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jueves, 1 de marzo de 2012

¿QUÉ NOS DEBE OFRECER UNA REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ?

¿QUÉ NOS DEBE OFRECER UNA REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ?( A propósito del actual debate sobre la Reforma de la Constitución de 1993)
Giusseppi VERA CACHO VÁSQUEZ*-------Abogado. E-mail: gveracacho@hotmail.com-------
SUMARIO: I. Introducción.- II. Puntos a ser eliminados por el proceso de Reforma Constitucional en el Perú.- 2.1. Reelección inmediata.- 2.2. Unicameralidad del Congreso de la República.- 2.3. Pena de muerte.- III. Puntos a ser incluidos en el proceso de Reforma Constitucional.- 3.1. Reconocimiento de los derechos del trabajador.- 3.2. Descentralización.- IV. A manera de reflexión.
INTRODUCCIÓN
El marco coyuntural que sirvió de pretexto para la gestación de la Constitución de 1993, sin dudarlo, no respondía a intereses nacionales sino personales y de grupo.La explicación resulta obviamente sencilla. Al gobernante de turno no le asistía una mayoría parlamentaria que le permitiera gobernar con holgura, e incapaz de lograr concertar con las fuerzas opositoras, decide poner fin a su “problema” disolviendo el Congreso de la República. Ya durante sus primeros meses de gobierno había manifestado su malestar por quienes denominaba políticos tradicionales e iniciado, con gran astucia, una campaña subrepticia de desprestigio al parlamento, endilgándole su falta de apoyo para afrontar los grandes problemas del país; iniciativa que encontró eco en gran sector de conciudadanos. Pero en su intención de atentar el orden constitucional no sólo se conformaría con tal medida, sino que además decide declarar la necesidad de Reforma del Poder Judicial y el Ministerio Público, cesando en sus cargos a todos los jueces y fiscales que desempeñaban por aquel entonces tales funciones, así como disolver al Consejo Nacional de la Magistratura, el Tribunal de Garantías Constitucionales y demás organismos constitucionales. Resumiendo, la noche del 05 de abril de 1992 el Perú durmió con un solo poder en pie y sin organismos constitucionales autónomos; es decir, sin ningún tipo de contrapeso que impidiera la concentración desmesurada de poder, por entonces posible de contener y con el paso de los años transformado en una maquinaria estatal con poder omnímodo, capaz de arrasar a todo cuanto se le parara delante. Pensar que muchos aplaudieron y avalaron en aquel momento tal medida, pero pocos comprendieron o avizoraron comprender -porque para ello era necesario tener criterio predictivo y hasta visionario en política- que esa noche constituía el inicio de la tenebrosidad más larga y lúgubre de nuestra vida republicana.Y teniendo tres motivaciones de relevante importancia por las cuales cambiar la Constitución: darse una nueva carta política que le permita acceder a la reelección (proscrita por la Constitución Política del Perú de 1979), dotar al Ejecutivo de mayores atribuciones y prerrogativas, concentrando al máximo el poder -porque era evidente el deseo de gobernar a sus anchas-, y asimismo legitimar su gobierno ante la comunidad internacional e incluso ante nuestro mismo país, intentando borrar toda mácula de dictadura propone la idea de convocar a elecciones para elegir a una Asamblea Constituyente que elaboraría la nueva carta política para su posterior aprobación puesta a voto vía referéndum. De tal suerte, como se dice en el argot criollo, mató dos pájaros de un solo tiro.Siendo ese el panorama que da existencia al actual texto constitucional, queda ahora encausar el proceso de reforma constitucional iniciado en nuestro país, a fin de eliminar todos los excesos en ella incluidos.
PUNTOS A SER ELIMINADOS POR EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL PERÚ
2.1. Reelección Inmediata
Este fue uno de los temas que concitó gran atención en la opinión pública y conjuntamente con la pena de muerte fueron los abanderados del voto por el sí. A su favor se esgrimió la no limitación a que un Presidente de la República en ejercicio pueda postular a la Presidencia, dejando abierto el camino para una nueva postulación en calidad de candidato-presidente, quedando en el electorado la decisión de reelegir o no al gobernante-postulante.Bastante se discutió acerca de la aplicación de la norma contenida en el célebre artículo 112° al entonces Presidente Alberto Fujimori. Un conspicuo y trajinado parlamentario, constitucionalista él, opinando sobre el caso decía que la redacción del mentado artículo se prestaba para dos interpretaciones, una que permitía la reelección y la otra que no; por su parte, la ultrafujimorista Martha Chávez en declaraciones a la prensa expresó que no le parecía pudiera aplicarse a Alberto Fujimori la reelección presidencial, que ella estaba en desacuerdo, pero sin embargo, aceptaría la decisión de su partido. Aclarando este tema, no podemos pensar que bajo la misma redacción existan dos interpretaciones opuestas entre sí; por el contrario, nuestra formulación radica en hacer una interpretación que condense el marco jurídico dentro del cual se manifestó el hecho histórico. A saber, Alberto Fujimori fue elegido Presidente de la República en 1990 con la Constitución de 1979 que impedía la reelección inmediata; estando en el ejercicio de sus funciones decide violar el orden constitucional y se promulga la Constitución de 1993 que sí lo permite; entre 1990 y 1995 nadie puede dudar el transcurso de un período presidencial, entonces al postular en 1995 estamos ante la primera y única oportunidad para participar en calidad de candidato-presidente respecto a su elección de 1990. En síntesis, sólo se permite que por una sola vez una persona que goce la investidura de Presidente de la República pueda participar como candidato, siendo el cómputo máximo de tiempo ininterrumpido de gobierno el de diez años. A pesar de ello, en forma inconstitucional pero aprovechando la amplia mayoría parlamentaria se aprobó la mal denominada interpretación auténtica, Ley N° 26657 que tiene por no computada la elección de 1990. Queda para la anécdota la declaración que hizo Fujimori en plena campaña de 1995 expresando que la Constitución de 1993 sólo le permitía postular una vez más y ya no en el 2000.Como hemos apreciado, los recientes sucesos y la historia de nuestro país nos enseñan lo nefasto que han resultado las reelecciones presidenciales, allí tenemos el antecedente de Augusto B. Leguía con su mandato conocido como el oncenio de Leguía. Quienes trabajan la actual reforma deben atender a las valiosas conclusiones que se pueden extraer de la historia y en esta materia en específico opten por eliminar la reelección inmediata del Presidente de la República. De lo contrario no harían sino suponer que los muy recientes sucesos de nada sirvieron para entender que ésta en nuestro país ha sido el caldo de cultivo para envilecer el ánimo de quien gobierna y de su entorno por perpetuarse en el poder. Si cabe como propuesta, retornar a la disposición de la Constitución de 1979 parece bastante sensato. Reflexionando al respecto, conviene hacer hincapié la similitud de experiencias de los dos países latinoamericanos -Perú y Argentina- que durante la década pasada ya merced a la nueva Constitución de 1993 o a la reforma constitucional de 1994 respectivamente, incluyeron la reelección inmediata; los orígenes de ambos fueron muy similares, permitir que Fujimori y Menem permanecieran en la presidencia; los resultados igualmente vergonzosos, la corrupción política en todo su esplendor.
2.2. Unicameralidad del Congreso de la República
Nuestra historia constitucional da cuenta que sólo la Constitución de 1823 consagró un Congreso unicameral, pero éste nunca entró en funciones. Después, y a partir de la Carta de 1828 el Perú asumió el modelo bicameral. De esta forma, la Constitución de 1993, como se explicará a continuación, dio la espalda a esa larga tradición jurídica.Ello no quiere decir, para nada, la oposición de nuestra parte a los cambios y evoluciones; muy por el contrario, entendemos que el mundo cambia, las necesidades sociales también y el Derecho en tanto su razón de ser es establecer las bases teóricas que sirvan de orientación a un sistema de reglas para una mejor convivencia igualmente debe cambiar. Sin embargo, dicha evolución estará en todos los casos orientada por las necesidades que al efecto se exijan.En el caso en comento, entre otros tantos se arguyó como fundamento para la adopción del unicameralismo la gran cantidad de congresistas existentes: 180 diputados y 60 senadores, y el ingente gasto presupuestario que ello acarreaba. También se esgrimió el factor tiempo para producir las leyes en un Congreso Bicameral, haciéndose hincapié en el entrampamiento que ocurre cuando la Cámara de diputados aprueba una norma y ésta pasa al senado y allí, ya por cuestiones políticas o de diferente parecer, no llegaba a aprobarse en algunos casos hasta pasado gran cantidad de tiempo o incluso -se decía-, ésta nunca llegaba a ser norma jurídica.Lo cierto es que un Congreso bicameral permite un adecuado contrapeso de los entes detentadores del poder estatal. Además, genera un mayor nivel de debate en torno al tema que se pretende regular, eliminándose toda posibilidad de sorpresa como ocurrió tantas veces en la década pasada cuando un proyecto elaborado por una mayoría ruin -pensado y consabido con el único ánimo de satisfacer intereses de grupo y no de la nación- era aprobado “entre gallos y media noche”. Despertando por la mañana y sintonizando los noticieros radiales o televisivos o leyendo los diarios, se conocía de una ley aprobada en la madrugada con la asistencia de escaso número de congresistas. Aquel fajo de papeles presentado por algún congresista, sin respetar los procedimientos para la aprobación de una norma que exigen las disposiciones internas del Congreso ya era Ley. Al respecto, la mayoría aducía el carácter urgente de su aprobación, la extrañeza por la ausencia de los parlamentarios opositores y lo beneficioso que era para el país dicha norma.De lo vivido, no podemos sino pensar que el “cuento” de la supuesta necesidad para el país que conllevó a justificar la celeridad en el trámite de debate y aprobación con la intención de dotar al país sin contratiempos de una ley que le urgía no fue tal; todo lo contrario, fue una manifestación de intolerancia, prepotencia, escasa opción al diálogo y harto espíritu de imposición: características propias de las dictaduras. Ello no quiere decir que en otros países con unicameralidad ocurran tales despropósitos; sin embargo, con tan nefasto antecedente inmediato, queda demostrado lo inconveniente para el Perú el adoptar nuevamente el sistema unicameral.Sin contradecir lo antes afirmado, también cabe reconocer el entorpecimiento deliberado que en ocasiones surgió con la bicameralidad. Por tal razón, estando inmersos en el proceso de reforma constitucional, corresponde a quienes fungen de poder constituyente -habiendo sido elegidos para ser únicamente poder constituido, aunque tal cuestionamiento no pertenece al enfoque de este trabajo- elaborar una propuesta que de una parte permita un mayor control al interno del parlamento en la promulgación de normas jurídicas y de otra, establecer mecanismos que impidan el retardo del debate parlamentario ya en la denominada Cámara de Diputados cuanto más en la de Senadores. Con la misma importancia, delimitar con claridad las atribuciones de cada cual para evitar el cruce en su accionar, y determinar las funciones que deban realizar conjuntas.En defensa de la bicameralidad en el Perú -al menos en lo que a esta etapa de nuestra vida republicana se refiere- y para finalizar este item, es importante relevar que la mayoría de las democracias en el mundo tienen un sistema parlamentario bicameral. Destacándose que la vuelta a la bicameralidad corresponde no sólo a la tradición constitucional de nuestro país sino a una tendencia extendida en gran parte del orbe en virtud a sus múltiples beneficios a la democracia. En los Lineamientos para una Reforma Constitucional presentado al entonces Presidente Valentín Paniagua por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional integrado por connotados constitucionalistas nacionales, se recomienda la adopción de un sistema bicameral compuesto por 150 diputados y 50 senadores, elegidos los primeros por distrito múltiple y los segundos en distrito nacional o único. En referencia a evitar los entrampamientos legislativos -uno de los motivos aducidos para abandonar la bicameralidad-, han propuesto un mecanismo de coordinación entre las dos cámaras, la misma que vendría a mejorar y perfeccionar la anterior Comisión de Conferencia y Conciliación, abocada a la propuesta de impases entre las cámaras a fin de evitar dilaciones y resolver confrontaciones.
2.3. Pena de Muerte
Fue sin dudarlo otro de los baluartes del gobierno fujimorista en su lucha por ganar el referéndum. Dada la situación de violencia terrorista vivida por el Perú, la población sincronizó con la propuesta del proyecto de nueva Constitución, que ampliaba las causales sancionadas con pena de muerte, considerando además del caso de traición a la patria en caso de guerra -que encuentra algún consenso teórico por tratarse de delito militar-, el de terrorismo. Nuestro país estaba demasiado herido y creyó que imponer la pena de muerte al delito de terrorismo podía ser la solución, la cual se cumpliría en su doble efecto positivo y negativo: por el positivo, pensaba la gente se iba a ejecutar a todos cuantos se hallaren culpables del mencionado delito tipificado en la ley penal; por el negativo, se perseguía disuadir la participación en grupos subversivos y actividades terroristas. Los hechos nos han demostrado el incumplimiento de los dos efectos deseados; de una parte, la inaplicación de la pena y de otra, la falta de persuasión a cometer tales delitos. Nadie, ni el más ardoroso político contrario al régimen de Fujimori, puede negar que su gobierno logró la disminución del accionar de los grupos terroristas en nuestro país, pero si refutar que no fue motivado por la penalidad impuesta sino de una lucha por capturar a sus principales líderes. De tal manera, no puede otorgársele al efecto obtenido una causa que no le corresponde; siendo oportuno en el marco de la reforma constitucional, ya sea total o parcial, replantear el art. 140 de la Carta Magna de 1993, a efectos de analizar la conveniencia de volver a la redacción de la Constitución de 1979 o de no ser así. Quienes tienen en sus manos la misión de darnos una nueva ley de leyes deben tener en consideración los Tratados Internacionales firmados por el Perú de los cuales es aún parte obligada; así el art. 4.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos también denominada Pacto de San Juan de Costa Rica señala al respecto: Los países que no han abolido la pena de muerte, ésta sólo podrá imponerse por los delitos más graves, en cumplimiento de sentencia ejecutoriada del tribunal competente y de conformidad con una ley que establezca tal pena, dictada con anterioridad a la comisión del delito. Tampoco se extenderá su aplicación a delitos a los cuales no se aplique actualmente. Y el 4.3 prescribe: No se restablecerá la pena de muerte en los Estados que la han abolido.
Si el recuento histórico sirve de algo, se precisa que el Perú por Decreto Ley N° 2231 del 11 de julio de 1978 aprobó el citado ordenamiento internacional, el mismo que fue ratificado por la Décimo Sexta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política de 1979, reiterado en 1980, vigente para el Perú desde 1981, violado por el art. 140 de la Constitución de 1993 y ahora -en el marco del regreso a la democracia y el respeto a nuestros compromisos establecidos en cuerpos legales de carácter supranacional como nacional- debe necesariamente adquirir todo su vigor por cuanto nuestro país jamás renunció a ser miembro de la Convención.La disposición, como puede verse, es sumamente sencilla de entender; desde la fecha de ser aprobado por un país, la pena de muerte únicamente podrá mantenerse para los casos que con anterioridad tengan dicha penalidad, siendo inaplicable que con fecha posterior se determine tal pena para aquellos delitos no previstos al momento de ser parte de la Convención. En este entendido, el art. 140 de la Constitución de 1993 transgredió el precepto antes citado, al penalizar con muerte -en oportunidad posterior a la aprobación, ratificación y entrada en vigencia de la Convención Americana de Derechos Humanos- el delito de terrorismo. Además, sólidos fundamentos de índole constitucional como la primacía del derecho a la vida animan reformular la norma contenida en el art. 140. Al respecto, en los Lineamientos para una Reforma Constitucional presentado al entonces Presidente Valentín Paniagua por la Comisión de Estudio de las Bases de la Reforma Constitucional integrado por connotados constitucionalistas nacionales, sobre este tema se señaló: En concordancia con los avances en materia de derechos humanos y el respeto de la dignidad del ser humano, la Comisión propone acoger una tesis abolicionista y eliminar la pena de muerte, incluso tratándose del supuesto de traición a la Patria en caso de guerra exterior ...
III. PUNTOS A SER INCLUIDOS EN EL PROCESO DE REFORMA CONSTITUCIONAL
3.1. Reconocimiento de los derechos del trabajador
La Constitución de 1993 no reconoció el derecho del trabajador a la estabilidad laboral, desprotegiéndolo en la relación patrono-trabajador. El ideal del grupo mayoritario de Constituyentes del CCD fue implantar en nuestro país un modelo económico liberal, tal como lo proponía su líder y por entonces Presidente del Perú. Una de las manifestaciones fácticas del modelo liberal lo constituyó la denominada flexibilización laboral, que se inició, en forma abrupta, negando la estabilidad laboral a los trabajadores. Con el paso de los años, se ha podido advertir que esta medida, desarrollada con amplitud por sendas leyes, reglamentos y demás normas jurídicas en nada contribuyó al progreso del país, ni a elevar el nivel de vida de la población y muy por el contrario, ha perjudicado a cientos de miles de trabajadores.Ahora, en el marco de la Reforma Constitucional, el Anteproyecto de Reforma y la propuesta de la Comisión de Trabajo establecen el reconocimiento de la estabilidad laboral de los trabajadores, teniendo estos derecho a una indemnización por el despido injustificado o a la reposición en el empleo o a cualquier otra reparación prevista por ley. Asimismo, se pretende otorgar mayores garantías al trabajador como la protección a la libertad sindical y el derecho de huelga entre otros.
3.2. Descentralización
Esta reforma ya fue aprobada por dos legislaturas consecutivas como manda el texto constitucional vigente. Las bases están dadas, sólo falta el desarrollo legislativo que permita un eficiente y adecuado proceso de descentralización. Es vital para el país que este proceso siente sus cimientos sobre la descentralización política y económica. Allí se encuentra en esencia la reforma; permitiendo por ejemplo una nueva distribución de los fondos públicos, asignándose entre todos los pueblos de acuerdo a los potenciales que de ellos se explota y para los menos favorecidos por la riqueza natural, creando algún mecanismo que les permita tener un mejor presupuesto. En síntesis, la propuesta es por una distribución más adecuada del fondo estatal y sin necesidad de dependencia del poder central.Sin dudarlo, es saludable para el Perú esta reforma. Pero tampoco se debe descuidar la perspectiva que implica aprender de los errores del pasado. Con el único ánimo reflexivo me pregunto si en verdad lo habrán aprendido, porque para intentos fallidos de descentralización ya fue suficiente y nuestro país necesita una propuesta técnica seria, sensata y coherente que viabilice este nuevo proceso, que se desea constituya el comienzo del despegue de todos los pueblos y en general del Perú.
IV. REFLEXIONES FINALES
Es para enfatizar el escaso tiempo con que se ha trabajado el Anteproyecto de Reforma Constitucional y el deseo por someterla a debate en similar lapso.Más aun si se sabe que el Congreso está cumpliendo labores de Poder Constituido y Poder Constituyente; entonces ¿es posible sin dejar de legislar y fiscalizar poder debatir adecuadamente y sin prisa sobre la Reforma Constitucional en tan corto tiempo? ¿por qué tanta premura?, de ser aprobada por el Congreso en el transcurso de este año, ¿cuál sería la oportunidad para someterla a referéndum?¿es tan importante que la reforma se concretice este año? . A la falta de tiempo, se añade ineludiblemente como factor perjudicial para todo intento por agilizar es te proceso el que a fines de este año serán las elecciones municipales y de gobiernos regionales; entonces es obvio que el ambiente estará altamente politizado y esta circunstancia no es el mejor escenario para someter a debate una Reforma Constitucional, mucho menos si parece, como es casi evidente, operará un cambio total. Entonces es oportuno regresar la mirada a nuestra historia tener en cuenta la cantidad de Constituciones promulgadas a lo largo de nuestra vida republicana y preguntarnos si queremos que ésta sea una más y sea en poco tiempo sustituida. Todo proceso de reforma constitucional debe mediar reflexión y ponderación; de tal modo, no es saludable para el futuro de nuestro país el apresuramiento existente. Mención aparte de encontrarnos, como se expresó en párrafo precedente, en un año electoral.
Por último, no olvidemos que la Constitución siempre debe estar al servicio de los fines de la nación y no al servicio del grupo político en el poder. El trago amargo que hasta ahora sentimos nos impiden eliminar de la mente tal reflexión. Esperamos que los actuales legisladores-constituyentes lo tengan presente.