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miércoles, 26 de diciembre de 2007

EL GOBIERNO ELECTRÓNICO: ¿REFORMA DE ÚLTIMA GENERACIÓN?

EL GOBIERNO ELECTRÓNICO: ¿REFORMA DE ÚLTIMA GENERACIÓN?FERNANDO OCAMPO VÁZQUEZ * - PERÚ
* Abogado de la PUCP. Asociado del Estudio de abogados Hernández & Roselló. Profesor de la Universidad Peruana de
Ciencias Aplicadas (UPC).
Introducción
La tecnología traza una línea transversal que recorre prácticamente todos los espacios del quehacer humano, incorporándolos y coordinándolos dentro de su ámbito de influencia y cumpliendo funciones importantes en campos donde tal vez nunca se pensó que lo haría. Entre estos campos se puede incluir al escenario en el que hoy se desarrolla la actividad estatal y la gestión pública.
Iniciado el siglo XXI, es aceptado que un Estado "moderno" o "modernizado" implica, fundamentalmente, contar con una estructura que dirija su organización y funciones no sólo a satisfacer las necesidades del ciudadano, sino a lograrlo con la activa participación de este último. Ello, a su vez, configura quizás la más "moderna" necesidad del Estado.
En la búsqueda de las herramientas adecuadas para satisfacer dicha necesidad, encontramos que la tecnología relativa a la información y las comunicaciones resalta como una de los instrumentos más interesantes para la consecución de dicho fin.
El presente trabajo pretende describir y analizar en breve, con especial atención al caso peruano, algunos de los aspectos más destacables de la relación existente entre: (i) la reforma del Estado vista desde la modernización de la administración pública; (ii) la necesidad del Estado de hacer partícipe a la sociedad civil tanto en dicha reforma como en los actos de gobierno que se ejecuten a partir de ella; y, (iii) la importancia que, como herramienta facilitadora, adquiere la utilización de la tecnología de la información y de las comunicaciones en relación con los aspectos anteriores.
En tal contexto, partiendo de ello, trataremos de justificar la relevancia que hoy en día toma la necesidad de incorporar al denominado "Gobierno electrónico" como asunto prioritario en la agenda política que nuestro país debe manejar para los próximos años.
El Perú y el intento de reforma de 1996
A inicio de los años noventa, con el objetivo de procurar estabilizar la situación macro económica nacional y considerando como pauta referencial los principios rectores de la economía de mercado, se inició en el Perú un periodo de reformas estructurales impulsadas desde el Poder Ejecutivo.
En términos generales y, sobretodo, en comparación con el desastre financiero en el que se encontraba el Estado a finales de los años ochenta, dichas medidas lograron la estabilización buscada. No obstante, al finalizar el primer quinquenio de los noventa era claro que, aunque saneado el escenario macro económico, la mayor parte de la población seguía siendo afectada en forma directa y cotidiana por las carencias económicas. Incluso se reconocía que el "azul" de las finanzas del Estado no se podía mantener por sí solo si es que no se daba medidas complementarias que lo fueran consolidando en el tiempo.
Surgió así la necesidad de implementar una segunda serie de reformas, también denominadas "de segunda generación", en las cuales, como señala Mayén Ugarte, se comprendiera prioridades tales como: mejorar las condiciones sociales, aumentar la competitividad internacional y mantener la estabilidad macro económica.
De acuerdo con lo sugerido por Alejandro Estévez para el caso argentino, como parte de la agenda de la reforma de segunda generación se encontrarían los siguientes aspectos: reconstrucción institucional del Estado, fortaleciendo su gobernabilidad y eficiencia interna; mayor presencia de la sociedad en los mecanismos de control del ámbito público; optimización, según estándares internacionales, de las prestaciones públicas a cargo del Estado; reconstrucción de la esfera pública de acción; entre otros.
En la misma línea, Pollarolo y Ortiz de Zevallos sugieren que una vez logrados los resultados buscados en las reformas de primera generación, aún queda pendiente solucionar el problema más complejo del desarrollo: crear en el Estado una nueva institucionalidad.
Este proceso de institucionalización implicaba, en el caso peruano, revitalizar la esencia de las funciones de las entidades estatales mediante un enfoque de servicio al ciudadano con equidad; o, en términos del "Informe sobre el desarrollo mundial: 1997" del Banco Mundial, una "reconstitución de la capacidad estatal". Las reformas de segunda generación debían girar básicamente alrededor de una necesidad central: contar con un Estado eficaz y eficiente, obligado y a la vez limitado según el modelo económico constitucional, capaz de gobernar con criterio técnico pero sin dejar de lado su carácter social, con un claro enfoque centrado en el ciudadano. En este sentido, contar con un Estado "moderno".
Uno de los objetivos más importantes de la continuación de las medidas reformistas era la determinación tanto del nuevo perfil que el Estado debía presentar en la conducción del país como de las herramientas necesarias de las cuales éste debe servirse para lograr lo propio. En tal contexto, con la tarea de diseñar un plan estratégico aplicable a cada uno de los sectores así como de hacer más eficientes los sistemas administrativos estatales y bajo la dirección y responsabilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros, fue creado en 1996 el denominado "Programa de Modernización de la Administración Pública".
Sin entrar a la exposición de los puntos específicos que abarcó dicho Programa, comentaremos que, luego de algunos meses de trabajo en la reforma, el Gobierno peruano optó por suspender su ejecución. Tal vez la causa más evidente de dicha suspensión haya sido el temor de enfrentar una eventual situación política contraria que pudiese afectar considerablemente el nivel de popularidad del Presidente de la República; sin embargo, la razón última que habría motivado el fracaso del Programa habría sido la incomprensión, por parte de la Alta Dirección del Gobierno, de los verdaderos fines que en este tipo de procesos reformistas se debe buscar.
Al respecto, Mayén Ugarte sostiene que "(…) la reforma fue concebida como un mero cambio de normas y reducción del gasto público. En ningún momento se diseñaron, por ejemplo, mecanismos para fomentar la participación ciudadana en las decisiones de políticas públicas. El Estado debía ser eficiente para trabajar por el ciudadano, pero al margen de lo que éste opinara, quisiera o necesitara. No se tomó en cuenta que la modernización es un proceso político y que, por ende, sólo la participación de la sociedad podría hacer sostenible la implantación de reformas radicales y probablemente costosas políticamente".
Es más, al constituir la reforma un proceso cuya ejecución y logros apunta más al largo que al corto o mediano plazo, la participación ciudadana que la legitime no debe agotarse en el diseño de la primera, sino que debe acompañar al desarrollo de dicho proceso en todas sus fases. Para este fin, resulta imperativo contar con estrategias y mecanismos apropiados que permitan a la sociedad civil intervenir activamente en la ejecución del proceso citado, así como apuntar a constituir al ciudadano en una especie de "guardián eterno" de los eventuales logros reformistas.
Por el ciudadano, con el ciudadano: ¿hacia un nuevo paradigma?
La participación de la ciudadanía en el gobierno se debe concebir como un verdadero elemento de democratización y legitimación de las decisiones de los gobernantes y, por ello, como una condición para la gobernabilidad. Incluso para algunos autores, como Francisco Sagasti, Pepi Patrón, Nicolás Lynch y Max Hernández esta legitimación se constituiría en uno de los aspectos más importantes que nos permitiría avanzar "hacia un país con una sociedad civil organizada y activa, una economía moderna y competitiva y un Estado representativo y eficiente".
Estas ideas se sustentan en la posibilidad de contar con mecanismos adecuados para revisar, aprobar, comentar y/o cuestionar las decisiones de gobierno y para cuidar que quienes hayan sido elegidos para dirigir o ejecutar la gestión estatal cumplan adecuadamente con sus funciones. En tal sentido, consideramos que al menos dos presupuestos son requeridos para la consecución de los objetivos expuestos en el párrafo anterior, a saber:
1. Un esquema claro de metas, de atribución de responsabilidades y de evaluación por resultados de la gestión de los servidores y funcionarios públicos, que permita determinar con criterios técnicos y preestablecidos cuándo el desempeño del trabajador estatal ha sido "adecuado" y cuándo no.
2. La existencia de mecanismos que faciliten, de un modo simple y transparente, el acceso a la información pública que pudiera ser relevante para el ciudadano, excluyendo aquellas materias que, excepcionalmente, pudieran tener carácter reservado.
La conjunción de ambos presupuestos forma la base del principio que en la doctrina jurídico administrativa se conoce como "accountability".
Se puede apreciar que, además del imprescindible compromiso político por parte de los gobernantes para llevar adelante el proceso de reforma, es preciso contar con las herramientas y mecanismos adecuados que garanticen su viabilidad. Lo que se ha denominado en la experiencia comparada como "Gobierno electrónico" o, en inglés: "electronic government", "e-government" o, simplemente, "e-gov" se constituye en una herramienta novedosa para tal fin.
El Gobierno electrónico
En la actualidad, la tecnología de la información y de las comunicaciones ha tomado una importancia tal en, prácticamente, todos los ámbitos del quehacer científico, económico, académico, comercial, cultural, etc. que es difícil concebir cualquier intento serio de avance en estos campos en el que se pueda prescindir de las herramientas que dicha tecnología ofrece. El ámbito gubernativo no escapa al alcance de lo expuesto.
Al respecto, la incorporación de las innovaciones tecnológicas al aparato estatal representa la base del significado de "Gobierno electrónico", el cual constituye un esquema de gestión pública basado en la utilización de la tecnología de la información y de las comunicaciones, teniendo como objetivos mediatos optimizar la gestión pública y desarrollar un enfoque de gobierno centrado en el ciudadano.
La aplicación de este esquema al caso peruano tendría como una de sus finalidades más importantes la construcción de la referida "institucionalidad estatal". Ello, a nivel organizacional y funcional del Estado, podría apreciarse a través de la identificación de dos escenarios complementarios entre sí:
Un frente externo, mediante el cual el Estado –el Poder Ejecutivo, para ser exacto- se relacionaría con los ciudadanos, reflejado básicamente en la prestación del servicio civil por parte de los Ministerios y de los organismos públicos descentralizados adscritos a éstos.
En este frente, el internet juega un rol de suma importancia, específicamente a través de los denominados "portales" o "sitios". Incluso, podemos afirmar que la figura del portal está llamada a cumplir una función de "ventanilla única" en la administración pública, a través de la cual se pueda desde brindar información al ciudadano hasta constituirse en una mesa de partes "virtual" para recibir documentos, quejas y/o de sugerencias; e, incluso, para recibir el pago de un servicio determinado o derivado del cumplimiento de alguna obligación de cargo del ciudadano.
No obstante, apostar en el Perú por la utilización del internet en el ámbito de la gestión pública también puede implicar algunos problemas considerables, entre ellos: la falta de infraestructura adecuada y de difusión masiva de la existente; el bajo número de ciudadanos con acceso a la red; la escasa cultura "virtual" de la ciudadanía -y, a partir de ella, la desconfianza en el envío y/o recepción de información así como en la realización de pagos en forma electrónica-; el costo de implementación y mantenimiento de tecnología de punta; la falta de personal técnico capacitado en la administración pública; etc.
La experiencia peruana internacional nos demuestra que la incorporación de este esquema de gobierno es un proceso gradual, proyectado a través de etapas, en el que inicialmente sólo se prevé un campo de acción limitado a la tarea de ofrecer información a través de portales –como es el caso del recientemente inaugurado portal "Transparencia Económica", bajo responsabilidad del Ministerio de Economía y Finanzas de nuestro país-, para luego avanzar por más complejas formas de interacción virtual entre el ciudadano y el Estado.
En frente interno, dirigido hacia la propia organización estatal, en el cual todas las estrategias apuntaren a hacer más eficiente la gestión administrativa interna vinculada con el funcionamiento de los sistemas administrativos. En este ámbito cobra especial importancia tanto la interconexión electrónica entre las distintas entidades estatales, como la estandarización de procesos para preparar, integrar, presentar y remitir información hacia y desde los órganos rectores de los referidos sistemas administrativos.
Si bien en este caso la función de supervisión sobre el desempeño de los servidores y funcionarios públicos descansaría en gran parte en el propio Estado, es imprescindible que la sociedad civil tenga la posibilidad de participar en dicha tarea, en especial en los asuntos relativos al destino de los fondos públicos y al sistema estatal de contrataciones y adquisiciones.
Al respecto, al igual que lo comentado en relación con el "frente externo", en este ámbito se propone la utilización del internet como instrumento para reforzar: (i) por una parte, la publicidad y difusión de la información relevante relativa a la actuación de la administración pública; y, (ii) por otra parte, la constitución de canales directos e inmediatos de comunicación desde el ciudadano hacia los distintos niveles de la administración pública, y viceversa. Ello se lograría básicamente a través de los ya citados portales en el internet de las entidades estatales y del correo electrónico.
Se aprecia que, en cualquier escenario, una de las virtudes más importantes del Gobierno electrónico es la posibilidad de mantener canales de comunicación e interacción permanentemente abiertos entre el Estado y los ciudadanos.
¿Reforma de última generación?
Se puede observar que lo que denominamos "Gobierno electrónico" comparte algunos de los elementos centrales que hemos atribuido a las denominadas "reformas de segunda generación", en especial en cuanto a que ambos términos toman importancia y se justifican en la necesidad de introducir cambios estructurales en el aparato estatal con la finalidad de modernizarlo.
En alusión al caso peruano, ya hemos adelantado que el Gobierno electrónico presume la utilización de mecanismos que, siendo capaces de ayudar a subsanar los errores cometidos en el intento de reforma de 1996, podrían no sólo hacer viable la continuación –o el replanteo- del proceso suspendido sino, principalmente, posibilitar el sostenimiento de los logros de la reforma de la administración pública en el tiempo. Sin perjuicio de ello, en nuestra opinión el Gobierno electrónico no debe ser apreciado únicamente como un medio para avanzar hacia las reformas de segunda generación, sino debe ser considerado como el reflejo mismo de un Estado modernizado.
Tal como es analizado por el Banco Interamericano de Desarrollo, el mismo funcionamiento de la economía "puede tropezar con la estructura tradicional de las instituciones estatales, las precarias modalidades de gestión gubernamental, la inadecuación de las políticas públicas y la obsolescencia de los ordenamientos jurídicos". En tal virtud, la noción de "gobernabilidad" resulta imprescindible para impulsar a su vez "una sólida política de desarrollo sostenido y equitativo", reconociéndose una relación directa "entre la sustentabilidad del modelo económico y la calidad del proceso de gobierno".
De poco o nada servirá la aplicación de las cada vez más "mundializadas" recetas económicas a nuestra eternamente alicaída economía; o, en relación con ellas, los eventuales ajustes fiscales que el Gobierno pueda hacer para equilibrar nuestro acostumbrado desequilibrio; o, los infinitos intentos aislados en los que se incurra para tratar de paliar las necesidades sociales, si es que no se da previa o paralelamente a todas estas medidas una reforma estructural de la administración pública.
Desde nuestra perspectiva, la importancia de avanzar en el corto plazo hacia una nueva institucionalidad estatal cuya visión considere y aplique el enfoque que hemos bautizado como "por el ciudadano, con el ciudadano", se convierte en tal que la reforma del aparato burocrático se constituye en uno de los presupuestos imprescindibles para la gobernabilidad del país.
En tal contexto, pensamos que el Gobierno electrónico, a pesar de los problemas y limitaciones que pudiera implicar, aparece como una de las más interesantes y novedosas herramientas para alcanzar la finalidad expuesta.
La experiencia nos demuestra que ni el diseño constitucional de un sistema de "pesos y contrapesos" reflejado en la separación de los poderes políticos y en la regulación de las diversas relaciones entre éstos; ni la existencia de organismos constitucionalmente autónomos cuya función principal sea la fiscalización; ni una actitud de denuncia de los medios de comunicación masiva; ni la mirada atenta de algunas instituciones de la sociedad civil o internacionales, nos liberan –o, hasta la fecha, no nos han liberado- de los graves problemas que el ejercicio del poder político puede implicar.
Por ello, tal vez nunca fue más urgente e importante embarcarnos en un proceso de cambio de estructuras en la administración pública que parta de, y apunte hacia, contar con la presencia activa de la ciudadanía. Al efecto, el Gobierno electrónico se presenta como una opción que no debe dejarse de lado en cualquier nuevo intento de reforma del Estado.