llamado "espacio penal europeo"45.
En este ámbito y a salvedad de tales textos dictados previa la firma del TUE, la materia que ha alcanzado una regulación efectiva ha sido el tema de extradición entre paises comunitarios, tanto en su aspectos procedimentales como sustanciales. Así pueden citarse respectivamente, el Convenio relativo al procedimiento simplificado de extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea de 10 de marzo de 199546 y el Convenio relativo a la extradición entre los Estados miembros de la Unión Europea de 27 de septiembre de 199647. Ambos convenios tienen por objeto completar y facilitar la aplicación del Convenio Europeo de Extradición de 13 de diciembre de 1957, firmado en el ámbito del Consejo de Europa.
Por lo que respecta al primero, éste señala el compromiso de los países contratantes de proceder a la entrega de la persona nacional solicitada por el Estado requirente si la misma fuera detenida en el territorio del Estado requerido; se da para ello primacía al consentimiento de dicha persona así como al acuerdo del Estado requerido con respeto del principio de especialidad previsto en el Convenio Europeo de Extradición48 (arts.2 y ss). Prevé además el establecimiento de una línea de comunicación directa entre ambas autoridades competentes, la del Estado requirente y requerido49, así como un breve plazo de entrega (20 días) de la persona objeto de extradición.
Por su parte, el segundo Convenio de Extradición establece el ámbito en el que opera la misma en función de la duración de la pena privativa de libertad que lleva aparejada la comisión del delito y cuyos límites serán diferentes para ambos Estados participantes en cada caso concreto50. Sin embargo, se procede a realizar una previsión expresa para los delitos de carácter político y cuya calificación se entiende aquí inaplicable (art.5), fruto de no pocas dificultades en las relaciones entre ciertos Estados miembros dada la excepción que respecto los mismos realiza el art.3.1 del Convenio Europeo de Extradición51. Por último, y coincidiendo con la finalidad del anterior convenio relativo a la notificación o traslado en los Estados miembros de la Unión Europea de documentos judiciales y extrajudiciales en materia civil o mercantil de 26 de mayo de 1997, aquí se impone también la exención de autentificación necesaria para cualesquiera documentos o copias utilizados en tal mecanismo de extradición (art.15).
Como en el caso de la cooperación judicial civil anteriormente expuesta, hemos de hacer constar además la existencia de ulteriores proyectos de convenio todavía pendientes de aprobación, según se deduce de las Resoluciones del Consejo de 14 de octubre de 1996 y de 18 de diciembre de 1997 antes mencionadas. Entre estos, podemos mencionar aquél relativo a la asistencia judicial mutua en materia penal entre los Estados miembros de la Unión Europea52, así como el que atañe a la ejecución de las decisiones en materia de caducidad de los permisos de conducción. Asímismo, también en este ámbito ha tenido lugar la adopción de alguna Acción común por parte del Consejo, como la de fecha de 29 de junio de 1998, relativa a las "buenas prácticas de assistencia judicial en materia penal"53, precisamente en tanto en cuanto tiene lugar la entrada en vigor del anterior Convenio de asistencia judicial en materia penal.
Finalmente, en relación con este apartado dedicado a la cooperación judicial penal hay que decir que deberán tenerse en cuenta ulteriores convenios y actos adoptados relativos a otras materias que encuentran regulación diferenciada en el listado del art.K.1 TUE. Tal podría ser el caso de la protección de intereses financieros, la lucha contra la corrupción o contra la delincuencia organizada dentro del objeto de la cooperación policial que predicamos con carácter general y a la que inmediatamente aludimos.
3. La cooperación policial (y aduanera)
Reservamos este último apartado para el análisis de todas las restantes materias señaladas en la enumeración original del art.K.1 TUE y que, si bien encuentran regulación independiente respecto de la cooperación policial en sentido estricto, entendemos pueden todas ellas englobarse bajo un concepto genérico de cooperación policial. Añadimos aquí también el análisis de la cooperación aduanera por considerarla igualmente dependiente del ámbito relativo a los Asuntos de Interior y, por tanto, conectada con la cooperación policial. Así pues, dentro de las materias enunciadas en este primer precepto del Título VI podemos presentar los siguientes avances, algunos de ellos ya iniciados con anterioridad a la firma del TUE:
a) "La política de asilo" (art.K.1.1 TUE original): entre los textos convencionales más relevantes merece apuntarse el Convenio de Dublín de 14 de junio de 1990 sobre la determinación del Estado responsable de una demanda de asilo54, aunque ha de recordarse que esta materia se halla también contemplada en el Convenio de Schengen de 19 de junio de 1990 (arts.28 y ss). Dicho convenio habrá de entenderse completado por normativa posterior; así, por ejemplo, mediante acto del Consejo de 20 de junio de 1994 por el que se añade un anexo relativo a los medios de prueba a utilizar en el marco del Convenio de Dublín55. Del mismo modo y con carácter secundario, se añade al acervo "Dublín" aquella legislación en materia de asilo producida por el Comité creado a tenor del art.18 de este Convenio56.
Por otro lado y haciendo uso de la tipología de actos descrita en el anterior art.K.3.2 TUE, son abundantes los referidos al tema de asilo. Entre otros puede citarse una Posición común del Consejo de 4 de marzo de 1996 sobre la aplicación armonizada de la definición del término de "refugiado" conforme al art.1 del Convenio de Ginebra de 28 de julio de 1951 sobre el Estatuto de Refugiados57. También cabe mencionar sendas Acciones comunes de 22 de julio de 1997 adoptadas por el Consejo con vistas a la financiación de proyectos específicos en favor de los solicitantes de asilo y refugiados o de aquellos otros en favor de las personas desplazadas que hayan encontrado protección temporal en los Estados miembros58.
Entre sus previsiones futuras, tanto la Resolución del Consejo de 14 de octubre de 1996 como la de 18 de diciembre de 1997, contemplan la elaboración de un proyecto de convenio a fin de aproximar, tanto las condiciones de acogida de los solicitantes de asilo como los procedimientos nacionales de concesión de este derecho de asilo entre los Estados miembros de la Unión Europea, lo que, sin lugar a dudas, solucionará mucha de la actual problemática.
b) "Las normas por las que se rigen el cruce de personas por las fronteras exteriores de los Estados miembros y la práctica de controles sobre esas personas" (art.K.1.2 TUE original): cuestión esta también contemplada en el Convenio de Schengen de 19 de junio de 1990 (arts.3 y ss) así como en el anterior "Documento de Palma" también arriba mencionado. Por lo demás, todavía se encuentra pendiente de firma desde 1991 un proyecto de convenio en relación con las normas de admisión de nacionales de terceros países en los Estados miembros59; parece ser así este un tema que suscita numerosas dificultades, sobre todo por lo que respecta al cruce de dichas fronteras por tales nacionales de terceros países en algunos Estados miembros, como puede ser el nuestro.
Dentro de este campo, ha de entenderse también comprendida la llamada política de visados, por cuanto tal es el requisito exigido a los nacionales de muchos terceros Estados. En este sentido todavía no ha sido dictada normativa alguna, salvo una Recomendación del Consejo de 4 de marzo de 1996, relativa a la cooperación consular en materia de visados60; sin embargo está prevista la actualización de las reglamentaciones relativas a la política de visados dentro de los países de la Unión Europea y con ello la institución de un modelo de visado europeo61.
c) "La política de inmigración y la política relativa a los nacionales de terceros Estados ..." (art.K.1.3 TUE original): esta materia, si cabe relacionada con la anterior, supone ya el establecimiento y la residencia efectiva de estos nacionales de terceros países en cualesquiera Estados miembros. Sobre dicho tema no existe -al menos de momento- convenio ni proyecto alguno, sino que es fruto de regulación de modo disperso a través de alguno de los tipos de actos dispuestos en el anterior art.K.3.2 TUE o incluso, por analogía, de los previstos en el actual art.249 TCE o bien de carácter "innominado", lo que ocurre también para la regulación de otros muchos aspectos de esta cooperación judicial y policial del Título VI.
A modo de ejemplo cabe señalarse una Decisión del Consejo de 30 de noviembre de 1994, estableciendo una acción común relativa a las facilidades de desplazamiento para los escolares de terceros países que residan en un Estado miembro62 y sendas Acciones comunes de 4 de marzo de 1996 sobre el régimen del tránsito aeroportuario63 y de 16 de diciembre de 1996, relativa a un modelo uniforme de permiso de residencia64. Así también pueden mencionarse ciertas Resoluciones del Consejo relativas a la limitación de la admisión de tales nacionales de terceros países para la realización de diferentes actividades65 al igual que otra de fecha más reciente, concretamente de 26 de junio de 1997, relativa a los menores no acompañados de países terceros66.
d) "La lucha contra la toxicomanía ..." (art.K.1.4 TUE original): llama en primer lugar la previsión de este apartado como claúsula residual en la medida que esta materia no esté cubierta por los tres últimos, esto es, la anunciada cooperación judicial en materia penal, la cooperación aduanera y la cooperación policial, concretamente para la "prevención y la lucha ... contra el tráfico ilícito de drogas". No obstante y dado que ocupa un puesto previo a tales apartados, examinamos aquí y ahora esta materia teniendo en cuenta esta previsión del entonces art.K.1.4 TUE, con independencia de las futuras remisiones que en su día se hagan para el análisis de los apartados posteriores.
De este modo, la lucha contra la toxicomanía y/o tráfico ilícito de drogas aparece como una de las materias que más atención ha alcanzado en el espacio geográfico de la Unión Europea67. Así lo prueba la creación en 1989 de un Comité europeo de Lucha Antidroga (CELAD) el cual a su vez presentó un Plan objeto de aprobación en el Consejo europeo de Dublín los días 25 y 26 de junio de 1990. Pero también las instituciones comunitarias se han ocupado de este tema en particular; concretamente, el Consejo presentó su propuesta de Plan de Lucha contra la droga en la reunión del Consejo europeo celebrada los días 10 y 11 de diciembre de 1993 mientras que la Comisión ha venido elaborando un Plan de acción de lucha contra la droga a lo largo del año 1994.
Entre la numerosa normativa, cabe destacar sendas Acciones comunes de 29 de noviembre y 17 de diciembre de 1996 a fin de luchar contra el tráfico de drogas68 al igual que algunas Resoluciones del Consejo respecto de esta materia. Por ejemplo, sendas Resoluciones de 29 de noviembre de 1996 sobre el establecimiento de acuerdos policiales y aduaneros en la lucha contra la droga y sobre medidas para hacer frente al problema del turismo de la droga en la Unión Europea69, un problema este último que presenta difícil solución; así también, Resolución del Consejo de 16 de diciembre de 1996 sobre medidas tendentes a combatir y eliminar el cultivo y producción ilícitos de droga en la Unión Europea70 y Resolución del Consejo de 20 de diciembre de 1996, sobre sentencias relativas a infracciones graves en materia de tráfico de drogas71.
e) "La lucha contra la defraudación a escala internacional ..." (art.K.1.5 TUE original): al igual que en el supuesto anterior, se trata de una claúsula residual que aborda el tratamiento de esta concreta materia en tanto en cuanto la misma no se encuentre comprendida en la posterior cooperación judicial penal, aduanera o policial. Por los motivos antes expuestos para el caso anterior, adelantamos aquí el análisis de tal aspecto.
La previsión de esta claúsula sirve así de fundamento jurídico a la firma de dos convenios; nos referimos, en primer lugar, al Convenio relativo a la protección de los intereses financieros de las Comunidades Europeas de 26 de julio de 199572 y, en segundo lugar, al Convenio relativo a la lucha contra los actos de corrupción en los que estén implicados funcionarios de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros de 26 de mayo de 199773 . En ambos casos se reconoce la competencia del TJCE para la interpretación y resolución de litigios en lo que se refiere a su aplicación; así, para el primero mediante Protocolo de 29 de noviembre de 199674, mientras que para el segundo la atribución de competencias se realiza dentro de su propio articulado, concretamente en el art.12.
Hemos de decir que, por lo que respecta al contenido del primer convenio, éste se ocupa de sancionar aquellos tipos de fraude que afecten a los intereses financieros de las Comunidades Europeas, haciendo referencia, tanto a la retención indebida o desvío de fondos procedentes del presupuesto general de las Comunidades Europeas o por ellas administrados en materia de gastos, como a la utilización o presentación de documentos falsos o inexactos que tengan por efecto la disminución ilegal de los recursos de estos mismos presupuestos en materia de ingresos (art.1). A tal fin se exige la adopción por parte del Estado miembro respectivo de las medidas necesarias para castigar dichas conductas, estableciéndose asímismo criterios de cooperación judicial (por ejemplo, extradición) y principios procesales como el de ne bis in idem.
Este mismo convenio añade sendos protocolos, además del ya mencionado relativo al reconocimiento de la competencia del Tribunal de Justicia para su interpretación y resolución de conflictos; ambos se dedican a completar y precisar ulteriores aspectos de tal defraudación a escala internacional o, mejor dicho, europea. Así, el primer Protocolo de 27 de septiembre de 199675 define conceptos básicos; así el de "funcionario", abarcando así tanto aquellos de carácter comunitario como nacional (art.1), y el de "corrupción", entendiendo que ésta puede ser activa y pasiva, según el funcionario dé o reciba "favores" (art.2). Por su parte, el segundo Protocolo de 19 de junio de 199776 introduce nuevos supuestos de infracción como el blanqueo de capitales (art.2) al tiempo que establece la responsabilidad de las personas jurídicas (arts.3 y 4) y otro tipo de medidas sancionatorias como la confiscación de bienes. Por último, ambos Protocolos establecen la supletoriedad del control jurisdiccional a realizar por el Tribunal de Justicia tras el fracaso de una solución "amistosa" y "conciliatoria" del conflicto por el Consejo de la Unión.
Por lo que respecta al segundo convenio relativo a la corrupción, éste resulta muy similar a la regulación anterior que a partir del conjunto de disposiciones enunciadas tenía lugar para la protección de intereses financieros de las Comunidades Europeas. En efecto, parte de su articulado relativo a los conceptos de funcionario y corrupción presentan una redacción idéntica (arts.1 y 2), al igual que se atribuye la misma responsabilidad penal a los jefes de empresa (art.6) y se anuncian como medidas de cooperación judicial de nuevo la extradición (art.8) y como principios procesales el ne bis in idem (art.10). Finalmente y en relación con el tema de la corrupción, éste aparece completado por una Posición común de 6 de octubre de 1997 relativa a las negociaciones en el Consejo de Europa y en la OCDE sobre la lucha contra la corrupción77.
f) "La cooperación aduanera" (art.K.1.8 TUE original): pese a la discusión desde algun sector doctrinal78 respecto a la inclusión de esta cooperación aduanera dentro de los términos de la cooperación en asuntos de Interior tal y como refleja el Título VI, creemos que, puesto que aparece aquí incluida, la misma puede ser ahora estudiada en conjunción con la cooperación policial. No en pocas ocasiones aparece así coordinada tal cooperación aduanera con la policial a efectos de hacer esta extensiva esta cooperación hasta el límite de las fronteras exteriores de la Unión Europea y de ahí, entendemos, la justificación de su inclusión en el listado de materias enumerado por el art.K.1 TUE.
Así, a tenor de esta claúsula tiene lugar la adopción de un convenio de 26 de julio de 1995 relativo a la utilización de la tecnología de la información a efectos aduaneros79 que, mediante la firma de un protocolo posterior, atribuye también competencia para su interpretación al TJCE80. De este modo tiene lugar la creación de "un sistema común automatizado de información a efectos aduaneros ... denominado Sistema de Información Aduanero" al efecto de "prevenir, investigar y perseguir las infracciones graves de las leyes nacionales ... mediante la rápida difusión de información", lo cual contribuye a la mejora de la cooperación y control a realizar por las administraciones aduaneras de los Estados miembros (art.2). Al mismo tiempo, dicho convenio se ocupa de establecer las garantías y limitaciones necesarias respecto a la introducción de datos personales en tal Sistema de Información Aduanero.
Así también y en relación con la cooperación aduanera puede destacarse algún otro tipo de disposiciones dentro de las enumeradas en el anterior art.K.3.2; por ejemplo, una Acción común de 20 de diciembre de 1996, por la que el Consejo establece un programa común para el intercambio, la formación y la cooperación de las autoridades policiales y aduaneras (OISIN)81. O incluso, fuera de la previsión de este precepto, Resoluciones del Consejo como la de 9 de junio de 1997 relativa a un manual para operaciones conjuntas de vigilancia aduanera.
Porcede recordar, por último, que tendrán que tenerse aquí también en cuenta todo aquel cúmulo de normativa y actuaciones en las que, haciendo referencia a las materias de los apartados 4 y 5 del entonces art.K.1 TUE -en concreto, la lucha contra la toxicomanía y defraudación a escala internacional-, intervenga de una u otra forma tal cooperación aduanera. Por ejemplo, la antes mencionada Resolución del Consejo de 29 de noviembre de 1996 sobre el establecimiento de acuerdos policiales y aduaneros en la lucha contra la droga y sobre medidas para hacer frente al problema del turismo de la droga en la Unión Europea.
g) "La cooperación policial para la prevención y la lucha contra el terrorismo, el tráfico ilícito de drogas y otras formas graves de delincuencia internacional ..." (art.K.1.9 TUE original): la redacción de este precepto al igual que la del apartado precedente provoca la consideración de otros anteriores como claúsulas residuales, concretamente, decíamos, para los supuestos de la lucha contra la toxicomanía y la defraudación a escala internacional; es por este motivo que, de nuevo, muchos de los actos adoptados en relación con ambas materias a tenor de sendos apartados 4 y 5 encuentran también aquí su base jurídica. Por nuestra parte hacemos exclusiva mención de aquellas materias hasta ahora no aludidas respecto de las que existe alguna previsión normativa, concretamente, la cooperación policial para la prevención y la lucha contra el terrorismo y la delincuencia internacional; asímismo haremos referencia a la mención art.K.1.9 in fine respecto a la creación de una Oficina Europea de Policía (Europol).
Por lo que respecta al terrorismo podemos destacar una Acción común de 15 de octubre de 1996 relativa a la configuración y mantenimiento de un Directorio de competencias, técnicas y conocimientos antiterroristas especializado para facilitar la cooperación antiterrorista entre los Estados miembros de la Unión Europea82; se trata así de "la recopilación, mantenimiento y difusión" de un archivo que reúna todo este material y que estará a cargo de un "administrador de Directorio" designado por el país que ejerza la presidencia del Consejo (art.1).
Más interesante resulta, en cambio, las disposiciones adoptadas en el ámbito de la delincuencia internacional en sentido estricto. En efecto, a este tenor el Consejo ha dictado sendas Resoluciones de fechas de 23 de noviembre de 1995, relativa a la protección de los testigos en el marco de la lucha contra la delincuencia organizada internacional83, y de 20 de diciembre de 1996, relativa a las personas que colaboran con el proceso judicial en la lucha contra la delincuencia internacional organizada84.
Así, la primera de estas Resoluciones se ocupa de exigir a los Estados miembros la protección eficaz de la seguridad de tales testigos "contra cualquier forma de amenaz, presión o intimidación directa o indirecta ... antes, durante y despues del proceso" (aptdo. A), protección que habrá de garantizarse también a los familiares del testigo. La segunda, en cambio, se refiere al fomento de "la cooperación con el proceso judicial de las personas que participen o hayan participado en asociaciones para delinquir o en cualquier otro tipo de organización delictiva" (aptdo. A) mediante el sistema de ofrecimiento de beneficios específicos por parte de las autoridades de los Estados miembros.
Así también en este mismo ámbito ha sido propuesto un Plan de Acción para luchar contra la delincuencia organizada adoptado por el Consejo el 28 de abril de 199785, en el cual se definen los medios de lucha al tiempo que planes de acciones detallados y concretos en orientación a distintas políticas. Por último, en relación con este tema, la Comisión ha presentado igualmente una propuesta al Consejo en fecha de 21 de octubre de 1997, relativa a una Acción común por la que se establece un programa de intercambio, formación y cooperación para responsables de la lucha contra la delincuencia organizada (programa Falcone)86.
Finalmente, el art.K.1.9 TUE dispone la creación de una Oficina Europea de Policía a fin de favorecer un sistema de intercambio de información entre los Estados de la Unión Europea, hoy también prevista de modo expreso en ela ctual art.29 TUE tras la reforma emprendida por el Tratado de Amsterdam; ello tiene lugar mediante el llamado Convenio Europol de 26 de julio de 199587. Se articula de este modo un sistema de conexión entre esta oficina europea de policía denominada Europol con sede en los Paises Bajos (art.26) y el servicio estatal competente a fin de mejorar la cooperación policial entre los Estados miembros. El logro de este objetivo tendrá así lugar mediante el desempeño de funciones concretas tales como, entre otras, el intercambio de información entre Estados miembros y la recogida y análisis de datos (art.3)88, para lo cual tendrá lugar el nombramiento de unidades nacionales de policía y funcionarios de enlace por parte de cada país (arts.4 y 5). Igualmente, el convenio recoge el diseño del organigrama de Europol (arts.27 y ss) al tiempo que determina su capacidad y responsabilidad jurídica.
Por último, a este Convenio Europol se añaden sendos protocolos de 23 de julio de 1996, relativo a su interpretación prejudicial por el TJCE89, y de 19 de junio de 1997, por el que se arbitra el régimen de privilegios e inmunidades de Europol, los miembros de sus órganos, sus directores adjuntos y sus agentes90. Asímismo, completa este ámbito ulterior normativa de reciente promulgación, como el Reglamento interno adoptado mediante Acto de la Autoridad común de control de Europol, de 22 de abril de 199991, y la Decisión del Consejo, de 29 de abril del mismo año, ampliando el mandato de Europol a la lucha contra la falsificación de moneda y de medios de pago92.
En conclusión, pues, y en consonancia con lo que más arriba afirmábamos acerca de una mayor cooperación judicial en el área penal que civil, es también palpable la existencia de importantes avances en el ámbito de la cooperación policial y/o asuntos en materia de Interior. Resta ahora examinar las innovaciones que produce la entrada en vigor del nuevo Tratado de Amsterdam el pasado 1 de mayo de 1999 con relación a este Título VI instaurado -que no originario- a partir del Tratado de la Unión Europea.
IV. Aportaciones del nuevo Tratado de Amsterdam
En efecto, el Tratado de Amsterdam realiza muchas e importantes innovaciones en el ámbito de la cooperación judicial y policial en aras de reforzar ambas políticas en el seno de la Unión Europea. Así pues, se procede a modificar en buena medida tanto los Tratados constitutivos de la Comunidad Europea como el no muy lejano Tratado de la Unión Europea, el cual ya desde su promulgación tenía una indudable vocación de reforma, tal y como anunciábamos desde un inicio; no en vano, el art.N.2 TUE en su inicial redacción instaba a la celebración de una Conferencia Intergubernamental a lo largo del año 199693, fruto de la cual han sido precisamente las reformas objeto de nuestro estudio.
Muchas de estas modificaciones que han tenido lugar en el nuevo Tratado de Amsterdam ciertamente se venían ya reclamando desde diversos sectores, tanto de carácter institucional94 como doctrinal95; o bien eran necesarias a la luz de la aplicación práctica del Tratado de la Unión Europea. Pensemos, por ejemplo, a partir del exámen realizado de la anterior cooperación judicial civil/penal y policial, en el escaso empleo que se venía haciendo de los particulares instrumentos jurídicos previstos en el anterior art.K.3.2 TUE -en suma posiciones y acciones comunes así como convenios- a menudo sustituidos por otros de carácter más clásico como son las mencionadas Resoluciones.
Sin embargo, eje central de tales reclamaciones lo constitutuían dos aspectos fundamentales que, con seguridad, representan los puntos más débiles -y criticables- de los que adolece el Tratado de la Unión Europea; en concreto, el carácter "intergubernamental" de sus normas y la exclusión del control jurisdiccional respecto de las mismas. Dichas exigencias han sido así en gran medida atendidas desde Amsterdam y, por tanto, las novedades más interesantes del nuevo Tratado son, por una parte, la "comunitarización" de cierta normativa procedente del Título VI así como la incorporación de otra al Tercer Pilar (en concreto, ambos Convenios de Schengen); por otra, la atribución de competencias al Tribunal de Justicia en el sentido indicado y, con ello, la nueva judicialización de gran número de normativa relativa a los ámbitos de Justicia e Interior. A ambas materias nos dedicamos junto con un último examen de otras innovaciones producidas en campos diversos.
1. La "comunitarización" del Tercer Pilar y el acervo Schengen
Ya hemos expresado como una de las críticas más contundentes que despierta el Tratado de la Unión Europea es el carácter "intergubernamental" que rodea al Segundo y Tercer Pilar, a diferencia del primero de carácter comunitario y de ahí la exigencia que venía haciéndose en este sentido96. Si bien es cierto que la comunitarización de este Tercer Pilar no se produce en absoluto de forma total, sí que reviste hoy dicha cualidad determinadas materias relativas a la cooperación judicial y policial hasta ahora inscritas en el Título VI. Además, otras que ni siquiera gozaban de dicha categoría, al menos han sido incluidas en el seno del Tratado de la Unión Europea, como es el caso de sendos Convenios Schengen.
Así y en primer lugar, observamos como importante novedad que el nuevo Título VI se circunscribe exclusivamente al ámbito de la cooperación policial y judicial penal, por cuanto la cooperación judicial civil ha sido trasladada al articulado de los Tratados constitutivos y de ahí su nuevo carácter comunitario. De este modo, el actual art.65 (antiguo art.73 M) dentro del nuevo Título IV (antiguo Título III bis) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea incluye ahora concretas medidas de cooperación judicial de carácter civil, tales como la mejora y simplificación del sistema de notificaciones y traslado de documentos judiciales y extrajudiciales, la cooperación en materia de prueba, el reconocimiento y ejecución de sentencias civiles y mercantiles97 ...; también se incluyen otras más a largo plazo como la propuesta de armonización de la normativa estatal respecto de los conflictos de leyes y de jurisdicción al igual que la de los procedimientos civiles existentes en los distintos Estados miembros.
Por tanto, el Título VI se reserva en exclusiva a la cooperación judicial penal además de la policial, encontrándose el contenido de la primera en el reciente art.31 (antiguo art.K.3) TUE. Así está previsto dentro de la misma acciones concretas como, por ejemplo, la interrelación entre las autoridades judiciales penales de los distintos Estados miembros durante la tramitación procesal al igual que en la posterior ejecución de las resoluciones, la simplificación de la extradición entre Estados miembros, el alcance de la compatibilidad entre las distintas legislaciones nacionales, la prevención de conflictos de jurisdicción ... incluyéndose, por último, la pretensión de establecer normas mínimas en relación con la tipificación de los delitos y la imposición de penas al menos en los ámbitos de delincuencia organizada, terrorismo y tráfico ilícito de drogas98.
Sin embargo y por lo que respecta a la posición que ocupa dicha cooperación judicial penal en la estructura jurídica comunitaria, pese a tener lugar su regulación todavía en el seno del Tratado de la Unión Europea, existe siquiera una mención a la misma también en el Primer Pilar. Concretamente, el nuevo art.61 (antiguo art.73 I) TCE alude a la adopción por parte del Consejo de medidas, no sólo en el "ámbito de la cooperación judicial en materia civil, de conformidad con el art.65", sino también "en el ámbito de la cooperación policial y judicial en materia penal"; al menos cuando ésta se dirija a un aspecto concreto como es "la prevención y la lucha contra la delincuencia dentro de la Unión". Ello en consonancia con el también reciente objetivo incorporado en el seno de la Unión Europea, cual es la creación de "un espacio de libertad, de seguridad y de justicia" que, si bien es recogido como tal en el art.2 TUE, es asímismo mencionado en este art.61 TCE.
Por último y en segundo lugar, se incorpora al marco de la Unión Europea el llamado acervo Schengen, conformado por los dos convenios de este mismo nombre arriba mencionados y relativos a la supresión gradual de los controles en las fronteras. A tal efecto se firma un Protocolo99 que se añade al Tratado de Amsterdam y por el que se establece la aplicabilidad de sendos convenios en los 13 Estados miembros firmantes de los mismos, por tanto, con exclusión expresa de Gran Bretaña e Irlanda100 y asumiendo la posición especial de Dinamarca.
Pero no hay que olvidar que la incorporación de los dos convenios Schengen en el marco de la Unión Europea comporta a su vez la inclusión dentro de este "acervo Schengen" (y de ahí el nombre) de aquellas decisiones adoptadas hasta la fecha por el Comité ejecutivo creado por tales acuerdos. Decisiones que, de ahora en adelante, adoptará el Consejo hecha esta incorporación y que tendrán la consideración de "actos basados en el Título VI del Tratado de la Unión Europea" según el art.2.1 in fine del Protocolo citado.
Es por ello que el acervo Schengen se incorpora en puridad al Tratado de la Unión Europea y, en concreto, al denominado Tercer Pilar; no al Primero, razón por la que no sufre "comunitarización" ninguna101. De ahí que el anterior art.2.1 del mismo Protocolo atribuya al Tribunal de Justicia (TJCE) "las competencias que le otorgan las disposiciones aplicables pertinentes de los Tratados" -con la excepción hecha en materia de "mantenimiento de la ley y el orden público, así como la salvaguarda de la seguridad interior"- lo que de lo contrario no ocurriría, dada la aplicación general de los arts.220 (antiguo art.164) y ss TCE.
Y es aquí donde radica la segunda e importante novedad del Tratado de Amsterdam, en dicha atribución de competencias al Tribunal de Justicia en el ámbito de la cooperación judicial y policial.
2. La nueva competencia del Tribunal de Justicia
Al igual que en el caso anterior, también el control jurisdiccional del llamado Tercer Pilar había venido siendo reclamado desde diversos sectores, aún en mayor medida que para el segundo relativo a la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) donde, en cierta manera, el carácter político que reúnen las decisiones adoptadas en virtud de este último parcialmente justificaba la ausencia de dicha judicialización102. De este modo y a partir de la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam, el Tribunal de Justicia -concretamente, el TJCE- podrá conocer tanto de la cooperación judicial civil y penal como de la cooperación policial.
En primer lugar, por lo que respecta a la cooperación judicial civil, ésta en principio no plantea problemas por cuanto, al ser dicha materia incorporada en el seno de los Tratados constitutivos -concretamente, mediante el y anunciado 65 TCE-, serán así de aplicación los arts.220 y ss del mismo Tratado, relativos a la competencia de sendos Tribunales de Justicia (TJCE y TPI) para conocer de los procesos y de la forma que en dicho articulado se señala. Pese a todo se añade una previsión especial en relación con el procedimiento prejudicial del art.234 (antiguo art.177) TCE; en efecto, el nuevo art.68 (antiguo art.73 P) TCE impone la obligación a los órganos jurisdiccionales nacionales cuyas resoluciones no sean susceptibles de ulterior recurso conforme al Derecho interno de plantear la cuestión prejudicial, entendemos, ante el TJCE, único Tribunal competente para proceder a la interpretación o apreciación de validez solicitada.
Resulta bastante discutible la inclusión de esta mención explícita respecto de la cuestión prejudicial pues de la redacción de este precepto nada nuevo se deduce que no hubiera expresado ya en su origen el anterior art.177 y ahora art.234 TCE e incluso la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en su labor interpretativa, salvo la concreta exclusión de su competencia en relación con las materias de "orden público o salvaguarda de la seguridad interior". Unicamente con posterioridad -y ahí, si cabe, la novedad- se determina que también las instituciones comunitarias (concretamente, Consejo y Comisión) o los Estados miembros podrán plantear la cuestión prejudicial en interpretación, si bien la misma no producirá efecto alguno en aquellas decisiones nacionales que hayan ya producido autoridad de cosa juzgada; en suma tal mecanismo no se trata en puridad de un mecanismo prejudicial sino que, por el contrario, resulta equivalente a un recurso en interés de ley103.
Nada se dice en cambio en relación con los demás procesos previstos en los arts.220 y ss TCE, tales como los mal llamados recursos de anulación, de inactividad, de incumplimiento, etc. Sin embargo, consideramos también aplicable toda esta normativa dada la aludida incorporación de la cooperación judicial civil en el seno de los Tratados constitutivos, motivo por el que ha de participar igualmente del conjunto de su articulado.
En segundo lugar, por lo que respecta a la cooperación judicial penal y policial, la atribución de competencias se va a realizar a partir de la reforma del 46 (antiguo art.L) y la nueva redacción del art.35 (antiguo art.K.7), ambos del Tratado de la Unión Europea. Así, el art.46 TUE modificado prescribe que las disposiciones de los Tratados constitutivos -en concreto, TCE, TCECA y TCEEA- relativas a la competencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas serán de aplicación a "las disposiciones del Título VI, en las condiciones establecidas en el art.35". Por su parte, el art.35.1 TUE arbitra también un mecanismo de planteamiento de cuestión prejudicial en interpretación y/o apreciación de validez -según el caso- de la normativa dispuesta a tal efecto en el actual art.34 (antiguo art.K.6) TUE, normativa que además es de nueva creación104.
Sin embargo, la reciente versión del Tratado de la Unión Europea adoptada por el art.35.2 TUE hace depender el empleo de este procedimiento prejudicial de la suscripción de una claúsula compromisoria por parte de los Estados miembros en el momento de la firma del Tratado de Amsterdam o con posterioridad, a efectos de aceptar la autoridad de cosa juzgada del pronunciamiento del Tribunal de Justicia. Claúsula -o, más exactamente, declaración- en la que además habrá de indicarse si el planteamiento de tales cuestiones prejudiciales se permite a todo tipo de Juzgados o Tribunales o exclusivamente a aquellos "cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial en Derecho interno"105, sin indicarse si la irrecurribilidad de sus decisiones ha de operar con carácter general o sólo para el supuesto concreto. Desde luego, si una previsión de este tipo era necesaria dado el carácter intergubernamental -no comunitario- del Título VI TUE, creemos que la misma no se ha llevado a cabo de la forma más adecuada106.
Finalmente, el citado precepto prevé un recurso de anulación con idénticas características y condiciones a las prevenidas por el art.230 (antiguo art.173) TCE a fin de controlar la legalidad de las decisiones y decisiones marco tal y como dispone el art.35.6 TUE). No se indica cuál de los dos Tribunales comunitarios será aquí competente pese a que ambos -TJCE y TPI- pueden conocer de dichos recursos de anulación en función del art.230 TCE, según la legitimación activa que ostente el demandante; sin embargo, dada la expresa atribución de competencias que realiza el nuevo art.46 TUE al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, entendemos que la redacción apuntada sólo pueda referirse a éste. La misma conclusión y por idénticos motivos habrá de entenderse hecha respecto de la atribución de competencias en materia de resolución de conflictos entre Estados miembros a la que alude el art.35.7 TUE107.
3. Otra reformas
En este último capítulo, podemos señalar muy brevemente otra serie de novedades que reporta el Tratado de Amsterdam en relación con la cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior referidas a aspectos diversos. También en este caso las reformas apuntadas son fruto de las críticas vertidas tanto por parte institucional como doctrinal y las mismas provocan cambios como, por ejemplo, los siguientes:
a) Sustitución de la normativa del inicial art.K.3 TUE -así, posiciones comunes, acciones comunes y convenios- por la enumerada en el nuevo art.34.2 (antiguo art.K.6) TUE; esto es, posiciones comunes, decisiones marco, decisiones y convenios. Como ha sido expuesto con anterioridad, la singular tipología de fuentes prevista en el Título VI con destino a la cooperación judicial y policial disfrutaba de escaso éxito por lo que respecta a su aplicación práctica, habiendo sido a menudo sustituida por algun tipo de actos -muchas veces de carácter "innominado"108 como las Resoluciones- procedentes del Primer Pilar.
Precisamente el motivo de su escaso éxito deriva de la ausencia en muchas ocasiones de su carácter vinculante, dado el silencio legal contenido en el anterior art.K.3 TUE al respecto. Es por ello que el nuevo art.34.2 TUE se ocupa de proceder a una nueva regulación normativa de estas fuentes conservando algunas de las anteriores como las posiciones comunes y convenios e instituyendo otras dos en similitud con algun tipo de actos del art.249 (anterior art.189) TCE previstos para el Primer Pilar; en concreto, las decisiones marco en analogía con las directivas y las decisiones. Ello resulta deducible de la propia definición que de ambos se concede en dicho art.34.2 TUE, con previsión expresa de su efecto obligatorio109.
b) Aumenta la capacidad de iniciativa de la Comisión pues ésta abarcará ahora también materias relativas a la cooperación judicial penal excluida en virtud del anterior art.K.3.2 TUE. En efecto, dicho precepto reservaba tal facultad de iniciativa de la Comisión para proponer al Consejo la normativa antes aludida a las materias enumeradas en los apartados 1 a 6 inclusive del art.K.1 TUE en su redacción original, con expresa exclusión de las mencionadas en los puntos 7 a 9 -en suma, cooperación judicial penal, cooperación aduanera y cooperación policial en sentido estricto- para las cuales tal poder se detenta unicamente por los Estados miembros en consonancia con la predicada intergubernamentalidad. Por el contrario el nuevo art.34.2 (antiguo art.K.6.2) TUE sitúa al mismo nivel Comisión y Estados miembros respecto a tal capacidad de iniciativa110.
Lo mismo puede decirse respecto del procedimiento de la "pasarela" ahora regulado en el art.42 (antiguo art.K.14) TUE y del que antes quedaban igualmente excluidas la cooperación judicial penal, aduanera y policial en sentido estricto según la versión inicial del art.K.9 TUE. Ahora el Tratado de Amnsterdam contempla la posibilidad de incluir en el nuevo Título IV (anterior Título III) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea -esto es, "comunitarizar"- cualesquiera materias de las reguladas en el reciente Título VI.
c) Por último, se añade dentro del Tratado de la Unión Europea un nuevo Título VI bis y ahora denominado Título VII tras la reordenación efectuada por el art.12 el Tratado de Amsterdam, bajo la rúbrica "Disposiciones sobre una cooperación reforzada"; de este modo se permite que un número más reducido de Estados miembros lleve a cabo una mayor cooperación que la prevista con carácter general en el Título VI. La única exigencia para ello contemplada es que dichos Estados sean mayoría en el ámbito de la Unión Europea y respeten los requisitos y limitaciones dispuestos en el actual art.43.1 (antiguo art.K.15.1) TUE111.
No se indica sin embargo el alcance de esta cooperación reforzada. En nuestra consideración, debido a que la misma es anticipada en los actuales arts.40 (antiguo art.K.12) TUE para el Tercer Pilar y 11 (antiguo art.5 A) TCE para el Primero, entendemos que será aplicable indistintamente tanto a la cooperación judicial penal y policial, áreas de carácter intergubernamental, como a la cooperación civil, materia ya que reúne carácter comunitario a partir de la entrada en vigor del nuevo Tratado de Amsterdam.
V. Reflexión final
Llegados al extremo del análisis de esta cooperación judicial y policial tal y como es configurada en el Título VI, sólo resta realizar una valoración general sobre el significado de la misma en el ámbito de la Unión Europea. Así, hemos observado que ha tenido lugar su evolución desde un inicio de carácter consuetudinario a partir de la década de los años setenta hasta las futuras previsiones del Tratado de Amsterdam con el propósito de ir reforzando el papel de las Comunidades Europeas respecto de tales políticas y aunque ello suponga disminuir el poder de decisión de los Estados miembros en relación con las mismas.
Por supuesto, la firma del Tratado de Amsterdam y su posterior ratificación por todo los Estados miembros ha reportado importantes avances en el terreno de la cooperación judicial y policial, puestos además recientemente de relieve en el Consejo europeo de Tampere celebrado los pasados días 15 y 16 de octubre del presente año con el objetivo de fijar la política relativa al "establecimiento de un espacio de libertad, justicia y seguridad". Tales avances en suma se dirigen a una futura integración, en concreto, de la totalidad de la cooperación judicial y policial en el pilar comunitario. De ahí que una reforma sustancial en este sentido haya sido la inclusión de la cooperación judicial civil en el ámbito comunitario y su sujeción a las reglas de esta naturaleza, lo cual garantizará en buena parte el éxito de sus actuaciones.
Por lo que respecta a la cooperación judicial penal y policial, es, sin duda, parte de un terreno más sensible y de ahí la permanencia todavía de su carácter intergubernamental. Pero al menos el traslado se ha hecho parcialmente en sentido contrario; es decir, si tal cooperación judicial penal y policial no ha sido incorporada al pilar comunitario lo que sí se ha hecho es incorporar algunos de los elementos comunitarios a la misma. Nos referimos en concreto a la atribución de competencias al Tribunal de Justicia -aún defectuosa- y la creación de una nueva normativa con efectos jurídicos vinculantes que, si bien con distinta denominación, reproduce en gran medida una eficacia análoga a la enunciada por el actual art.249 TCE para el pilar comunitario.
Creemos así que el Tratado de Amsterdam en relación con la cooperación judicial y policial alcanza una nota que supera con mucho a la media112. En efecto, si bien todavía no han sido resueltos todos los problemas planteados -por ejemplo, el tema de la exigencia de unanimidad en la adopción de decisiones por parte del Consejo como responde al carácter todavía intergubernamental de la CAJI- sí se han tenido en cuenta y con ello dado solución al mayor número de críticas vertidas sobre los defectos que acusaba el Tratado de la Unión Europea.
Es así que en nada se parece la actual cooperación judicial y policial a la surgida en sus orígenes hace poco más de diez años. Hemos visto como son inumerables los proyectos de convenios y actuaciones previstos en el campo de la CAJI sobre las más diversas materias, todos ello con el propósito de lograr la máxima armonización entre las legislaciones nacionales de los Estados miembros. Por esta razón, prevemos, que en breve el carácter intergubernamental de esta cooperación será superado y la misma sea quizás sometida por completo a las reglas comunitarias.
Si acaso lo único que lamentamos -por nuestra parte y en el sentido de nuestras críticas arriba expuestas- es una cierta "desvirtuación" de los principios comunitarios para el caso de las materias de la CAJI de este nuevo carácter, lo cual pone en peligro la propia eficacia del Derecho comunitario y, en suma, de la Comunidad Europea como organización internacional sui generis. En suma, el ordenamiento jurídico comunitario no puede permitirse un retroceso en su eficacia porque ello condicionaría su propia pervivencia en el futuro.
Por último, confiamos que el presente trabajo y nuestros comentarios a la nueva regulación efectuada por el Tratado de Amsterdam respecto de esta cooperación judicial y policial sea de interés al otro lado del océano, donde, quien sabe, quizás con el tiempo se llegue también a crear un "espacio de libertad, justicia y seguridad" similar al aquí propuesto. De este modo y sin duda, la integración latinoamericana puede utilizar la experiencia europea como fuente de inspiración, como ya viene haciendo -o así tenemos entendido- mediante el modelo del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) instaurado inicialmente -y aún sólo- por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay a partir del Tratado de Asunción de 26 de marzo de 1991 y posterior Protocolo de Ouro Preto de 17 de diciembre de 1994113.
Notas:
* Profesora titular de Derecho Procesal de la Universidad de Burgos - España
[1] Aceptamos -agradeciendo además muy sinceramente- la sugerencia del profesor y amigo Eloy Espinosa-Saldaña Barrera para llevar a cabo la presente publicación, dado el interés que la misma puede despertar en el proceso de integración latinoamericano.
2 Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992 y objeto de publicación en el Diario Oficial de las Comunidades Europeas (en adelante DOCE) de 29 de julio de 1992, nº C 191.
3 Además de otros muchos que se irán citando sucesivamente, podemos recordar los publicados en obras colectivas que se dedican a este tema en concreto, tales como The third Pillar of the European Union, Bruselas 1994; Justice and Home Affairs in the European Union: the development of the third Pillar, Bruselas 1995; Da Schengen a Maastricht: aperture delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, Milano 1995; De Schengen a Maastricht: voie royale et course d'obstacles, Maastricht 1996; Justice et affaires intérieures (L'Union européenne et la suisse), Berna 1997; etc. En nuestro país destacan fundamentalmente los integrados en los volumenes Política común de Justicia e Interior en Europa, Cuadernos de Derecho Judicial, Madrid 1995, y El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, Ministerio del Interior, Madrid 1997.
4 Antiguos arts.K.1 a K.14. Precisamente el Tratado de Amsterdam de 2 de octubre de 1997 se ocupa de dar nueva numeración al articulado del Tratado de la Unión Europea así como al Tratado constitutivo de la Comunidad Europea firmado en Roma el 25 de marzo de 1957.
5 A este fin resulta muy ilustrativa la explicación concedida por MANGAS MARTIN, A. "El espacio penal y judicial europeo en el marco general del Tratado de la Unión Europea y la perspectiva de su reforma en 1996", Política común de Justicia e Interior en Europa, op.cit., pp.65 y ss, esp.pp.68 y ss; según la autora, el frontispicio o frontón vendría constituido por el Título I del TUE que contiene las "Disposiciones comunes" (arts.A-F) asentado en tres pilares: uno central que es el propiamente comunitario, integrado por los tres Tratados constitutivos revisados (Títulos II, III y IV) y además los ya mencionados de carácter intergubernamental (Títulos V y VI), todos ellos dispuestos sobre un basamento compuesto por las "Disposiciones finales" del Título VII (arts.L-S).
6 Véase, básicamente, HERRERO DE LA FUENTE, A. "Cooperación en los ámbitos de Justicia e interior", Diccionario de términos comunitarios, Madrid 1997, pp.98 y ss, esp.primera pág. al igual que MANGAS MARTIN, A. y LIÑAN NOGUERAS, D.J. Instituciones y Derecho de la Unión Europea, Madrid 1996, esp.pp.697 y ss. Así también, LIROLA DELGADO, M.I. Libre circulación de personas y Unión Europea, Madrid 1994, esp.pp.213 y ss.
7 Firmada en Luxemburgo el 7 de febrero de 1986 y en La Haya el 28 de febrero de 1986, publicándose en el DOCE de 29 de junio de 1987, nº L 169.
8 DOCE de 10 de noviembre de 1997, nº C 340 y ratificado por España mediante la LO 9/1998, de 16 de diciembre (BOE de 17 de diciembre). Un estudio del mismo se realiza, entre otros, por OREJA AGUIRRE, M. y FONSECA MORILLO, F. El Tratado de Amsterdam: análisis y comentarios, vol.1, Madrid 1998, esp.pp.255 y ss, en relación con nuestro tema.
9 Si bien no desde un punto de vista formal, dado que la integración tiene lugar a partir de un Protocolo anejo, sí al menos desde un punto de vista material.
10 Advertimos sobre la conservación intencionada de la numeración original del Tratado de la Unión Europea, en tanto en cuanto la materia respectiva haya sido objeto de reforma a partir del Tratado de Amsterdam y las cuales serán contempladas al final de este trabajo (vid. infra aptdo.IV.3.)
11 Este plan parte de la Cumbre de La Haya, celebrada en Diciembre de 1969, y se caracterizaba por entender tal cooperación política como una "acción conjunta a través de la coordinación de las políticas nacionales", entrando en consideración aspectos de la política interior de tales estados; de este modo se contemplan materias como la acción policial, extradición, tratamiento a refugiados, concesión de asilo, etc. Así, se ocupan de un análisis de tales antecedentes, entre otros, DE MIGUEL ZARAGOZA, J. y BLANCO DE CASTRO, A. "El Título VI del Tratado de la Unión: cooperación en asuntos de Justicia e Interior", Gaceta jurídica de la CEE 1992, D-18, pp.173 y ss, y VILARIÑO PINTOS, E. "La cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior en el Tratado de la Unión Europea. Los aspectos básicos para su realización", Revista de Instituciones Europeas (en adelante RIE) 1994, nº 1, pp.61 y ss.
12 La base jurídica para ello se encuentra en el propio art.293 (antiguo art.220) TCE, relativo al entablamiento de negociaciones entre los Estados miembros a fin de asegurar, entre otros objetivos, "la simplificación de las formalidades a que están sometidos el recnocimiento y la ejecución recíprocos de las decisiones judiciales y de los laudos arbitrales". Finalidad esta ya de por sí alcanzada mediante la firma del primero de los convenios que a continuación se citan.
13 Para el exámen de algunos de estos convenios, puede consultarse GRASSO, G. "La cooperazione gudiziaria in materia penale tra gli Stati membri delle Comunità europee", Foro italiano 1987, IV, col.458 y ss, esp.col.460 y ss; concretamente, se ocupa del análisis del convenio sobre el cumplimiento del principio de non bis in idem y de aquél relativo la ejecución de condenas penales extranjeras.
14 Para una consulta más detallada tanto de su constitución como de sus objetivos, véase BONNEFOI, S. Europe et sécurité intérieure. TREVI. Union européenne. Schengen, Paris 1995, esp.pp.21 y ss.
15 BOE de 30 de julio de 1991, nº 181, pp.25108 y ss, y de 5 de mayo de 1994, nº 81, pp.10390 y ss, respectivamente. Para un exámen de ambos consúltese, por todos, BONTEMPI, R. "Gli accordi di Schengen", Da Schengen a Maastricht: aperture delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, op.cit., pp.35 y ss, o bien, en nuestro idioma, por ejemplo, JIMÉNEZ DE PARGA Y MASEDA, P. "Reflexiones sobre la puesta en aplicación 'en su totalidad', el 26 de marzo de 1995, del Convenio de aplicación del Acuerdo de Schengen de 19-6-1999", RIE 1995, nº 3, pp.909 y ss, y LUENGO, L. "Los Acuerdos de Schengen", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.43 y ss. En relación concreta con su naturaleza jurídica y su impacto en el ámbito de la entonces Comunidad Europea, véase O'KEEFE, D. "The Schengen Convention: a suitable model for European Integration?", Yearbook of Eruopean Law 1991, , vol.11, pp.185 y ss.
16 "Las Comunidades Europeas y la Cooperación Política Europea tienen como objetivo contribuir conjuntamente a hacer progresar de manera concreta la Unión Europea".
17 Mientras la primera de las Declaraciones citadas contempla la posibilidad para los Estado miembros de adoptar medidas de control necesarias en los campos descritos, en la segunda se alude claramente a la voluntad de cooperación de tales Estados en las mismas materias además de otra de nueva mención como es la entrada, circulación y residencia de los nacionales de terceros países.
18 Así, VILARIÑO PINTOS, E. "La cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior en el Tratado de la Unión Europea. ...", op.cit., esp.pp.68 y ss. Sobre este tema en concreto consúltese BOIXEREAU CARRERA, A. "Los trabajos del grupo de coordinadores para la libre circulación de personas: el ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.", Gaceta jurídica CEE 1989, nº B-48, pp.3 y ss.
19 Recordemos a este respecto la jurisprudencia del propio Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (en adelante, TJCE), otorgando esta naturaleza de carta "constitucional" a los Tratados fundacionales y, por ende, a aquellos que modifican éstos; así, S.Los Verdes, de 23 de abril de 1986, as. 294/83, Rec.1986, pp.1357 y ss, esp. FJ 23. Ello pese a que, precisamente, la parte del articulado del Tratado de la Unión Europea dedicada a dicha cooperación judicial y policial (Título VI, arts.K y ss, hoy 29 y ss) no modifica ni, por tanto, sufre incorporación alguna a los Tratados fundacionales.
20 Concretamente el cuarto, a través del cual los Estados miembros buscarán "desarrollar una cooperación estrecha en el ámbito de la justicia y de los asuntos de interior".
21 Por ello la vocación de reforma que anunciaba el anterior art.N.2 TUE hoy suprimido, al prever la convocatoria en 1996 de "una Conferencia de los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros para que examine ... las disposiciones del presente Tratado para las que se prevea una modificación".
22 Tal es la posición, entre muchos, de MULLER-GRAFF, P.C. "The legal bases of the third Pillar and its position in the framework of the Union Treaty", Common Market Law Review (en adelante CMLRev.) 1994, nº 3, pp.493 y ss, esp.p.495. Una postura más ambigua mantiene en cambio, por ejemplo, O'KEEFFE, D. "A critical view of the third Pillar", De Schengen a Maastricht: voie royale et course d'obstacles, op.cit., pp.1 y ss, esp.p.19, y, en nuestro país, MANGAS MARTIN, A. y LIÑAN NOGUERAS, D.J. Instituciones y Derecho de la Unión Europea, op.cit., esp.p.701.
23 Sobre este tema en particular, BENZO SAINZ, F. "El Título VI del Tratado de la Unión Europea: instrumentos, instancia decisorias e instancias comunitarias en el Tercer Pilar", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.23 y ss, esp.pp.24 y ss, a cuyo juicio la distinción entre las posiciones y acciones comunes estriba en el carácter vinculante de las segundas a diferencia de las primeras que operan a modo de acuerdo interno y de ahí su debilidad. Por el contrario, MÜLLER-GRAFF, P.C. The legal bases of the third Pillar and its position in the framework of the Union Treaty", op.cit., esp.p.510 entiende que toda la normativa se encuentra desprovista de efectos jurídicos vinculantes y que, por tanto, su autoridad es exclusivamente "política".
24 Vid. infra aptdo.IV.3. del presente trabajo.
25 Para todo ello, consúltese BENZO SAINZ, F. "El Título VI del Tratado de la Unión Europea: instrumentos, instancia decisorias e instancias comunitarias en el Tercer Pilar", op.cit., esp.pp.32 y ss. Sobre este Comité y sus funciones en sentido estricto, véase VILARIÑO PINTOS, E. "La cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior en el Tratado de la Unión Europea ...", op.cit., esp.pp.77 y ss, así como, más ampliamente, BONNEFOI, S. Europe et sécurité intérieure ..., op.cit., esp.pp.21 y ss.
26 Por ejemplo, la aludida Política Exterior de Seguridad Común (PESC) contemplada en el Título V, cuyos arts.11 (antiguos arts.J) y ss TUE configuran el segundo pilar. De ahí también su predicado carácter intergubernamental.
27 También fué el caso de algunos convenios firmados con anterioridad a la promulgación del Tratado de la Unión Europea; por ejemplo y sin ir más lejos, el Convenio de Bruselas, de 27 de septiembre de 1968, relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil, que incorpora el Protocolo de 3 de junio de 1971 para posibilitar su interpretación por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.
28 Hoy fruto también de nueva regulación (vid. infra aptdo.IV.3).
29 Un ejemplo de ello es la alcanzada entre España y Portugal a raíz de la firma del Convenio de 19 de noviembre de 1997 (BOE de 21 de enero de 1999).
30 La técnica de comunitarización aquí expuesta tendrá lugar mediante votación por unanimidad del Consejo, a iniciativa de la Comisión o de un Estado miembro, sobre "la aplicación del artículo 100 C del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea a acciones en los ámbitos contemplados en los apartados 1 a 6 del artículo K.1"; adopción que, en todo caso, se hará por parte de los Estados miembros "de conformidad con sus respectivas normas constitucionales". Ello también ha sido objeto de reforma a partir del actual art.42 (antiguo art.K.14) TUE.
31 Es clara la voluntad de los Estados miembros de seguir conservando su poder de decisión en las materias de mayor sensibilidad política.
32 Convenio de San Sebastián de 26 de mayo de 1989, en la actualidad modificado tras la adhesión de Austria, Finlandia y Suecia, publicándose la versión consolidada en el DOCE de 26 de enero de 1998, nº C 27, pp.1 y ss y en vigor en España desde el pasado 1 de abril de 1999 (BOE de 31 de marzo). Como sabemos, dicho convenio arbitra un procedimiento simplificado de homologación y reconocimiento de las sentencias que reúnan este carácter en todos y cada uno de los paises firmantes.
Más ampliamente, por todos, GAUDEMET-TALLON, H. Les Conventions de Bruxelles et de Lugano: compétence internationale, reconnaissance et exécution des jugements en Europe, 2ª ed., París 1996 y, en España, BORRAS, A. (ed.) La revisión de los Convenios de Brusela y de Lugano de 1998: una reflexión preliminar española (Seminario celebrado en Tarragona, 30-31 de mayo de 1997), Madrid 1998; SANCHEZ JIMENEZ, M.A. Ejecución de sentencias extranjeras en España: Convenio de Bruelas de 1968 y procedimiento interno, Granada 1998; etc.
33 Vid. supra aptdo.II.3 en nuestra referencia a la previsión de una tipología de actos específica para el Título VI dado su carácter intergubernamental por el cual no son de aplicación las normas de los Tratados constitutivos. Discrepamos así de aquellas opiniones que consideran la existencia de duplicidad normativa, ello pese a la coincidencia del objetivo de esta cooperación judicial civil del Título VI con el enunciado en el art.220 TCE; cfr. BORRAS, A. "La cooperación judicial civil", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.231 y ss, esp.p.250.
34 Ambos textos se encuentran publicados junto con sendos informes explicativos en el DOCE de 27 de agosto de 1997, nº C 261, si bien hasta la fecha y según nuestro conocimiento, todavía no ha sido objeto de ratificación constitucional por la totalidad de Estados miembros -entre ellos, el nuestro- ni, por tanto, de entrada en vigor. Sobre ello, especialmente, GARCIA GALLARDO, R. y HERNANDEZ OBELAR, J. "Notificación y traslado de documentos judiciales y extrajudiciales en la Unión Europea", La Ley (Unión Europea) de 27 de mayo de 1997, nº 4296, pp.1 y ss.
35 Aunque a tenor del correspondiente informe explicativo y como es lógico, pese a la exclusión de los procesos penales, dicho convenio habrá de entenderse de aplicación respecto de aquellas acciones civiles acumuladas a los mismos.
36 Más ampliamente, JIMENO BULNES, M. La cuestión prejudicial del art.177 TCE, Barcelona 1996, esp.pp.175 y ss.
37 Resolución sobre el establecimiento de las prioridades de la cooperación en materia de Justicia y Asuntos de Interior para el período que va del 1 de julio de 1996 al 30 de junio de 1998, DOCE de 26 de octubre de 1996, nº C 319, pp.1 y ss.
38 Resolución del Consejo sobre "el establecimiento de las prioridades de la cooperación en materia de Justicia y Asuntos de Interior para el período comprendido entre el 1 de enero de 1998 y la fecha de entrada en vigor del Tratado de Amsterdam", DOCE de 15 de enero de 1998, nº C 11, pp.1 y ss.
39 Texto adoptado por el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior en fecha de 3 de diciembre de 1998, DOCE de 23 de enero de 1999, nº C 19, pp.1 y ss, esp.pp.10 y ss.
40 DOCE de 31 de enero de 1998, nº C 33, pp.20 y ss. En el mismo documento se incorpora una Comunicación de la Comisión al Consejo y Parlamento sobre la "mayor eficacia en la obtención y ejecución de resoluciones judiciales en la Unión Europea" (pp.3 y ss).
41 Tal certificado "uniforme y multilingüe adjunto a la resolución que debe ejecutarse, expedido por las autoridades del Estado de origen", ha de establecer "de forma inequívoca las condiciones esenciales que debe cumplir esta resolución para beneficiarse del exequatur", según recuerda la Comunicación de la Comisión arriba mencionada (párrafo 19.3) y que la misma denomina "pasaporte" (vid. párrafo 17).
42 Acción común de 22 de abril de 1996, DOCE de 27 de abril de 1996, nº L 105, pp.1 y ss. Se prevé así el intercambio de Jueces y/o magistrados nacionales "con especial experiencia en procedimientos de cooperación judicial ... sobre la base de acuerdos bilaterales o multilaterales" suscritos entre los Estados miembros, con el objetivo no sólo de "incrementar la rapidez y eficacia de la cooperación judicial" sino también para contribuir al mismo tiempo al intercambio de información sobre los ordenamientos jurídicos y sistemas judiciales de los Estados miembros y su funcionamiento" (art.1).
43 Acción común de 28 de octubre de 1996, DOCE de 8 de noviembre de 1996, nº L 287, pp.3 y ss. En este caso tiene lugar la apertura de una convocatoria pública entre los profesionales de la Justicia enumerados en el art.1.2 para solicitar subvenciones económicas destinada al apoyo de proyectos de "formación, información, estudio e intercambio" con la finalidad de "mejorar la mutua comprensión de los sistemas jurídicos y judiciales de los Estados miembros ... y, por consiguiente, reducir los obstáculos existentes a la cooperación judicial" (Preámbulo).
44 DOCE de 7 de julio de 1998, nº L 191, pp.4 y ss.
45 En esta línea, DE MIGUEL ZARAGOZA, J. "El espacio jurídico penal del Consejo de Europa", Política común de Justicia e Interior en Europa, Cuadernos de Derecho Judicial, op.cit., pp.13 y ss, esp.pp.18 y ss; así también, en la misma obra colectiva, MORENO CATENA, V. "El espacio judicial y penal en el marco del Convenio de Schengen. Las medidas de investigación de delitos" y MANGAS MARTIN, A. "El espacio penal y judicial europeo en el marco general del Tratado de la Unión Europea y la perspectiva de su reforma en 1996", pp.41 y 65 y ss, respectivamente.
Se ocupan del análisis de esta cooperación judicial penal dentro del Título VI, entre otros, LABAYLE, H. "L'application du Titre VI du Traité sur l'Unione européenne et la matière pénale", Revue de science criminelle et de droit pénal comparé 1995, pp.35 y ss, y PERDUCA, A. "Le prospettive della cooperazione giudiziaria in Europea dopo Schengen", Da Schengen a Maastricht: aperture delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, op.cit., pp.65 y ss. En España, por todos, DUEÑAS JIMENEZ, V. "La cooperación judicial penal", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.199 y ss, examinando cada uno de los actos adoptados en este ámbito, así como LIROLA DELGADO, I. "El ciudadano europeo ante la cooperación policial y judicial en materia penal", en prensa.
46 DOCE de 30 de marzo de 1995, nº C 78, pp.1 y ss, publicado también en BOE de 14 de abril de 1999.
47 DOCE de 23 de octubre de 1996, nº C 313, pp.11 y ss y cuyo informe explicativo es aprobado por el Consejo el 26 de mayo de 1997, publicándose en el DOCE de 23 de junio de 1997, nº C 191, pp.13 y ss. Al igual que el anterior, el mimo es también objeto de aplicación provisional en nuestro país a partir de su publicación en el BOE de 24 de febrero de 1998.
48 Según su art.14, no cabe enjuiciamiento ni condena de la persona extraditada por hechos anteriores distintos al que motivó la solicitud de extradición, salvo que mediara su consentimiento o no hubiera abandonado el territorio del Estado solicitante en el plazo establecido. No obstante, en la ratificación española es admitida la renuncia a dicho principio de especialidad.
49 En el caso español, Juzgado Central de Instrucción, a tenor de la declaración española recogida en este sentido en la anterior publicación del BOE.
50 Así, el art.2.1 prevé que la extradición sólo tenga lugar para el caso de delitos cuya pena de privación de libertad sea superior a 12 meses a tenor de la legislación del Estado requirente y 6 meses según la del Estado requerido.
51 Todos recordamos el conflicto España-Bélgica a raíz de la solicitud de extradición respecto de algunos miembros del grupo terrorista ETA. Precisamente -creemos- a raíz de este caso entre otros tuvo lugar la previsión de la claúsula del art.5 del citado convenio en el sentido siguiente: "A efectos de la aplicación del presente Convenio, el Estado miembro requerido no concederá a ningun delito la consideración de delito político, de delito relacionado con un delito político o de delito inspirado por móviles políticos".
52 Cuya última versión (al menos por nosotros conocida) se encuentra publicada en el DOCE de 2 de septiembre de 1999, nº C 251, pp.1 y ss. Dentro del mismo están previstas "formas específicas" de asistencia judiciales tales como la restitución de objetos obtenidos por medios ilícitos (art.8), el traslado temporal de deternidos con fines de instrucción (art.9), la audiencia por videoconferencia (art.10), la audiencia de testigos y peritos por conferencia telefónica (art.11), las entregas controladas (art.12, si bien no se especifica de qué o quienes), la creación de equipos comunes de investigación (art.13) y la realización de investigaciones encubiertas (art.14), además de la intervención de telecomunicaciones de la que se ocupa todo el título III (arts.15 y ss).
53 DOCE de 7 de julio de 1998, nº L 191, pp.1 y ss.
54 DOCE de 19 de agosto de 1997, nº C 254, pp.1 y ss. Sobre este tema en particular puede consultarse DUPOIZAT, M. "La política europea in materia di asilo, gli accordi di Schengen e la Convenzione di Dublino" y PASTORE, M. "La cooperazione intergovernativa nei settori dell'immigrazione, dell'asilo e della sicurezza interna", ambos en la obra colectiva Da Schengen a Maastricht: aperture delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, op,cit., pp.145 y ss y 15 y ss, respectivamente; y, en concreto, en relación son las aportaciones realizadas en esta materia por el Tratado de Amsterdam, HAILBRONNER, K. "European inmigration and asylum law under the Amsterdam Treaty", CMLRev.1988, nº 5, pp.1047 y ss. Entre nosotros, BODELON, G. "La política de asilo", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.97 y ss; BUENO ARUS, F. "La regulación actual del derecho de asilo en el ordenamiento jurídico español desde la perspectiva de los Acuerdos de Schengen", Noticias de la Unión Europea 1997, nº 144, pp.9 y ss; CARRERA HERNANDEZ, J. "El derecho de asilo de los ciudadanos de la Unión en el interior de la Unión Europea", RIE 1995, nº 3, pp.837 y ss; ESCOBAR HERNANDEZ, C. "El Convenio de aplicación de Schengen y el Convenio de Dublín: una aproximación al asilo dede la perspectiva comunitaria", RIE 1993, nº 1, pp.93 y ss; ESCUDERO ESPINOSA, J.F. "El examen de las demandas de asilo en el contexto europeo: los Convenios de Dublín y de Schengen de 1990", Revista de Estudios Europeos 1994, nº 6, pp.99 y ss; etc .
55 DOCE de 19 de septiembre de 1996, nº C 274, pp.34 y ss.
56 Entre otras, Decisiones nº 1/97 de 9 de septiembre de 1997, relativa a determinadas disposiciones para la aplicación del Convenio y nº 2/97 de la misma fecha, por la que se adopta el Reglamento interno del Comité, ambas publicadas en el DOCE de 14 de octubre de 1997, nº L 281.
57 DOCE de 13 de marzo de 1996, nº L 63, pp.2 y ss.
58 Ambas publicadas en el DOCE de 31 de julio de 1997, nº C 205, pp.3 y ss.
59 Documento COM/97/0387 final; también en DOCE de 7 de noviembre de 1997, nº C 337, pp.9 y ss. Respecto de este tema, véase CARRASCOSA, S. "El cruce de las fronteras exteriores", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.143 y ss.
60 DOCE de 18 de marzo de 1996, nº C 80, pp.1 y ss.
61 Al respecto, BLANCO DE CASTRO, A. "La política de visados", ambos en El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., 67 y ss.
62 DOCE de 19 de diciembre de 1994, nº L 327, pp.1 y ss.
63 DOCE de 13 de marzo de 1996, nº L 63, pp.8 y ss.
64 DOCE de 10 de enero de 1997, nº 7, pp.1 y ss.
65 Así, Resolución del Consejo de 20 de junio de 1994 sobre las limitaciones de la admisión de nacionales de países no comunitarios para trabajar en el territorio de los Estados miembros y sendas Resoluciones del Consejo de 30 de noviembre de 1994 sobre la limitación de la admisión de nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros para ejercer en ellos una actividad profesional por cuenta propia y relativa a la admisión de nacionales de terceros países en el territorio de los Estados miembros con el fin de realizar estudios, todas ellas publicadas en el DOCE de 19 de junio de 1996, nº C 274.
66 DOCE de 19 de julio de 1997, nº C 221, pp.23 y ss.
67 Más ampliamente, por todos, VAZQUEZ BELLO, C. "La política de lucha contra las drogas", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, op.cit., pp.175 y ss, y, de fecha más reciente, SUBHAN, A. "L'Union européenne et la lutte contre la drogue", Revue du Marché commun et de l'Union européenne 1999, nº 426, pp.126 y ss.
68 DOCE de 12 de diciembre de 1996, nº L 322, pp.3 y ss y de 31 de diciembre de 1996, nº L 342, pp.6 y ss.
69 DOCE de 12 de diciembre de 1996, nº C 375, pp.1 y ss.
70 DOCE de 23 de diciembre de 1996, nº C 389, p.1.
71 DOCE de 11 de enero de 1997, nº C 10, pp.3 y ss. En ella se invita a los Estados miembros a castigar tal delito de tráfico ilícito de drogas con penas privativas de libertad de especial rigor dentro de aquellas que lleven aparejadas otros delitos de gravedad comparable.
72 DOCE de 27 de noviembre de 1995, nº C 316, pp.48 y ss. Sobre este tema en particular, véase DE ANGELIS, F. y SICURELLA, R. "Vers un espace judiciaire européen?: Un Corpus Iuris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts financiers de l'Union européenne", Revue du Marché Unique Européen 1997, nº 1, pp.121 y ss, así como WOLFFGANG, H.M. "Schutz der finanziellen Interessen der Europäischen Gemeinschaften", Europarecht 1998, nº 5, pp.616 y ss; en nuestro país, NAVARRO BATISTA, N. "La lucha contra el fraude tras el Tratado de Amsterdam; un proceso inacabado", Revista de Derecho Comunitario Europeo (antigua RIE y, en adelante, RDCE) 1998, nº 4, pp.429 y ss.
73 DOCE de 25 de junio de 1997, nº C 195, pp.1 y ss.
74 DOCE de 20 de mayo de 1997, nº C 151, pp.1 y ss.
75 DOCE de 23 de octubre de 1996, nº C 313, pp.1 y ss.
76 DOCE de 19 de julio de 1997, nº C 221, pp.11 y ss, cuyo informe explicativo es publicado en fecha bastante posterior y así, DOCE de 31 de marzo de 1999, nº C 91, pp.8 y ss.
77 DOCE de 13 de octubre de 1997, nº L 279, pp.1 y ss.
78 Así, VILARIÑO PINTOS, E. "La cooperación en los ámbitos de Justicia e Interior en el Tratado de la Unión Europea ...", op.cit., esp.p.63, justificando su exclusión de este Título VI con base en la existencia de una unión aduanera dentro del primer pilar.
79 DOCE de 27 de noviembre de 1995, nº C 316, pp.33 y ss.
80 DOCE de 20 de mayo de 1997, nº C 151, pp.15 y ss.
81 DOCE de 10 de enero de 1997, nº L 7, pp.5 y ss. Concretamente se prevé la concesión de ayudas económicas dentro del marco de la Unión Europea para subvencionar programas que establezcan acciones de formación, investigación o bien intercambio de personal y/o información entre las autoridades policiales y aduaneras de los diferentes Estados miembros.
82 DOCE de 25 de octubre de 1996, nº L 273, pp.1 y ss.
83 DOCE de 7 de diciembre de 1995, nº C 327, pp.5 y ss.
84 DOCE de 11 de enero de 1997, nº C 10, pp.1 y ss.
85 DOCE de 15 de agosto de 1997, nº C 251, pp.1 y ss.
86 DOCE de 20 de noviembre de 1997, nº C 352, pp.7 y ss. De nuevo se trata de una convocatoria pública de subvenciones económicas a cargo del presupuesto comunitario dirigido al fomento de iniciativas coordinadas por parte de los responsables de la lucha contra la delincuencia organizada.
87 DOCE de 27 de noviembre de 1995, nº C 316, pp.1 y ss, en vigor -con carácter general y para España en particular- desde el 1 de octubre de 1998, a partir de su publicación en el BOE de 28 de septiembre de 1998. Al respecto, entre muchos, GLEß, S. "Kontrolle über Europol und seine Bedienstete", Europarecht 1998, nº 6, pp.748 y ss, y VAN OUTRIVE, L. "La collaboration policière en Europe; de Schengen a Europol", Da Schengen a Maastricht: aperture delle frontiere, cooperazione giudiziaria e di polizia, op.cit., pp.71 y ss.
88 Cuya transmisión por Europol a los EStados y organismos terceros se encuentra precisamente regulada por la normativa fijada mediante Acto del Consejo de 12 de marzo de 1999, DOCE de 30 de marzo de 1999, nº C 88, pp.1 y ss.
89 DOCE de 9 de octubre de 1996, nº C 299, pp.1 y ss.
90 DOCE de 19 de julio de 1997, nº C 221, pp.1 y ss, en la actualidad modificado mediante Acto del Consejo, de 29 de abril de 1999, DOCE de 28 de mayo de 1999, nº C 149, pp.18 y ss.
91 Acto nº 1/99, DOCE de 28 de mayo de 1999, nº C 149, pp.1 y ss.
92 DOCE de 28 de mayo de 1999, nº C 149, pp.16 y ss.
93 Si bien la misma se ha extendido gran parte del año 1997, dado que el proyecto del Tratado de Amsterdam no fué presentado hasta el Consejo Europeo celebrado en la misma ciudad los días 16 y 17 de junio de ese mismo año.
94 Así puede deducirse, por ejemplo, de los informes sobre el funcionamiento del Tratado de la Unión Europea presentados por el Consejo en fecha de 6 de abril de 1995 y por la Comisión el 10 de mayo de 1995, ambos recogidos en el Libro blanco sobre la Conferencia Intergubernamental de 1996, vol.I, Luxemburgo 1996, esp.pp.77 y ss y 309 y ss.
95 Entre muchos, LABAYLE, H. "La coopération européenne en matière de justice et d'affaires intérieures et la Conférence intergouvernementale", Revue trimestrielle de droit européen (en adelante RTDE) 1997, nº 1, pp.1 y ss, esp.pp.16 y ss, y LEPOIVRE, M. "Le domaine de la justice et des affaires intérieures dans la perspective de la Conférence Intergouvernementale de 1996", Cahiers de droit européen (en adelante CDE) 1995, nº 3-4, pp.323 y ss. En nuestro paí, por todos, MANGAS MARTIN, A. "El espacio penal y judicial europeo en el marco general del Tratado de la Unión Europea y la perspectiva de su reforma en 1996", Política común de Justicia e Interior en Europa, op.cit., pp.65 y ss, esp.pp.74 y ss.
96 Además de los autores arriba citados, puede verse, en particular, DEHOUSSE, F. y VAN DEN HENDE, L. "Playoder pour la réforme du troisième pilier", Revue du Marché commun et de l'Union européenne 1996, nº 403, pp.714 y ss, y MONTAUT, I. "La communautarisation du second et du troisième piliers du Traité de l'Union Européenne, dans la perspective de la réforme institutionnelle de la CIG de 1996", Revue du Marché commun et de l'Union europénne 1997, nº 408, pp.3 y ss.
Más recientemente, sobre la evolución operada por el Tratado de Amsterdam en esta materia, consúltese BRIBOSIA, H. "Liberté, securité et justice; l'imbroglio d'un nouvel espace", Revue du Marché Unique Européen 1998, nº 1, pp.27 y ss (también publicado en la Rivista di Diritto Europeo 1998, nº 1, pp.41 y ss), así como MONAR, J. "Justice and Home Affairs in the Treaty of Amsterdam: Reform and the Price of Fragmentation", European Law Review 1998, nº 4, pp.320 y ss. Ya en España puede citarse, por ejemplo, VALLE, A. "La refundación de la libre circulación de personas, tercer pilar y Schengen: el espacio europeo de libertad, seguridad y justicia", RDCE 1998, nº 3, pp.41 y ss, esp.pp.56 y ss.
97 Recordemos a este respecto la adopción de un convenio en la primera de estas materias así como la extensión del Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968 a materia de familia (Bruselas II) y su revisión mediante la enunciada propuesta de Acto del Consejo de 22 de diciembre de 1997, además del proyecto de convenio relativo a la creación de un título ejecutivo europeo.
98 Ciertamente, mientras tal cooperación judicial penal ya ha sido lograda -aún de modo parcial- respecto de algunas materias como, por ejemplo, en el tema de la extradición, otras, a nuestro juicio, van a observar un alcance más difícil, incluso en el panorama de la Unión Europea; tal será el caso -creemos- de la compatibilidad de las regulaciones estatales al igual que ocurrirá para el caso de la cooperación judicial civil.
99 "Protocolo por el que se integra el acervo Schengen en el marco de la Unión Europea" que sucede al actual art.42 (antiguo art.K.14) TUE. Sobre ello, más ampliamente, OREJA AGUIRRE, M. y FONSECA MORILLO, F. El Tratado de Amsterdam ...., vol.I, op.cit., esp.pp.292 y ss.
100 Si bien ambos países "podrán solicitar en cualquier momento participar en algunas o en todas las disposiciones de dicho acervo" (art.4.1 Protocolo).
101 De ahí nuestra discrepancia con algun sector doctrinal, en concreto con DE ARISTEGUI y SAN ROMAN, G. "El Tercer Pilar de la Unión Europea: situación actual y perspectivas de futuro", El Tercer Pilar de la Unión Europea: la cooperación en asuntos de Justicia e Interior, pp.9 y ss, esp.pp.19 y ss.
102 De esta opinión es MANGAS MARTIN, A. "El espacio penal y judicial europeo en el marco general del Tratado de la Unión Europea y la perspectiva de su reforma en 1996", op.cit., esp.p.75. Así también, en particular, ALBORS-LLORENS, A. "Changes in the jurisdiction of the European Court of Justice under the Treaty of Amsterdam", CMLRev.1998, nº 6, pp.1273 y ss, esp.pp.1276 y ss, al igual que CURTI GIALDINO, C. "Schengen et le troisième pilier: le contrôle jurisdictionnel organisé par le Traité d'Amsterdam", Revue du Marché Unique Européen 1998, nº 2, pp.89 y ss, esp.pp.95 y ss; en nuestro país, GONZALEZ ALONSO, N. "La jurisdicción comunitaria en el nuevo espacio de libertad, seguridad y justicia" RDCE 1998, nº 4, pp.501 y ss, esp.pp.514 y ss, así como SAEZ GONZALEZ, J. "Competencia material del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: los nuevos "recursos" del Tratado de Amsterdam de 1997", Justicia 98, nº III, pp.525 y ss.
103 Así, DE MIGUEL ZARAGOZA, J. "La cooperación judicial en el Título VI del Tratado de Amsterdam", Boletín de Información del Ministerio de Justicia de 15 de octubre de 1997, nº 1807, pp.2069 y ss, esp.p.2076. Ello a semejanza del establecido en el art.4 Protocolo de 3 de junio de 1971 para la interpretación del Convenio de Bruselas de 27 de septiembre de 1968, relativo a la competencia judicial y a la ejecución de resoluciones judiciales en materia civil y mercantil.
104 El planteamiento de la nueva cuestión prejudicial tendrá así lugar respecto de las decisiones marco, decisiones y convenios, siendo también diferentes los supuestos de interpretación y/o apreciación de validez. En todo caso, se excluye el reenvío prejudicial de las posiciones comunes que, a diferencia de la normativa citada, siguen careciendo de efecto jurídico vinculante.
105 Opción esta última acogida por España en su ratificación al Tratado de Amsterdam mediante la mencionada LO 9/1998, de 16 de diciembre (vid. Disposición Adicional única, II).
106 Hubiera sido preferible el procedimiento anterior diseñado en el Tratado de la Unión Europea, según el cual se imponía como regla general el control jurisdiccional del Tribunal de Justicia y sólo de forma particular se procedía a realizar las concretas exclusiones; o, al menos, si se opta por la previsión explícita de la atribución de competencias al Tribunal de Justicia podría existir una remisión al articulado de los Tratados constitutivos (arts.220 y ss TCE). Por el contrario, el mecanismo elegido nos parece a todas luces aberrante en demérito de la naturaleza jurídica del Tribunal de Justicia que ahora resulta peligrosamente más cercana a la de un Tribunal internacional clásico de carácter arbitral (por ejemplo, TIJ) con el problema añadido de la posterior eficacia de sus resoluciones. Véase, más ampliamente, JIMENO BULNES, M. La cuestión prejudicial del art.177 TCE, Barcelona 1996, esp.pp.110 y ss.
107 Competencia del TJCE que, en cualquier caso y a tenor de la redacción del precepto referido, resulta supletoria respecto de la del Consejo para resolver dicho conflicto en vía precontenciosa.
108 Reciben este nombre aquellos actos normativos comunitarios que no encuentran mención expresa en el art.249 (antiguo art.189) TCE, por tanto distintos a los reglamentos, directivas y decisiones, además de los no obligatorios como las recomendaciones o dictámenesñ; tal es el caso de las enunciadas Resoluciones, en su mayoría procedentes del Parlamento Europeo pero que en el ámbito del Título VI su ejemplo es también imitado por el Consejo.
109 Que no directo pues este es un privilegio del que exclusivamente disfrutan en su caso los actos del art.2499 TCE. De la misma opinión, DE MIGUEL ZARAGOZA, J. "La cooperación en el Título VI del Tratado de Amsterdam", op.cit., esp.p.2073; asímismo, más ampliamente, OREJA AGUIRRE, M. y FONSECA MORILLO, F. El Tratado de Amsterdam ...., vol.I, op.cit., esp.pp.565 y ss.
110 Si bien todavía se mantiene la exigencia de la unanimidad en el Consejo para la adopción de la nueva normativa inmediatamente aludida; ello ha sido ya motivo de quejas desde algun sector institucional. Así se refleja en la "Nota a la atención del sr.José Mª Gil Robles, Presidente del parlamento europeo, y del sr.Julián Priestley, Secretario General, sobre las prioridades del Parlamento europeo en relación con la CIG y el nuevo Tratado de Amsterdam: relación y primera evaluación de resultados", presentada en Estrasburgo el 15 de julio de 1997, esp.p.8.
111 Por ejemplo, "respete los principios contenidos en dichos Tratados y el marco institucional único de la Unión; se utilice sólo como último recurso cuando no se hayan podido alcanzar los objetivos de dichos tratados por medio de los procedimientos pertinentes establecidos en los mismos ... no afecte al acervo comunitario ... ni a las competencias, derechos, obligaciones e intereses de los Estados miembros que no participen en ella;" etc.
Sobre las novedades aportadas en esta materia por el Tratado de Amsterdam, OREJA AGUIRRE, M. y FONSECA MORILLO, F. El Tratado de Amsterdam ...., vol.I, op.cit., esp.pp.603 y ss, así como, en particular, KORTENBERG, H. "Closer cooperation in the Treaty of Amsterdam", CMLRev.1998, nº 4, pp.833 y ss, y MARTIN Y PÉREZ DE NANCLARES, J. "La flexibilidad en el Tratado de Amsterdam; especial referencia a la noción de cooperación reforzda", RDCE 1998, nº 3, pp.205 y ss.
112 En palabras de DE MIGUEL ZARAGOZA, M. "El Título VI del Tratado de Amsterdam ha llegado al límite de lo posible en el estadio actual del proceso de integración europea" ("La cooperación en el Título VI del Tratado de Amsterdam", op.cit., p.2082).
113 Al respecto, en la bibliografía europea y entre muchos, TOLEDANO LAREDO, A. "Les relations entre l'Union européenne et le MERCOSUR", Revue du Marché Unique Européen 1995, nº 4, pp.17 y ss; también, ya en España, ALDECOA LUZARRAGA, F. "El acuerdo entre la Unión Europea y el MERCOSUR en el marco de la intensificación de relaciones entre Europa y América Latina", RIE 1995, nº 3, pp.761 y ss.