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jueves, 1 de marzo de 2012

LAS RAZONES DE LA CORRUPCIÓN

LAS RAZONES DE LA CORRUPCIÓN
A propósito de un Vladivideo
Christian GUZMÁN NAPURÍ *
Perú
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* Abogado constitucionalista. Profesor del Departamento de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú, en las áreas de Derecho Constitucional y Derecho Administrativo.
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SUMARIO: I. Introducción.- II. La Lógica del Incentivo.- III. El caso concreto.- 3.1. El Contexto.- 3.2. Varias posibles explicaciones.- IV. Posibles Soluciones.- V. Conclusiones
I. INTRODUCCIÓN
Las razones que pueden justificar la existencia de fenómenos de corrupción pueden ser de lo más variadas. Sin embargo, es obvio que las citadas razones no parten necesariamente de la deficiencia de dinero o de poder que pueda imputarse al sujeto pasivo de la situación de corrupción. En realidad, la explicación de los fenómenos de corrupción es fundamentalmente económica, pero a partir de una lógica de incentivos que nos permitan dilucidar porque el sistema legal no asegura comportamientos adecuados a derecho, y en consecuencia, no se convierte en un mecanismo efectivo de control social.
En el presente trabajo intentaremos dar respuesta a varias de las preguntas que nos estamos haciendo, en particular bajo el análisis de un video muy conocido en el cual se puede apreciar a ciertos magistrados de la Corte Suprema discutiendo temas de particular importancia con el asesor Vladimiro Montesinos – entre ellos la elección del representante ante el Jurado Nacional de Elecciones y la remoción del Secretario Ejecutivo del Poder Judicial – análisis que será realizado a partir de métodos hermenéuticos especialmente novedosos, como son el análisis económico del derecho y la teoría de la elección racional, los cuales nos parecen especialmente útiles para explicar los fenómenos materia de estudio.

II. LA LOGICA DEL INCENTIVO.
Una primera hipótesis que podemos aventurar para explicar el fenómeno de la corrupción implica señalar que el sistema político y jurídico no genera incentivos adecuados para el comportamiento adecuado a derecho. Análogamente, el sistema no genera desincentivos al comportamiento ilegal. Si asumimos que la legalidad es un bien de naturaleza colectiva, debemos entender que se hace necesario, a fin de que todos colaboren con el bien colectivo, la existencia de lo que se denomina incentivos selectivos. Estos pueden ser negativos o positivos, dependiendo del efecto que se genera sobre la conducta en cuestión1.
Ahora bien, un importante incentivo negativo está centrado en el derecho sancionador – aquel que establece sanciones a los comportamientos socialmente perjudiciales -, y en particular, en el derecho penal. Se penalizan entonces aquellas conductas que resultan ser dañosas para la colectividad, de acuerdo a las consideraciones del Estado en un momento determinado. Pero, esta penalización – denominada por los penalistas criminalización primaria – debe implicar un desincentivo eficiente. La sanción debe calcularse entonces de tal manera que el delincuente empeore su situación al cometer el delito. La razón es muy sencilla: La persona comete el delito porque, en su análisis racional, los beneficios esperados de la acción superan a los potenciales costos de la misma2. A este nivel, el sistema penal opera de una manera eminentemente disuasiva.
Por otro lado, es necesario precisar que la legislación no es neutral. Las decisiones políticas, que son las realizadas por los estamentos del Estado encargados de su manejo, necesariamente generan costos a los particulares y a la sociedad en su conjunto. Asimismo, las decisiones políticas no le cuestan al Estado como tal, sino a todos los que se encuentran bajo el dominio de dicho Estado, costo que se hace efectivo a través del sistema impositivo. En la práctica cuando la Ley genera costos muy elevados, la gente prefiere no hacer efectivo el cumplimiento de la misma. Dicho coste se traduce en realidad en términos de información y de tiempo para cumplir la Ley3. En ocasiones, puede resultar costoso mantenerse dentro de la legalidad. Ello explica que ciertas personas o entidades, a través de mecanismos de corrupción, en muchas ocasiones, pretendan más bien evitar la aplicación de la ley y obtener como resultado un beneficio o una ventaja indebida.
Lo señalado en los párrafos precedentes tiene una consecuencia obvia. Cuando el funcionario público (que es a veces sujeto activo, y a veces sujeto pasivo de la corrupción), el empresario o cualquier persona susceptible de ser corrompida hace el análisis racional de su conducta – análisis racional que todos hacemos4 - compara el beneficio presente de dicha conducta con el costo – el perjuicio – potencial de la acción ilegal. Como lo hemos señalado antes, el actor realiza la conducta cuando el beneficio esperable excede el potencial perjuicio. La corrupción es, desde el punto de vista económico – y desde el punto de vista de la eficiencia jurídica -, el resultado de una mala economía de la Ley.
A la vez, la comisión del acto de corrupción genera un obvio beneficio para todas las partes que intervienen en el mismo. El análisis costo beneficio al que estamos haciendo referencia opera siempre en términos bilaterales. Sea el sujeto activo o el sujeto pasivo, ambos obtienen un beneficio evidente. Si uno de ellos es un empresario, por ejemplo, la corrupción le dará evidentes ventajas sobre sus competidores. Si uno de ellos está interesado en réditos políticos, la actitud corrupta le dará ventajas comparativas sobre los otros candidatos al cargo político en cuestión, sean potenciales o efectivos.
Lo antes indicado tiene una especial implicancia respecto de las personas que laboran para el Estado. Y es que, una vez aplicado el análisis económico al comportamiento del funcionario público5, debemos concluir necesariamente que éste, como ser racional, busca maximizar la utilidad de su cargo, es decir, obtener el máximo provecho del mismo. Y, como resultado de ello cuando el funcionario es, por ejemplo, un político con un cargo importante, éste va a buscar crear las condiciones adecuadas para poder ser reelegido6, así como procurar elevar la cuota de poder de la que goza. Como evidente consecuencia de ello, podríamos deducir que el Estado tiende necesariamente a elevar el poder material del que goza. Resulta entonces una utopía considerar que el Estado, al fin, un ente monolítico, podrá controlarse a sí mismo, no obstante que existan en su interior mecanismos de fiscalización entre órganos.
Los razonamientos contenidos en los párrafos que anteceden han sido desconocidos sistemáticamente por gran parte de los ordenamientos jurídicos del Mundo, que siguen suponiendo sin sustento alguno que el funcionario público es un ser económicamente neutro y que obra siempre en términos de "interés común". Semejante consideración es totalmente inconsistente, no solamente con la teoría que venimos exponiendo hasta el momento, sino también con lo observado empíricamente en las sociedades modernas7.
Es así como el control del Estado no debería enfocarse únicamente en los organismos públicos como tales, sino además en las personas que conforman dichas entidades, seres humanos comunes y corrientes que no tienen mayor diferencia con el elector común que el desempeño de un cargo público. Esta es la razón por la cual las Constituciones y demás normas que regulan el comportamiento del Estado, deben contener normas que permitan conciliar el interés del funcionario con el interés común, expresado en términos de eficiencia social. Es decir, como en el mercado patrimonialmente considerado, debe propenderse a que el comportamiento individual favorezca los intereses del grupo, en este caso, de la Sociedad Civil.

III. EL CASO CONCRETO
Para nadie es una novedad que el Gobierno de Alberto Fujimori estuvo en todo momento interesado en asegurar el dominio de los Poderes Públicos. La separación de poderes, elemento indispensable del denominado Estado de Derecho8, debía ser desconocida sistemáticamente a fin de asegurar el dominio del aparato estatal.
En el caso del Poder Ejecutivo, bastaba con tener un Consejo de Ministros conformado con personajes de muy relativa importancia política. A la limitada preponderancia constitucional de los ministros de Estado en el Perú – a la cual han referido innumerables juristas en el país - se sumaría en forma inmediata la actitud personalista del Presidente, actitud que – desde el punto de vista histórico - no resulta ser ninguna novedad en el sistema político peruano.
Por otro lado, dominar el Congreso resulta relativamente sencillo si el partido gobernante posee una mayoría parlamentaria clara, y a la vez suficientemente abyecta. Las decisiones parlamentarias, entonces, se toman en Palacio de Gobierno y no en el Palacio Legislativo. Ello se notaba con evidente claridad durante el gobierno de Fujimori y, porque no decirlo, en muchos gobiernos anteriores.
Ahora bien, el dominio de los demás poderes del Estado, y los organismos autónomos, que en principio no poseen autoridades elegidas por el pueblo, resulta ser una tarea más complicada. Máxime si algunos de ellos tienen una intervención directa en el manejo de la porción de poder que el gobernante quiere manejar. En esto juega un papel fundamental el Poder Judicial. Del video que estamos analizando se deduce con meridiana claridad la existencia de importante injerencia política en la organización y en la toma de decisiones en el Poder Judicial, injerencia que se da al más alto nivel, dado que la reunión a la que hacemos referencia se realiza con magistrados de la Corte Suprema de aquel entonces.
Finalmente, en una lógica de organismos constitucionales autónomos, conformados a su vez por determinados representantes de la sociedad civil o de otros poderes del Estado, resulta de particular importancia poder manejar los nombramientos de los miembros de dichos organismos. Ello, en particular si se tiene en cuenta que varios de esos organismos formalmente autónomos tenían una gran relevancia respecto a los fines del Gobierno de entonces de perpetuarse en el poder.
3.1. El Contexto.
El video materia de análisis se genera en una coyuntura compleja desde el punto de vista político. El Congreso de la República había emitido una ley – evidentemente inconstitucional – que permitiría, a través de una “interpretación auténtica”, una segunda reelección del en ese entonces Presidente Fujimori. Sucesivos intentos para evitar dicha situación, generados a partir de la Sociedad Civil, abortaron de las más diversas maneras. Una acción de inconstitucionalidad concluyó de una manera por demás compleja, con dos sentencias contradictorias emitidas por el Tribunal Constitucional, las cuales justificaron que tres de los magistrados de dicha entidad fueran separados de su cargo por el Congreso de la República a través de una acusación constitucional. Asimismo, un intento de referéndum fue bloqueado por una muy oportuna modificación a la Ley Nro. 26300, denominada Ley de Participación ciudadana. A ese nivel, era claro que las acciones del Gobierno estaban destinadas a allanar el camino para una segunda reelección del Presidente Fujimori, que debía ocurrir – tal como ocurrió - en el año 2000.
La Corrupción en el ámbito del Poder Judicial.
En general, el video materia de análisis nos muestra claramente el control que poseía el Gobierno sobre el Poder Judicial, uno de los poderes del Estado en su concepción clásica, que es el encargado de ejercer la facultad de administrar justicia. Por definición, el Poder Judicial es un ente autónomo y sus magistrados gozan de la necesaria independencia para ejercer su cargo. Ello es la garantía para la obtención de resoluciones judiciales arregladas a derecho y que efectivamente resuelvan los conflictos al interior de la sociedad.
En este orden de ideas, ciertos hechos de la realidad política y económica peruana generaron que el Gobierno debiera mantener un control directo del Poder Judicial, a través de la mal llamada Reforma Judicial, a fin de cumplir con los fines que se había trazado. En especial, cuando debía monitorearse ciertos procesos judiciales de interés para el Estado, o cuando debía emplearse el sistema penal para controlar o sancionar a determinadas personas o entidades. Es necesario precisar que en el video en cuestión se hace mención a ciertos órganos del Poder Judicial que alguna vez sirvieron para dichos fines, como por ejemplo la célebre Sala de Delitos Tributarios y Aduaneros.
Además, del video materia del presente trabajo se observa como las decisiones respecto al manejo y organización del Poder Judicial se tomaban desde el Servicio de Inteligencia Nacional (SIN). Ello, en especial, respecto al futuro de quien era en ese entonces Secretario Ejecutivo de Poder Judicial y el manejo que debía realizarse respecto a la remoción de dicha persona. Este sistema de control resulta ser especialmente pernicioso, pues afecta gravemente la eficiencia del Poder Judicial para cumplir con su misión de administrar justicia9. Adicionalmente, dicho poder del Estado deja automáticamente de ser contrapeso alguno al poder político, contrapeso que se da por sentado en la teoría clásica de la separación de poderes y que justifica, por ejemplo, la existencia del control difuso y de múltiples garantías aplicables a la función jurisdiccional.
El Papel del Jurado Nacional de Elecciones.
La independencia –constitucionalmente consagrada– de los organismos encargados del manejo y dirección de los procesos electorales tiene por finalidad precisamente evitar la influencia del poder político en dichos procesos, influencia que podría inclinar la balanza a favor de algún candidato en específico, máxime si nos encontramos en una lógica de reelección presidencial. Si a las evidentes ventajas que se puede imputar a la reelección presidencial10 les sumamos el control de los organismos encargados de las elecciones, la victoria del presidente-candidato estaría prácticamente asegurada.
En el video en cuestión se nota un hecho de particular importancia. El asesor Vladimiro Montesinos pretende convencer -a través de ciertas ventajas, económicas y administrativas– a uno de los miembros de la Corte Suprema para que el mismo sea el representante del Poder Judicial en el Jurado Nacional de Elecciones11. La obvia razón de ello –razón que se explicita en el propio video– es tener una persona adicta al Gobierno dentro de dicho organismo autónomo con la finalidad de bloquear cualquier intento de tacha contra la postulación de Alberto Fujimori a la Presidencia de la República. Incluso, se hace evidente que la persona propuesta para ser la representante del Ministerio Público es también una persona cercana al Gobierno, situación que haría abortar en forma inmediata cualquier pedido de tacha sobre el candidato propuesto.
Aquí es necesario hacer una aclaración adicional. La Ley Nro. 26954 estableció ciertas precisiones en torno a que era necesaria una votación de cuatro miembros del Jurado Nacional de Elecciones – sobre cinco – para obtener la tacha de un candidato12. Lo cual significaba que bastarían dos magistrados del Jurado Nacional de Elecciones (máxime si uno de ellos es el Presidente) para bloquear cualquier solicitud de tacha de algún candidato. La negociación realizada por Vladimiro Montesinos al interior del la Corte Suprema – relativamente sencilla, cabe señalar -, tendría éxito dada la situación legal antes señalada.
3.2. Varias posibles explicaciones.
La explicación de que la corrupción puede tener origen en el alto costo del cumplimiento de la Ley parece no tener asidero en el presente caso. Más bien, el análisis parte de los muy elevados beneficios derivados del acto de corrupción y de la ausencia de incentivos negativos respecto al mismo. Es decir, la ventaja que se obtiene ante el acto de corrupción podría justificar – desde el punto de vista de la elección racional - dicho acto, aun cuando el costo del cumplimiento de la ley, en términos de tiempo y/o de información, fuese muy reducido. A ello debemos agregar la casi ausencia de costos de transacción al nivel de la acción corrupta, puesto que la misma no genera mayores costos que los provenientes de la potencial sanción penal y/o administrativa, costos que el agente aparentemente no percibe y si es que los percibe, no le parecen significativos.
La existencia de incentivos.
Del análisis del video materia del presente trabajo, se infiere que, por un lado, el asesor presidencial obtiene un beneficio evidente, al permitirle al Presidente Fujimori, entre otras cosas, el allanamiento del camino para la obtención de la tan ansiada re-reelección y así obtener él la ampliación de su permanencia en el cargo de asesor, con los beneficios que ello conlleva. El aseguramiento de miembros adictos al Gobierno en el Jurado Nacional de Elecciones tiene por finalidad, como lo hemos indicado, permitir la candidatura de quien era en ese momento Presidente de la República al bloquear cualquier intento de tacha contra aquella.
Asimismo, el magistrado involucrado recibe también beneficios evidentes. Un nombramiento importante (pues el representante del Poder Judicial es Presidente del Jurado), los beneficios administrativos concurrentes, y como si lo antes indicado fuese poco, el pago de beneficios económicos indebidos – pues están fuera de su asignación en términos remunerativos – de un valor elevado completa el cuadro. Evidentemente, el costo del incumplimiento de la norma es tan limitado que los beneficios esperables justifican, desde el punto de vista racional, la comisión de la acción corrupta. En suma, y tal como lo hemos indicado en párrafos precedentes, el soborno que recibe el funcionario público es superior a la sanción esperada, que implican la probabilidad de que la pena sea aplicada efectivamente.
Por otro lado, los beneficios que obtienen los magistrados del Poder Judicial, al someterse a las decisiones del Poder Político a primera vista parecen no quedar del todo claros. Sin embargo, es necesario tener en cuenta que ante el control que mantenía el Gobierno de la mayor parte de los órganos del Estado, la sumisión de los magistrados tenía por finalidad la conservación de sus cargos, el ejercicio de los mismos con cierta libertad, la obtención de ventajas comparativas y, en ocasiones, la consecución de beneficios económicos extraordinarios.
Los beneficios del Poder Político quedan claros también, al notarse el control que se posee sobre los diversos entes que componen el Estado, lo cual asegura control social, típico mecanismo de mantenimiento de una autocracia. Para ello es necesario, tal y como puede verse del video, mantener personas leales al interior del organismo en cuestión, y por ende, separar a las personas que ya no lo son tanto, lo cual explica la decisión de remover al Secretario Ejecutivo de aquel entonces.
En este orden de ideas, y a fin de ilustrar lo señalado en los párrafos precedentes es necesario volver la concepción que señaláramos líneas arriba respecto al comportamiento del funcionario público como ser racional. Si a los elevados beneficios del comportamiento corrupto le sumamos los reducidos costos de dicha conducta en términos de criminalización – y en términos de costos de organización y transacción - y, a su vez, la existencia de suficientes recursos como para asegurar el beneficio para la contraparte de la acción (que en este caso resulta ser totalmente indispensable) el funcionario público, ante el análisis a realizar, va probablemente a cometer la conducta ilegal. El riesgo de que ello ocurra es tan alto que no debería siquiera por un momento soslayarse. Queda claro que el sistema político y jurídico deben estar preparados para ello. El diagnóstico de los hechos en el caso peruano nos muestra que en nuestro caso no ocurre así.
La intervención del Estado en el manejo y asignación de recursos.
El problema a este nivel es más serio que el propio comportamiento de las personas individualmente consideradas, y está más bien centrado a nivel del propio Estado y del control que sobre él se ejerce. De hecho, el poder político puede corromper a otros poderes u organismos del Estado porque posee los recursos para ello. Ello nos lleva a una hipótesis inicial, que es la de señalar que, cuando los gobiernos gozan de un mayor manejo de recursos y de mayores mecanismos discrecionales para alterar y asignar recursos, existen mayores posibilidades para que dichos recursos y las ventajas resultantes puedan ser utilizadas para fines inadecuados13. En otras palabras, mientras mayor control posea el Estado sobre la economía y la sociedad, mientras existan mayores restricciones institucionales al intercambio económico, mayor serán las posibilidades de que el sistema se corrompa.
En consecuencia, mientras mayor sea la influencia del aparato estatal en la economía y el orden político de un país, mayores serán las posibilidades de que encontremos fenómenos de corrupción. De hecho, los gobiernos colectivistas y totalitarios – caracterizados por implicar aparatos estatales grandes y muy centralistas - han sufrido con gran amplitud de serios procesos de corrupción. Ahora bien, ello no implica necesariamente que los Estados partidarios de una economía de mercado deban ser intrínsecamente menos corruptos. En muchos casos, la corrupción se da precisamente por la acumulación de capital en manos de determinados detentadores de poder, situación propia de un esquema de libre mercado, pero en el cual no existen incentivos adecuados a nivel del funcionamiento del sistema legal.
Hasta aquí manejamos las variables que pueden explicar satisfactoriamente que sea más bien el propio Gobierno (en la figura del asesor presidencial) el que corrompe a otro poder del Estado, y como resultado, a determinados organismos constitucionalmente autónomos. Por un lado el móvil del comportamiento corrupto del poder político se muestra suficientemente claro, tal como lo hemos señalado en líneas precedentes. Pero resulta claro también, en especial de la observación de varios otros “vladivideos”, que el Gobierno poseía abundantes recursos que podía emplear para corromper a otros organismos del Estado en beneficio de quien gobernaba. Dichos recursos eran administrados sin control alguno, puesto que gran parte de ellos provenían – a todas luces - de ciertas actividades ilícitas, como por ejemplo, el soborno y el narcotráfico14.
Ahora bien, y tal como lo hemos señalado líneas arriba, la libre disposición de recursos por parte de ciertos agentes de Gobierno, la posibilidad de otorgar ventajas y privilegios y la capacidad de redistribuir recursos a través del sistema impositivo permiten una libertad de acción muy grande a favor del Estado15. Si a ello le sumamos el comportamiento racional del funcionario público, el resultado es bastante claro: El riesgo de situaciones corruptas va a estar siempre latente, y se da efectivamente en muchas áreas del Estado.
El Límite de la actividad estatal.
Es necesario, en este orden de ideas, definir límites objetivos al accionar del Estado respecto al control que ejerce sobre la sociedad. Ronald Coase, Premio Nobel de Economía del año 1991, demostró, a través de su famoso teorema, no solo que el contratar cuesta, sino además que en términos de eficiencia paretiana16, el Derecho debe intervenir en la sociedad únicamente cuando los costos de contratar – o de ponerse de acuerdo - resultan tan elevados que no permiten que el mercado actúe por sí mismo.
El Teorema de Coase se enuncia de la siguiente manera: "si los costos de transacción son sensiblemente iguales a cero, no importa la solución legal que se adopte, pues siempre las partes involucradas, a través de transacciones en el mercado, llegarán a la solución más eficiente"17. Contrario sensu, si es que los costos de transacción son sustancialmente elevados, la solución legal resulta relevante para la obtención de soluciones eficientes.
Es decir, únicamente cuando los costos son muy elevados se justifica la existencia de una solución legal que permita la eficiencia social. Por ello, la injerencia estatal se restringe únicamente a la asignación de derechos a través de la norma legal y a la intervención de la Administración Pública y el Poder Judicial a fin de simular la solución a la que llegarían los particulares si es que se pudiesen poner de acuerdo. Ahora bien, en determinadas realidades y en determinados mercados, el Estado tiende a intervenir cuando ello no resulta necesario en términos de eficiencia social, porque el mercado podría permitir a sus agentes llegar a la solución más eficiente. Cuando ello ocurre, se genera ineficiencia social, puesto que los costos que tiene que asumir los agentes en el mercado se elevan indebidamente. Ello favorece, en primer término, diversas formas de corrupción empresarial.
Pero, por otro lado, la intervención estatal en rubros que objetivamente no le corresponden va a generar, en forma inmediata, un mayor control del Estado sobre dichos conceptos, control que puede favorecer a determinadas personas o entidades, sean éstas públicas o privadas. Siendo el Estado quien decide la asignación de recursos – y no el mercado, como debería ocurrir – resulta sencillo que el Estado realice dicha asignación de acuerdo a parámetros establecidos por dicho ente. Ello se hace más evidente cuando notamos que dicha asignación de recursos incluye la disposición de bienes y fondos públicos, única explicación que cabría para entender la disposición de dinero de la que hacía gala el asesor presidencial Vladimiro Montesinos.
Es posible justificar la intervención estatal en diversos rubros a partir de conceptos como la eficiencia paretiana y el teorema de Coase. Pero la intervención estatal más allá de dichos parámetros se justifica únicamente por la necesidad de controlar la sociedad y la economía y poder reasignar recursos a favor de determinadas personas o entidades, sean estás públicas o privadas. Podemos señalar que, en muchas circunstancias, pueden estarse encubriendo fenómenos de corrupción, bajo supuestos criterios redistributivos18.
IV. POSIBLES SOLUCIONES
Es obvio que desde un punto de vista económico debemos postular una reducción drástica del tamaño del aparato estatal, así como una plausible limitación de la influencia del Estado en la actividad política, económica y social de la Nación. El derecho cumple un papel preponderante en lo que estamos señalando, puesto que permite hacer posible la limitación referida. Estas limitaciones deben consagrarse incluso constitucionalmente. En consecuencia, el diseño de una democracia liberal, en el cual existe separación de poderes y economía de mercado, resultan ser presupuesto necesario, mas no suficiente, para conjurar los fenómenos de corrupción19.
Es necesario señalar, además, que la solución, no está de manera alguna centrada únicamente en el establecimiento de sanciones penales. La criminalización de la corrupción es solo una parte del problema, la punta del iceberg. Si asignamos a un poder del Estado la labor de penalizar las conductas corruptas, podemos estar generando un problema sin fin, puesto que dicho Poder del Estado (en general, el Poder Judicial) es susceptible también de ser corrompido, tal como podemos apreciarlo en el video materia de análisis. El resultado final podría llevarnos a la impunidad de quienes han cometido los actos ilegales.
Como resultado, es necesario asegurar una mayor eficiencia en el funcionamiento del sistema legal20. Evidentemente, mientras mayor sea la sanción esperada – el producto de la sanción por la probabilidad de condena efectiva – se debería esperar que el nivel de corrupción disminuya. Sin embargo esto a su vez se encuentra limitado por el propio costo de la imposición de la sanción. En ocasiones, el beneficio esperado de la aplicación de sanciones penales puede resultar ser inferior al costo de su implementación, razón por la cual su empleo resultaría ser ineficiente. La eficiencia del sistema legal implica que la sanción esperada funcione como un adecuado incentivo negativo, pero también que la aplicación de la sanción se realice a un costo enteramente razonable.
Por otro lado, es necesario asegurar un adecuado equilibrio de poderes. Un sistema eminentemente presidencialista, como el peruano, no permite un control adecuado de la actividad del Gobierno, sea por los propios poderes del Estado o por la colectividad en su conjunto. El régimen presidencial, en un contexto de inadecuada institucionalidad democrática como la peruana, tiende a generar una excesiva acumulación de prerrogativas a favor del Poder Ejecutivo en general y del Presidente en particular. Para corregir ello consideramos conveniente la reducción plausible de las facultades del Presidente de la República21. Como resultado inmediato, deben reducirse las facultades de la Administración Pública en general. Es evidente que, mientras mayor discrecionalidad posea la Administración Pública, mayor libertad de acción tendrá y mayores posibilidades existirán para favorecer a la corrupción22.
Es necesario agregar que en esta lógica de limitación del poder estatal, debe proscribirse la reelección presidencial inmediata, y de ser posible, incluso debe prohibirse la reelección en términos absolutos, a la usanza mexicana o ecuatoriana. Es evidente que la acumulación de poder derivada de la posibilidad de reelección, así como la expectativa que se genera esta en el Gobierno de turno, favorece los intentos de los allegados del Presidente de perpetuarse en el poder.
Finalmente, y como resultado de la constatación que hemos hecho en los párrafos precedentes, y dado que los Estados administran bienes y fondos, los cuales por definición son públicos – y susceptibles de financiar actos de corrupción -, el pueblo debería tener la posibilidad de recurrir a mecanismos previstos por la ley y de obligatorio cumplimiento, que le permitan controlar e intervenir en las decisiones de los actores públicos.

V. CONCLUSIONES
El vladivideo que hemos analizado nos demuestra una vez más el componente económico que rodea a todo acto de corrupción, entendiendo este componente económico como el resultado de la elección racional de los individuos que intervienen en el acto de corrupción.
Por otro lado, el video nos muestra una especie de corrupción muy especial, en la cual agentes del Gobierno corrompen a otros, a fin de obtener, no beneficios pecuniarios directos, sino más bien beneficios políticos al mediano plazo. Asimismo, el mecanismo empleado para corromper no se conforma únicamente por beneficios pecuniarios ilegales, sino además por ventajas en diversas otras materias.
Hemos intentado esbozar un conjunto de explicaciones. Algunos autores señalan que la corrupción es el costo que asume la Sociedad por la dificultad que existe de cumplir ciertas leyes por el alto costo de éstas, costos que se configuran en términos de tiempo para cumplir las leyes e información necesaria para ello. A esto debemos sumar el control que ejerce el Estado sobre la economía y política de una país determinado, control que se hace más que evidente en el Perú. Esta intervención está en relación directa con la corrupción.
Ahora bien, es necesario, en primer lugar, reducir los costos de la legalidad y generar adecuados incentivos al comportamiento adecuado a derecho. Ello implica un cambio de la concepción del papel del Estado, entendiendo, en primer término, que el funcionario público es un ser racional como cualquier otro y que razona en términos de costos y beneficios. En consecuencia, suponer que el funcionario público deberá actuar en concordancia con el bien común resulta inconsistente con la realidad empíricamente observable. Bajo este criterio, los controles al interior del Estado resultan ser indispensables, pero acompañados del necesario control de la ciudadanía.
En segundo lugar, se requiere una intervención menor del Estado en la economía y un menor manejo de recursos en forma directa, en particular por parte del Poder Ejecutivo. La intervención indebida del Estado en la economía, vulnerando criterios objetivos como por ejemplo el que muestra el Teorema de Coase, es caldo de cultivo para fenómenos de corrupción, en especial si van acompañados de un amplio manejo de recursos.
Asimismo, se requiere una plausible mejora en la eficiencia del sistema legal para penalizar la comisión de delitos relacionados con la corrupción. Es decir, generar que la sanción esperada ante el comportamiento ilegal sea un adecuado incentivo negativo para el comportamiento del potencial agente, sea este activo o pasivo, del delito antes señalado.
Finalmente, es necesario despersonalizar el poder. El régimen presidencial ha demostrado de manera flagrante su inoperancia en naciones como las latinoamericanas. La acumulación de poder en el Poder Ejecutivo, encarnado en el Presidente de la República, permite que éste pueda tomar decisiones en forma enteramente discrecional, decisiones que pueden vincularse con la obtención o generación de beneficios indebidos a favor de determinadas personas y entidades.

NOTAS:
1 OLSON, Marcus – “La lógica de la Acción Colectiva”. En: Diez textos básicos de Ciencia Política, Barcelona, Ariel, 1992, p. 206 y ss.
2 POSNER, Richard A. – El Análisis económico del Derecho. México, Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 214-215.
3 GHERSI, Enrique – “La Corrupción es efecto, no causa”. En: Materiales de Enseñanza del Curso de Seminario de Ciencia Política. Lima, PUCP, 2001.
4 Ver al respecto: BECKER, Gary - "El Enfoque Económico del Comportamiento Humano". Introducción de libro "The Economic Approach to Human Behaviour". University of Chicago Press, 1976.
5 Cuando hablemos de funcionario público, para los efectos del presente trabajo, nos referiremos necesariamente a toda persona que labore para el Estado, sin importar la función específica que desempeña.
6 Es por ello que en realidades de inadecuada institucionalidad como las latinoamericanas, los esquemas de reelección presidencial inmediata resultan ser siempre perniciosos. El político que está en el poder siempre va a hacer uso de la maquinaria estatal para obtener réditos electorales.
7 Ver al respecto: BUCHANAN, James; "From Private Preferences to Public Philosophy: The Development of de Public Choice". En: The Economics of Politics, IEA, Londres, 1978, p. 18-19. Asimismo: TULLOCK, Gordon - "El Voto como un Medio de Control Colectivo". En: GORDON TULLOCK, "Los Motivos del Voto", Editorial Espasa Calpe S.A., Madrid 1979, Cap. III, p. 39. En la misma línea: KAFKA, Folke - Teoría Económica. Lima, Universidad del Pacífico, 1981, p. 612 y ss.
8 El Baron de Montesquieu, quien explicita por primera vez el principio de separación de poderes, señalaba - describiendo el sistema político inglés - que el Estado poseía tres clases de poderes – legislativo, ejecutivo y judicial - y que no podía existir libertad política si más de uno de dichos poderes residían “en la misma persona o el mismo cuerpo”. Partía Montesquieu del supuesto de que el poder podría controlar al poder. MONTESQUIEU, Baron de – Del Espíritu de las Leyes. Buenos Aires, Ediciones Orbis S.A., 1984, p. 141 y ss. En general, Montesquieu trata el tema en todo el Libro XI de su tratado.
Debemos señalar además que el principio ha sufrido modificaciones, en especial en el ámbito europeo. Las funciones del Estado están compartidas entre los diversos órganos del mismo, órganos que deben controlarse mutuamente. De ahí parten principios como el de la interdependencia entre órganos del Estado. Al respecto: LOEWENSTEIN, Karl; Teoría de la Constitución. Barcelona, Editorial Ariel, 1976, p. 54 y ss.
9 Incluso, los efectos sobre la sociedad y la economía, pueden ser muy graves. En primer lugar, el Poder Judicial tiene a su cargo, entre otros importantes conceptos, la defensa de los derechos fundamentales de las personas. Resulta claro que el control del poder político sobre la función jurisdiccional pretendía también obtener impunidad sobre las violaciones a derechos humanos que ocurrieron durante el régimen de Fujimori.
Asimismo, un sistema de economía de mercado se sostiene sobre varios pilares, en especial, sobre un Poder Judicial autónomo y eficiente. La situación contraria ahuyenta la inversión, sea nacional o extranjera. Como si ello fuera poco, un Poder Judicial inadecuado aumento indebidamente los costos de transacción en la sociedad, pues encarece la toma de decisiones y la celebración de acuerdos.
10 La reelección presidencial inmediata genera consecuencias importantes sobre la figura presidencial, consecuencias entre las cuales podemos destacar las siguientes:
Eleva el peso específico del Presidente en el escenario política y social nacional, dado que por tener la más alta representatividad del Estado personifica a la Nación. Siempre resulta más cómodo que una sola persona obtenga gran apoyo popular que el que lo haga una colectividad de personas, las cuales generalmente tienen opiniones muy distintas en diversos temas. En consecuencia, será más difícil que el que tuvo el poder lo abandono fácilmente. Como resultado de ello, Un periodo constitucional ampliado genera necesariamente una acumulación mayor de poder sobre el ejecutivo, concentración sustentada a su vez en la representatividad popular del presidente de la república. En consecuencia, la reelección presidencial inmediata fortalece al ejecutivo y a quien es titular del mismo.

A la vez, genera mayor libertad de acción en el jefe del Ejecutivo: pues éste sabe que la más probable es que sea reelegido, dado que tiene el aparato estatal en sus manos. Por otro lado, el ser Presidente y al mismo tiempo candidato permite que la campaña electoral tienda a circunscribirse en el análisis de las acciones de quien es a la vez Jefe de Estado y Jefe de Gobierno, siendo innecesaria, en realidad, campaña mayor. En la práctica, y dadas las experiencias latinoamericanas, el Presidente gobernaría no cinco sino diez años. Un interesante desarrollo de esto puede encontrarse en: Lago Carballo, Antonio – “Presidencialismo vs Parlamentarismo: Una Cuestión disputada”. En: Revista Ius Et Veritas. Año V, Nro. 10, 1995, p. 27‑28.
11 De la Carta de 1993:
Artículo 179o. La máxima autoridad del Jurado Nacional de Elecciones es un Pleno compuesto por cinco miembros:
1. Uno elegido en votación secreta por la Corte Suprema entre sus magistrados jubilados o en actividad. En este segundo caso, se concede licencia al elegido. El representante de la Corte Suprema preside el Jurado Nacional de Elecciones.
2. Uno elegido en votación secreta por la Junta de Fiscales Supremos, entre los Fiscales Supremos jubilados o en actividad. En este segundo caso, se concede licencia al elegido.
3. Uno elegido en votación secreta por el Colegio de Abogados de Lima, entre sus miembros.
4. Uno elegido en votación secreta por los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades públicas, entre sus ex decanos.
5. Uno elegido en votación secreta por los decanos de las Facultades de Derecho de las universidades privadas, entre sus ex decanos.
12 Esta ley, más que inconstitucional, ha sido considerada como una norma inconveniente, en la medida que afecta las decisiones jurisdiccionales porque abre la posibilidad de que una minoría prevalezca sobre una mayoría de tres miembros, que puedan estar de acuerdo con la tacha del candidato.
13 CHAFUEN, Alejandro y GUZMÁN, Eugenio – Estado y Corrupción. Centro de Estudios Públicos, Serie Documentos de Trabajo Nro. 274, Santiago de Chile, Noviembre 1997, p. 8
14 Cierto sector de la doctrina, que se está volviendo cada vez más importante, está postulando tímidamente la legalización del tráfico ilícito de drogas. Las razones para justificar ello son varias: En primer lugar, la actividad antes señalada dejaría de ser un negocio rentable, puesto que los productores ya no podrían trasladar al consumidor el costo de la ilegalidad de la conducta. En segundo lugar, se evitaría la comisión de múltiples delitos conexos vinculados con el tráfico ilícito de drogas, en particular la corrupción necesaria para el mantenimiento de dichas operaciones. Al no ser un negocio rentable dicha actividad, y al no ser necesaria la corrupción del aparato estatal para la subsistencia de aquella, el flujo de capital ilegal se limitaría claramente.
Si embargo, atendibles concepciones provenientes de conceptos como los de salud publica, seguridad nacional y orden interno nos hacen descartar dicha concepción, al dudar seriamente de su pertinencia como propuesta. Sin embargo, no queremos dejar de anotar la referencia que se ha hecho al tema en cuestión.
15 En la práctica, lo que se está generando es una privatización de lo que es público por definición. Fondos o recursos que deben destinarse a actividades en beneficio de todos se utilizan en beneficio de algunas personas particulares. La corrupción implica siempre una abdicación, por parte del Estado, de sus funciones de garante del “interés público”. Sobre el particular: SIMONETTI, José María – Notas sobre la corrupción. En: Pena y Estado, revista latinoamericana de política criminal, Nro. 1, 1995, Buenos Aires, p. 182.
El autor también hace una importante referencia a la intervención del Estado en la vida económica de la sociedad. En vez de prestar atención a los temas de real importancia, el Estado está más bien utilizando su poder en beneficio de algunos cuantos, y a cambio de ventajas económicas y políticas para quienes se encuentran en el poder.
16 Cuando se habla de eficiencia social, y así será en el presente trabajo, nos referimos a la definición paretiana del termino. Wilfredo Pareto, economista italiano, define la "mejora en el bienestar social" como una situación que se genera si no se reduce el bienestar individual y por lo menos mejora un individuo. El criterio, basado en el axioma del "hombre económico", se funda en que el individuo es el mejor determinador de su propio bienestar y que la sumatoria del bienestar de todos genera el de la sociedad en su conjunto.
Una situación, hecho o política determinada es eficiente si como resultado de la misma se obtiene una mejora en el bienestar social. La concatenación de situaciones eficientes, que conducen al grado máximo de eficiencia, genera el llamado óptimo de Pareto, situación que se genera cuando ninguna persona puede mejorar sin que se perjudique a alguna otra.
Sobre el particular: TORRES LOPEZ, Juan - "Análisis Económico del Derecho". Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1987, p. 32-33. Para una explicación matemática de la eficiencia paretiana: KAFKA, Folke, p. 740 y ss. Por otro lado, una interesante descripción de los principios paretianos aplicables a la elección constitucional puede encontrarse en BUCHANAN, James y TULLOCK, Gordon - El Calculo del Consenso, Madrid, Espasa Calpe, 1980, p. 206 y ss.
17 TORRES LOPEZ, Juan - Op cit, p. 50 y ss. POLINSKY, Michell - "An Introduction to Law and Economics" Little Brown and Company. Boston, 1983, p. 23-26. POSNER, Richard A. – Op. cit., p. 15-16.
18 Sin embargo, puede resultar medular en términos redistributivos. Si asumimos que redistribuir no cuesta, notaremos que los Gobiernos emplean la asignación de derechos para favorecer a determinados sectores de la sociedad, animados también por consideraciones de "justicia o "bien social".
Sin embargo, en la práctica redistribuir sí cuesta, en especial si se redistribuye empleando el sistema tributario o los subsidios. Al respecto: POLINSKY, Michell - Op. cit. p. 123, 124. En consecuencia, redistribuir teniendo como móvil la corrupción genera aun mayores costos sociales.
19 ROSE-ACKERMAN, Susan – Democracia y “alta” corrupción. En: Materiales de Enseñanza del Curso de Seminario de Ciencia Política. Lima, PUCP, 2001. La autora señala la necesidad de acompañar la democratización de un país con la creación de una legislación adecuada y velando por el cumplimiento de las normas.
20 CHAFUEN, Alejandro y GUZMÁN, Eugenio – Op. cit., p. 18.
21 Es necesario señalar que para que esta limitación de poderes genere un resultado más eficiente, es menester que las categorías de jefe de estado y de gobierno se encuentran separadas. A ello el derecho constitucional denomina dualización del Poder Ejecutivo. Y es que ciertos autores se han pronunciado en el sentido que el sistema presidencial de inspiración norteamericana, que coloca ambas categorías sobre una sola persona (el presidente), es intrínsecamente ineficiente, pues no conjura de manera alguna las potenciales crisis políticas, sean estas derivadas de la representatividad o de la controversia entre poderes.
En este sentido, los sistemas parlamentarios europeos parecerían, en su diseño, ser económicamente más consistentes (y por ende, socialmente más eficientes y en consecuencia, menos susceptibles a fenómenos de corrupción) que los sistemas presidenciales propios del Continente Americano. Sin embargo, en los esquemas parlamentarios más puros, la eficacia del régimen depende demasiado del control que posee el líder del partido que tiene mayoría en el Parlamento sobre éste mismo, así como de la disciplina de voto de los partidos existentes. En naciones en las cuales no funcionan los modelos más o menos puros, es necesario la puesta en práctica de esquemas más bien híbridos o mixtos, diseñados en función de cada realidad concreta.
22 CHAFUEN, Alejandro y GUZMÁN, Eugenio – Op. cit., p. 19.