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martes, 28 de febrero de 2012

Sísifo en los Andes

Sísifo en los Andes
(a propósito de la ley y las vicisitudes de los
partidos y el sistema de partidos en el Perú)
Carlos Reyna Izaguirre
PESE A NO HABER SIDO UN AÑO preelectoral ni electoral, en 2004 los diversos
partidos que ya tienen registro reconocido han estado particularmente activos
en la realización de reuniones de carácter nacional. Casi cada mes ha
habido al menos un partido que ha realizado un congreso o un plenario nacional,
y lo mismo sucederá entre noviembre y diciembre. Entre los que lo
han hecho figuran todos los que tuvieron un papel significativo antes de la
década de 1990 y algunos de los que aparecieron en esa década o más recientemente.
La mayor parte de estas actividades, si no todas, han tenido
como referente a la ley de partidos, a cuyas disposiciones tendrán que terminar
de adecuarse en los próximos meses (ver anexos).
Es decir que, a pesar del bajo puntaje de aprobación que han estado recibiendo
los partidos políticos peruanos en las encuestas de opinión, hay visibles
esfuerzos de una buena parte de ellos —tanto de los tradicionales como
de las nuevas corrientes— por dotarse de una mayor institucionalidad. De
manera que, tres años después de abierto un nuevo régimen democrático,
las mismas fuerzas partidarias que a mediados de la década anterior parecían
haber entrado en su fase terminal se encuentran compitiendo con cierto
dinamismo con algunas nuevas corrientes que, a su vez, también siguen esforzándose
por convertirse en partidos que perduren.
No han sido sólo los partidos concretos y reales los que se han reactivado.
Ha sido también la idea misma de partido. Debemos recordar que esta idea,
en el sentido que tuvo durante la mayor parte del siglo XX, había entrado en
un oscuro ocaso a mediados de la década anterior. Llegó a parecer anticuada
la noción de una organización permanente de militancia numerosa y dirección
colectiva, que competía por el poder y por el gobierno propugnando un
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programa diferenciado. En cambio parecía mucho más realista y actual la
idea de corrientes abiertas pero enfocadas en lo estrictamente electoral,
con liderazgos individuales y propuestas consensuales que sólo alcanzarían
precisión una vez ganada la competencia por el voto. La imagen del
partido de masas de Duverger retrocedió ante aquella imagen elitista de
Schumpeter.
Hoy día, los diversos actos partidarios ocurridos a lo largo de este año
muestran que la idea clásica de partido ha tomado un nuevo impulso. Aun
cuando no siga el sentido exacto del concepto de partido de masas, es perceptible
la tendencia a restablecer direcciones colectivas y estructuras permanentes
que den a las organizaciones políticas alguna forma de representación
y vigencia más allá de lo electoral.
Así, el partido político, la forma más universal de la representación política
de los ciudadanos, inicia otra vez en nuestro país sus esfuerzos por
consolidarse. Lo hizo por primera vez con el Partido Civil de don Manuel
Pardo, en el último tercio del siglo XIX. Cayó desde fines de ese siglo y
volvió a subir la cuesta con los partidos contestatarios de la década de 1930.
Lo bajaron a las catacumbas hasta mediados de la década de 1950 en que
volvió aparecer, aquella vez acompañado de los partidos modernizantes.
Tuvo en las décadas de 1960 y 1980 oportunidades demasiado cortas, para
volver a eclipsarse en las décadas de 1970 y 1990. Cual Sísifo en los Andes,
ahora parece ascender de nuevo por un terreno político que no ha dejado
de ser empinado e inestable.
Esta vez, para ayudar al desarrollo y consolidación de los partidos políticos,
el Congreso elegido en 2001 ha establecido un instrumento propio de
los estados constitucionales modernos: una ley de partidos. Algunas de las
disposiciones de esta ley van a servir para desarrollar y consolidar a los partidos
y al sistema de partidos en el Perú. Otras, no tanto. De hecho, hay
ciertos vacíos y ambigüedades y ciertas disposiciones perfectibles en lo que
la ley dispone sobre temas tan importantes como el registro de los partidos,
su democracia interna, la transparencia de sus recursos y la equidad de las
campañas políticas y electorales. Pero, puesta en perspectiva y en el contexto
que vive el Perú, la ley será una buena herramienta para quienes quieran
promover partidos significativamente más institucionalizados y cercanos a
las expectativas ciudadanas.
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1. LOS PROBLEMAS DE LARGO PLAZO
Para una idea más cabal de cuánto puede servir esta ley a los fines de conseguir
partidos y un sistema de partidos más consolidados en el Perú conviene,
en primer lugar, recordar algunos de los problemas de fondo que complicaron
o frustraron el desarrollo de dichos partidos y, en segundo lugar, señalar
cómo lo dispuesto por la ley ayudaría a resolverlos.
A ese tipo de problemas que están más allá de las coyunturas y del desempeño
de los partidos en el corto plazo Cavarozzi y Casullo (2002) los
llaman «problemas de larga data». Se refieren con ello a cuatro áreas
deficitarias que hace tiempo que complican la estructuración de los partidos
políticos en América Latina. Aluden a los déficit «en ciudadanía», «en los
marcos institucionales de los partidos» (patrones de competencia electoral,
representación, universalidad de la aceptación de las elecciones, organización
interna), en la solución al doble problema de tener que «representar y
gobernar» y, finalmente, a un déficit «en la construcción de Estado».
Aceptando lo pertinente del señalamiento de estos déficit,1 cabría señalar
otros dos más profundos, de más largo plazo y que, inclusive, determinan a
los ya referidos. El primero es el de un recurrente déficit en el desarrollo y
en la ocupación de la esfera política por parte de los partidos. Lo segundo
que ha faltado es un suficiente arraigo de las garantías políticas propias de la
democracia representativa en nuestro territorio.
2. LIBERAR LA ESFERA POLÍTICA
Si se asume que, en una democracia moderna, la esfera política es por excelencia
el espacio de los partidos, entonces un escaso desarrollo de esa esfera
o su ocupación por actores distintos a los partidos les quita terreno para
constituirse, crecer y consolidarse.
La política, como recuerda Giovanni Sartori, es aquella esfera donde determinadas
personas toman decisiones colectivas soberanas que se aplican
1. Cabe señalar, sin embargo, que los déficit en ciudadanía y en Estado también significan grandes oportunidades
para la actuación de los partidos, precisamente para que aporten al desarrollo de la ciudadanía
y del Estado, tal como lo hicieron los partidos de masas entre las décadas de 1930 y 1950 en América
Latina.
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por fuerza de manera general. La autonomización de esta esfera y de su propia
lógica supuso un largo proceso de diferenciaciones estructurales, la difusión
de ciertas perspectivas de pensamiento y la consolidación de determinadas
instituciones. Sobre ellas cabalgó la emancipación de la política respecto
a los ámbitos religioso, económico o social, como reseña este autor en
uno de sus ensayos (2002).
La historia de gran parte de los países de América Latina, y dentro de
ellos del Perú, muestra, por el contrario, que varias de estas diferenciaciones
y emancipaciones de la política no se han llegado a culminar. No es difícil,
por ejemplo, hallar expresiones diversas de la presencia religiosa en la política
latinoamericana y peruana. A veces se trata de lo religioso que incursiona
en la política. En este sentido es frecuente en el Perú que se apele a espacios
o personalidades del catolicismo para que arbitren en situaciones de polarización
o canalicen y gestionen determinadas demandas sociales. Ocurre, en
parte, como un mecanismo de compensación a las limitaciones de los actores
partidarios para cumplir un papel de generación de consenso o mediación
de demandas sociales. Y, a la inversa, la incursión en el terreno político
se convierte en un medio de obtención de legitimidad social para actores
religiosos.
Otras veces se trata de lo político que incursiona en lo religioso. Lo cual
ocurre generalmente en un nivel simbólico, cuando los discursos o las imágenes
políticas apelan a evocaciones religiosas para enaltecer a los líderes o
a la misión del partido; para cohesionar o movilizar a la militancia o también
para fines menos democráticos como el hacer retroceder a la crítica de los
afiliados detrás de la fe en el partido o en el líder.
Una tercera situación es aquella en la cual determinadas órdenes religiosas
buscan deliberadamente la ocupación de espacios y roles en la política
práctica, lo cual a su vez es seguido por la respuesta de políticos que llevan
sus disputas a los espacios y posiciones al interior de las iglesias.
El problema es que la apelación a estos enlaces entre lo religioso y lo político
—de larga data— se ha ido haciendo constante y habitual hasta ser un
rasgo bastante obvio de la política peruana. Lo que no resulta tan visible para
muchos es que se trata de una de las maneras por las cuales la esfera política
no termina de liberarse de lo religioso; uno de los modos en que determinados
espacios políticos son cedidos por los partidos ante lo religioso. Esto
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ocurre en varios países latinoamericanos, pero de hecho hay algunos como
México o Colombia en los que, por razones históricas, la política está más
distante de la religión.2
La autonomización de la política respecto a la economía también ha quedado
trunca. Se expresa en la recurrente incursión de los actores económicos
en el terreno político, no sólo influyendo o condicionando las decisiones,
que es lo normal; sino convirtiéndose en actores que toman decisiones nacionales
vinculantes o que sencillamente vetan las decisiones de los actores
políticos, descalificándolas nada menos que por... políticas.
Una de las versiones de esta subordinación de la política a la economía se
aprecia cuando se discute quiénes habrán de ser los titulares de los ministerios
asociados a la economía o a la producción. Es antigua y de mucho arraigo
la idea de que tales ministerios deben ser ocupados necesariamente por
empresarios o funcionarios de bancos o de grandes empresas. A veces se ha
designado a dirigentes de gremios empresariales para ocupar tales carteras,
lo cual resulta una manera de corporativizar a esos ministerios. Es como si la
esfera política aceptara, paradójicamente, que la política económica no le
corresponde.
La otra versión de esta subordinación, que alimenta a la primera, es la que
se expresa en la idea de que las decisiones de política económica son de
naturaleza técnica, cuya lógica es y debiera ser apolítica. Así, se supone que
dichas decisiones deben responder simplemente a las leyes, o a veces sólo a
las señales, del mercado. El supuesto adicional es que tales decisiones no
tienen por qué tomar en cuenta el ideal de sociedad expresado en las constituciones
o en los programas políticos de los gobernantes.
Esta trunca autonomización de la política respecto de la economía tiene
una determinación más antigua y otra más reciente. La primera tiene que ver
con un asunto estructural y alude a la escasa independencia de los mercados
respecto al Estado, lo que genera la reproducción de prácticas mercantilistas a
despecho del neoliberalismo que predomina en ciertos círculos. La segunda
tiene que ver con el repliegue de la política impuesto precisamente por el
clima ideológico actual que, a la vez que le expropia la política económica a
2. Véase J. Klaiber, 1988, 1997; e I. Vega Centeno, 1991.
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los políticos, subordina la política como un todo —incluyendo las políticas
sociales— a un discurso economicista supuestamente liberal.3
El déficit de autonomía de la esfera política en nuestro país, como en otros
de América Latina, se torna algo más arduo de superar por la emergencia de
otras esferas que incursionan en su campo. Por ejemplo, la llamada «sociedad
civil» y las representaciones de diversas agencias supranacionales o
transnacionales que, a despecho de su buena intención, terminan disputando
el espacio de las propuestas y las decisiones a actores políticos como los
partidos.
Las recientes transiciones a la democracia en América Latina han mostrado
y muestran muchos casos elocuentes respecto a diversos actores, no propiamente
políticos, que disputan sus roles clásicos a los partidos. Por lo tanto,
se puede concluir que uno de los problemas que enfrentará cualquier
partido o sistema de partidos para asentarse de manera estable es el de la
constitución y la liberación de la esfera política, todavía atada, invadida o
asediada por otras esferas.4
3. POLITIZAR LAS LIBERTADES
El déficit en el arraigo de las libertades y garantías políticas propias de la democracia
representativa ha derivado, en el pasado, en la recurrencia de las
dictaduras y los autoritarismos en nuestro país y en América Latina. Entre
1930 y el año 2000 sólo hubo 32 años que pueden considerarse democráticos,
de los que sólo doce fueron continuados. Con tan poco tiempo para el desempeño
de funciones de representación y de gobierno, y además con tanta interrupción,
los partidos casi no tuvieron oportunidad para realizar un aprendizaje
del modo apropiado de actuar en democracia, o de los errores fatales que se
deben evitar para no derrumbarla.
3. Un minucioso estudio sobre las relaciones entre empresarios y política en el Perú es el de F. Durand
(2003). A propósito, hace muy poco una empresaria de finanzas expresó de esta manera muy reveladora
su percepción sobre la política peruana: «Los empresarios tienen un rol mucho más importante que los
políticos en la conducción del Perú. Somos nosotros los que tenemos no sólo que poner la agenda, sino
realizarla. Ese es el mensaje del CADE (Conferencia Anual de Empresarios)» (entrevista en el diario
Correo, 25-10-2004).
4. Norbert Lechner escribió hace años dos sugerentes ensayos sobre los desafíos que plantea a la política
latinoamericana la emergencia de actores con vocación política pero no partidaria ni estatal que vienen
desde el mercado y desde la llamada sociedad civil (1996 y 1997).
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Con este déficit se alude a algo que es más determinante que los errores
de los partidos o las desmesuras de los dictadores. Tiene que ver con que en
el Perú, y en la mayor parte de América Latina, la tradición política y/o partidaria
no llegó a asumir, formular ni encarar sistemáticamente la cuestión
de las limitaciones y controles al gobierno que fue uno de los temas aportados
por la perspectiva liberal respecto al ejercicio del poder.
Ese tema implica a otros formulados antes del liberalismo pero que sirvieron
para que sustentara su idea de gobierno limitado: la soberanía popular,
el principio de mayoría —con sus derivaciones en el pluralismo y la tolerancia—
el constitucionalismo y el gobierno representativo. El liberalismo
unió esos temas a los suyos propios: los de las libertades y las garantías
individuales, y los plasmó a todos en el Estado liberal constitucional. Por
cierto, todas estas cuestiones no salieron de la pura imaginación de Locke o
Montesquieu. De hecho fueron respuestas a la traumática experiencia europea
con los gobiernos despóticos y las guerras de religión y con el establecimiento
frecuentemente violento de los estados modernos, experiencias que
no han tenido ni de lejos la misma intensidad en nuestro continente.
La perspectiva liberal, que domina todo un período de las democracias
europeas o anglosajonas, desarrolla el significado político garantista de la
democracia. Y ese dominio se expresó primero en corrientes políticas y luego
en partidos y gobiernos. En la historia política del Perú y de la mayoría de
países de América Latina no hubo un período en el que la perspectiva liberal
o el significado garantista de la democracia tuvieran hegemonía ni expresiones
partidarias permanentes. Las corrientes o partidos políticos que más se
desarrollaron fueron aquellos que privilegiaron otros significados de la democracia,
tales como la democracia social o la democracia económica. Por
determinadas razones, probablemente entendibles en el contexto en que surgieron,
les pareció que el aspecto político de la democracia resultaba menos
efectivo que el social o el económico. Y de hecho, en el Perú, recién ahora
después del trauma del régimen de la década anterior, ha comenzado a ser
advertida por los partidos la importancia de este aspecto político garantista
de la democracia.
Antes de eso no se reparó en que el énfasis desproporcionado en los aspectos
sociales y económicos no sólo ha sido funcional, sino que explica en parte
la existencia de culturas políticas permisivas con la concentración del poder,
poco favorables a los equilibrios institucionales, refractarias al pluralismo y a
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la tolerancia, y resistentes a la universalización de las libertades y derechos
políticos. Razones por las que los regímenes democráticos se tornaron vulnerables
y el pueblo estuvo disponible para apoyar los discursos no democráticos.
Como ya se dijo, es obvio el efecto de bloqueo que ha tenido para
los partidos peruanos el pobre desarrollo y las frecuentes rupturas de la
democracia política. Es altamente probable que si nuestros partidos, manteniendo
sus lealtades a la cuestión social o nacional, hubieran tenido algo más
de liberalismo político en el sentido aquí descrito, esas rupturas no hubieran
sido tantas ni tan largas; y los partidos hubieran encontrado un terreno más
fértil y estable para su desarrollo.
4. EL POTENCIAL DE LA LEY DE PARTIDOS
Volviendo a la ley de partidos, ¿cómo puede servir para superar aquellas deficiencias
de larga data que complican el desarrollo de los partidos anotadas
por Cavarozzi y Casullo y aquellas otras señaladas en este ensayo? Si bien
esta ley puede ayudar en diversos sentidos, en todos los casos dependerá de
los propios actores pues la ley abre probabilidades, pero serán los partidos,
los ciudadanos y las autoridades responsables los que determinarán el rumbo
final que se siga. Para una mejor comprensión del potencial que existe en
la ley, reordenemos y veamos sus disposiciones en relación a cuatro aspectos
de los partidos: institucionalización, democracia interna, transparencia y
regulación de la competencia electoral en los medios.
1. Disposiciones para mayor institucionalización
• Comités con cincuenta afiliados en, por lo menos, un tercio de las
provincias del país ubicadas, al menos, en las dos terceras partes
de los departamentos.
• Debido proceso para los procedimientos disciplinarios.
• Órganos de gobierno y de representación para las alianzas electorales.
• Facultad de postular a la presidencia de la República y al Congreso
reservada a los partidos.
• Restricciones a los afiliados a un partido para ser candidatos por
otro, a menos que hayan renunciado con suficiente antelación.
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• Acceso a derechos de los afiliados cuando su afiliación se haya hecho
con suficiente antelación o posterioridad a los procesos electorales.
• Financiamiento público directo a partidos con representación en el
Congreso.
• Financiamiento público directo orientado a formación, capacitación,
investigación y funcionamiento ordinario.
• Límite a las aportaciones privadas.
• Registro contable de todas las aportaciones privadas.
• Prohibición de aportaciones de entidades del Estado y religiosas.
• Imposibilidad de que candidatos reciban donaciones directas sin
conocimiento del partido.
• Competencia exclusiva de la tesorería del partido para recibir y
gastar los fondos partidarios.
• Acceso exclusivo del tesorero a las cuentas del partido.
• Facultad exclusiva del tesorero para contratar publicidad electoral.
• Designación del tesorero, junto con un suplente, de acuerdo al estatuto.
• Sistema de control interno para el partido.
• Posibilidad de sanciones por el organismo supervisor en caso de
incumplimiento de normas sobre fondos partidarios.
2. Disposiciones para mayor democracia partidaria interna
• Derecho de todos los miembros a elegir y ser elegido para los cargos
del partido, sin más limitaciones que las de la Constitución y la ley.
• Asamblea General elegida según estatuto.
• Al menos un órgano deliberativo en representación de todos los
afiliados, elegido según estatuto.
• Normas de democracia interna establecidas mediante el estatuto.
• Constitución de un órgano electoral central con comités descentralizados.
• Asistencia técnica de la ONPE, a solicitud del partido.
• Candidatos a elecciones presidenciales sujetos a elección interna.
• Candidatos a elecciones congresales, regionales y municipales sujetos
a elección interna por lo menos en sus cuatro quintas partes,
de acuerdo a lo estipulado en el estatuto.
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• Renovación por elección interna de autoridades del partido por lo
menos una vez cada cuatro años, según estatuto.
• Cuota de género en las listas de candidatos a autoridades o a cargos
de elección popular.
3. Disposiciones para una mayor transparencia
• Publicidad de los estatutos y del cuerpo directivo.
• Información anual sobre padrón de afiliados al Registro de Organizaciones
Políticas.
• Verificación y control externos a cargo de organismo supervisor.
• Informe financiero anual al organismo supervisor.
• Informe detallado de aportaciones en plazo que indique el organismo
supervisor.
4. Disposiciones para regular la competencia electoral en los medios
• Acceso a franja electoral gratuita y equitativa en medios estatales y
privados a todos los partidos competidores en elecciones generales.
• Tarifas equitativas y públicas de los medios privados para la contratación
de publicidad por los partidos.
• Limitación del período de contratación de publicidad con fines electorales.
• Limitación del tiempo máximo de avisaje diario que puede pasar un
partido en cada estación de radio y televisión.
• Franja para partidos en medios del Estado durante período no electoral.
A partir de este conjunto de disposiciones puede afirmarse que la ley puede
contribuir, por lo menos en cierto grado, a que los partidos tengan un
manejo más institucionalizado de sus recursos, de su representación y de
sus decisiones. La ley, en efecto, establece regulaciones que pueden hacer
más transparente el origen de sus recursos y más centralizado el manejo de
éstos. También establece que las autoridades del partido y sus candidatos
sean determinados mediante mecanismos de democracia interna. Con regulaciones
en ambos planos, el de las finanzas partidarias y el de su democracia
interna, los partidos podrán desarrollarse como instituciones con una
lógica menos expuesta a la discrecionalidad de los líderes individuales y a la
SÍSIFO EN LOS ANDES 25
sobreinfluencia de esferas no políticas. Y con partidos más institucionalizados
puede lograrse una esfera política más desarrollada y más autónoma de otras
esferas como la económica.
Estas mismas regulaciones respecto a la transparencia y al manejo de los
recursos y a los mecanismos electivos para designar a los representantes
tienen un impacto directo sobre el desarrollo de derechos y garantías dentro
de los partidos tanto para los militantes y afiliados como para los electores.
Todos ellos no sólo estarán más informados sino que podrán reclamar más
derechos que antes. En tal sentido, se abre al interior de los partidos un
nuevo espacio para el desarrollo de la ciudadanía. Digamos que se abren las
puertas para que los derechos y garantías propios de la democracia representativa
sean reclamados no sólo desde los partidos hacia el Estado, sino
también desde los ciudadanos y desde los afiliados hacia los partidos.
Si se llegan a desarrollar los mecanismos electivos dentro de los partidos,
ello servirá a una mejor formación de militantes y dirigentes en los requisitos
que debe reunir todo proceso electoral para cumplir los estándares de
libertad, limpieza y justicia. Estarán más familiarizados con las prácticas del
consenso y de la deliberación colectiva, al mismo tiempo que se formarán en
los requisitos que deben tener las normas electorales para asegurar, por un
lado, la participación y la representación de los electores y, por el otro, la
estabilidad y la eficacia de los elegidos. A mediano plazo, esto podrá mejorar
la calidad y la estabilidad de las leyes electorales.
Al enfrentar la obligación de formalizar, hacer transparente y centralizar
el manejo de sus recursos y de democratizar su representación los partidos
podrán desarrollarse como sistemas administrativos y políticos aunque sea
de pequeña escala.5 Estos sistemas políticos y administrativos intrapartidarios
podrán ser espacios de formación y de prueba para que los militantes y dirigentes
vayan ganando experiencia y mostrando capacidad en las funciones
de representar y administrar, y no solamente en las de hablar o propagandizar.
Finalmente, al encargarle al organismo electoral la función de supervisar
los fondos partidarios y, eventualmente, a pedido de los partidos, dar asistencia
técnica en sus procesos de democracia interna, la ley contribuye a
desarrollar la presencia reguladora del Estado en el ámbito de los partidos.
5. Como afirma Samuel Eldersveld: «El partido es también un sistema político en miniatura» (en Alcántara
y Freidenberg, 2003).
26 CARLOS REYNA IZAGUIRRE
Este ámbito permanecía hasta ahora prácticamente desregulado y carente
de mayores exigencias a pesar de su papel tan decisivo para gobernar o representar
a los ciudadanos. Más allá de una gran cantidad de firmas de
adherentes, y de alguna que otra exigencia menor, las vallas que en la década
de 1990 tenían que pasar los grupos aspirantes a partidos eran muy pocas.
Esto, entre otras cosas, explica la facilidad con la que aparecieron y
desaparecieron muchos de los «partidos» de esa década. Hoy en día la ley
plantea, en este campo, un triángulo de vigilancias mutuas entre tres vértices:
ciudadanos, partidos y Estado. De ello puede derivarse una presión positiva
para que se desarrollen las normas de la interacción y del reconocimiento
entre los partidos. Lo que será un aporte significativo para lograr un
mejor sistema de partidos que los que hasta hace muy poco hemos tenido.
Todas estas son contribuciones potenciales de la ley, que se hagan realidad
depende de un conjunto de factores que están más allá de la ley, pero
antes de referirnos a ellos veamos algunos problemas y riesgos que se derivan
de lagunas, ambigüedades o probables fallas de la propia ley.
5. ALGUNOS PROBLEMAS DE LA LEY
Un primer problema es la continuación de la exigencia de un elevado número
de firmas para obtener el registro de los partidos. El número de firmas de
adherentes no es un indicador adecuado respecto al respaldo ciudadano.
Los promotores de un partido, presionados por el volumen de las firmas,
pueden contratar recolectores de firmas y eso abre las puertas para irregularidades
que de hecho afectan la imagen de los partidos. Mejores indicadores
del respaldo real a un partido pueden ser otros referidos a su organización
tales como los comités que la misma ley exige y se podría colocar exigencias
mayores que la sola presentación de actas de afiliados.
Otra disposición que podría corregirse es la que permite que un partido
conserve su registro aun cuando consiga una sola curul en el Congreso.
Esto alienta la fragmentación de la representación por lo que la conservación
del registro bien podría depender del mínimo del 5% obtenido en la
elección general que también señala la ley.
En cuanto a la regulación del financiamiento, puede considerarse una
fuente de problemas ulteriores el que la ley, al permitir las donaciones de
SÍSIFO EN LOS ANDES 27
cualesquiera personas jurídicas privadas, haya abierto la posibilidad de
donaciones provenientes de empresas contratistas del Estado, lo cual contradice
la razón general de la ley que es la de propiciar la independencia de
los partidos frente a los grupos económicos.
Igualmente puede considerarse una fuente de problemas a futuro el que la
ley permita las aportaciones de fuente extranjera, así las restrinja a rubros
como formación, capacitación e investigación. Siendo los partidos el principal
medio para la formación y manifestación de la voluntad popular, como sostiene
la misma ley, se entiende que es la voluntad popular nacional. Permitir las
aportaciones extranjeras es abrir la posibilidad de que intereses externos cobren
injerencia en partidos que deberían ser sólo de expresión nacional.6
Finalmente, la ley permite, aunque con algunas regulaciones, la contratación
por los partidos de medios privados de televisión y radio para sus campañas
electorales. Este es uno de los principales rubros del gasto de las campañas
electorales y el que más evidencia la inequidad y la influencia del dinero en
esas campañas. Se trata de un hecho que se ha venido reconociendo en el país
y en la mayor parte de América Latina, pero cabría tomar nota de que uno de
los medios más eficaces para reducir de manera significativa la inequidad y la
influencia del dinero en las campañas es permitir, en televisión y radio, sólo la
publicidad que se concede por el Estado mediante las franjas electorales.
Estos vacíos o contradicciones de algunas partes de la ley respecto a su
objetivo general deberían evaluarse y, eventualmente, modificarse pero sólo
después de transcurrido un tiempo de vigencia de la ley. En el corto plazo el
reto principal es asegurar su cumplimiento y mostrar que en efecto sirve a la
finalidad de promover la institucionalización de los partidos.
6. PARA UNA LEY EFECTIVA
Para ello, lo primero que debe asegurarse es, precisamente, la estabilidad de
la norma. Sería contraproducente someterla a cambios antes de o apenas iniciada
su aplicación real. Las modificaciones prematuras o constantes atentan
6. En la mayoría de países de América Latina se prohíben a los partidos las donaciones que provengan de
empresas contratistas del Estado o de fuente extranjera en general. Véase el artículo sobre América
Latina de Daniel Zovatto (2003).
28 CARLOS REYNA IZAGUIRRE
contra la eficacia en el cumplimiento de la ley, impiden que se desarrollen las
experiencias, se extraigan las lecciones y se generen los consensos y legitimidades
que cualquier norma necesita.
Una segunda condición necesaria para un adecuado cumplimiento de la
ley es que se logre un mayor conocimiento de su contenido entre los propios
partidos, al interior de las organizaciones sociales y entre los ciudadanos. La
información sobre esta ley y la generación de canales de participación ciudadana
en relación a sus dispositivos aumentará su legitimidad y enriquecerá
la deliberación sobre ella.
Es particularmente importante el conocimiento y la práctica de lo que
dispone la ley desde dentro de los mismos partidos. Las disposiciones de la
ley referidas a institucionalización, democracia interna, transparencia y regulación
de las campañas mediáticas suponen, de hecho, una transformación
de los partidos. Y eso requiere, como todo cambio, que haya una amplia
asimilación de la necesidad de este cambio, que se respalde a las nuevas
autoridades partidarias que surgirán a propósito de la ley, tales como el tesorero
o el comité electoral, y que cada partido haya definido un programa o
una ruta de adaptación a la ley.
Finalmente, será muy importante que los organismos electorales responsables
de garantizar el cumplimiento de la ley cuenten primero con los recursos
humanos y materiales necesarios para cumplir su papel. Este siempre
será un tema complejo en el marco de un Estado sobredemandado por
reclamos sociales y sectoriales, por ello será necesario, además de los recursos
que obtengan el organismo supervisor y el organismo jurisdiccional,
contar con la colaboración de los propios partidos, de las entidades públicas
y privadas, y de instituciones de la sociedad civil.
Pese a que en la situación actual de los partidos y del conjunto de la institucionalidad
democrática del país hay problemas y dificultades de diverso
tipo que han dado lugar a artículos sobre un supuesto clima de pesimismo
predominante, existen determinados activos institucionales que nos permitirían,
por el contrario, abrigar un moderado optimismo respecto a las posibilidades
de que la ley ayude en efecto a tener partidos más institucionalizados.
La ley misma es una de las mejores de América Latina. Sus disposiciones
pueden ser bastante efectivas en cuanto a la regulación de las aportaciones,
SÍSIFO EN LOS ANDES 29
y existen otras normas legales para asegurar la transparencia de la información.
Por otro lado, con la colaboración de los otros actores involucrados, se
puede dar efectividad a sus disposiciones sobre regulación del gasto y de las
campañas electorales, aun cuando la letra de la ley sea más tímida en estos
aspectos que en lo relacionado a las aportaciones.
Por otro lado, los organismos electorales a los que se ha encargado la
función de supervisión o jurisdiccional son instituciones independientes, legitimadas
y con muy buena percepción en el medio local. Existen importantes
organismos de la sociedad civil que han apoyado la dación de la ley y
seguramente apoyarán su cumplimiento. Se puede decir que los principales
medios de comunicación y formación de opinión han asimilado su importancia.
Y, finalmente, también podría afirmarse que los propios partidos podrían
haber asimilado las lecciones de la década anterior y aceptado que una ley
como ésta, si bien no los inmuniza totalmente, sí puede elevar sus defensas
frente a eventuales recaídas.
Todo esto no nos hace olvidar que el terreno social y político sigue siendo
empinado e inestable para la empresa de construir partidos en un país como
el nuestro. Esta idea, cual Sísifo en nuestras cordilleras, podría sufrir nuevos
retrocesos o caídas, pues la carga de los partidos sigue siendo pesada y difícil
de llevar. Pero, como todo en política, su voluntad será decisiva para saber,
en el mediano plazo, si sus portadores lograron romper el suplicio de
tener que empezar desde el inicio cada cierto número de años.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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del Perú (PUCP).
30 CARLOS REYNA IZAGUIRRE
KLAIBER, Jeffrey
1988 Religión y revolución en el Perú, 1824-1988. Lima: Universidad del Pacífico.
1997 Iglesia, dictaduras y democracia en América Latina. Lima: PUCP.
LECHNER, Norbert
1996 «Las transformaciones de la política». En: Revista Mexicana de Sociología,
año LVIII, I, pp. 3-15.
1997 «Tres formas de coordinación social». En: Revista de la Comisión Económica
para América Latina (CEPAL), Nº 61, pp. 7-17.
SARTORI, Giovanni
2002 Elementos de Teoría Política. Madrid: Alianza Editorial.
VEGA CENTENO, Imelda
1991 Aprismo popular, cultura, religión y política. Lima: PUCP – Centro de Investigaciones
Sociales, Económicas, Políticas y Antropológicas (CISEPA).
ZOVATTO, Daniel
2003 «América Latina». En: M. Carrillo, A. Lujambio, C. Navarro & D. Zovatto,
Dinero y contienda político electoral (pp. 33-96). México, D. F.: IFE / FCE.
ANEXOS
ANEXO 1
Relación de actividades partidarias durante 2004
Partido
Acción
Popular
Partido
Aprista
Peruano
Partido
Popular
Cristiano
PARTIDO
POLÍTICO ENE. FEB. MAR. ABR. MAY. JUN. JUL. AGO. SET. OCT. NOV. DIC.
23: Firma
de addenda
a Convenio
ONPE
para uso
de voto
electrónico
en Trujillo.
29: Elecciones
internas
de Comité
Ejecutivo
del Cercado
de
Trujillo,
mediante
voto electrónico.
25: ONPE
entrega
informe
sobre elecciones
internas
del PAP
en Breña y
Trujillo.
3: Firma de
Convenio
Marco de
Cooperación
Técnica con
ONPE, para
adecuación a
ley y asesoría
en elecciones
internas.
23: Firma
de Convenio
Marco
de Cooperación
Interinstitucional
con ONPE.
29: Inicio de
inscripción
de candidatos
a delegados
ante
el XXII Congreso
Nacional.
23: Elección
de
delegados
plenos al
XXII Congreso
Nacional
en
los comités
provinciales
y
regionales
del interior
del país.
5 a 7: XXII
Congreso
Nacional
Ordinario y
elección de
Consejo Ejecutivo
Nacional
(16 elecciones
en
forma simultánea).
27 a 29: Congreso
Nacional
Extraordinario
y
Estatutario.
24: Firma de
addenda con
ONPE, precisando
obligaciones
relativas
a asistencia
técnica
para elecciones
internas.
23: II Seminario
nacional
sobre
Democracia
Interna
(Arequipa).
30 y 31:
Plenario
Nacional.
5: Elecciones
internas
partidarias.
􀀀
PARTIDO
POLÍTICO ENE. FEB. MAR. ABR. MAY. JUN. JUL. AGO. SET. OCT. NOV. DIC.
Partido
Democrático
Somos Perú
Frente
Independiente
Moralizador
Partido
Alianza para
el Progreso
Partido
Justicia
Nacional
Frente
Popular
Agrícola FIA
del Perú
Fuerza
Democrática
6 y 7: Instalación
de
Comisión
Política
Nacional.
22: Firma
de Convenio
Marco
de Asistencia
y Asesoría
Técnica
con ONPE,
de adecuación
a LPP.
12: Elección
de Consejo
Ejecutivo
Provincial
Lima en Congreso
Regional,
con voto
electrónico.
20: Presentación
pública
de Ideario,
como
primer paso
de adecuación
a LPP.
11: Realización
de Congreso
Estatutario.
22: Entrega
de solicitud
de revalidación
de inscripción
ante
JNE.
28 a 30:
Congreso
Extraordinario
para
adecuación
de Estatutos
a la LPP.
6: Entrega de
resolución
de adecuación
a LPP
por el JNE.
20: Inscripción
definitiva
ante JNE.
26: Presentación
de
Comités
Provinciales
ante el JNE.
8: Entrega
de actas de
constitución
de comités
provinciales
a nivel
nacional.
Congreso
Nacional de
Dirigentes.
􀀀
PARTIDO
POLÍTICO ENE. FEB. MAR. ABR. MAY. JUN. JUL. AGO. SET. OCT. NOV. DIC.
Movimiento
Descentralista
Perú Ahora
Movimiento
Nueva
Izquierda
Partido
Renacimiento
Andino
30 y 31: II
Congreso
Nacional.
Organización
de
comités
provinciales,
por
acuerdo
del CEN.
26 a 28: II
Congreso
Nacional.
Reunión del
Consejo
Ejecutivo
Nacional
para aprobación
de
Estatutos.
27 a 28: I
Congreso
Extraordinario
Estatutario
de adecuación
a LPP.
20: Marcha
al JNE para
acreditación
de Comités
Provinciales.
Fuente : ONPE y páginas de partidos políticos en Internet.
LPP: Ley de Partidos Políticos.
Organizaciones que han presentado firmas para su verificación
PARTIDO POLÍTICO
TOTAL DE
FIRMAS HÁBILES
(VERIFICACIÓN
ELECTRÓNICA)
TOTAL DE
FIRMAS VÁLIDAS
(VERIFICACIÓN
VISUAL)
Y se llama Perú
Partido Reformista
del Perú
Movimiento
Independiente
Nueva Generación
Coordinadora
Nacional de
Independientes
Partido
Democrático
Descentralista
Partido Político
Proyecto País
Partido Trabajo y
Dignidad
Partido República
Solidaria
Partido por la
Democracia Social –
Compromiso Perú
TOTAL DE FIRMAS
PRESENTADAS
402.331 243.319 128.355
242.064 141.201 35.158
181.344 65.248 13.122
340.086 238.277 110.641
170.183 113.299 56.893
99.962 22.511 6.302
129.062 82.565 44.344
129.231 60.548 8.958
134.783 58.037 16.996
Fuente : ONPE.
* Tenía 45.070 firmas válidas ante el RENIEC.
*
2001 (desde el 10 de julio) 106
2002 67
2003 153
Hasta el 31 de octubre 135
Desde el 1 de noviembre (entró en vigencia la LPP) 18
2004 108
Total 434
ANEXO 2
Kit vendidos a partidos políticos (hasta el 15 de octubre de 2004)
PERÍODO CANTIDAD