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Abogado. Egresado de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de San Marcos. Premio de I Concurso de Investigación Jurídica de la Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC 2003). Primer lugar del Premio de Investigación VII Taller "La Investigación Jurídica: un reto para la Universidad moderna". Facultad de Derecho y Ciencia Política UNMSM en categoría tesistas (2004). Premio al tercer puesto de II Concurso de artículos de investigación jurídica correspondiente al año 2010 organizada por la comisión de capacitación del área de familia de la Corte Superior de Justicia de Lima y el Centro de Investigaciones Judiciales. Miembro de la nómina de colaboradores de la REVISTA CRITICA DE CIENCIAS SOCIALES Y JURÍDICAS “Nómadas” de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología - Universidad Complutense de Madrid (UCM). 

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domingo, 30 de diciembre de 2007

LA AFECTACIÓN EN USO DE LOS BIENES DEL ESTADO EN EL PERÚ

LA AFECTACIÓN EN USO DE LOS BIENES DEL ESTADO EN EL PERÚELVIRA GONZÁLES BARBADILLO -Perú
SUMARIO: I. Introducción al Problema.- II. Los Bienes de Dominio Público y Dominio Privado del Estado.- III. La Afectación en Uso de los Bienes de Propiedad del Estado.- A. Afectación en Uso de los Muebles del Estado.- B. Afectación en Uso de los Inmuebles del Estado.- IV. Jurisdicción de la Superintendencia de Bienes Nacionales — SBN Para la Afectación en Uso de los Bienes Inmuebles de Propiedad del Estado.- V. Procedencia de la Afectación en Uso.- VI. Bienes del Estado que son Fáciles de Afectar en Uso.- A. Los Terrenos Eriazos.- B. Los Adquiridos por Prescripción Adquisitiva.- C. Primera de Dominio Cuando no Cuenta con Títulos Comprobatorios de Dominio.- D. Bienes Incautados por el Delito de Tráfico Ilícito de Drogas.- E. Bienes Incautados por el Delito de Traición a la Patria y Terrorismo Agravado.- F. Aportes Reglamentarios.- G. Islas.- VI. Otras Entidades Encargadas de la Afectación en Uso de Bienes del Estado.- A. Municipalidades Distritales.- B. Comisión de Formalización de la Propiedad Informal — COFOPRI.- VII. Las Reversiones y Desafectaciones de las Afectaciones en Uso en la SBN.- VIII. Registro Contable de la Afectación en Uso.
I. INTRODUCCIÓN AL PROBLEMA
De todo el universo que comprende el Derecho Administrativo, una sección poco conocida y tratada es la referente a la Administración de los bienes del Estado, que en nuestro país no ha suscitado mayor atención de los legisladores, así tenemos la vigencia del Decreto Supremo N° 025-78-VC, Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, que ha sobrevivido al cambio de 2 Constituciones, de 1 Código Civil y 1 Código Procesal Civil (estos dos últimos, a su vez han sido constantemente modificados), cuerpos normativos que innegablemente tienen incidencia en dicho Reglamento. Debemos indicar que las normas que se han expedido modificando el citado Reglamento, en más de un caso son contradictorias, pues, éstas no guardan coherencia ni sistemática alguna para una correcta administración de los bienes del Estado, como apreciaremos más adelante.
Definitivamente, tratar sobre la problemática de los bienes del Estado no es tarea fácil, pues, para solucionarla se requiere de una firme decisión sobre cuál es el perfil que se le pretende dar al tema, adoptar criterios técnicos y darle la importancia que el tema amerita. Para entender un poco lo que se está indicando recordemos que en el 1992, se creó la Superintendencia de Bienes Nacionales, como un organismo público descentralizado del Ministerio de la Presidencia, con la finalidad de llevar el registro, administración y control de los bienes inmuebles y muebles que comprenden el patrimonio fiscal. Dicha entidad fue creada por Decreto Ley N° 25556, modificado por Decreto Ley N° 25738, sin embargo, la citada Superintendencia ha tenido y tiene que actuar con normas heredadas de la ex Dirección General de Bienes Nacionales, pues, el mismo año de su creación -1992- se expide el Decreto Supremo N° 005-92-PRES, que autoriza a la Superintendencia de Bienes Nacionales, para que en tanto se apruebe sus Estatutos continúe ejerciendo las funciones y atribuciones de la ex Dirección General de Bienes Nacionales. Estatuto que aún no ha sido aprobado.
El presente trabajo no ambiciona tratar toda la problemática que se indica en los párrafos precedentes, sólo pretende dar una pincelada del mismo, desarrollando una institución muy empleada en la administración de los bienes del Estado como es la afectación en uso. Para ello sólo esbozaremos algunos de los aspectos de los bienes de dominio público, por existir alguna confusión con respecto de la Afectación en Uso recogida en el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal.
II. LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO Y DOMINIO PRIVADO DEL ESTADO
Los bienes que constituyen propiedad del Estado representan, aún hasta ahora, un tema complejo de dilucidar, pues, se mantiene en el tapete del debate la titularidad que el Estado ejerce sobre los bienes que constituye dominio público, en razón a que se cuestiona si el Estado sólo posee la facultad de administración sobre dichos bienes o es el propietario de ellos con las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad del bien que constituye dominio público.
De nuestra parte, nos acogemos al primer planteamiento, pues, consideramos que el Estado sólo ejerce la administración de los bienes del dominio público, pues consideramos, que los bienes del Estado están constituidos por bienes de dominio público y bienes de dominio privado, dependiendo de ello, el Estado sólo ejerce la administración de los bienes que se encuentren calificados como bienes de dominio público y en el caso de los bienes de dominio privado ejerce la titularidad dentro de los alcances del derecho privado, 1 no obstante, en nuestro país el tratamiento que se le otorga a los bienes de dominio público es confusa, así tenemos que existen bienes de dominio público que se consideran como de propiedad del Estado, tales como las islas y los aportes reglamentarios.
La confusión por el tratamiento disímil que se le otorga en nuestro país a los bienes de dominio público se evidencia con mayor razón en la figura administrativa de la afectación en uso, conforme la regula el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, aprobado por el Decreto Supremo N° 025-78-VC.
En el referido Reglamento, podemos observar que el presupuesto que se establece es que comprende la administración de los bienes de propiedad privada del Estado, pues contiene figuras tales como las incorporaciones de bienes al dominio del Estado, de las transferencia intersectoriales, del arrendamiento, de las donaciones, de las adjudicaciones y finalmente de las afectaciones en uso.
III. LA AFECTACION EN USO DE LOS BIENES DE PROPIEDAD DEL ESTADO
El término afectación en uso nos convoca a asociarlo con la incorporación de los bienes al dominio público, pues éstos están destinados al uso de todos, sin embargo, éste no es el sentido del término afectación en uso empleado por el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, aprobado por el Decreto Supremo N° 025-78-VC, la que realiza una distinción entre afectación en uso de la propiedad inmueble y la afectación en uso de la propiedad mueble del Estado, así tenemos:
A) AFECTACIÓN EN USO DE LOS MUEBLES DEL ESTADO
Debe indicarse, que de acuerdo al Decreto Supremo N° 025-78-VC, Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, la afectación en uso de bienes muebles son otorgados a favor de los Gobiernos Locales y de las personas jurídicas subvencionadas por el Estado, sin plazo fijo, es decir, sin causal de reversión.
Consideramos que dicho tratamiento no es el más idóneo, pues, si es que se va afectar en uso un bien mueble, sin causal de reversión, es decir sin la posibilidad que el Estado, representado por la Superintendencia de Bienes Nacionales, recupere la administración del bien que está siendo mal empleado, más práctico sería que se le otorgue a la entidad peticionante, una transferencia, que involucra la propiedad del bien, más aún cuando el Artículo 73° del referido Decreto Supremo, dispone que una vez que el bien haya culminado su vida útil y/o que ya no sea necesario para el servicio que fue requerido, será dado de baja por la institución que fue titular de la afectación y pondrá dicho bien a disposición administrativa de la Superintendencia de Bienes Nacionales.
Este artículo es contradictorio, pues, si la afectación en uso no implica traslación de dominio, el bien afectado en uso no puede ser incorporado al patrimonio de una institución y por tanto no se le da puede dar el Alta en los libros contables de la institución, como consecuencia no se le podrá dar el Baja, en tal sentido, consideramos que este artículo debe ser modificado, o en todo caso ser excluido del Reglamento de la Administración de la Propiedad Fiscal, la figura de la afectación en uso para los bienes muebles y ser reemplazada por la de transferencia, lo que estaría más acorde con la naturaleza de los bienes muebles, que en la gran mayoría de casos, poseen una vida corta y con ello sería más ordenado el control contable de los referidos bienes, por los motivos que explicaremos más adelante.
Debemos agregar, que la debilidad de la figura de la afectación en uso de los bienes muebles, se revela aún más con la Resolución N° 209-2000/SBN, de fecha 23 de mayo del 2000, por la cual la Superintendencia de Bienes Nacionales aprueba la Directiva para el Saneamiento de la Propiedad Mobiliaria del Estado, considerando como Afectación en Uso de los bienes muebles a la "entrega gratuita de bienes en calidad de préstamo, entre entidades del Estado o de éstas a otras personas jurídicas subvencionadas por el Estado", disponiendo el Artículo 3.1.1. que dicha Directiva es de aplicación para todas las afectaciones en uso de un plazo de otorgamiento mayor a 3 años, sin embargo, el acotado Artículo 73° establece que las afectaciones en uso de bienes muebles son sin plazo fijo.
De otra parte, el Artículo 3.1.3 indica que "Los bienes muebles afectados en uso por la Entidad Afectante pueden ser dados de baja y transferidos a la entidad afectataria mediante Resolución de la Oficina General de Administración (...)", sobre este punto hay que tener dos aspectos en consideración: 1° Si el citado Artículo refiere que la entidad que otorgó en afectación en uso de un bien mueble, puede darle de baja y transferirlo a la entidad que fue beneficiada con la afectación en un inicio, al disponerse su transferencia no se puede volver a referir a ésta como entidad afectataria. 2° El Artículo en cuestión mezcla dos actos, el de dar de baja el bien y el de transferencia del mismo, el primer acto, debe ser realizado por el Comité de Altas y Bajas de la entidad, el cual de acuerdo con su reglamento procederá a proponer a la Oficina General de Administración la baja del bien, no obstante, la transferencia, no puede ser dispuesta por dicha Oficina, por tratarse de la disposición de un bien no le compete disponer del mismo al Director de la Oficina General de Administración, sino que es un acto que compete al titular del pliego, de acuerdo con las normas internas de cada entidad y que sólo una norma de rango mayor puede modificar.
B) AFECTACIÓN EN USO DE LOS INMUEBLES DEL ESTADO
La afectación en uso de un bien inmueble es una figura sui géneris del Derecho Administrativo peruano, por la cual el Estado cede por tiempo indeterminado y a título gratuito un inmueble de su propiedad a favor de una persona jurídica de Derecho Público o Privado, para que sea destinado a un fin que interese al Estado2. Un mayor desarrollo sobre el tema se realizará posteriormente, pues, la afectación en uso de los inmuebles de propiedad del Estado, sigue siendo otorgada, a diferencia de los bienes muebles, que ha quedado sólo en un ámbito normativo, cayendo en desuso dicha figura, por su falta de practicidad.
IV. JURISDICCIÓN DE LA SUPERINTENDENCIA DE BIENES NACIONALES- SBN PARA LA AFECTACIÓN EN USO DE LOS BIENES INMUEBLES DE PROPIEDAD DEL ESTADO
La Superintendencia de Bienes Nacionales, por antonomasia, es la entidad encargada de efectuar las afectaciones en uso de la propiedad inmobiliaria del Estado, así se tiene que el Artículo 67° del Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, dispone que las Afectaciones en Uso deben ser sustanciadas por la ex Dirección General de Bienes Nacionales, hoy Superintendencia, agregando que toda afectación que se acuerde sin la intervención de ésta, es nula.
Sin embargo, dicha Superintendencia no cuenta con Intendencias a nivel nacional que le permita cumplir con la administración de los bienes del Estado en todo el territorio nacional, por lo que esta administración la venía realizando los Consejos Transitorios de Administración Regional-CTAR, sin embargo, con la expedición de la Ley N° 26922, Ley Marco de Descentralización, tal facultad de los CTARs ha sido restringida, así se tiene que el inciso i) del Artículo 11° del Decreto Supremo N° 010-98-PRES, Reglamento de la Ley Marco de Descentralización, dispone como función general de los Consejos Transitorios de Administración Regional la administración y control del patrimonio asignado y los que le fueren dados por encargo, así como la evaluación y determinación de su uso y destino final, en aplicación a los dispositivos legales vigentes.
De acuerdo a ello, se ha distinguido entre un bien que le ha sido asignado al CTAR y un bien cuya administración se le encargue. En el primer supuesto, los CTARs podrán afectar en uso directamente, en el segundo caso, tendrán que solicitar a la SBN para que sustancie ante el Ministerio de la Presidencia la Resolución Ministerial que delegue la facultad de afectar en uso un bien de propiedad del Estado3, valga decir, que el primer supuesto implica que el bien se encuentre registralmente inscrito a favor del CTAR y en el segundo caso, cuando se encuentra registralmente inscrito a favor del Estado.
Empero, no existe impedimento legal para que la Superintendencia de Bienes Nacionales por intermedio del Ministerio de la Presidencia pueda afectar directamente bienes inmuebles del Estado en el interior del país4. Así también es importante precisar que es la única entidad facultada para sustentar la afectación en uso de bienes inmuebles del Estado en el extranjero 5
La aplicación que se le está dando a esta norma nos parece que dilata innecesariamente un procedimiento de afectación en uso, pues, consideramos que en la forma en que se encuentra redactado el referido Artículo podemos entender que al constituir una función general de los Consejos Transitorios de Administración Regional la administración y control del patrimonio asignado y los que le fueren dados por encargo, así como la evaluación y determinación de su uso y destino final, consideramos que los bienes que les han sido dado por encargo son todos aquellos que se encuentren ubicados en su ámbito, pues, éstos se encuentran bajo su jurisdicción, la inclinación a esta interpretación, evitaría dilaciones molestas e innecesarias para que se disponga de una afectación en uso.
V. PROCEDENCIA DE LA AFECTACION EN USO.
Atendiendo a que el Estado puede ceder bienes de su propiedad bajo distintas modalidades, tales como donación, adjudicación, transferencia intersectorial o afectación en uso de un inmueble, es pertinente distinguir cuándo procede una u otra figura, máxime si es que en algunos casos la afectación en uso es la única forma de poder ceder inmuebles de propiedad de Estado, como sería en los casos de las islas y los aportes reglamentarios.
En efecto, si se solicita la donación de un inmueble de propiedad privada del Estado, deberá tenerse presente que las donaciones se otorgan excepcionalmente y mediante un Decreto Supremo expedido con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros, según se dispone en el Artículo 110° del Decreto Supremo N° 025-78-VC. En tal sentido, el fin que se le otorgue deberá ser de sumo interés para que justifique la donación solicitada. Este artículo debe ser concordado con el Decreto Legislativo N° 804, cuyo artículo 2° ratifica lo dispuesto por el Decreto Supremo N° 025-78-VC, pues señala que "Las donaciones de propiedad inmueble fiscal se rigen por la legislación correspondiente"6.
Si lo que se solicita es la adjudicación directa, deberá tenerse en cuenta que ésta sólo puede ser otorgada, como en las donaciones, sobre los inmuebles de propiedad privada del Estado. Así también, la Resolución que aprueba la adjudicación debe ser del rango de Decreto Supremo, conforme se ha modificado con el Decreto Supremo N° 004-2000-PRES el Artículo 31° del Decreto Supremo N° 025-78-VC, Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal. 7
El caso más espinoso de distinguir, tal vez lo constituye la transferencia intersectorial, la que sólo es procedente para el Sector Público, en razón a que la tramitación para ambas figuras es rápida, con la diferencia que en la transferencia intersectorial hay traslación de dominio y en la afectación en uso no, pese a ello, dicha transferencia, es aprobada por Resolución Ministerial y la afectación en uso por Resolución Suprema, lo que es paradójico, pues si la afectación en uso es otorgada a una entidad del Estado, aunque en ella no haya traslación de dominio se va a requerir de una Resolución Suprema, a diferencia de la transferencia intersectorial que sí implica traslación de dominio, sólo se requiere de una Resolución Ministerial, una norma de menor jerarquía.
De acuerdo a ello, postulamos que la Superintendencia de Bienes Nacionales, evalúe los pedidos formulados por las diversas entidades que conforman el Sector Público, a efectos de que determine si éstos son de transcendencia para el Estado y constituyen fines permanentes, por decir, el pedido de un inmueble para que funcione la sede institucional de la entidad solicitante, en este caso, por ejemplo, no es conveniente que se le otorgue la afectación en uso.
Realizamos tal afirmación, en el sentido que tratándose de una entidad del mismo Estado debe existir la confianza que la entidad solicitante realice el fin propuesto, por lo que el carácter permanente del fin que se le pretende dar a un inmueble de propiedad del Estado debe conllevar el otorgamiento de una transferencia intersectorial, lo que le permitirá llevar un mejor registro contable a las entidades del Sector Público, pues, una transferencia intersectorial implica una traslación de dominio, lo que le otorga un mayor valor para quien se ve beneficiado con su transferencia. Asimismo, ante la inquietud referida a si la entidad beneficiada no cumpla con el fin propuesto y tenga abandonado el inmueble, con todo los riesgos que ello implica, consideramos que se debe dotar a la Superintendencia de Bienes Nacionales, la facultad de requerir que dicha entidad transfiera el inmueble abandonado a otra entidad que lo necesite y que sí le pueda dar un mejor uso. Dicha facultad permitiría detectar los inmuebles abandonados e implicaría una intermedición para que sean transferidos a una entidad que lo requiera, lo que conllevaría a agilizar el tráfico comercial sobre los referidos inmuebles.
Atendiendo a lo expuesto, podría afirmarse la conveniencia para las entidades del Sector Público de tramitar la transferencia intersectorial. No obstante, ello dependerá de la calidad del bien, pues no se podrá otorgar transferencia intersectorial sobre bienes que no sean de propiedad privada del Estado, verbi gratia, un aporte reglamentario, así también dependerá de la anuencia de los titulares de los sectores involucrados, en cuanto uno deberá otorgar su consentimiento de transferir el bien requerido y la otra parte de recepcionar el bien. De otra parte, si el fin es temporal no puede otorgarse transferencia intersectorial, siendo procedente en estos casos la afectación en uso.
La transferencia intersectorial se encuentra regulada en el Artículo 88° del citado reglamento, en el que se establece que "las transferencias patrimoniales intersectoriales y/o las que se realizan del Gobierno Central a los Organismos Públicos Descentralizados8 y/o viceversa, se sustentarán con la intervención de la Dirección General de Bienes Nacionales", entiéndase Superintendencia de Bienes Nacionales. En cuanto las afectaciones en uso, el Artículo 67° del acotado Reglamento señala que "las afectaciones en uso de propiedad inmobiliaria Fiscal, se otorgarán a favor de las Reparticiones del Estado y de los Concejos Municipales, para el funcionamiento de sus dependencias y/o a favor de instituciones particulares que desempeñan una labor que signifique una colaboración con la función social del Estado", por lo que debe destacarse que la transferencia intersectorial no procedería para organismos autónomos, ni sobre bienes que a pesar que son de propiedad del Estado constituyen bienes de uso público, como es el caso de los aportes reglamentarios y las islas.
Finalmente, de nuestra parte consideramos que la jerarquía de normas empleada para el Sector Público y para el Sector Privado deben distinguirse, pues, el Sector Público conforma el Estado y son sus bienes los que deben ser mejor administrados, dándole a su administración la dinámica requerida. En ese sentido, proponemos que la afectación en uso para una entidad del Estado sea otorgada por una Resolución de la Superintendencia de Bienes Nacionales, en el entendido que ésta constituye un Organismo Público Descentralizado, que el bien que va a ser cedido no conlleva la traslación de dominio y que el bien queda en el ámbito público. De otra parte, de tratarse de particulares, en este caso tal vez sí se justifique una Resolución Ministerial, en razón a que se puede considerar que requiere de una mayor reflexión y estudio sobre dicha disposición.
VI. BIENES DEL ESTADO QUE SON FACTIBLES DE AFECTAR EN USO.
La Superintendencia de Bienes Nacionales, puede sustentar la afectación en uso de los siguientes bienes del Estado:
A) Los terrenos eriazos
Estos bienes constituyen propiedad privada del Estado, conforme se entiende de las normas que los declaran de propiedad del Estado, siendo considerados como tales a las tierras no cultivadas por falta o exceso de agua y demás terrenos improductivos, que son incorporadas al dominio privado del Estado.9 El tratamiento normativo de los terrenos eriazos ameritan un trabajo aparte, pues, sobre el tema se suscita confusiones10.
B) Los adquiridos por prescripción adquisitiva
El Estado puede adquirir por prescripción adquisitiva,11 los bienes que no constituyen su propiedad pero sobre los que se encuentre en posesión de buena fe por el lapso de 5 años y si es de mala fe por el lapso de 10 años, conforme se indica en el Artículo 950º del Código Civil, para efectos de iniciar las acciones judiciales respectivas, la entidad solicitante tramita ante su Sector la Resolución Ministerial que autorice al Procurador Público del Sector al cual pertenece interponga las acciones necesarias conducentes a obtener la prescripción adquisitiva de dominio.
C) Primera de Dominio cuando no cuenta con títulos comprobatorios de dominio
El Artículo 103° del Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal dispone que cuando el Estado no cuente con títulos comprobatorios de dominio sobre los inmuebles que pretenda inscribir, ésta puede realizarse por el mérito del expediente administrativo que debe tramitarse en la Superintendencia de Bienes Nacionales. A dicho trámite hemos optado por denominarlo título supletorio tramitado administrativamente12.
D) Bienes incautados por el Delito de Tráfico Ilícito de Drogas
Mención aparte, merecen los bienes incautados o decomisados por tráfico ilícito de drogas, 13 que pasan a ser adjudicados a favor del Estado, conforme lo dispone el Decreto Ley N° 22926, reglamentado por los Decretos Supremos Nros. 046-88-IN, 039-94-JUS y 043-94-JUS, que derogan tácitamente los Artículos 69° y 70° del Decreto Supremo N° 025-78-VC, es decir, los bienes que sean requeridos por las entidades del Sector Público serán entregados en uso (Artículo 70° de la Ley N° 22926) por el Ministerio del Interior quien publicará periódicamente la relación de los bienes susceptibles de adjudicación estatal y se encuentra facultado a adjudicar mediante Resolución Ministerial dichos inmuebles. Asimismo, los bienes no adjudicados son puestos a disposición de la Oficina Ejecutiva de Control de Drogas para que sean rematados de conformidad con las normas vigentes sobre la materia, considerando por nuestra parte, que la entidad que le corresponde realizar dichos actos de administración de los referidos bienes es a la Superintendencia de Bienes Nacionales, en razón de que los inmuebles incautados pasan a titularidad del Estado y es esta entidad la administradora de los bienes del Estado.
E) Bienes Incautados por el Delito de Traición a la Patria y Terrorismo Agravado
En el caso de bienes incautados por el Delito de Traición a la Patria es aplicable la Ley N° 25744, cuyo Artículo 4° dispone que los bienes muebles, inmuebles, dinero y otras especies que fueran incautadas durante la investigación policial y/o judicial y que hayan sido utilizados para la comisión del delito de traición a la Patria, serán puestos a disposición de la Dirección Nacional Contra el Terrorismo. Agrega que los bienes incautados definitivamente por sentencia judicial condenatoria de sus propietarios pasarán a poder del Estado y serán afectados a los organismos públicos responsables de la defensa de la sociedad. En esta norma no se específica quién debe encargarse de dicha administración, considerándose que la encargada debe ser la Superintendencia de Bienes Nacionales.
Finalmente, la Ley contra el Terrorismo Agravado, promulgada por el Decreto Legislativo N° 895, en su tercera Disposición Final establece que los bienes incautados durante la investigación policial y judicial, que hayan sido utilizados para perpretar los delitos tipificados como Delito de Terrorismo Agravado, así como los adquiridos con el producto del delito, serán puestos a disposición de la Policía Nacional y su custodia y administración estará a cargo del Ministerio del Interior. Posteriormente, ejecutoriada la sentencia condenatoria los bienes incautados pasarán definitivamente a propiedad del Estado y serán afectados por la Superintendencia de Bienes Nacionales.
F) Aportes Reglamentarios.
os Aportes Reglamentarios14 que hayan sido recepcionados antes de la dación del Reglamento Nacional de Construcciones, aprobado por Decreto Supremo N° 039-70-VI, de fecha 11 de Agosto de 1970 y Decreto Supremo N° 063-70-VI, de fecha 15 de Diciembre de 1970, corresponden ser administrados por la Superintendencia de Bienes Nacionales. Los que han sido recepcionados con posterioridad a dicha fecha, corresponden ser administrados por la Municipalidad Distrital en cuya jurisdicción se encuentre el citado aporte. Es necesario destacar que este Reglamento otorga a los aportes reglamentarios el carácter de bien de uso público y por tanto inalienable e imprescriptible.
Asimismo, los aportes recepcionados a partir del año 1985, les es aplicable el Decreto Supremo N° 004-85-VC, Reglamento de Adjudicaciones de Terrenos fiscales para fines urbanos, que en su Artículo 21° establece la facultad de las Municipalidades Distritales para afectar en uso dichos aportes a favor de las entidades sin fines de lucro que garanticen el cumplimiento de los fines señalados en el Reglamento Nacional de Construcciones, dando preferencia a los Organismos del Sector Público Nacional, previo informe favorable del Ministerio de Vivienda y Construcción. Asimismo, es aplicable lo establecido en la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo N° 004-85-VC, que dispone que "El Ministerio de Vivienda y Construcción a través de la Dirección General de Bienes Nacionales, continuará administrando los aportes que en cumplimiento del Reglamento Nacional de Construcciones se hayan transferido a favor del Estado antes de la fecha de publicación del presente Reglamento", es decir antes del 09 de febrero de 1985.
G) Islas
Las Islas constituyen bienes de propiedad del Estado de carácter inalienable e imprescriptible, conforme señala el Decreto Ley N° 17752, Ley General de Aguas, en cuyo Artículo 6°, señala que podrán ser adjudicadas sólo para fines de vivienda o de reforma agraria15. Si es solicitada para otros fines sólo puede ser materia de concesión16 sin embargo, éstas también pueden ser materia de afectación en uso, pues en esta modalidad no hay traslación de dominio, sino una cesión de la administración de un bien, lo cual es jurídicamente compatible con la legislación de islas17.
VI. OTRAS ENTIDADES ENCARGADAS DE LA AFECTACION EN USO DE BIENES DEL ESTADO
A) Municipalidades Distritales.
Con la dación del Decreto Supremo N° 004-85-VC, Reglamento de Adjudicación de Terrenos Fiscales para Fines Urbanos, se faculta expresamente a las Municipalidades Distritales para que puedan realizar Afectaciones en Uso sobre los Aportes Reglamentarios para Servicios Públicos Complementarios, debido a que en el lapso transcurrido entre la aprobación del Reglamento Nacional de Construcciones y del Reglamento de Adjudicación de Terrenos Fiscales para Fines Urbanos, las afectaciones en uso que se realizaban era de conformidad al Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, esto debido a que la Ley N° 2250, Ley de Municipalidades, promulgada el 28 de julio de 1978, disponía en su Artículo 95° que "En los casos de remates, adquisiciones, ventas, permutas, transferencias de bienes o gestión de derechos, arrendamientos y de ejecución de obras o de cualquier otro contrato, los Municipios se regirán por las leyes relativas a los bienes del Estado", similar disposición es recogida en el Artículo 59° de la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades, que tuvo vigencia con anterioridad al citado Decreto Supremo N° 004-85-VC.
El comentado Reglamento de Adjudicación de Terrenos Fiscales para Fines Urbanos realiza una distinción interesante entre Afectación en Uso y Cesión en Uso. Dicho Reglamento considera que las cesiones en uso (artículo 19°), son realizadas por adjudicación directa, para personas jurídicas sin fines de lucro, a condición de que destinen los terrenos exclusivamente a la realización de obras o servicios de interés social de orden cultural, científico, religioso, de investigación o recreación, mientras que la afectación en uso (artículo 21°), recae sobre los aportes reglamentarios, siendo otorgadas a favor de entidades sin fines de lucro que garanticen el cumplimiento para fines de necesidades educativas, de salubridad, comerciales, de comunicaciones, financieras, de seguridad interior, de energía, religiosas, recreacionales y sociales.18
El referido Artículo 21° permite dos interpretaciones: la primera, sería que la opinión favorable de la Superintendencia de Bienes Nacionales debe darse en todas las afectaciones en uso que realice las Municipalidades Distritales, en este caso debe tenerse en consideración el Artículo 2°, inciso b) del Decreto Supremo N° 041-85-VC, que faculta a las Direcciones Regionales del ex Ministerio de Vivienda y Construcción a "informar, controlar y hacer el seguimiento de los aportes reglamentarios que en cumplimiento del Reglamento Nacional de Construcciones se efectúen en habilitaciones urbanas para fines educativos y otros servicios públicos complementarios, teniendo en cuenta lo establecido en el Artículo 21° y en la Segunda Disposición Final del Decreto Supremo N° 004-85-VC de fecha 01 de febrero de 1985", la segunda interpretación posible, consistiría en que la opinión favorable de la Superintendencia de Bienes Nacionales, sólo se exigiría cuando se vaya afectar un bien a favor de un Organismo del Sector Público Nacional.
En la práctica, muchas Municipalidades realizan afectaciones en uso sin la opinión de la SBN, por lo que se considera que se debe coordinar acciones con la finalidad de finiquitar este punto y dar cumplimiento pleno a la norma.
De otra parte, tanto para el caso de bienes cedidos o afectados en uso el Artículo 22° del citado Decreto Supremo dispone la obligatoriedad de las Municipalidades de comunicar a la Superintendencia de Bienes Nacionales, para efectos de su registro en el Margesí de Bienes Nacionales.
B) Comisión de Formalización de la Propiedad Informal-COFOPRI
Con la dación del Decreto Legislativo N° 803, la Comisión de Formalización de la Propiedad Informal - COFOPRI, cuenta con la facultad de otorgar Afectaciones en Uso de los lotes ubicados en terrenos del Estado (Artículo 3°, inciso a.3.2). Su ámbito de aplicación son los asentamientos humanos, programas municipales de vivienda, centros poblados y pueblos tradicionales, conforme se indica en el Decreto Supremo N° 013-99-MTC, de fecha 05 de Mayo de 1999, que aprueba el Reglamento de Formalización de la Propiedad a cargo de la COFOPRI. El tratamiento de la Afectación en Uso otorgada por COFOPRI, tiene rasgos esenciales que la hacen diferente de la Afectación en Uso regulada en el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, pues para COFOPRI la afectación en uso puede ser a plazo determinado como indeterminado, mientras que la afectación en uso regulada por el Reglamento, sólo puede ser otorgada a plazo indeterminado.
también, para los casos en que los inmuebles del Estado se encuentren en posesión de entidades a las que no se les haya otorgado la respectiva Afectación en Uso, para que proceda ésta según COFOPRI, se requiere la posesión directa, continua, pacífica y pública del lote (Artículo 59°, segundo párrafo del Decreto Supremo N° 013-99-MTC), o mediar solicitud de la entidad indicando la necesidad de la afectación en uso y el destino que se le dará al lote. Sobre los requisitos de la posesión cabe resaltar que a prima facie puede ser confundida con los de la prescripción adquisitiva de dominio (Artículo 950° del Código Civil) con la diferencia sustancial que para la afectación en uso no se exige de un plazo señalado, además que en la prescripción adquisitiva hay traslación de dominio y en la afectación en uso sólo se otorga la administración de un inmueble.
El Artículo 58° del Decreto Supremo N° 013-99-MTC señala que COFOPRI podrá afectar en uso lotes de equipamiento urbano u otros en favor de entidades públicas o privadas sin fines de lucro, para el cumplimiento o desarrollo específico de sus funciones, por un plazo determinado o indefinido, según las circunstancias, lo que contrasta con el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal que condiciona que las entidades privadas destinen el inmueble a un fin que interese al Estado. Consideramos importante dicha diferencia, pues, no necesariamente una entidad sin fines de lucro cuenta con un fin que interese al Estado, así tenemos a efectos de establecer un parangón, el pedido de un Club Departamental frente al pedido de una Asociación que brinda un servicio de lucha contra el cáncer. Indudablemente, el segundo pedido es de mayor interés para el Estado, si se hubiera señalado de esa forma en la norma permitiría que sea una condición para seleccionar dichos pedidos.
Es así que el referido Decreto Supremo N° 013-99-MTC, rompe con el tratamiento que se le viene dando a la afectación en uso, desde hace cinco décadas, pues la Resolución de fecha 12 de Abril de 1941, es la que da los primeros esbozos de lo que hoy conocemos como afectación en uso en el quehacer de la administración de la propiedad del Estado. Lamentamos ello, en razón a que si es que pretendemos fortalecer la administración de los bienes del Estado, lo correcto es que se constituyan figuras netamente administrativas para lo que se requiere uniformidad en su tratamiento que permita la consolidación de dicha figura, aunque por nuestra parte, reiteramos que su denominación debe variar por lo indicado en líneas arriba.
Es de destacarse que COFOPRI se encarga de las afectaciones en uso, pero las reversiones serán ejecutadas por la Superintendencia de Bienes Nacionales, (Artículo 63°, segundo párrafo), pues es esta entidad la que asume la administración, registro y control de los predios que fueron afectados en uso, estando facultada por ende a declarar la reversión de la afectación en uso y proceder, de ser el caso, a su posterior afectación a favor de otras entidades, de acuerdo a sus procedimientos y normas vigentes.
Así también debe indicarse que el Decreto Supremo N° 009-99-MTC, Texto Unico Ordenado de la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal, en su Artículo 44° precisa que el control contable de los terrenos que son asignados por el Estado, en favor de COFOPRI, como titular de los mismos, corresponde a la Superintendencia de Bienes Nacionales, por lo que COFOPRI sólo realizará el control administrativo interno de esos terrenos, el que se efectuará a través de su registro en el Registro Predial Urbano.
Otro punto a tratar es sobre la Ley N° 27304, Ley de Adjudicación de Lotes de propiedad del Estado ocupados por el Estado, en el que se comprende los lotes afectados en uso a favor de cualquier entidad estatal o municipal o personas jurídicas de derecho privado que se encuentren siendo utilizados para el funcionamiento de mercados. Dicha Ley trata de dar solución al problema generado por los mercados que vienen funcionando sobre terrenos que no constituyen su propiedad, en el caso que el terreno que haya sido afectado en uso constituyese propiedad privada del Estado, la acción a seguir es la reversión a la administración del Estado, siendo factible su posterior adjudicación a favor de los referidos Mercados. Lo que ha propiciado dicha Ley es acelerar los mecanismos de regularización de la propiedad de los mercados sobre los terrenos que ocupan.
Es diferente lo regulado en el Artículo 3° de la citada Ley, en cuanto dispone que los lotes transferidos a favor de cualquier entidad estatal por concepto de aporte reglamentario y que viene siendo ocupado por mercados por un período no menor de 5 (cinco) años a la fecha de promulgación de la presente Ley podrán ser materia de adjudicación. Como se ha indicado los aportes reglamentarios tienen la condición de bienes de uso público, y si bien es cierto todo bien que es incorporado al dominio público también puede ser desafectado de tal condición, como es lo propuesto por la acotada Ley, ante ello, se podría alegar que los aportes reglamentarios son subvencionados por las personas que adquieren los lotes de la urbanizadora, y que tienen el derecho que los aportes reglamentarios sean destinados a los fines para los cuales los diseñó la urbanizadora.
Ese supuesto que es el ideal, no en mucho de los casos se cumple, pues en la práctica los aportes reglamentarios no siempre son destinados para los fines propiamente proyectados y en el peor de los casos han sido invadidos u ocupados erróneamente, como podría ser el caso de algunos Mercados, buscando el Estado frente a dicha situación propiciar una solución, que es la que ha tratado de dar el artículo bajo comento.
VII. LAS REVERSIONES Y DESAFECTACIONES DE LAS AFECTACIONES EN USO EN LA SBN
Si bien es cierto, que legislativamente no se regula sobre las desafectaciones19, la Superintendencia de Bienes Nacionales ha adoptado el criterio de la desafectación, para los casos en que la entidad pública o privada manifieste su voluntad de devolver al Estado la administración del bien que fuera afectado en uso. Debe destacarse que las desafectaciones vienen siendo aprobadas por Resolución Suprema, lo que se entiende en razón a que es del mismo rango de la norma que aprueba una afectación en uso20.
Las reversiones a diferencia de la desafectación constituyen una sanción que se aplica a quien no cumple con el fin de la afectación en uso, de acuerdo a las causales recogidas en el artículo 72° del Decreto Supremo N° 025-78-VC, en el que se dispone que la Superintendencia de Bienes Nacionales reasumiría la administración del bien que fuese afectado en uso, a saber, cuando el bien deje de ser aplicado al fin para el que se otorgó y si transcurrido dos años desde la fecha de la afectación, no se le hubiere aplicado a tal fin, es decir, la reversión equivale a la sanción que se aplica a quien no cumple con el fin de la Afectación en Uso.
No obstante, el citado Decreto Supremo no establece expresamente el rango de la norma por la que se puede declarar la reversión, sin embargo, consideramos que al establecerse que la Superintendencia de Bienes Nacionales es la entidad encargada de reasumir dicha administración, se debe entender que dicha reversión debe darse por el rango de la norma que la entidad encargada expide, es decir, una Resolución de Superintendencia. Se considera que la Resolución Ministerial N° 241-91-VC-1200, que establece las funciones de la ex Dirección General de Bienes Nacionales, asumidas por la Superintendencia de Bienes Nacionales por Decreto Supremo N° 005-92-PRES, otorga como facultad de la referida Superintendencia, la de disponer la reversión al dominio del Estado de los inmuebles que son aplicados a finalidades distintas de la adjudicación así como de aquellos que al vencer el plazo otorgado no son aplicados al propósito de su adjudicación, sin obligación de reembolso alguno por las obras ejecutadas o la fábrica existente, reasumiendo la administración del bien (Artículo 46°, inciso i), consideramos que si se le faculta para que disponga la reversión de un inmueble que fue adjudicado, en donde hay traslación de dominio, con mayor razón puede disponer la reversión sin obligación de reembolso alguno de la afectación en uso, en donde sólo se delega la administración del bien.
Sobre el tema se debe indicar que existe una excepción a la reversión que pueda realizar la Superintendencia de Bienes Nacionales, y es la contenida en el Decreto Supremo Nº 034-DE/SG, de fecha 26 de julio de 1990, en el que se dispone la intangibilidad de los bienes inmuebles afectados a las Fuerzas Armadas y demás Organismos componentes de la estructura orgánica del Ministerio de Defensa en todo el territorio nacional, con la finalidad de garantizar su propiedad y posesión directa, evitando con ello pretensiones de terceros (Artículo 2°)21.
Asimismo, el Artículo 3° del Decreto Supremo N° 034-DE/SG, establece que los Ministerios, Reparticiones del Estado, Gobiernos Regionales, Gobiernos Locales y demás Organismos Descentralizados ante pedidos de denuncios agrícolas, mineros y de desafectación de predios rústicos y urbanos afectados al Ministerio de Defensa, se abstendrán de tramitar los expedientes si no cuentan con la opinión favorable del Ministerio de Defensa, beneficio que es ampliado a favor de la Policía Nacional del Perú, mediante el Decreto Supremo N° 002-92-IN/DM, en el que se precisa que la opinión favorable para que se proceda a los trámites indicados debe será emitida por el Ministerio del Interior.
De la lectura de estos dos últimos Decretos se evidencia la confusión existente entre propiedad y afectación, pues, señala que la intangibilidad que se le otorga a los inmuebles afectados a las Fuerza Armada tienen como finalidad garantizar su propiedad y posesión, sin embargo como ya se ha indicado, la afectación en uso no conlleva una traslación de dominio, por lo que se querría decir en este Artículo que se pretende garantizar la propiedad del Estado y la posesión de las Fuerzas Armadas. Asimismo, se evidencia la confusión existente entre desafectación y reversión, las mismas que se distinguen en que la desafectación implica la devolución voluntaria del inmueble por parte de la entidad beneficiada por la afectación y la reversión implica una sanción por no haber cumplido con el fin para el cual fue afectado en uso, por lo que se debe entender que la connotación que se ha pretendido otorgar al término desafectación en las normas comentadas es la de reversión.
VIII. REGISTRO CONTABLE DE LA AFECTACION EN USO
Definitivamente, parte de la administración de una entidad constituye en el conocimiento de los bienes con que cuentan dentro de su patrimonio y de los que se encuentran en su uso, lo que les permitirá realizar una mejor administración de los mismos.
Para dichos efectos los bienes que se incorporan al patrimonio de una entidad son dados de Alta de acuerdo a las causales que en el Reglamento que cada una de ellas debe obrar, no obstante, como norma de carácter general se tiene que el Artículo 74° del Decreto Supremo N° 025-78-VC, dispone que "Todos los bienes muebles e inmuebles que sean afectados en uso serán incorporados en los inventarios y serán los titulares responsables por su permanencia en el dominio del Estado y su integridad física", este Artículo debe ser concordado con el Artículo 12° del mismo Reglamento que establece que Las Reparticiones de la Administración Pública, bajo responsabilidad de quienes tengan a su cargo las funciones relativas al Patrimonio, remitirán a la hoy Superintendencia de Bienes Nacionales, las Titulaciones de los Bienes Inmuebles del Estado que posean y proporcionarán todos los datos que por ella le sean solicitados, no estando comprendidas las Empresas Públicas e Instituciones con autonomía patrimonial establecida por Ley.
Este artículo ha sido desarrollado con la Directiva N° 001-98/SBN-OAJ, aprobada con Resolución N° 216-98/SBN, de fecha 11 de Agosto de 1998, publicada en el Diario Oficial "El Peruano" del 18 de agosto de 1998, que regula el registro y control contable de los bienes de propiedad del Estado, cuyo acápite 1.4 Lineamientos, punto d) señala que "Las entidades que reciben un bien en cesión en uso deberán registrarlo en las Cuentas de Orden y las entidades que ceden sus bienes deberán mantenerlos registrados en la Cuenta 33".
Entendiéndose que las Cuentas de Orden son aquellas "que representan compromisos o contingencias que dan origen a una relación jurídica con terceros y cuya ejecución eventual podría modificar la situación financiera de la empresa",22 ello implica que en las referidas Cuentas de Orden queden registrados los bienes que sin pasar a formar parte de un activo de una entidad, estén bajo su administración, tal y como se configura en la Afectación en Uso, a diferencia de la Cuenta 33 que de acuerdo al Plan Contable, en ella quedan registrados los Activos de una entidad, es decir, aquellos que han sido dados de Alta y constituyen parte del patrimonio de la entidad.
En tal sentido, una entidad que cede en uso un bien no debe darlo de Baja ni separarlo de la Cuenta 33, así como la entidad beneficiada con una cesión en uso o una Afectación en Uso no debe darle de Alta ni ingresarlo en su patrimonio.
Finalmente, queremos anotar que las afectaciones en uso ocasionan problemas para el adecuado registro de un bien y por ende a su tratamiento contable, por ello conforme se ha acotado en el presente trabajo, consideramos que en el caso del Sector Público lo más recomendable es que las afectaciones en uso se restringan para las personas jurídicas de Derecho privado sin fines lucrativos y cuyo fin que propone coadyuve al interés del Estado, pero para el caso del Sector Público las afectaciones en uso deben ser otorgadas cuando el fin propuesto es a un plazo determinado, es decir temporal.
Notas:
1 Es así como se entiende en la sentencia del Tribunal Constitucional, de fecha 30 de enero de 1997, que se pronuncia sobre la inconstitucionalidad de la Ley N° 26599, señalando en el primer párrafo de la parte considerativa "Que, los bienes del Estado se dividen en bienes de dominio privado y bienes de dominio público; sobre los primeros el Estado ejerce su propiedad como cualquier persona de derecho privado; sobre los segundos ejerce administración de carácter tuitivo y público".
2 Debe destacarse que este ensayo de definición que se propone es de acuerdo al Decreto Supremo N° 025-78-VC, Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal, el cual se distingue del concepto de afectación en uso manejado en la doctrina del Derecho Administrativo y por el cual el Estado mediante un acto administrativo incorpora un bien al dominio público. Sobre este tema se ha tratado en un anterior trabajo: GONZALES BARBADILLO, Elvira. "Algunas Reflexiones sobre la Afectación en Uso". En: Gaceta Jurídica, Tomo 70-B, Setiembre de 1999, pág. 56 y 57.
3 Con Resolución Ministerial N° 404-98-PRES, de fecha 03 de setiembre de 1998, se delega al Presidente del Consejo Transitorio de Administración Lambayeque, para que mediante la Resolución de su rango desafecte del Ministerio del Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción el uso de un terreno ubicado en la Urbanización de San Luis, distrito y provincia de Chiclayo, departamento de Lambayeque, para su posterior afectación en uso a favor del Ministerio de Educación, a fin de que lo destine a la construcción de un Complejo Educativo.
4 Resolución Suprema N° 015-99-PRES, de fecha 23 de enero de 1999, por la que se afecta en uso un terreno ubicado en la ciudad, provincia y departamento de Piura, a favor del Ministerio Público, para que sea destinado a su sede institucional.
Resolución Suprema N° 053-99-PRES, de fecha 23 de febrero de 1999, por la que se afecta en uso dos terrenos ubicados frente a la carretera Puno-Desaguadero, distrito de Desaguadero, provincia de Chucuito, departamento de Puno, a favor del Ministerio de Defensa, para que los destine al Puesto de Control de Capitanía de Desaguadero, a fin de que se cumpla con las funciones de control y vigilancia de las actividades lacustres.
Resolución Suprema N° 066-99-PRES, de fecha 15 de marzo de 1999, por la cual se afecta en uso un inmueble ubicado en el distrito Río Negro, provincia de Satipo, departamento de Junín, a favor del Ministerio de Educación, para que lo destine a la sede institucional del Instituto Superior Tecnológico Público "Teodoro Rivera Taipe".
5 Resolución Suprema N° 147-98-PRES, de fecha 08 de mayo de 1998, por la que se afecta en uso la "Casa Bolognesi", ubicada en la Ciudad de Arica, República de Chile, a favor del Ministerio de Relaciones Exteriores, para que sea destinado a la Sección Cultural del Consulado General del Perú.
Resolución Suprema N° 193-98-PRES, de fecha 15 de julio de 1998, por la que se afecta en uso la "Casa Guillermo E. Billinghurst", ubicado en la ciudad de Iquique-República de Chile, a favor del Ministerio de Relaciones Exteriores, para que sea destinado a la sede del Consulado General del Perú.
6 Consideramos que este dispositivo legal conduce a confusión, pues el 1° Artículo indica que "La donación de bienes entre entidades del Sector Público y de estas al Sector no Público se autorizará mediante Resolución Suprema refrendada por el Ministro del Sector al que corresponde la entidad donante.
La autorización correspondiente es suficiente para dar de baja el bien materia de la liberalidad".
La clasificación tradicional de los bienes, recogida en el Código Civil, es de bienes inmuebles y muebles, por ello cuando en el citado artículo se emplea la palabra bienes, incluye tanto a muebles como inmuebles, por lo que si se interpreta aisladamente este artículo se puede entender que las donaciones de inmuebles son otorgadas por Resolución Suprema, sin embargo, el artículo 2° precisa que en el caso de inmuebles se deberá actuar conforme a la legislación vigente, es decir, de acuerdo al procedimiento establecido en el Reglamento de Administración de la Propiedad Fiscal.
7 Antes de la modificación, sólo era permitida la adjudicación si era autorizada por Ley, así se tiene los siguientes ejemplos:
El inciso 5) del Artículo 76° del Decreto Supremo N° 074-90-TR, Texto Unico Ordenado de la Ley General de Cooperativas, dispone que el Poder Ejecutivo adjudicará gratuitamente a las Cooperativas de Vivienda en favor de las Urbanizaciones que ellas proyecten los terrenos eriazos de libre disposición que resulten técnicamente apropiadas y otorgará preferencia y facilidades en la venta de predios de propiedad fiscal para fines de vivienda.
El inciso 3) del Artículo 70° de la Ley N° 23853, Ley Orgánica de Municipalidades indica que las Municipalidades provinciales están facultadas para "Usar de los terrenos de su propiedad y de los que le fueran cedidos por el Estado para la vigencia de su programa de desarrollo, ya sea por cuenta propia, o mediante la adjudicación o arrendamiento en pública subasta, a favor de personas naturales o jurídicas que se comprometan a realizarla"
Este inciso debe ser concordado con el Artículo 3° del Decreto Supremo N° 004-85-VC, Reglamento de Adjudicación de Terrenos Fiscales para Fines Urbanos en Aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades que indica que "Las Municipalidades Provinciales podrán solicitar al Ministerio de Vivienda y Construcción la adjudicación de terrenos de propiedad fiscal ubicados en la zona urbana o de expansión urbana, comprendidos en los Planos Urbanos, que requieran para satisfacer sus necesidades de acondicionamiento"
La Ley N° 26569, ampliada por Ley N° 27001, disponen la adjudicación directa de los mercados públicos de propiedad del Estado, de municipios provinciales o distritales, incluyendo aquellos transferidos o afectados a favor de Cajas Municipales de Crédito u otras entidades, otorgando un derecho de preferencia en favor de sus actuales poseedores.
8 Es importante destacar que en el Artículo 2° de la Ley N° 26922, Ley Marco de Descentralización se procede a definir diversos conceptos, entre ellos, la de " c) Organismo Público Descentralizado: Persona jurídica de derecho público que ejerce competencias sectoriales con los grados de autonomía que le confiere la Ley."
9 Sobre el tema se recomienda revisar a CASTAÑEDA, Jorge Eugenio. "Instituciones de Derecho Civil. Los Derechos Reales", Tomo I, Editorial Castrillon Silva S.A., Lima, 1952, pág. 48 y 49.
10 Es copiosa y controvertida la legislación que sobre terrenos eriazos se ha expedido, así se tiene los Decreto Leyes Nros. 11061, 14197, 17716, 18460, 19462, 19955 y 19959. Recientemente, sobre terrenos eriazos se tiene el Decreto Legislativo Nº 653. Otras normas que tienen como sustento los citados Decretos Leyes, son el Decreto de Urgencia N° 014-2000, reglamentado por el Decreto Supremo N° 0007-2000-PCM y posteriormente la Ley N° 27333 que complementa la Ley N° 26662, sobre asuntos no contenciosos de competencia notarial, pero que en su primera disposición complementaria trata sobre terrenos eriazos.
11 Ver CUADROS VILLENA, Carlos Ferdinand. "Derechos Reales", Tomo II, I Edición, Editorial Cultural Cuzco S.A., Lima, 1995, Pág. 410.
12 Se ha sostenido tal denominación en un anterior trabajo, GONZALES BARBADILLO, Elvira. "La primera inscripción de dominio del Estado cuando carece de títulos comprobatorios de dominio". En : Propiedad Estatal. Apuntes Jurídicos y Administrativos, Editado por la Superintendencia de Bienes Nacionales, Lima, 1998, pág. 63 a 69.
13 Al respecto ha tratado JIMENEZ MURILLO, Roberto. "El Delito de Tráfico Ilícito de Drogas: La repercusión de su sanción en la esfera patrimonial del Estado". En: Boletín Informativo de la Propiedad Estatal, Editado por la Superintendencia de Bienes Nacionales, Año I, Octubre-Diciembre, N° 004, pág. 5 a 8.
14 Sobre el tratamiento legislativo lo ha desarrollado JIMENEZ MURILLO, Roberto. "Una Visión Básica del Desarrollo Legal de los Aportes Reglamentarios". En : Boletín Informativo de la Propiedad Estatal, Editado por la Superintendencia de Bienes Nacionales, Año I, Abril-Junio, 1997, N° 002, pág. 4 a 12.
15 Este tema se ha tratado en otro trabajo, GONZALES BARBADILLO, Elvira. "Tratamiento Legislativo de las Islas". En: Boletín Informativo de la Propiedad Estatal, Editado por la Superintendencia de Bienes Nacionales, Año 1, Julio-Setiembre de 1997, N° 003, pág. 7 y 8.
16 Por Resolución Suprema N° 063-99-PE, de fecha 28 de Abril de 1999, se ratifica el acuerdo de la Comisión de Promoción de la Inversión Privada-COPRI, en virtud del cual se establece que el proyecto "Concesión del Estado Isla San Lorenzo" sea entregado en concesión al sector privado. Debe destacarse que en esta Resolución no tiene participación el Ministerio de la Presidencia, sector al cual pertenece la Superintendencia de Bienes Nacionales, entidad encargada de la administración de los bienes del Estado, por lo que consideramos debió visar la citada Resolución.
17 Así tenemos, que por Resolución Suprema N° 078-99-PRES, de fecha 14 de abril de 1999, se afecta en uso a favor de la Universidad Nacional Federico Villarreal, la Isla Los Chimús, ubicada frente a la Caleta Los Chimús, distrito y provincia de Casmas, departamento de Ancash.
18 Este listado de actividades a las que se puede destinar un aporte reglamentario para Servicios Públicos Complementarios, corresponde a la definición otorgada en el Artículo II-II-1 del Reglamento Nacional de Construcciones sobre los Servicios Públicos Complementarios, el que es señalado como "la dotación de servicios para atender las necesidades educativas, de salubridad, comerciales, de comunicaciones, financieras, de seguridad interior, de energía, religiosas, recreacionales y sociales"
19 El único dispositivo que hace referencia a la Desafectación en uso es el Decreto Supremo N° 041-85-VC, que faculta al ex Ministerio de Vivienda y Construcción para que apruebe actos de administración de propiedad fiscal mediante Resoluciones Ministeriales, entre los que se encontraba las Desafectaciones en uso (inciso C, Artículo 1°), sin embargo, este dispositivo fue modificado por el Decreto Ley N° 25554 que dispone que las afectaciones en uso, entre otros actos, serán aprobadas por Resolución Suprema, estando a cargo la Dirección General de Bienes Nacionales (hoy Superintendencia de Bienes Nacionales)
20 La Resolución Suprema N° 243-98-PRES, de fecha 18 de setiembre de 1998, dispone la desafectación del uso de los inmuebles ubicados en el Jirón Andahuaylas, Jirón Miró Quesada, Jirón Cusco y plaza Guillermo Gastañeta (Jirón Ayacucho) del Cercado de Lima, provincia y departamento de Lima, del Ministerio de Economía y Finanzas.
La Resolución Suprema N° 031-99-PRES, de fecha 11 de febrero de 1999, dispone la desafectación en uso del terreno ubicado en Velasco Astete y Avenida Floresta del distrito de Santiago de Surco, provincia y departamento de Lima, del Ente Rector del Sistema de Atención Integral al Niño y el Adolescente del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano-PROMUDEH.
La Resolución Suprema N° 067-99-PRES, de fecha 17 de marzo de 1999, dispone la desafectación del uso del terreno ubicado en Surquillo, provincia y departamento de Lima, del Servicio de Inteligencia Nacional.
21 Dicha norma tiene como base el Decreto Ley N° 18218, que establece que los inmuebles afectados a la Fuerzas Armadas solo serán utilizados al fin materia de afectación.
22 "Nuevo Plan Contable Gubernamental". Sistema Nacional de Contabilidad-Consejo Normativo de Contabilidad-Contaduría Pública de la Nación, Perú 1998, pág. 38

7 comentarios:

Anónimo dijo...

Es muy interesante el analisis que se realiza sobre la afectación en uso de los bienes del estado en el Perú, sin embargo, considero que existe una duda y no se establece, si por ejemplo una municipalidad puede afectar en uso su propiedad (INMUEBLE) a favor de una persona jurídica privada, sea esta EDELNOR, LUZ DEL SUR, TELEFONICA, U OTRA SIMILAR, para que realicen trabajos de subestaciones electricas de distribución de energía o cableado para las lineas telefonica, que revisten importancia para complementar las obras y objetivos que tienen las municipalidades. Por lo que agradecere, se sirva comentar sobre este aspecto e indicar si es necesario que se suscriba un contrato, un convenio u otro de afectacion en uso o simplemente constituye el solo acto de la municipalidad para inscribir dicho acto ante los registros publicos. GRACIAS

Anónimo dijo...

deseo saber que diferencia hay entre la afectacion de uso y el derecho de superficie.gracias. rony davila

Anónimo dijo...

cual es la diferencia entre afectacion en uso y el derecho de superficie

daniel dijo...

quisiera saber cual es la diferencia entre cesion de uso y afectacion de uso y comodato

Anónimo dijo...

El artículo esmuy didáctico, pero las muchas de esas normas estan derogadas actualmente, ver con mucho cuidado el tema porque es en un articulo del 2007

julagui13 dijo...

MUY BUENO EL ARTÍCULO, aunque siguen quedando algunas dudas por despejar.

Anónimo dijo...

es posible que una Asociacion no gubernamental haga uso de bienes del estado, como tener una oficina en un ministerio, usar material , tener secretaria pagada por el ministerio, usar computadoras,