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miércoles, 26 de diciembre de 2007

El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional

El Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional Una breve introducciónHELENA SANCHO * - SUECIA
* Graduada de la Facultad de Derecho de la Universidad de Uppsala, Suecia, como licenciada de Derecho, con especialización en Derecho Internacional. Su tesis de graduación trató como tema la Ley de la Reforma Educativa en Bolivia y se realizó como un estudio de campo en este país. Ha realizado estudios de Relaciones Internacionales en la Universidad Complutense de Madrid, España entre 1995 y 1996. Inició su carrera profesional trabajando en el tema de refugiados en la Sección sueca de Amnistía Internacional y en el Departamento de Promoción del Derecho de los Refugiados de ACNUR en Ginebra. Desde octubre de 1999 trabaja con la Comisión Andina de Juristas como encargada del área de Protección Internacional de los Derechos Humanos. Como encargada de dicha área viene realizando, entre otras cosas, el estudio sobre la compatibilidad del derecho nacional de los países andinos y el Estatuto de Roma, publicado en febrero del presente año bajo el titulo "La Corte Penal Internacional y los Países Andinos".
El 17 de julio de 1998 la comunidad internacional dio un paso importante en la lucha contra las violaciones de los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, cuando los representantes de 120 países votaron a favor de la creación de una corte internacional con competencia para investigar y sancionar delitos graves y castigar a los responsables de tales actos. Con la finalización de la Conferencia Plenipotenciaria y la votación del Estatuto de la Corte Penal Internacional (en adelante Estatuto de Roma), se empezó un capítulo nuevo en la historia de los derechos humanos, que auspicia una esperanza diferente en la historia de la humanidad.
Para la región andina la entrada en vigor del Estatuto de Roma y la creación de la Corte Penal Internacional (en adelante la CPI), pueden llegar a tener efectos directos sobre las instituciones democráticas y la administración de justicia. Con el establecimiento de la CPI se crea un incentivo para juzgar a los perpetradores de los crímenes más graves a sabiendas de que si no se realiza una investigación imparcial en el ámbito nacional, el caso puede ser tratado por un órgano internacional. La CPI también puede funcionar como una protección interna impidiendo la intervención del Poder Ejecutivo u otros intereses nacionales en los procesos que normalmente no escapan a una gran presión y atención política.
Casi veinte años después de lo que se ha denominado "la vuelta de la democracia" en el continente latinoamericano, la evasión de la justicia y la impunidad siguen siendo temas de actualidad. Los acontecimientos políticos en los países andinos nos muestran que siguen cometiéndose graves crímenes por agentes de los Estados y grupos armados sin que la justicia nacional se encuentre en capacidad de tomar las medidas necesarias para sancionar ejemplarmente a los responsables de dichos crímenes. Por otro lado, los procesos en Chile y Argentina demuestran la importancia de la justicia para el proceso de transición y la conciliación nacional. También nos demuestra cómo la atención y presión internacional pueden influir sobre el proceso de justicia nacional.
Antecedentes históricos
El principio de la responsabilidad penal individual fue reconocido en el ámbito internacional, por primera vez, en los juicios de Nuremberg y Tokio tras la Segunda Guerra Mundial. Como consecuencia de las experiencias adquiridas en estos juicios y los graves crímenes cometidos durante la guerra, se inició un trabajo con miras a establecer un Tribunal Penal Internacional. En la primera mitad de la década de los años cincuenta, se elaboraron dos estatutos borradores para la formación de un tribunal. Sin embargo, con el advenimiento de la Guerra Fría el intento fracasó.
Después de la caída del muro de Berlín, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adquirió mayor capacidad de actuación y la comunidad internacional retomó el interés en un Tribunal Penal Internacional. Las recientes tragedias en la ex-Yugoslavia y Ruanda, así como las experiencias de los tribunales ad-hoc para dichos países, mostraron la necesidad de un Tribunal Penal Internacional permanente que pudiera responder rápidamente ante crímenes contra los derechos humanos y que no dependiera de la voluntad política del Consejo de Seguridad.
En este contexto, los representantes de los diversos Estados se reunieron en Roma el 15 de junio de 1998 para la Conferencia Internacional de Plenipotenciarios. Después de más de un mes de negociaciones, el Estatuto de Roma fue aprobado el 17 de julio de 1998 por 120 votos a favor, 21 abstenciones y 7 votos en contra. Entre los países que votaron contra el estatuto estaban Estados Unidos, China e Israel.
Los crímenes que podrá juzgar la CPI
La competencia de la Corte Penal Internacional ha sido establecida en el artículo 5 del Estatuto de Roma, en el cual se señala que la misma "se limitará a los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto". En este sentido la misma disposición señala que la Corte tendrá competencia, de conformidad con el Estatuto de Roma, respecto de los siguientes crímenes:
a) El crimen de genocidio
b) Los crímenes de lesa humanidad
c) Los crímenes de guerra
d) El crimen de agresión
Desde esta perspectiva, los crímenes sobre los cuales tendrá competencia la CPI incluyen los crímenes graves contra los derechos humanos así como contra el derecho internacional humanitario, aplicable en conflictos armados internacionales o internos. Este hecho constituye sin duda un paso importante en la lucha contra la impunidad y una manera de prevenir y evitar futuras violaciones a los derechos humanos.
Todos los crímenes sobre los cuales la CPI tendrá competencia, con una excepción, son desarrollados y explicados con ejemplos en el Estatuto de Roma.
En relación al crimen de agresión, los países que participaron en la Conferencia de Roma no pudieron llegar a ningún acuerdo sobre la definición de este delito. Tras largas negociaciones que amenazaron con paralizar en su totalidad el proyecto de la CPI, se adoptó una disposición mediante la cual se incluye el crimen de agresión en la lista de los delitos de la competencia de la CPI pero cuyo ejercicio está condicionado a que los Estados partes lleguen a un acuerdo sobre la definición del delito. Así se establece en el artículo 5 inciso 2 del Estatuto. Para que se pueda tomar dicha decisión tiene que haber transcurrido siete años desde la entrada en vigor del Estatuto.
Es importante remarcar que de conformidad con el artículo 29 del Estatuto de Roma, los crímenes de competencia de la Corte son imprescriptibles.
Los criterios para establecer la competencia de la CPI
Para determinar la competencia de la Corte Penal Internacional se deben tomar en consideración los siguientes criterios:
- Competencia en razón de la materia: Como se ha señalado anteriormente, la CPI tiene competencia para conocer cualesquiera de los crímenes que se mencionan en el artículo 5 del Estatuto de Roma, y que son desarrollados con amplitud en los artículos 6, 7 y 8. De esto se concluye que la competencia de la Corte en razón de los delitos que puede juzgar es taxativa.
- Competencia en razón del territorio: Si en un determinado Estado se produce uno de los crímenes mencionados en el artículo 5 del Estatuto de Roma, la CPI ejercerá competencia sobre ese hecho si el Estado respectivo es Parte del Estatuto de Roma. En caso no lo fuera, la CPI podrá conocer del asunto si el Estado donde ocurrieron los hechos ha reconocido la competencia de la Corte para el caso en concreto o si la persona que cometió el crimen es nacional de un Estado que ha ratificado el Estatuto, siempre que el caso haya sido puesto en conocimiento de la Corte por otro Estado Parte o por el Fiscal. Si el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas remitió el caso, la CPI tiene competencia automática para tratarlo.
- Competencia en razón de las personas: Se ha señalado que la CPI ha sido creada con el objetivo de juzgar a personas y no a Estados. Si una persona comete uno de los crímenes mencionados en el artículo 5 del Estatuto, la CPI podrá juzgarla si el crimen fue cometido en un Estado Parte del Estatuto, independientemente de su nacionalidad. En caso contrario, podrá juzgarla si la persona es nacional de un Estado Parte del Estatuto o que ha reconocido la competencia de la Corte para el caso en cuestión. Esto sólo puede concretarse si el caso es puesto a conocimiento de la Corte por un Estado Parte o por el Fiscal. Si el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas remitió el caso, la CPI tiene competencia automática para tratarlo.
- Competencia en razón del tiempo: De acuerdo al artículo 11 del Estatuto de Roma, la CPI "tendrá competencia únicamente respecto de crímenes cometidos después de la entrada en vigor del presente Estatuto".
En consecuencia, la competencia de la Corte Penal Internacional no es ni automática ni universal, sino que se encuentra supeditada a determinados criterios que deben ser observados para que esta institución jurisdiccional pueda conocer alguno de los crímenes mencionados en el artículo 5 del Estatuto de Roma.
Los criterios de admisibilidad
De acuerdo al Preámbulo y al artículo 1 del Estatuto de Roma, el objetivo de la Corte Penal Internacional es complementar el trabajo de los tribunales nacionales. Por esta razón su competencia estará limitada a aquellos casos que los tribunales nacionales no quieran o no puedan tratar. Por estas circunstancias, el artículo 17 del Estatuto señala que un asunto sometido a la CPI podrá ser declarado inadmisible en los siguientes casos:
a) cuando el asunto sea objeto de una investigación o enjuiciamiento en el Estado que tiene jurisdicción sobre él salvo que éste no esté dispuesto a llevar a cabo la investigación o el enjuiciamiento o no pueda realmente hacerlo;
b) cuando el asunto haya sido objeto de investigación por el Estado que tenga jurisdicción sobre él y éste haya decidido no incoar acción penal contra la persona de que se trate, salvo que la decisión haya obedecido a que no esté dispuesto a llevar a cabo el enjuiciamiento o no pueda realmente hacerlo;
c) cuando la persona de que se trate haya sido ya enjuiciada por la conducta a que se refiere la denuncia, y la Corte no pueda incoar el juicio con arreglo a lo dispuesto en el párrafo 3 del artículo 20 (sobre la cosa juzgada);
d) cuando el asunto no sea de gravedad suficiente para justificar la adopción de otras medidas por la Corte.
Para adoptar la decisión sobre la admisibilidad de un asunto la CPI deberá examinar la intención del Estado de actuar respecto al caso en concreto, para lo cual deberá tomar en cuenta las garantías judiciales reconocidas por el derecho internacional. Los siguientes casos son mencionados en el Estatuto de Roma (artículo 17) como muestras de que el Estado no tiene dicha disposición: a) si el Estado que invoca la inadmisibilidad de la CPI ha puesto en marcha el juicio con el propósito de sustraer a la persona de la competencia de la CPI; b) si ha habido demora injustificada en el juicio y c) si el juicio no ha sido desarrollado de una manera independiente e imparcial sino de una forma que sea incompatible con la intención de hacer comparecer ante la justicia a la persona presumiblemente responsable del crimen.
Procedimiento
Un Estado Parte del Estatuto de Roma puede remitir un caso al Fiscal, quien además puede abrir una investigación por iniciativa propia, basada en información de cualquier fuente. Finalmente el Consejo de Seguridad también puede remitir un caso al Fiscal.
Si el Fiscal llega a la conclusión de que existe fundamento suficiente para abrir una investigación, envía una petición a la Sala de Cuestiones Preliminares de la CPI junto con la documentación. La Sala de Cuestiones Preliminares puede autorizar o negar la petición. Si es autorizada, el Fiscal abre una investigación. Si es negada el Fiscal tiene la posibilidad de volver a hacer otra petición a partir de nuevos datos o pruebas en el mismo caso.
Una vez que se ha iniciado una investigación el Fiscal notifica al Estado bajo cuya jurisdicción ha sucedido el hecho. El Estado tiene entonces la posibilidad, durante un mes, de informar a la CPI de que está llevando a cabo o ha llevado a cabo una investigación en relación a los hechos. Pese a esto es la CPI la que finalmente decide sobre la admisibilidad.
La Corte Penal Internacional en el sistema internacional
La Corte Penal Internacional es, con sus características, única en el sistema internacional. Siendo uno de los pocos organismos internacionales que ejercerá un control efectivo y el único órgano internacional con competencia generalizada para juzgar individuos, su papel para el cumplimiento del desarrollo del Derecho Internacional es fundamental.
La competencia de la Corte Penal Internacional no entra en conflicto con otras cortes internacionales. Cada una de éstas tiene sus competencias y responsabilidades bien definidas. Así, en el sistema internacional, la Corte Internacional de Justicia de la Haya es competente para conocer cuestiones relacionadas con controversias entre Estados cuando, por ejemplo, existen discrepancias respecto de la interpretación de un tratado. Además, a diferencia de la Corte Penal Internacional, la Corte Internacional de Justicia de la Haya es un órgano de las Naciones Unidas y la aceptación de su competencia es esencialmente voluntaria, es decir, que se puede aceptar su competencia sin que medie para ello una obligación convencional.
En el sistema regional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos puede llegar a tratar los mismos temas que la Corte Penal Internacional. Sin embargo hay diferencias fundamentales entre las dos cortes.
La competencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), se basa en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y otros instrumentos internacionales del sistema interamericano. La tarea de la Corte Interamericana es juzgar si los Estados Parte de la Convención han cumplido con sus obligaciones. Los individuos no pueden ser responsables sino sólo los Estados. La Corte Interamericana está limitada tanto por la aceptación de los Estados de la competencia contenciosa de la Corte, como por la materia, en cuanto que la Corte únicamente puede tratar las obligaciones convencionales de los Estados miembros. En consecuencia, el resultado de un proceso ante la Corte Interamericana es la conclusión de si un Estado ha cumplido o no con sus obligaciones convencionales.
Por su parte la Corte Penal Internacional, como su nombre lo indica, evalúa las responsabilidades penales de los crímenes, esto es, referidas al individuo responsable de la comisión de un delito. Por consiguiente, el resultado de un juicio ante la Corte Penal Internacional será la sentencia penal de individuos por sus hechos concretos. La misma diferencia existe entre la Corte Penal Internacional y la Corte Europea de Derechos Humanos.
Si bien la Corte sólo es competente para conocer los crímenes establecidos en el artículo 5 del Estatuto de Roma, es evidente que, como toda corte de justicia, tiene cierto margen para la interpretación. Además, es importante señalar que los supuestos recogidos en el Estatuto como crímenes de guerra, no constituyen una lista excluyente sino abierta.
Los dos Tribunales Penales Ad-Hoc de la ex-Yugoslavia y Ruanda, son sin duda, los tribunales más parecidos a la Corte Penal Internacional tanto en sus funciones como en su competencia. Estos Tribunales Penales evalúan la responsabilidad penal de crímenes cometidos durante épocas concretas de conflictos. La principal diferencia en relación con la Corte Penal Internacional, estriba en que ésta tiene un carácter permanente, por lo que podrá reaccionar de manera más rápida y directa ante los crímenes graves contra los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, independientemente del lugar en donde hayan sido cometidos. Además, una vez que la Corte esté funcionando no será dependiente de la voluntad política del Consejo de Seguridad sino que tendrá capacidad de actuar inmediatamente. El trabajo de los tribunales penales ad-hoc será de gran importancia para la Corte en relación a interpretaciones de los crímenes siendo la competencia de la materia muy parecida. Tanto las sentencias emitidas por los Tribunales Penales Ad-Hoc como las experiencias prácticas de los mismos serán sin duda tomadas en cuenta por la Corte.
Situación actual
En las negociaciones del Estatuto de Roma participaron aproximadamente 150 países. De éstos, solamente siete votaron en contra de la aprobación del Estatuto en la votación final, tres de los cuales expresaron las razones de su voto: porque el poder que se daba a la Sala de Cuestiones Preliminares para bloquear la iniciativa del fiscal no era suficiente y porque la adopción del Estatuto debería haberse hecho por consenso y no por votación (China); por cuestión del concepto de jurisdicción, la aplicación a los Estados no-partes y la falta de importancia dada por el Estatuto al Consejo de Seguridad en cuanto a la determinación de un acto de agresión (Estados Unidos); y, finalmente, porque el acto de trasladar habitantes a un territorio ocupado se incluía en la lista de crímenes de guerra (Israel).
El número de Estados que ha firmado el Estatuto de Roma aumentó rápidamente durante los últimos meses del año 2000 llegando a 139 países el 31 de diciembre, fecha límite para la firma del Estatuto en la sede de las Naciones Unidas. Irán, Israel y los Estados Unidos han sido los últimos en suscribir el Estatuto de Roma. También el número de ratificaciones aumenta cada vez más rápido. Actualmente, 38 países han presentado su ratificación ante el Secretario General de las Naciones Unidas y será cuestión de días para que este número aumente con la ratificación del Perú. El 13 de setiembre el Congreso de la República del Perú aprobó la ratificación del Estatuto de Roma con 84 votos a favor, 1 voto en contra y 2 abstenciones. Con esta votación el Perú mostró su fuerte apoyo a la Corte Penal Internacional. Ahora falta solamente la formalidad de la presentación del instrumento de ratificación del Ejecutivo ante el Secretario General para que Perú será registrado como Estado parte del Estatuto.
En la región andina todos los países han firmado el Estatuto mostrando así su buena voluntad e intención de ratificarlo. Sin embargo, sólo Venezuela lo ha hecho. Como hemos mencionado el Congreso peruano ya aprobó la ratificación aunque formalmente todavía no puede ser contado entre los países ratificatorios. En los demás países el proceso de ratificación ha avanzado con diferente velocidad según la situación política de cada uno de ellos. Esperamos contar con la ratificación del Ecuador en un futuro no muy lejano. El Tribunal Constitucional emitió un informe sobre su constitucionalidad en febrero del presente año y el paso siguiente será la votación en el Congreso. Los procesos probablemente serán más largos en Chile y Colombia como resultado de la historia compleja y conflictiva de cada uno de estos países. En Colombia la inactividad del Ejecutivo llevó a que el congresista Gustavo Guerra Lemoine presentara una iniciativa de incluir el Estatuto de Roma en el Bloque Constitucional por vía de una enmienda constitucional.
Finalmente en el caso de Bolivia el proceso se ha visto estancado en la espera del informe solicitado por el Ministerio de Relaciones Exteriores. No queda claro cuál es la razón de la demora del estudio del Estatuto que actualmente lleva un año sin dar resultados. Sin embargo, en vista del carácter de la oposición presentada podemos pensar que el problema es más político que legal.