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miércoles, 26 de diciembre de 2007

CONSTITUCION Y LABOR POLICIAL


CONSTITUCION Y LABOR POLICIAL DOMINGO GARCIA BELAUNDE - PERU (Lima)
Mi dilecto amigo Francisco José del Solar R. nos ha convocado para analizar los conceptos de "Orden Público" y "Orden Interno", con el plausible afán de ayudar a esclarecer un campo tan confuso, pese a la buena intención y al empeño puesto por diversos especialistas (constitucionalistas, politólogos, estrategas, policías, etc.). Este consenso no existe aún, pero el objetivo que se persigue es que exista, no sobre la base de imposición algún, sino sobre la aclaración de ciertos temas y poniéndose de acuerdo sobre otros. La labor no ha concluido y es dable pensar que aún demorará. A este fin apuntan las contribuciones tan valiosas de del Solar, de Alfredo Quispe Correa y de Marcial Rubio y a eso también se enderezan, muy modestamente estas líneas.
Aún cuando sea incómodo hacer referencias en primera persona, quisiera mencionar que yo, me interese sobre el tema desde 1982 (Cf. Teoría y práctica de la Constitución peruana, tomo II, Lima 1993, pp. 218-219), de acuerdo a un planteo que en parte mantengo y en que parte amplié en ensayos posteriores, aún cuando de manera tangencial. La ocasión que ahora se me presenta es pues grata, pues así puedo terciar en este interesantísimo debate, en el cual, sin estar necesariamente de acuerdo con todo lo que aquí se expone, asumo una coincidencia en lo fundamental y en los términos que el lector sabrá apreciar. Sobre todo me permito hacer otros planteos que no son contrarios, pero si diferentes a los que circulan entre nosotros, y que espero ayuden a alcanzar una concepción unitaria aún cuando convencional para fines operativos, ya que en la doctrina siempre será un tema inacabado. Mi aporte, es pues, fundamentalmente académico.
El problema central, como bien señala del Solar, es la dañina confusión entre orden público y orden interno. Esto ha impedido ver con claridad cual es la labor que compete a la Policía, como calificarla y darle su nomen juris, así como delimitarla de otras actividades que le son afines o cercanas.
El problema nace, por lo menos a nivel constitucional, en la Carta de 1979, y se ha mantenido y mantiene con la vigente Constitución de 1993. Anteriormente el problema no existía. En la Carta de 1933, quizá la más imperfecta del siglo XX, pero ahora sin lugar a dudas la de más larga duración en esta centuria, la Policía o Guardia Civil no es mencionada. Y no lo es, pues la moderna Guardia Civil (antecedente de la actual Policía Nacional) fue creada en el Gobierno de Leguía (si bien con antecedentes desde el siglo pasado, y a la caída de éste, todos sus opositores la emprendieron contra ella). El famoso manifiesto de Arequipa, redactado por Bustamante y Rivero pero firmado y ventilado como justificativo del golpe de mano por Sánchez Cerro en agosto de 1930, tiene un franco ataque a la Guardia Civil (entonces la única fuerza policial) por haber sido creada, según se decía, para despojar de sus legítimos fueros al Ejército. Esto explica por que en la Carta de 1933, empezada a discutirse en diciembre de 1931, la Guardia Civil desapareciese de la escena, se le asigne un rol inferior y sólo se hiciese una referencia constitucional a la Fuerza Armada. de ahí el apelativo de "Fuerza Auxiliares" que les asignó el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968-1980) sólo había un paso. Es por eso que la Asamblea Constituyente de 1978, a través de un distinguido oficial de Policía ahí presente y que militaba en las filas del Partido Popular Cristiano (Oscar Olivares Montano) se propuso, con el apoyo de las demás fuerzas políticas, precisar el status constitucional de las fuerzas policiales, así como deslindar a sus tres componentes: Guardia Civil, Guardia Republicana y Policía de Investigaciones. Todavía a ese momento no se pudo ver, o no se quiso, unificarlas, como acertadamente se hizo después (si bien con los roces y los problemas internos que nunca faltan en el inicio). La Carta de 1993 recoge lo anterior y lo consagra a nivel a normativo. En su artículo 166 va en la misma dirección que la carta de 1979 (Artículo 277o) versión reformada de 1988.
Dentro de ese proceso de aclaración, definición y propuesta, queremos enmarcar las ideas que siguen, teniendo presente que el primer problema que se nos presenta, y del cual depende casi todo, es el de la ambigüedad de las palabras, pues siendo plurívocas, no se emplean con precisión en todos los casos. Tratáremos de hacerlo así.
Me parece que el término básico es el Orden Público, uno de los conceptos jurídicos más importantes, pero también más complejos en cuanto significativo y alcances. pero para nuestros fines podemos aceptar convencionalmente que por éste se puede entender, el conjunto de condiciones y principios fundamentales para la vida social, que no pueden ser cambiados unilateralmente por los individuos, ya que son el sustento de la vida en común. El Orden Público según el ámbito de acción, puede ser interno (en cada país) o externo ( en la comunidad internacional). Si es lo primero, tenemos el Orden Público Interno; si es lo segundo, el Orden Público Internacional. El Orden Público Internacional se ve afectado, por ejemplo por las sucesivas guerras en la ex-Yugoeslavia, lo que obligan a las Naciones Unidas a tomar alguna decisión al respecto, incluyendo la intervención armada, con el apoyo de los Estados Unidos y de algunas potencias europeas. En igual sentido, un accidente de proporciones, huelgas que marchan sobre grandes avenidas y las paralizan, un tumulto estudiantil, perturban el orden público interno. Ahora bien, tomando esta aceptación, con valida, vemos que ha sido desnaturalizada y agravada en el caso del orden público interno. En el Derecho Administrativo, por ejemplo, sobre todo en la doctrina francesa, se usa la frase orden público como equivalente al orden de la calle (así por ejemplo Jean Rivero). Alterar el orden público es en realidad alterar la tranquilidad la paz, el orden cotidiano. Y por cierto, quien concurre en forma directa a conjurar esta situación y devolver el orden y la tranquilidad es la Policía. Por tanto el orden público interno, se refleja directamente y en lo tangible, en el orden de la calle. Así considerado se puede usar indistintamente "Orden interno" u "orden público" en el entendido que ambos son lo mismo y que son referidos aun uso restringido y no técnico. Este "orden de la calle" es parte o expresión del Orden Público Interno, que abarca adicionalmente otros tópicos. Pero aquí no se agota el problema.
El Orden Público Interno se encuentra en primer lugar, en la Constitución. Ahí están o deben estar las bases normativas que reflejan un precipitado doctrinario y que actúa como justificativo de todo un sistema jurídico. Pero este orden público tiene expresión, más o menos directamente, en diversas áreas. En primer lugar, en el Derecho Administrativo tiene lugar la facultad de control sobre la población, en una administración policial que depende del poder político (en nuestro caso, el Ministerio del Interior). De aquí parten diversas normas de orden público, o sea, obligatorias y no disponibles para los ciudadanos. Este orden público también se refleja (sin agotarlas) en otra ramas como el Derecho Civil, en donde existe, en varios apartados, normas de orden público contra las que no se pueden pactar como las relativas al matrimonio, divorcio, herencia, contratos, etc.; el Derecho Tributario; el Derecho Penal (que define el delito y establece las penas); el Derecho Procesal (tanto el civil como el penal, en donde hay normas precisas que pueden producir la nulidad de los actuados en caso de no ser observadas), etc..
Volvamos pues a lo anterior. Tenemos un orden público interno que se refleja en diversos actos y parcelas del Derecho. En el uso cotidiano se usan indistintamente las frases de orden público u orden interno, que en el fondo son los mismo; esto es, son equivalentes. Ahora bien ¿qué es lo que hace la Policía?. Fundamentalmente y esto lo precisó a nivel constitucional por vez primera la Carta de 1979, mantener el orden social y comunitario. Maggiore dice que la policía es la actividad del Estado encamina a prevenir los daños y peligros que pueden derivarse para el ordenamiento social, por la conducta desarreglada de los individuos (Cf. Derecho Penal, Edit. Temis, Bogotá 1954, tomo I. p 46). Así considerada, la policía es parte del servicio que debe tener un Estado moderno para mantener la paz pública. Como su labor es sustancialmente preventiva y depende de la Administración Central, se le conoce en doctrina como "Policía Administrativa". Hay que diferenciar del clásico concepto de "Poder de Policía" , que tenía otros alcances, y que hoy se encuentran en crisis (Cf. Agustín Gordillo: Tratado de Derecho Administrativo, Ed. Macchi, Buenos Aires 1980, tomo II; Miguel S. Marienhoff: Tratado de Derecho Administrativo, Abeledo - Perrot, Buenos Aires 1980, tomo IV; Roberto Dromi: Manual de Derecho Administrativo, Ed. Astrea, Bueno Aires 1987, tomo II).
Pero volvamos a lo nuestro. La confusión o indecisión existentes, no obstante sus méritos, provienen de la Carta de 1979 y de la actual de 1993. Pero a ellas les llega precisamente por sugestión o pedido de la Policía, que era la parte interesada. Pero la Policía a su vez lo ha tomado del uso diario de la literatura respectiva, que se alimenta de una antigua tradición juspublicista francesa (que se remota a los códigos napoleónicos), lo cual explica y en parte justifica ese uso. Pero surge la pregunta siguiente: ¿qué hacer con uso tan difundido?. Como quiera que es muy difícil desterrarlo de la noche a la mañana, por lo menos a nivel de legislación, podríamos hacer, como bien sugiere del Solar, un agregado y llamarlo orden interno policial para que guarde consonancia con la vigente Constitución, y en tanto ésta no se modifica. En realidad, los términos "orden interno" y "orden público" (que son equivalente) cumplieron su labor histórica con relación con el servicio de policía, pero hoy se prestan a errores e imprecisiones. Hay, pues, que prescindir de ellos en esa materia.
Pero en el futuro habrá que insistir que la Policía se dedica a lograr y mantener la paz pública, ingrediente y aspecto importante del orden público interno. En éste concurren, adicionalmente, directrices de carácter civil, procesal, penal, etc.. Dicho en otras palabras el orden público interno como totalidad encierra principios y normas de muy distinto calibre. Una de sus áreas está relacionada con el orden social o comunitario, o sea, la tranquilidad, la seguridad y la legalidad cotidiana. En otras palabras, con la paz pública. En ese primer nivel, pero importantísimo, desempeña su meritoria labor el personal policial.
(*) El texto que precede es la reconstrucción de la exposición realizada el 14 de setiembre de 1995 en el "Seminario de Derecho Constitucional y Ciencia Política: Orden Jurídico, Orden Público, Orden Interno", que a iniciativa del Dr. Francisco José del Solar, organizó la Universidad "Inca Garcilazo de la Vega" y el Instituto "Voltaire".