La inhabilitación para el
ejercicio de la función pública y los órganos de gobierno de los colegios
profesionales: análisis constitucional y reconstrucción documental del
procedimiento legislativo de la Ley N.º 32645.
Por Iván Oré
Chávez.
Abogado y politólogo. Ha sido
distinguido con el primer lugar del I Concurso Nacional de Investigación
Jurídica, realizado en el marco de la III Convención Nacional de Derecho
Constitucional (CONADEC 2003), por la investigación Historia social de
las Constituciones; obtuvo el primer lugar del VII Seminario Taller de
Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, categoría Tesistas, por la
investigación Libre mercado y AFPs (2004); recibió el tercer lugar
del II Concurso de Artículos de Investigación Jurídica «La familia desde la
perspectiva de los derechos humanos», organizado por el Consejo Ejecutivo
del Poder Judicial, la Comisión de Magistrados del Área de Familia, la Corte
Superior de Justicia de Lima y el Centro de Investigaciones Judiciales (2011);
y fue ganador del Concurso de Ponencias del I Congreso Internacional de
Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, organizado por la Facultad de
Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con
la ponencia Mirada crítica de la reforma de la Ley N.° 32155 (2025).
Asimismo, integra la nómina de colaboradores de la Revista Crítica de
Ciencias Sociales y Jurídicas «Nómadas», editada por la Facultad de
Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.
Resumen
La incorporación
de la Segunda Disposición Complementaria Final en la Ley N.° 32645, Ley que
crea el Colegio Profesional de Artistas del Perú, reabrió el debate sobre el
alcance de la inhabilitación para el ejercicio de la función pública respecto
de los órganos de gobierno de los colegios profesionales. El presente artículo
analiza si dicha incompatibilidad fue creada por esa ley o si podía derivarse
previamente del régimen constitucional aplicable a los colegios profesionales
como instituciones autónomas de derecho público. Para ello, se emplea una
metodología dogmático-jurídica complementada con la reconstrucción documental
del procedimiento legislativo seguido durante la aprobación de la Ley N.°
32645, a partir del examen de los proyectos de ley acumulados, el dictamen de
comisión, las actas parlamentarias, el Diario de Debates, las votaciones, la
autógrafa y el texto finalmente promulgado. El estudio concluye que la eventual
incompatibilidad entre una inhabilitación para el ejercicio de la función pública
y el desempeño de cargos directivos en los colegios profesionales no depende
exclusivamente de la disposición incorporada por la Ley N.° 32645, sino de la
naturaleza constitucional de dichas corporaciones y de las funciones públicas
que ejercen sus órganos de gobierno. Asimismo, la reconstrucción del expediente
legislativo evidencia que la incorporación de la disposición de alcance general
plantea interrogantes relevantes respecto de los principios de publicidad
parlamentaria, deliberación democrática, unidad de materia y técnica
legislativa que rigen la producción normativa en un Estado constitucional de
derecho.
Palabras
clave:
colegios profesionales; función pública; inhabilitación; autonomía
constitucional; procedimiento legislativo; técnica legislativa; derecho
parlamentario.
SUMARIO
Introducción. 1. Problema
de investigación. 2. Hipótesis. 3. Objetivos. 4.
Metodología. I. Los colegios profesionales como instituciones autónomas
de derecho público. II. La autonomía constitucional de los colegios
profesionales. III. La inhabilitación para el ejercicio de la función
pública. IV. ¿El decano de un colegio profesional ejerce función
pública? V. Reconstrucción documental del procedimiento legislativo de
la Ley N.° 32645. VI. La Segunda Disposición Complementaria Final:
reconstrucción documental de su incorporación al texto legal. VII.
Publicidad parlamentaria, unidad de materia y técnica legislativa. VIII.
Conclusiones. IX. El caso de la Decana del Colegio de Abogados de Lima:
aplicación del marco constitucional al caso concreto. Anexo. Contexto
cronológico del debate público en torno a la Ley N.° 32645.
Problema de
investigación
¿La
inhabilitación para el ejercicio de la función pública impedía, con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley N.° 32645, el ejercicio del cargo
de decano de un colegio profesional por tratarse de una institución autónoma de
derecho público, o dicha incompatibilidad fue incorporada recién mediante la
Segunda Disposición Complementaria Final de esa ley?
Hipótesis
La controversia
jurídica no depende exclusivamente de la incorporación de la Segunda
Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645, sino de la determinación
previa de la naturaleza constitucional del cargo de decano de un colegio
profesional. Si el ejercicio de dicho cargo constituye una manifestación de
función pública dentro de una persona jurídica de derecho público, la
incompatibilidad podría derivar directamente del régimen constitucional vigente
con anterioridad a la citada ley. En cambio, si el decanato constituye
únicamente un cargo de naturaleza corporativa amparado por la autonomía
reconocida en el artículo 20 de la Constitución, la Ley N.° 32645 habría
incorporado una nueva causal de incompatibilidad, cuyo procedimiento de
aprobación debe examinarse a la luz de los principios constitucionales que
rigen la producción normativa.
Objetivo
general
Determinar si la
inhabilitación para el ejercicio de la función pública resultaba aplicable a
los integrantes de los órganos de gobierno de los colegios profesionales con
anterioridad a la entrada en vigor de la Ley N.° 32645 y evaluar la
constitucionalidad del procedimiento legislativo mediante el cual se incorporó
la Segunda Disposición Complementaria Final de dicha norma.
Objetivos
específicos
- Analizar la naturaleza
constitucional de los colegios profesionales como instituciones autónomas
de derecho público.
- Examinar el contenido
constitucional del concepto de función pública.
- Determinar si el cargo de
decano de un colegio profesional constituye ejercicio de función pública.
- Reconstruir
documentalmente el procedimiento legislativo seguido para la aprobación de
la Ley N.° 32645.
- Analizar la incorporación
de la Segunda Disposición Complementaria Final desde la perspectiva de los
principios de publicidad parlamentaria, deliberación democrática, unidad
de materia y técnica legislativa.
- Evaluar si la disposición
incorporada constituye una norma general inserta dentro de una ley
especial.
Metodología
La investigación
se desarrolla mediante un enfoque dogmático-jurídico, complementado con
una reconstrucción documental del procedimiento legislativo seguido para
la aprobación de la Ley N.° 32645. El análisis combina la interpretación
sistemática de la Constitución, la legislación y la jurisprudencia
constitucional con el examen integral del expediente parlamentario, a fin de
reconstruir cronológicamente el iter legislativo y evaluar su conformidad con
los principios constitucionales que rigen la producción normativa.
Las fuentes
primarias de la investigación comprenden:
- Constitución Política del
Perú.
- Reglamento del Congreso
de la República.
- Proyectos de Ley N.os
4970, 5026, 5027, 11543 y 12891.
- Dictamen de la Comisión
de Educación, Juventud y Deporte.
- Actas de comisión.
- Orden del Día del Pleno.
- Texto sustitutorio
incorporado en agenda.
- Modificaciones
presentadas durante el debate en el Pleno.
- Diario de Debates.
- Votaciones nominales.
- Autógrafa de ley.
- Ley N.° 32645.
- Oficio del Colegio de
Abogados de Lima dirigido al Consejo Directivo del Congreso.
- Proyecto de Ley N.°
14807, que propone la derogación de la Ley N.° 32645.
- Jurisprudencia del
Tribunal Constitucional relativa a la naturaleza jurídica y autonomía de
los colegios profesionales.
La reconstrucción documental del
procedimiento legislativo se utiliza como herramienta de control constitucional
de la producción normativa, mediante el análisis cronológico y comparado de los
documentos oficiales que integran el expediente parlamentario.
I. Los
colegios profesionales como instituciones autónomas de derecho público
1.1.
Reconocimiento constitucional y naturaleza jurídica
La Constitución
Política del Perú reconoce expresamente a los colegios profesionales como instituciones
autónomas con personalidad de derecho público. El artículo 20 dispone:
"Los
colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho
público. La ley señala los casos en que la colegiación es obligatoria".
Este precepto
contiene dos elementos estructurales que determinan el régimen jurídico de los
colegios profesionales: su naturaleza de derecho público y la autonomía
institucional que les reconoce directamente la Constitución. Ambos
atributos no constituyen categorías contrapuestas, sino complementarias, y
deben interpretarse de manera sistemática. La personalidad de derecho público
define la ubicación institucional de los colegios profesionales dentro del
ordenamiento jurídico, mientras que la autonomía delimita el ámbito dentro del
cual ejercen su capacidad de autogobierno.
La calificación
constitucional como personas jurídicas de derecho público no constituye una
simple declaración nominal, sino la determinación de una categoría jurídica
específica. A diferencia de las asociaciones civiles reguladas por el Código
Civil, cuya existencia deriva del ejercicio del derecho fundamental de
asociación, los colegios profesionales tienen origen inmediato en la
Constitución y en la ley. Su creación responde a una decisión legislativa
orientada a organizar determinadas profesiones cuya actividad posee una
evidente proyección sobre el interés público.
En consecuencia,
los colegios profesionales no pueden ser identificados con personas jurídicas
de derecho privado, aun cuando su organización interna incorpore mecanismos
democráticos de representación y elección de autoridades. Su adscripción al
derecho público obedece a las funciones institucionales que el ordenamiento les
atribuye, entre ellas la ordenación del ejercicio profesional, la vigilancia
del cumplimiento de los deberes éticos, el ejercicio de potestades
disciplinarias respecto de sus miembros y, en determinados supuestos, la
colaboración con el Estado mediante funciones consultivas, certificadoras o de
naturaleza técnica.
Especial
importancia reviste el hecho de que el constituyente haya utilizado la
expresión "personalidad de derecho público" sin remitir su
determinación al legislador. Ello significa que dicha naturaleza jurídica
constituye un atributo constitucional indisponible, común a todos los colegios
profesionales existentes y a aquellos que puedan crearse en el futuro mediante
ley. En consecuencia, su carácter público no depende de la voluntad de cada
corporación ni puede ser alterado por sus estatutos o por la legislación
ordinaria.
Sin embargo, el
reconocimiento de personalidad de derecho público no implica la incorporación
orgánica de los colegios profesionales a la Administración Pública ni la
subordinación de sus órganos al Poder Ejecutivo. La propia Constitución
complementa esa naturaleza con el reconocimiento de una esfera de autonomía
institucional, configurando un modelo singular de corporación pública
caracterizado por el autogobierno y la descentralización funcional.
Esta doble
condición —persona jurídica de derecho público e institución
constitucionalmente autónoma— constituye el presupuesto dogmático indispensable
para abordar el problema central de la presente investigación. Antes de
examinar si la inhabilitación para el ejercicio de la función pública alcanza a
quienes integran los órganos de gobierno de un colegio profesional, resulta
necesario determinar el significado constitucional de pertenecer al ámbito del
derecho público sin formar parte de la estructura administrativa del Estado.
1.2.
Evolución histórica de los colegios profesionales
La configuración
constitucional de los colegios profesionales no constituye una creación aislada
del constitucionalismo peruano, sino el resultado de un prolongado proceso
histórico de institucionalización de las profesiones. Sus antecedentes pueden
encontrarse en las corporaciones gremiales de la Europa medieval,
organizaciones encargadas de regular el acceso a determinados oficios,
preservar estándares técnicos y controlar la calidad del trabajo desarrollado
por sus integrantes.
Con la
consolidación del Estado moderno, estas organizaciones evolucionaron hacia
modelos de colaboración institucional con el poder público. Las funciones de
certificación profesional, control disciplinario y representación colectiva
dejaron de ser actividades exclusivamente privadas para integrarse en
estructuras corporativas dotadas de reconocimiento legal y sometidas a un
régimen jurídico especial. En los sistemas jurídicos de tradición continental
europea comenzaron así a configurarse corporaciones profesionales con
personalidad pública y autonomía, encargadas de garantizar que el ejercicio de
determinadas profesiones respondiera a exigencias técnicas, éticas y sociales
compatibles con la protección del interés general.
En el
ordenamiento peruano, este proceso alcanzó reconocimiento constitucional
mediante el artículo 20 de la Constitución Política. El constituyente no
concibió a los colegios profesionales como asociaciones privadas, sino como una
categoría específica de corporaciones públicas autónomas, creadas por ley para
el cumplimiento de fines institucionales vinculados al ejercicio de profesiones
cuya relevancia trasciende el interés individual de sus miembros.
Esta evolución
histórica explica que los colegios profesionales no puedan ser equiparados a
simples asociaciones civiles. Aunque comparten con estas una base asociativa y
mecanismos democráticos de elección de autoridades, difieren sustancialmente en
cuanto a su origen normativo, su naturaleza jurídica, las funciones que ejercen
y las potestades públicas que el ordenamiento les reconoce.
1.3. La
jurisprudencia constitucional sobre la autonomía de los colegios profesionales
El Tribunal
Constitucional ha precisado el contenido del artículo 20 de la Constitución,
desarrollando el alcance jurídico de la autonomía reconocida a los colegios
profesionales. En la sentencia recaída en el Expediente N.° 3954-2006-PA/TC
sostuvo que dicha autonomía comprende, entre otras manifestaciones, la
autonomía administrativa para organizar su estructura interna, la autonomía
económica para administrar su patrimonio y recursos, y la autonomía normativa
para aprobar sus estatutos y demás disposiciones internas.
Esta
jurisprudencia evidencia que la autonomía constitucional no constituye una
cláusula de inmunidad frente al ordenamiento jurídico, sino una garantía
institucional destinada a preservar la capacidad de autogobierno de estas
corporaciones dentro del marco de la Constitución y la ley. La autonomía
protege la organización interna de los colegios profesionales, pero no los
excluye del sistema jurídico ni los sustrae del control de constitucionalidad
cuando ejercen potestades derivadas de su naturaleza pública.
De ello se
desprende que los colegios profesionales ocupan una posición singular dentro
del ordenamiento constitucional peruano. No integran la Administración Pública
en sentido orgánico, pero tampoco pertenecen al ámbito propio del derecho
privado. Se trata de personas jurídicas de derecho público dotadas de autonomía
constitucional para organizar su funcionamiento, administrar sus recursos y
dictar las normas internas necesarias para el cumplimiento de sus fines
institucionales.
Precisamente
esta configuración constitucional plantea la cuestión que servirá de eje para
el desarrollo de los capítulos siguientes: si la pertenencia de los colegios
profesionales al derecho público determina que quienes integran sus órganos de
gobierno ejerzan función pública, o si la autonomía institucional reconocida
por el artículo 20 de la Constitución excluye esa consecuencia jurídica.
II. La
autonomía constitucional de los colegios profesionales
La Constitución
Política del Perú reconoce a los colegios profesionales como instituciones
autónomas con personalidad de derecho público. Sin embargo, la autonomía
constitucional no configura un ámbito inmune al ordenamiento jurídico estatal,
sino una garantía institucional destinada a asegurar que dichas corporaciones
ejerzan, con independencia, las competencias que la Constitución y la ley les
atribuyen.
El Tribunal
Constitucional ha precisado que la autonomía reconocida por el artículo 20 de
la Constitución tiene por finalidad preservar la independencia funcional de los
colegios profesionales frente a injerencias indebidas de los poderes públicos,
sin que ello implique sustraerlos del ordenamiento constitucional ni eximirlos
del control jurisdiccional cuando corresponda.
2.1. La
autonomía administrativa
La autonomía
administrativa comprende la facultad de los colegios profesionales para
organizar libremente su estructura interna, establecer sus órganos de gobierno,
distribuir competencias entre ellos y regular su funcionamiento conforme a sus
propios estatutos.
Esta potestad
incluye la convocatoria de procesos electorales internos, la elección de
autoridades, la creación de órganos disciplinarios, la organización de consejos
regionales y, en general, la administración ordinaria de la institución, sin
subordinación jerárquica a ministerios u otros órganos de la Administración
Pública.
En virtud de
esta autonomía, el Estado no puede intervenir discrecionalmente en la
designación de las autoridades colegiales ni dirigir su funcionamiento
administrativo, salvo en los supuestos expresamente previstos por la
Constitución o la ley.
No obstante, la
autonomía administrativa no convierte a los colegios profesionales en entidades
soberanas. Su organización permanece sometida a la Constitución, a la ley y al
control jurisdiccional cuando sus actuaciones vulneran derechos fundamentales o
exceden las competencias que el ordenamiento jurídico les reconoce.
2.2. La
autonomía económica
La autonomía
económica consiste en la facultad de administrar el patrimonio institucional,
aprobar presupuestos, fijar cuotas ordinarias y extraordinarias, celebrar actos
jurídicos y disponer de sus recursos conforme a los fines propios de la
corporación.
La independencia
financiera constituye un presupuesto indispensable para garantizar el ejercicio
autónomo de sus funciones, evitando que el funcionamiento institucional dependa
de asignaciones presupuestarias provenientes del Estado.
En ese sentido,
el Tribunal Constitucional ha reconocido que los colegios profesionales
administran recursos propios y determinan libremente el destino de su
patrimonio dentro del marco establecido por la Constitución, la ley y sus
estatutos.
Sin embargo, la
autonomía patrimonial tampoco excluye el sometimiento a los principios de
legalidad, transparencia y responsabilidad cuando administran bienes
institucionales o ejercen funciones vinculadas al interés público.
2.3. La
autonomía normativa
La manifestación
más intensa de la autonomía constitucional es la autonomía normativa.
Esta comprende
la potestad de aprobar sus estatutos, reglamentos internos, códigos de ética y
demás disposiciones necesarias para regular tanto el ejercicio profesional como
la organización institucional.
Los estatutos
representan la principal expresión del autogobierno corporativo, pues permiten
que cada colegio profesional determine su estructura orgánica, establezca los
requisitos para acceder a los cargos directivos, regule los procedimientos
disciplinarios y organice el funcionamiento de sus órganos internos.
Sin embargo,
dicha potestad normativa no posee rango legislativo. Las normas estatutarias se
encuentran subordinadas a la Constitución y a la ley, conforme al principio de
jerarquía normativa consagrado en el artículo 51 de la Constitución.
En consecuencia,
la autonomía normativa permite autorregular la vida institucional de cada
colegio profesional, pero únicamente dentro de los límites establecidos por el
ordenamiento jurídico.
2.4. Los
límites constitucionales de la autonomía
Como toda
garantía institucional, la autonomía reconocida por el artículo 20 de la
Constitución no posee carácter absoluto.
Sus límites se
encuentran determinados por la propia Constitución, por la ley y por la
protección del interés público que justifica la existencia de los colegios
profesionales como personas jurídicas de derecho público.
En consecuencia,
la autonomía no puede invocarse para desconocer normas constitucionales,
incumplir mandatos legales, dejar sin efecto resoluciones judiciales firmes o
impedir el control jurisdiccional de los actos emitidos por sus órganos de
gobierno.
Precisamente
porque los colegios profesionales pertenecen al ámbito del derecho público, la
autonomía constituye una garantía de autogobierno, mas no una excepción al
principio de juridicidad que rige toda actuación desarrollada dentro del
ordenamiento estatal.
En otras
palabras, la autonomía delimita el espacio de autorregulación institucional,
pero no elimina la vigencia de las normas constitucionales y legales que
disciplinan el ejercicio de funciones públicas cuando estas resultan
aplicables.
De la
interpretación sistemática del artículo 20 de la Constitución y de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional se desprende, por tanto, que la
autonomía de los colegios profesionales constituye una garantía destinada a
preservar su independencia organizativa, económica y normativa, pero no una
prerrogativa de inmunidad frente al ordenamiento jurídico. Los colegios
profesionales continúan integrando el derecho público interno y permanecen
sometidos a la Constitución y a la ley. Precisamente por ello, el verdadero
problema constitucional no consiste en determinar si estas instituciones son
autónomas —aspecto expresamente resuelto por el constituyente—, sino en
establecer si quienes integran sus órganos de gobierno ejercen función pública
y, por consiguiente, pueden quedar comprendidos dentro del régimen jurídico de
las inhabilitaciones para el ejercicio de la función pública. Esta cuestión
será desarrollada en el capítulo siguiente.
La personalidad de derecho
público y la autonomía constitucional no son conceptos incompatibles, sino
categorías complementarias. Precisamente de la forma en que ambas interactúan
depende la respuesta a la cuestión central de esta investigación: si el ejercicio
de los cargos de gobierno dentro de los colegios profesionales constituye una
manifestación de función pública o una actividad exclusivamente corporativa.
III. La
inhabilitación para el ejercicio de la función pública
La
inhabilitación para el ejercicio de la función pública constituye una de las
instituciones más relevantes del derecho público peruano. Su finalidad no
consiste únicamente en sancionar la conducta de una persona, sino,
principalmente, en preservar la integridad, imparcialidad y legitimidad de las
instituciones encargadas del ejercicio de funciones públicas. En esta
perspectiva, la inhabilitación opera como un mecanismo de tutela del interés
general antes que como una simple consecuencia accesoria de una sanción penal,
administrativa o política.
Desde el punto
de vista constitucional, la inhabilitación supone la pérdida temporal o
definitiva de la aptitud jurídica para ejercer aquellas funciones cuya
naturaleza exige especiales deberes de probidad, independencia y confianza
institucional. Por ello, sus efectos no dependen exclusivamente de la
denominación del cargo desempeñado, sino del contenido material de las
atribuciones que el ordenamiento jurídico asigna a quien las ejerce.
Esta precisión
resulta determinante para el problema objeto de la presente investigación.
Antes de establecer si la inhabilitación puede alcanzar a quienes integran los
órganos de gobierno de un colegio profesional, es indispensable distinguir
entre cargo público y función pública, categorías que, aunque
frecuentemente empleadas como equivalentes, poseen un contenido jurídico
diverso.
3.1.
Naturaleza jurídica de la inhabilitación
La
inhabilitación constituye una restricción jurídica que impide el ejercicio de
funciones públicas durante el tiempo y en los términos establecidos por la
autoridad competente, conforme a los supuestos previstos por la Constitución y
la ley.
Su origen puede
encontrarse en distintos regímenes jurídicos. En el ámbito penal, aparece como
pena principal o accesoria; en el ámbito administrativo, puede imponerse como
consecuencia de procedimientos disciplinarios cuando la ley expresamente lo
autoriza; y, en el ámbito constitucional, puede ser acordada mediante el
procedimiento de acusación constitucional previsto en los artículos 99 y 100 de
la Constitución Política del Perú.
A pesar de esta
diversidad de fuentes, todas las modalidades de inhabilitación responden a una
finalidad común: impedir que quien ha perdido la idoneidad jurídica exigida por
el ordenamiento continúe ejerciendo funciones cuya naturaleza compromete el interés
público.
La
inhabilitación no constituye una incapacidad civil ni supone la privación
general de derechos fundamentales. El sujeto conserva íntegramente su capacidad
para desarrollar actividades privadas; la restricción recae únicamente sobre el
ejercicio de aquellas funciones comprendidas dentro del ámbito de la
inhabilitación impuesta.
Por ello, la
determinación de sus efectos exige precisar previamente el significado
constitucional del concepto de función pública.
3.2. Alcances
de la inhabilitación
Los efectos de
una inhabilitación no pueden establecerse exclusivamente mediante una
interpretación literal de la resolución que la impone.
Cuando el
ordenamiento dispone la inhabilitación para el ejercicio de la función pública,
la prohibición se proyecta sobre todas aquellas actividades que, por su
naturaleza jurídica, constituyan ejercicio de función pública, con
independencia de la denominación del cargo o de la entidad en la que dichas
funciones se desarrollen.
La doctrina
contemporánea ha superado una concepción estrictamente orgánica de la función
pública para adoptar un criterio predominantemente material. Conforme a este
enfoque, lo decisivo no es la pertenencia formal a la Administración Pública,
sino el ejercicio efectivo de competencias o potestades conferidas por el
ordenamiento jurídico para la satisfacción de intereses públicos.
Desde esta
perspectiva, la eficacia de la inhabilitación no depende del nombre del cargo
—presidente, decano, director o consejero—, sino de la naturaleza de las
atribuciones que efectivamente se ejercen.
Esta precisión
adquiere particular importancia respecto de las instituciones autónomas de
derecho público, cuya organización no forma parte de la Administración Pública
en sentido orgánico, pero que desarrollan funciones reconocidas directamente
por la Constitución y la ley.
3.3.
Diferencia entre cargo público y función pública
Una de las
principales dificultades interpretativas radica en identificar el cargo público
con la función pública, como si ambos conceptos fueran equivalentes.
El cargo público
constituye una categoría de naturaleza orgánica. Designa la posición jurídica
que una persona ocupa dentro de la estructura estatal como consecuencia de un
nombramiento, elección o designación realizada conforme al ordenamiento
jurídico.
La función
pública, por el contrario, constituye una categoría material. Comprende el
ejercicio de competencias, potestades o atribuciones conferidas por el
ordenamiento para la satisfacción de fines públicos, con independencia de la
ubicación orgánica de quien las desempeña.
En consecuencia,
una persona puede no integrar la carrera administrativa, no pertenecer al Poder
Ejecutivo e incluso no ostentar la condición de funcionario público en sentido
estricto y, sin embargo, ejercer función pública cuando desarrolla competencias
atribuidas por el ordenamiento en favor del interés general.
Esta distinción
adquiere especial relevancia respecto de los colegios profesionales. El hecho
de que sus autoridades no formen parte de la Administración Pública tradicional
no excluye, por sí mismo, la posibilidad de que ejerzan funciones públicas
derivadas de la naturaleza jurídico-pública de la institución que gobiernan.
Por ello, la
respuesta acerca de si el decano de un colegio profesional puede quedar
comprendido dentro de una inhabilitación para el ejercicio de la función
pública no depende de la existencia de una disposición legal que expresamente
lo establezca, sino de determinar previamente si las atribuciones inherentes a
dicho cargo constituyen, desde una perspectiva material, auténticas funciones
públicas.
Conclusión
La
inhabilitación para el ejercicio de la función pública constituye una
restricción jurídica destinada a impedir el desempeño de funciones cuya
naturaleza exige un especial deber de confianza institucional. Su ámbito de
aplicación no se define por la denominación formal del cargo, sino por el
contenido material de las competencias efectivamente ejercidas.
En consecuencia,
el verdadero problema jurídico no consiste en determinar si el decano de un
colegio profesional ocupa un cargo público, sino en establecer si las
atribuciones que ejerce dentro de una institución autónoma con personalidad de
derecho público constituyen ejercicio de función pública. La respuesta a esta
cuestión permitirá determinar si la incompatibilidad derivaba ya del régimen
constitucional vigente o si, por el contrario, fue incorporada recién mediante
la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.
Precisamente
por ello, el siguiente capítulo analizará si las atribuciones constitucionales,
legales y estatutarias del decano de un colegio profesional permiten calificar
su actuación como ejercicio de función pública en sentido material.
IV. ¿El
decano de un colegio profesional ejerce función pública?
Los capítulos
precedentes han permitido establecer tres premisas fundamentales. En primer
lugar, que los colegios profesionales son instituciones autónomas con
personalidad de derecho público reconocidas expresamente por el artículo 20 de
la Constitución Política. En segundo lugar, que la autonomía constitucional
constituye una garantía de autogobierno, mas no una excepción al principio de
juridicidad que rige toda actuación desarrollada dentro del derecho público.
Finalmente, que la eficacia de una inhabilitación para el ejercicio de la
función pública depende de la naturaleza material de las funciones ejercidas y
no de la denominación formal del cargo desempeñado.
Sobre la base de
estas premisas corresponde abordar la cuestión central de la presente
investigación: determinar si el decano de un colegio profesional ejerce
únicamente funciones de representación gremial o si, por el contrario,
desarrolla funciones públicas derivadas de la naturaleza constitucional de la
institución que dirige.
La respuesta a
esta interrogante permitirá establecer si la incompatibilidad derivada de una
inhabilitación para el ejercicio de la función pública podía deducirse
directamente del ordenamiento constitucional o si fue creada recién mediante la
Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.
4.1. La
naturaleza constitucional de los colegios profesionales
El análisis debe
iniciarse a partir del artículo 20 de la Constitución Política del Perú.
Los colegios
profesionales no constituyen asociaciones privadas nacidas exclusivamente del
ejercicio del derecho de asociación. Su existencia depende de una ley de
creación, poseen personalidad de derecho público y ejercen competencias
reconocidas directamente por el ordenamiento constitucional.
Esta diferencia
resulta determinante. Mientras las asociaciones civiles satisfacen intereses
particulares de sus asociados, los colegios profesionales cumplen fines de
relevancia pública, entre ellos ordenar el ejercicio de determinadas
profesiones, garantizar el cumplimiento de deberes éticos, ejercer potestades
disciplinarias, proteger a la colectividad frente al ejercicio indebido de
actividades profesionales y colaborar técnicamente con los poderes públicos en
materias de su especialidad.
En consecuencia,
los colegios profesionales no constituyen simples organizaciones gremiales,
sino corporaciones públicas dotadas de autonomía constitucional para el
cumplimiento de fines que trascienden el interés individual de sus miembros.
Precisamente por
ello, el Tribunal Constitucional ha señalado que la autonomía reconocida por el
artículo 20 de la Constitución constituye una garantía institucional destinada
a preservar su independencia funcional, sin desvincularlas del ordenamiento jurídico
ni del control constitucional.
De esta
configuración se desprende una primera consecuencia: los órganos de gobierno de
los colegios profesionales ejercen las competencias propias de una persona
jurídica de derecho público.
4.2. Las
funciones ejercidas por el decano
La naturaleza
jurídica del decano no puede determinarse atendiendo únicamente a la forma en
que accede al cargo, sino, principalmente, a las atribuciones que ejerce una
vez investido de la representación institucional.
El decano
representa legalmente al colegio profesional; ejecuta los acuerdos adoptados
por sus órganos de gobierno; dirige la administración institucional; ejerce
potestades disciplinarias conforme al estatuto; mantiene relaciones
institucionales con entidades públicas y privadas; y expresa oficialmente la
voluntad de una corporación cuya existencia deriva directamente de la
Constitución y de la ley.
Estas
competencias trascienden claramente la mera representación asociativa.
La potestad
disciplinaria respecto de los colegiados, la representación institucional ante
los poderes públicos, la emisión de pronunciamientos técnicos y la dirección de
una corporación de derecho público constituyen manifestaciones de competencias
conferidas por el ordenamiento jurídico para la protección de intereses
públicos.
En consecuencia,
el contenido material de las atribuciones del decano excede el ámbito propio de
las organizaciones privadas y se proyecta sobre funciones institucionales de
relevancia pública.
4.3. Cargo
público y función pública: una distinción decisiva
Uno de los
principales argumentos utilizados para negar la aplicación de una
inhabilitación consiste en afirmar que el decano no integra la Administración
Pública ni pertenece a la carrera administrativa.
Sin embargo,
este razonamiento parte de una premisa incorrecta: identificar cargo público
con función pública.
Como se
desarrolló en el capítulo anterior, el cargo público constituye una categoría
orgánica, mientras que la función pública responde a un criterio material.
Nada impide que
una persona que no integra la Administración Pública ejerza funciones públicas
cuando el ordenamiento jurídico le atribuye competencias destinadas a
satisfacer intereses generales.
Existen
numerosos órganos constitucionalmente autónomos cuyos titulares no pertenecen
al Poder Ejecutivo y, sin embargo, desarrollan funciones públicas
indiscutibles.
Desde esta
perspectiva, el hecho de que el decano sea elegido democráticamente por los
miembros del colegio profesional no altera la naturaleza jurídica de las
competencias que ejerce una vez asumido el cargo. La elección constituye
únicamente el mecanismo de investidura; la naturaleza pública de las funciones
deriva de la institución constitucional que representa y de las atribuciones
que el ordenamiento le confiere.
4.4.
Consecuencias respecto de la inhabilitación
Si se acepta que
el decano ejerce función pública en sentido material, la consecuencia jurídica
resulta inmediata.
La aplicación de
una inhabilitación para el ejercicio de la función pública no dependería de la
existencia de una disposición legal que mencione expresamente a los colegios
profesionales. Bastaría que las funciones desarrolladas por sus autoridades
quedaran comprendidas dentro del concepto constitucional de función pública.
En tal supuesto,
una disposición legal posterior que establezca expresamente dicha
incompatibilidad tendría un carácter predominantemente declarativo o
interpretativo, en cuanto haría explícita una consecuencia que ya podía
deducirse del régimen constitucional vigente.
Por el
contrario, si se entendiera que las autoridades de los colegios profesionales
ejercen únicamente funciones corporativas de naturaleza privada, la
incorporación de una prohibición expresa para integrar sus órganos de gobierno
constituiría una auténtica innovación normativa, modificando el régimen
jurídico aplicable a todos los colegios profesionales del país.
La diferencia
entre ambas interpretaciones trasciende el plano teórico. De ella depende
determinar si la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645
creó una nueva causal de incompatibilidad o si simplemente positivizó una
consecuencia ya contenida en el ordenamiento constitucional.
Conclusión
La naturaleza
constitucional de los colegios profesionales, su condición de personas
jurídicas de derecho público y las competencias institucionales atribuidas a
sus órganos de gobierno permiten sostener que el decano no desarrolla una
simple actividad representativa de carácter gremial. Aunque no ocupa un cargo
público en sentido orgánico, ejerce funciones públicas en sentido material como
máxima autoridad de una corporación constitucionalmente reconocida.
En consecuencia,
el problema jurídico que da origen a la presente investigación no consiste en
determinar si el legislador podía extender mediante ley la inhabilitación a los
colegios profesionales, sino en establecer si dicha consecuencia ya derivaba del
propio régimen constitucional de la función pública con anterioridad a la
expedición de la Ley N.° 32645.
La conclusión
alcanzada hasta este punto no implica afirmar que toda autoridad de una persona
jurídica de derecho público ejerza necesariamente función pública. La respuesta
depende siempre del análisis concreto de las competencias atribuidas por el
ordenamiento jurídico. En el caso de los colegios profesionales, sin embargo,
la naturaleza constitucional de la institución y las potestades públicas que
ejercen sus órganos de gobierno permiten sostener que el decanato trasciende la
mera representación corporativa para situarse en el ámbito de la función
pública en sentido material.
V.
Reconstrucción documental del procedimiento legislativo de la Ley N.º 32645
La
constitucionalidad de una ley no depende únicamente de su contenido material.
El procedimiento mediante el cual una norma es incorporada al ordenamiento
jurídico constituye también un parámetro de control constitucional, en la
medida en que la función legislativa se encuentra sometida a principios de
publicidad, deliberación democrática, transparencia y formación informada de la
voluntad parlamentaria.
En ese contexto,
el expediente parlamentario de la Ley N.º 32645 adquiere particular relevancia
para la presente investigación. Su examen permite reconstruir, paso a paso, el
procedimiento legislativo seguido para la creación del Colegio Profesional de Artistas
del Perú y verificar si la Segunda Disposición Complementaria Final
—especialmente el párrafo que prohíbe a los inhabilitados para el ejercicio de
la función pública integrar los órganos de gobierno de los colegios
profesionales— formó parte del objeto inicialmente debatido o fue incorporada
en una etapa posterior del procedimiento.
Con ese
propósito se analizan los proyectos de ley acumulados, el dictamen de comisión,
el texto sustitutorio agendado, el Diario de Debates, las votaciones nominales,
la autógrafa y la ley finalmente promulgada, reconstruyendo cronológicamente el
iter legislativo.
5.1.
Presentación y acumulación de los proyectos de ley
La Ley N.º 32645
tuvo su origen en la acumulación de cinco iniciativas legislativas:
- Proyecto de Ley N.º
4970/2022-CR.
- Proyecto de Ley N.º
5026/2022-CR.
- Proyecto de Ley N.º
5027/2022-CR.
- Proyecto de Ley N.º
11543/2024-CR.
- Proyecto de Ley N.º
12891/2025-CR.
Todas compartían
un objeto claramente delimitado: la creación del Colegio Profesional de
Artistas del Perú, la regulación de su organización interna y el
establecimiento de su régimen institucional.
Resulta
significativo que ninguna de estas iniciativas propusiera modificar el régimen
jurídico aplicable a los órganos de gobierno de los demás colegios
profesionales del país ni incorporar restricciones generales respecto de
personas inhabilitadas para el ejercicio de la función pública.
Este dato
delimita el objeto originario de la iniciativa legislativa y constituye el
punto de partida para la reconstrucción posterior.
5.2. El
dictamen de la Comisión de Educación
Las iniciativas
acumuladas fueron dictaminadas por la Comisión de Educación, Juventud y
Deporte, que aprobó el correspondiente texto sustitutorio durante su Octava
Sesión Ordinaria del 21 de octubre de 2025.
El dictamen
regulaba exclusivamente aspectos vinculados con la creación del nuevo colegio
profesional, entre ellos:
- creación del Colegio
Profesional de Artistas del Perú;
- fines institucionales;
- requisitos de
colegiación;
- organización interna;
- órganos de gobierno;
- conformación de la
comisión organizadora.
Todo el
contenido del dictamen guardaba correspondencia con el objeto inicial de los
proyectos acumulados.
5.3. La
cuestión previa
Durante el
debate en el Pleno, la congresista Susel Paredes formuló una cuestión previa
proponiendo que el proyecto retornara a la Comisión de Cultura.
Su intervención
no cuestionó aspectos relacionados con la futura Segunda Disposición
Complementaria Final. El debate giró exclusivamente alrededor del requisito de
colegiación para artistas con formación académica y de la situación de artistas
autodidactas o provenientes de tradiciones culturales ancestrales.
Luego de la
intervención del presidente de la Comisión de Educación, Segundo Montalvo, la
cuestión previa fue sometida a votación.
El resultado
definitivo fue:
- 47 votos a favor;
- 54 votos en contra;
- 2 abstenciones.
En consecuencia,
la cuestión previa fue rechazada y el Pleno continuó el debate del texto
sustitutorio.
Hasta ese
momento, la deliberación parlamentaria permanecía íntegramente dentro del
objeto original del proyecto de ley.
5.4. El
debate parlamentario
Las
intervenciones registradas en el Diario de Debates permiten verificar que la
discusión parlamentaria se concentró exclusivamente en la conveniencia de crear
el Colegio Profesional de Artistas del Perú.
Los congresistas
Segundo Montalvo, Flavio Cruz, Luis Kamiche, Susel Paredes, Luis Aragón, Wilson
Quispe y Alex Paredes abordaron cuestiones relacionadas con:
- la institucionalización
de la profesión artística;
- la representación
gremial;
- la colegiación;
- la participación del
Ministerio de Cultura;
- la integración de la
comisión organizadora.
Ningún
congresista hizo referencia al régimen jurídico de los órganos de gobierno de
los demás colegios profesionales ni a la eventual aplicación de
inhabilitaciones para el ejercicio de la función pública.
5.5. La
incorporación de modificaciones durante el debate
Uno de los
momentos más relevantes del procedimiento legislativo se produjo durante la
sesión plenaria del 30 de abril de 2026.
La documentación
oficial del Congreso evidencia la presentación de un texto con anotaciones
manuscritas mediante el cual se modificó la Segunda Disposición Complementaria
Final.
Entre dichas
modificaciones se incorporó el siguiente párrafo:
"No
pueden ser parte de la comisión organizadora ni ejercer cargo en los órganos de
gobierno de los colegios profesionales, los inhabilitados para el ejercicio de
la función pública."
La incorporación
de esta disposición produjo una modificación sustancial del alcance normativo
del proyecto.
Mientras el
texto originalmente debatido regulaba únicamente la organización inicial del
Colegio Profesional de Artistas del Perú, el texto finalmente aprobado
introducía una regla general aplicable a los órganos de gobierno de todos los
colegios profesionales existentes en el país.
La revisión del
Diario de Debates no registra una deliberación específica sobre dicha
incorporación ni una explicación respecto de su alcance jurídico.
5.6. La
secuencia cronológica del procedimiento
La
reconstrucción documental permite establecer la siguiente secuencia temporal:
- 5:09 p. m. Se inicia el debate del
proyecto de ley.
- 5:24 p. m. Se rechaza la cuestión
previa planteada por la congresista Susel Paredes.
- 5:25 p. m.
(aproximadamente). Se presenta el documento con modificaciones manuscritas a la
Segunda Disposición Complementaria Final.
- 5:27 p. m. Se registra la
asistencia para proceder a la votación.
- 5:35 p. m. El Pleno aprueba el
texto sustitutorio en primera votación.
- 5:41 p. m. El Congreso aprueba la
exoneración de la segunda votación.
La importancia
de esta cronología no reside únicamente en la sucesión temporal de los
acontecimientos, sino en que permite reconstruir objetivamente el procedimiento
seguido a partir de documentos oficiales, sin necesidad de formular inferencias
acerca de las motivaciones de los actores parlamentarios.
5.7.
Autógrafa, promulgación y publicación
Concluido el
procedimiento parlamentario, el Congreso elaboró la autógrafa correspondiente,
la cual fue remitida al Poder Ejecutivo.
La Ley N.º 32645
fue finalmente promulgada y publicada en el Diario Oficial El Peruano el
13 de junio de 2026.
El texto
promulgado incorporó definitivamente el párrafo añadido a la Segunda
Disposición Complementaria Final, extendiendo su aplicación a los órganos de
gobierno de todos los colegios profesionales.
Conclusión
La
reconstrucción documental del procedimiento legislativo permite constatar que
el objeto inicial de las iniciativas legislativas estuvo circunscrito a la
creación del Colegio Profesional de Artistas del Perú y que el debate
parlamentario se desarrolló íntegramente sobre esa materia. Asimismo, evidencia
que durante la fase final del procedimiento se incorporó una disposición de
alcance general referida a los órganos de gobierno de todos los colegios
profesionales, sin que las actas del Pleno reflejen una deliberación específica
acerca de su contenido o de sus efectos jurídicos.
Estas
constataciones poseen un carácter estrictamente objetivo y documental. Por sí
solas no permiten afirmar la invalidez constitucional de la disposición
incorporada ni atribuir determinadas motivaciones al legislador. No obstante,
sí plantean interrogantes relevantes sobre la observancia de los principios de
publicidad parlamentaria, deliberación informada, unidad de materia y técnica
legislativa, cuyo análisis corresponde desarrollar en el capítulo siguiente.
VI. La
Segunda Disposición Complementaria Final: reconstrucción documental de su
incorporación al texto legal
La controversia
jurídica generada por la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.°
32645 no se limita al contenido material de la disposición finalmente
promulgada. Antes de examinar su compatibilidad con la Constitución, resulta
necesario reconstruir el procedimiento mediante el cual dicha cláusula pasó a
integrar el texto legal.
Desde la
perspectiva del derecho parlamentario, la validez del procedimiento legislativo
exige distinguir con precisión el texto conocido por los congresistas antes del
debate, el texto efectivamente discutido en el Pleno, las modificaciones
introducidas durante la sesión y el texto finalmente aprobado y promulgado.
Solo a partir de esa reconstrucción documental resulta posible determinar si la
voluntad legislativa se formó respecto del contenido definitivo de la norma.
El expediente
parlamentario permite identificar cinco momentos claramente diferenciados.
6.1. El texto
agendado
El primer
documento relevante corresponde al texto sustitutorio incorporado en la Agenda
del Pleno para la sesión del 30 de abril de 2026.
Ese documento
fue distribuido previamente a los congresistas conforme al procedimiento
parlamentario ordinario y constituyó el soporte normativo sobre el cual debía
desarrollarse el debate.
En lo que
respecta a la Segunda Disposición Complementaria Final, el texto regulaba
únicamente la integración de la comisión organizadora del futuro Colegio
Profesional de Artistas del Perú, integrada por representantes:
- del Ministerio de
Cultura;
- de las universidades
públicas;
- de las universidades
privadas; y
- de las escuelas de arte.
No existía
disposición alguna relativa a personas inhabilitadas para el ejercicio de la
función pública ni referencia a los órganos de gobierno de los demás colegios
profesionales.
En consecuencia,
el texto originalmente incorporado a la agenda mantenía plena correspondencia
con el objeto de los proyectos acumulados.
6.2. El texto
objeto del debate
La revisión
íntegra del Diario de Debates permite constatar que la deliberación
parlamentaria se desarrolló sobre el contenido del texto previamente agendado.
Las
intervenciones registradas versaron exclusivamente sobre:
- la conveniencia de crear
el Colegio Profesional de Artistas del Perú;
- la representación de los
profesionales del arte;
- los requisitos de
colegiación;
- la situación de los
artistas autodidactas;
- la composición de la
comisión organizadora.
Incluso la única
modificación expresamente debatida durante la sesión —la precisión propuesta
por el congresista Luis Aragón respecto del representante del Ministerio de
Cultura— fue incorporada públicamente y aceptada por el presidente de la
Comisión de Educación.
No ocurre lo
mismo respecto del párrafo finalmente incorporado sobre las personas
inhabilitadas para ejercer función pública.
La lectura del
Diario de Debates no registra ninguna intervención parlamentaria referida a
dicha disposición ni deliberación específica acerca de sus alcances.
Desde el punto
de vista documental, el debate permaneció circunscrito al objeto originalmente
contenido en el texto sustitutorio.
6.3. La
modificación incorporada durante la sesión
La documentación
oficial del Congreso revela que durante el desarrollo de la sesión plenaria se
presentó un documento con anotaciones manuscritas mediante el cual se
introdujeron modificaciones a la Segunda Disposición Complementaria Final.
Entre ellas se
añadió el siguiente párrafo:
"No
pueden ser parte de la comisión organizadora ni ejercer cargo en los órganos de
gobierno de los colegios profesionales, los inhabilitados para el ejercicio de
la función pública".
Desde una
perspectiva estrictamente documental, esta incorporación produjo tres
modificaciones relevantes.
Primero, amplió
el ámbito subjetivo de aplicación de la disposición, que dejó de referirse
exclusivamente a la organización del Colegio Profesional de Artistas del Perú
para extender sus efectos a los órganos de gobierno de todos los colegios
profesionales.
Segundo,
incorporó una regla general cuyo contenido excedía el objeto específico de la
ley en debate.
Tercero, la
revisión del Diario de Debates no evidencia que dicha incorporación hubiera
sido objeto de una sustentación autónoma ni de una deliberación específica
antes de procederse a la votación.
Estas
constataciones derivan exclusivamente del examen del expediente parlamentario y
no de inferencias acerca de las motivaciones de los actores intervinientes.
6.4. Del
texto modificado al texto aprobado
Concluido el
debate parlamentario, el Pleno procedió a votar el texto sustitutorio y,
posteriormente, la exoneración de la segunda votación.
La secuencia
temporal reconstruida a partir del expediente oficial fue la siguiente:
|
Hora
aproximada
|
Actuación
parlamentaria
|
|
5:09 p. m.
|
Inicio del
debate del proyecto.
|
|
5:24 p. m.
|
Rechazo de la
cuestión previa.
|
|
5:25 p. m.
|
Incorporación
documental de las modificaciones manuscritas.
|
|
5:27 p. m.
|
Registro de
asistencia para la votación.
|
|
5:35 p. m.
|
Aprobación en
primera votación.
|
|
5:41 p. m.
|
Exoneración de
la segunda votación.
|
La importancia
de esta cronología no reside en la mera sucesión de actos parlamentarios, sino
en que permite reconstruir objetivamente el momento en que la modificación pasó
a formar parte del texto sometido a votación.
La
reconstrucción documental no permite afirmar, por sí sola, cuál fue el grado de
conocimiento efectivo que cada congresista tuvo respecto de dicha
incorporación. Sí permite constatar, objetivamente, que la modificación fue
introducida durante la etapa final del procedimiento legislativo.
6.5. El texto
promulgado
La autógrafa
remitida al Poder Ejecutivo y posteriormente publicada como Ley N.° 32645
incorporó íntegramente el párrafo añadido durante la sesión plenaria.
En consecuencia,
una disposición inicialmente referida únicamente a la organización del Colegio
Profesional de Artistas del Perú pasó a contener una regla general aplicable a
los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales.
Desde la
perspectiva documental, ello evidencia una ampliación objetiva del contenido
normativo originalmente comprendido en el proyecto de ley.
6.6. Alcances
de la reconstrucción documental
La confrontación
entre el texto agendado, el texto debatido, las modificaciones incorporadas
durante la sesión, el texto aprobado por el Pleno y la ley finalmente
promulgada permite reconstruir con precisión la evolución normativa de la
Segunda Disposición Complementaria Final.
Esta
reconstrucción documental no conduce, por sí misma, a afirmar la invalidez
constitucional de la disposición incorporada ni permite atribuir determinadas
motivaciones al legislador. Su utilidad consiste en ofrecer una base objetiva
para examinar, en el siguiente capítulo, si la incorporación de una norma de
alcance general durante la fase final del procedimiento legislativo resulta
compatible con los principios constitucionales que gobiernan la producción
normativa en un Estado constitucional de derecho.
VII.
Publicidad parlamentaria, unidad de materia y técnica legislativa
La
reconstrucción documental realizada en los capítulos precedentes permite pasar
del plano descriptivo al plano normativo. Una vez identificado cómo se
desarrolló el procedimiento legislativo de la Ley N.° 32645, corresponde
examinar si la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final
resulta compatible con los principios constitucionales que gobiernan la
producción de las leyes.
En un Estado
constitucional de derecho, la legitimidad de una norma no depende únicamente de
haber obtenido la mayoría parlamentaria exigida por el Reglamento del Congreso.
La función legislativa comprende un procedimiento deliberativo sometido a
exigencias de publicidad, transparencia, racionalidad y coherencia material,
destinadas a garantizar que la voluntad del legislador se forme de manera
informada y conforme a los principios democráticos.
Desde esa
perspectiva, el presente capítulo no pretende cuestionar el contenido material
de la disposición incorporada, sino examinar si el procedimiento seguido para
su incorporación satisface los estándares constitucionales propios de la
producción normativa.
7.1. La
deliberación parlamentaria como garantía constitucional
La deliberación
constituye uno de los elementos estructurales del procedimiento legislativo.
El Congreso no
es únicamente un órgano llamado a emitir votos; es, ante todo, el espacio
institucional donde las distintas posiciones políticas confrontan argumentos
antes de adoptar decisiones con fuerza de ley.
Por ello, la
deliberación parlamentaria exige que el texto sometido a votación pueda ser
conocido, discutido y eventualmente cuestionado por los representantes antes de
la formación de la voluntad legislativa.
No basta que una
disposición aparezca incorporada en el texto finalmente aprobado. Resulta
igualmente necesario que esa disposición haya podido ser objeto de debate.
La
reconstrucción documental efectuada en el capítulo anterior evidencia que las
intervenciones parlamentarias se concentraron exclusivamente en la creación del
Colegio Profesional de Artistas del Perú, los requisitos de colegiación, la
representación gremial y la integración de la comisión organizadora.
En cambio, el
Diario de Debates no registra una discusión específica sobre la incorporación
de una regla general aplicable a todos los colegios profesionales respecto de
las personas inhabilitadas para ejercer función pública.
Esta
constatación documental no conduce automáticamente a la invalidez de la
disposición, pero sí constituye un elemento relevante para valorar la
intensidad de la deliberación parlamentaria sobre el contenido finalmente
incorporado a la ley.
7.2. El
principio de publicidad parlamentaria
La publicidad
constituye una garantía esencial del procedimiento legislativo democrático.
Tradicionalmente
se entiende como el deber de hacer públicas las iniciativas legislativas para
conocimiento de la ciudadanía. Sin embargo, posee también una dimensión
interna, consistente en asegurar que los propios integrantes del Parlamento
conozcan oportunamente el contenido normativo que será sometido a decisión.
Solo de ese modo
puede afirmarse que la voluntad parlamentaria se forma sobre la base de
información suficiente.
Cuando durante
el procedimiento legislativo se introducen modificaciones capaces de alterar el
alcance objetivo de una disposición, surge la necesidad de examinar si tales
cambios fueron puestos oportunamente en conocimiento del Pleno y si existió la
posibilidad real de deliberar sobre ellos antes de la votación.
El expediente
parlamentario demuestra que la modificación incorporada a la Segunda
Disposición Complementaria Final pasó a integrar el texto finalmente aprobado
durante la sesión plenaria. Corresponde ahora valorar si ese procedimiento
satisface las exigencias derivadas del principio de publicidad parlamentaria.
7.3. La
unidad de materia
La unidad de
materia constituye un principio dirigido a preservar la coherencia interna del
procedimiento legislativo.
Su finalidad
consiste en evitar que una iniciativa legislativa destinada a regular una
materia determinada termine incorporando disposiciones cuyo contenido responda
a finalidades normativas sustancialmente distintas.
En el caso de la
Ley N.° 32645, el objeto de los proyectos acumulados permaneció constante desde
su presentación hasta el inicio del debate parlamentario: crear el Colegio
Profesional de Artistas del Perú y regular su organización institucional.
La disposición
finalmente incorporada presenta una característica singular.
Aunque
formalmente aparece ubicada dentro de una disposición complementaria referida a
la comisión organizadora del nuevo colegio profesional, materialmente introduce
una regla aplicable a todos los colegios profesionales existentes en el
ordenamiento jurídico peruano.
Desde esa
perspectiva, la cuestión no consiste en determinar si la norma es conveniente o
inconveniente, sino en establecer si guarda una relación suficiente con el
objeto específico de la ley que la contiene o si posee una autonomía material
que habría justificado un tratamiento legislativo independiente.
7.4. Técnica
legislativa
Las reglas de
técnica legislativa buscan asegurar la claridad, sistematicidad y coherencia
del ordenamiento jurídico.
Una de sus
manifestaciones consiste en procurar que cada ley regule una materia
identificable y que las disposiciones incorporadas mantengan una relación
razonable con el objeto principal de la regulación.
La incorporación
de disposiciones generales dentro de leyes especiales no es, por sí misma,
jurídicamente imposible.
Sin embargo,
cuando esa incorporación modifica el régimen jurídico de instituciones
distintas de aquella que constituye el objeto de la ley, corresponde analizar
si el procedimiento seguido garantiza un nivel de deliberación equivalente al
que habría existido si la modificación hubiera sido objeto de una iniciativa
legislativa autónoma.
La cuestión, por
tanto, no es de conveniencia política, sino de racionalidad legislativa.
7.5. El
expediente parlamentario frente a la doctrina sobre las denominadas
"reformas de contrabando"
La doctrina
comparada ha identificado un fenómeno consistente en la incorporación, durante
el trámite parlamentario, de disposiciones cuyo contenido excede
significativamente el objeto inicialmente desarrollado por la iniciativa
legislativa.
Diversos autores
lo describen mediante expresiones como legislative riders, omnibus
amendments o, en el ámbito latinoamericano, "reformas de
contrabando".
Aunque las
denominaciones varían, las características comúnmente señaladas son:
- incorporación de una
regulación distinta del objeto principal de la iniciativa;
- ausencia o insuficiencia
de deliberación específica;
- ampliación sustancial del
ámbito material de la ley;
- utilización de un
procedimiento legislativo concebido para otra finalidad normativa.
La
reconstrucción documental realizada en este trabajo permite confrontar esas
categorías doctrinales con los hechos objetivamente acreditados en el
expediente parlamentario.
Corresponderá al
lector valorar si la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria
Final presenta, o no, las características que la doctrina atribuye a ese
fenómeno.
El propósito de
esta investigación no consiste en asignar una determinada calificación al
procedimiento legislativo, sino en proporcionar los elementos documentales y
constitucionales necesarios para efectuar esa valoración con base en evidencia
verificable.
Conclusión
El análisis
desarrollado permite afirmar que la constitucionalidad del procedimiento
legislativo no depende exclusivamente de la obtención de las mayorías
requeridas para aprobar una ley. También exige que la formación de la voluntad
parlamentaria respete los principios de deliberación, publicidad, coherencia
material y racionalidad normativa que caracterizan al Estado constitucional de
derecho.
La
reconstrucción documental efectuada en los capítulos anteriores proporciona una
base objetiva para examinar esos principios respecto de la Segunda Disposición
Complementaria Final de la Ley N.° 32645. A partir de esa evidencia,
corresponde al intérprete valorar si la incorporación de dicha disposición
satisface las exigencias propias del procedimiento legislativo democrático y si
su ubicación dentro de una ley especial resulta compatible con los estándares
constitucionales y de técnica legislativa analizados.
VIII.
Conclusiones
La presente
investigación tuvo por objeto resolver dos cuestiones jurídicas estrechamente
vinculadas. La primera consistió en determinar si la inhabilitación para el
ejercicio de la función pública resultaba aplicable a quienes integran los
órganos de gobierno de los colegios profesionales aun antes de la entrada en
vigencia de la Ley N.° 32645. La segunda estuvo dirigida a establecer si el
procedimiento legislativo mediante el cual se incorporó la Segunda Disposición
Complementaria Final de dicha ley respetó los principios constitucionales que
rigen la formación de la voluntad legislativa.
El análisis
dogmático, jurisprudencial y documental desarrollado permite formular las
siguientes conclusiones.
8.1. La
incompatibilidad entre la inhabilitación y el ejercicio del decanato no se
origina en la Ley N.° 32645
El artículo 20
de la Constitución reconoce a los colegios profesionales como instituciones
autónomas con personalidad de derecho público. De esa naturaleza jurídica se
deriva que sus órganos de gobierno ejercen competencias de naturaleza pública,
aunque no formen parte de la Administración Pública ni de la estructura
orgánica del Estado.
La autonomía
administrativa, económica y normativa reconocida por la Constitución constituye
una garantía institucional de autogobierno, mas no un ámbito de excepción
frente al ordenamiento jurídico. En consecuencia, quienes ejercen funciones
públicas dentro de estas corporaciones permanecen sometidos a las exigencias
constitucionales que condicionan el ejercicio de dichas funciones.
Desde esta
perspectiva, la incompatibilidad entre una inhabilitación para el ejercicio de
la función pública y el desempeño del cargo de decano no surge con la Segunda
Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645. Dicha disposición se
limita a incorporar expresamente una consecuencia jurídica que podía deducirse
del régimen constitucional de las instituciones de derecho público y del
concepto material de función pública desarrollado en este trabajo.
La verdadera
controversia jurídica no radica, por tanto, en la existencia de la
incompatibilidad, sino en la fuente normativa de la que deriva y en la
oportunidad en que corresponde hacerla efectiva.
8.2. La
incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final plantea un
problema constitucional de procedimiento legislativo
La
reconstrucción integral del expediente parlamentario permitió verificar que la
Ley N.° 32645 cumplió formalmente las etapas previstas por el Reglamento del
Congreso: presentación de los proyectos, dictamen de comisión, inclusión en la
agenda del Pleno, debate, primera votación, exoneración de la segunda votación,
autógrafa y promulgación.
No obstante, el
examen comparado del texto agendado, del texto efectivamente debatido, de las
modificaciones introducidas durante la sesión plenaria, del texto aprobado y
del texto finalmente promulgado evidencia que el párrafo referido a los
inhabilitados para el ejercicio de la función pública fue incorporado durante
la fase final del procedimiento legislativo.
Asimismo, el
Diario de Debates no registra una deliberación específica sobre esa
modificación ni una explicación expresa acerca de su alcance normativo, pese a
que la disposición dejó de regular exclusivamente la organización del Colegio
Profesional de Artistas del Perú para establecer una regla general aplicable a
los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales del país.
Estas
constataciones documentales justifican examinar la incorporación de dicha
disposición a la luz de los principios de publicidad parlamentaria,
deliberación democrática, unidad de materia y técnica legislativa.
El presente
trabajo no atribuye motivaciones a los actores parlamentarios ni declara la
invalidez constitucional de la disposición incorporada. Su aporte consiste en
reconstruir objetivamente el procedimiento legislativo y ofrecer los elementos
jurídicos necesarios para que esa valoración pueda realizarse mediante los
mecanismos de control constitucional previstos por el ordenamiento jurídico.
Reflexión
final
El caso
analizado demuestra que el control de constitucionalidad de una ley comprende
tanto su contenido como el procedimiento mediante el cual la voluntad
legislativa se forma y se expresa. En un Estado constitucional de derecho, la
deliberación pública, la publicidad parlamentaria, la unidad de materia y la
observancia de una adecuada técnica legislativa no constituyen simples
exigencias formales, sino garantías destinadas a preservar la legitimidad
democrática de la producción normativa.
Desde esa
perspectiva, el principal aporte de esta investigación no consiste únicamente
en examinar el alcance de la inhabilitación para el ejercicio de la función
pública respecto de los órganos de gobierno de los colegios profesionales, sino
también en reconstruir documentalmente el iter legislativo de la Ley N.° 32645
mediante la confrontación sistemática del texto agendado, el texto debatido,
las modificaciones introducidas durante la sesión, el texto aprobado por el
Pleno y el texto finalmente promulgado. Esa reconstrucción permite analizar el
procedimiento legislativo sobre la base de evidencia verificable y proporciona
un marco objetivo para futuras discusiones doctrinales y jurisdiccionales sobre
los límites constitucionales de la función legislativa.
IX. El caso
de la Decana del Colegio de Abogados de Lima: aplicación del marco
constitucional al caso concreto
Los capítulos
precedentes desarrollaron el marco constitucional necesario para resolver el
problema jurídico que motivó la presente investigación. Se examinó la
naturaleza jurídica de los colegios profesionales, el alcance de la autonomía
reconocida por el artículo 20 de la Constitución, el concepto de función
pública, la naturaleza de la inhabilitación para su ejercicio y el
procedimiento legislativo que culminó con la aprobación de la Ley N.° 32645.
Corresponde
ahora aplicar ese marco teórico al caso concreto que dio origen al debate
público: la eventual incidencia de la inhabilitación para el ejercicio de la
función pública sobre el cargo de Decana del Colegio de Abogados de Lima.
El propósito de
este capítulo no es resolver un conflicto institucional específico ni anticipar
el sentido de una eventual decisión jurisdiccional. Su finalidad consiste
únicamente en verificar cómo las conclusiones dogmáticas y documentales
alcanzadas permiten abordar jurídicamente un caso concreto.
9.1.
Cronología de la controversia
La secuencia de
los hechos relevantes puede resumirse del siguiente modo:
1. 28 de
febrero de 2025. La congresista Yorel Kira Alcarraz Agüero presentó la Denuncia
Constitucional N.° 563 contra Delia Milagros Espinoza Valenzuela por presuntas
infracciones constitucionales cometidas durante su desempeño como Fiscal de la
Nación.
2. 21 de
julio de 2025.
El congresista José Ernesto Cueto Aservi presentó la Denuncia Constitucional
N.° 618, posteriormente acumulada a la anterior.
3. 12 de
septiembre de 2025. La Subcomisión de Acusaciones Constitucionales admitió a trámite ambas
denuncias.
4. 2 de
diciembre de 2025. La Subcomisión aprobó el informe final proponiendo la inhabilitación
por diez años para el ejercicio de la función pública.
5. 17 de
diciembre de 2025. La Comisión Permanente aprobó el informe final y acordó formular la
acusación constitucional ante el Pleno.
6. 12 de
marzo de 2026.
El Pleno del Congreso aprobó la inhabilitación por diez años para el ejercicio
de la función pública, conforme a los artículos 99 y 100 de la Constitución.
7. 14 de
marzo de 2026.
Delia Espinoza fue elegida Decana del Colegio de Abogados de Lima en segunda
vuelta electoral.
8. 6 de abril
de 2026.
Asumió el cargo de Decana del Colegio de Abogados de Lima.
9. 30 de
abril de 2026.
Durante el debate parlamentario del proyecto que posteriormente daría origen a
la Ley N.° 32645 se incorporó la modificación a la Segunda Disposición
Complementaria Final.
10. 6 de mayo
de 2026. El
Congreso aprobó la autógrafa de la ley.
11. 13 de
junio de 2026.
Se publicó la Ley N.° 32645.
12. 22 de
junio de 2026.
Se expidió la Resolución Legislativa del Congreso N.° 010-2025-2026-CR.
13. 23 de
junio de 2026.
La Resolución Legislativa fue publicada en el diario oficial El Peruano.
Ese mismo día se presentó ante la Junta de Vigilancia del Colegio de Abogados
de Lima una solicitud para promover la separación de la Decana invocando la
Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.
Esta cronología
permite apreciar que el procedimiento de acusación constitucional, la elección
de la Decana, la aprobación de la Ley N.° 32645 y la solicitud presentada ante
el Colegio de Abogados de Lima constituyen hechos distintos, aunque
cronológicamente próximos, cuya valoración jurídica exige diferenciar
cuidadosamente cada uno de ellos.
9.2. El
problema jurídico
La controversia
jurídica no consiste en determinar si la Ley N.° 32645 resulta aplicable al
caso concreto.
La verdadera
cuestión consiste en establecer si una persona inhabilitada para el ejercicio
de la función pública podía ejercer el cargo de Decana de un colegio
profesional aun cuando la Segunda Disposición Complementaria Final nunca
hubiera sido incorporada al ordenamiento jurídico.
Formulada en
esos términos, la discusión deja de depender exclusivamente de una ley
ordinaria y pasa a ubicarse en el plano constitucional.
9.3. Las dos
interpretaciones constitucionales posibles
La
reconstrucción efectuada a lo largo de esta investigación permite identificar
dos líneas interpretativas.
La primera
sostiene que la incompatibilidad deriva directamente del artículo 20 de la
Constitución. Conforme a esta posición, los colegios profesionales son personas
jurídicas de derecho público y sus órganos de gobierno ejercen funciones
públicas en sentido material. En consecuencia, la inhabilitación produciría
efectos aun sin la existencia de la Ley N.° 32645.
La segunda
considera que la autonomía constitucional de los colegios profesionales impide
extender automáticamente las inhabilitaciones previstas para el ejercicio de la
función pública a las autoridades elegidas por estas corporaciones. Desde esa
perspectiva, la incompatibilidad habría surgido recién con la incorporación de
la Segunda Disposición Complementaria Final.
El problema
jurídico consiste precisamente en determinar cuál de ambas interpretaciones
resulta más consistente con el régimen constitucional de los colegios
profesionales.
9.4. Toma de
posición
Del análisis
desarrollado en los capítulos anteriores esta investigación concluye que la
incompatibilidad para ejercer los órganos de gobierno de un colegio profesional
no nace con la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.
El artículo 20
de la Constitución reconoce a los colegios profesionales como instituciones
autónomas de derecho público. Esa naturaleza jurídica determina que sus órganos
de gobierno ejerzan funciones públicas en sentido material, aun cuando no
integren la Administración Pública ni formen parte de la carrera
administrativa.
Desde esa
perspectiva, una sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función
pública resulta constitucionalmente incompatible con el desempeño de funciones
directivas dentro de una corporación de derecho público.
La Ley N.° 32645
no crea esa incompatibilidad. En todo caso, la explicita mediante una
disposición de carácter declarativo.
9.5. La
autonomía del problema procedimental
La conclusión
anterior no resuelve, sin embargo, la segunda cuestión analizada en este
trabajo.
Que la
incompatibilidad pueda encontrar fundamento directo en la Constitución no
implica que resulte irrelevante el procedimiento seguido para incorporar la
Segunda Disposición Complementaria Final.
La
reconstrucción documental del expediente parlamentario demostró que dicha
modificación fue introducida durante la fase final del procedimiento
legislativo, sin que el Diario de Debates refleje una deliberación específica
acerca de su contenido ni de sus efectos sobre todos los colegios profesionales
del país.
Por ello, el
análisis del procedimiento conserva plena autonomía respecto del problema
sustantivo.
Una disposición
puede resultar compatible con la Constitución desde el punto de vista material
y, al mismo tiempo, suscitar interrogantes acerca de la regularidad
constitucional del procedimiento mediante el cual fue incorporada al
ordenamiento jurídico.
Precisamente esa
distinción constituye uno de los principales aportes de la presente
investigación.
9.6. Estado
actual de la controversia
Al momento de
concluir este trabajo, la incidencia de la inhabilitación sobre el cargo de
Decana del Colegio de Abogados de Lima continúa siendo objeto de controversia
en los ámbitos institucional y jurisdiccional.
En consecuencia,
las conclusiones aquí expuestas no pretenden sustituir la competencia de los
órganos llamados a resolver el caso concreto.
Su finalidad
consiste en proporcionar un marco de análisis constitucional construido a
partir de la interpretación sistemática de la Constitución, de la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la reconstrucción documental
del procedimiento legislativo de la Ley N.° 32645.
Desde esa
perspectiva, el caso examinado trasciende la situación particular de una
autoridad colegial. La cuestión planteada posee relevancia general para todos
los colegios profesionales reconocidos por el artículo 20 de la Constitución y
para cualquier supuesto futuro en el que deba determinarse la incidencia de una
inhabilitación para el ejercicio de la función pública sobre quienes integran
sus órganos de gobierno.
Nota de
contexto cronológico
El objeto de la
presente investigación no consiste en analizar las relaciones personales,
políticas o institucionales entre los actores involucrados en los
acontecimientos que motivaron el debate público sobre la Ley N.° 32645. Sin
embargo, por razones de contexto histórico y para facilitar la comprensión del
interés jurídico que adquirió la Segunda Disposición Complementaria Final de
dicha ley, resulta pertinente consignar la secuencia cronológica de los
principales hechos documentados.
1. Julio de
2025. La
entonces fiscal de la Nación, Delia Milagros Espinoza Valenzuela, interpuso una
querella por difamación agravada contra el congresista Fernando Rospigliosi
Capurro por diversas expresiones difundidas en redes sociales y medios de
comunicación.
2. 3 de marzo
de 2026. Se
inició el juicio oral ante el Juzgado Penal Supremo Unipersonal.
3. 7 de abril
de 2026. El
Poder Judicial anunció el adelanto del fallo correspondiente al proceso por
difamación.
4. 15 de
abril de 2026.
Se notificó la sentencia íntegra de primera instancia que condenó a Fernando
Rospigliosi Capurro por el delito de difamación agravada. Dicha decisión fue
impugnada, por lo que no adquirió firmeza.
5. 30 de
abril de 2026.
El Pleno del Congreso debatió el proyecto de ley que posteriormente sería
promulgado como Ley N.° 32645. Durante la sesión plenaria se incorporó a la
Segunda Disposición Complementaria Final el párrafo que establece que no pueden
integrar los órganos de gobierno de los colegios profesionales quienes se
encuentren inhabilitados para el ejercicio de la función pública. Conforme a la
reconstrucción documental desarrollada en esta investigación, dicha
incorporación se produjo durante el desarrollo de la sesión, entre el rechazo
de la cuestión previa y el inicio de la votación del texto sustitutorio.
6. 13 de
junio de 2026.
Se publicó la Ley N.° 32645 en el diario oficial El Peruano, entrando en
vigor la disposición antes mencionada.
7. 22 de
junio de 2026.
Se expidió la Resolución Legislativa del Congreso N.° 010-2025-2026-CR,
mediante la cual el Congreso acordó inhabilitar por diez años para el ejercicio
de la función pública a Delia Milagros Espinoza Valenzuela por infracción de
los artículos 45, 93 y 139, incisos 3 y 5, de la Constitución Política del
Perú. La resolución fue publicada al día siguiente en el diario oficial El
Peruano.
8. 23 de
junio de 2026.
Un abogado colegiado presentó ante la Junta de Vigilancia del Colegio de
Abogados de Lima una solicitud para que se promoviera la separación definitiva
de la Decana, invocando expresamente como fundamento jurídico la Segunda
Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.
La secuencia
precedente pone de manifiesto la sucesión temporal de diversos acontecimientos
institucionales relacionados con el proceso judicial por querella, el
procedimiento legislativo que culminó con la aprobación de la Ley N.° 32645, la
incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final, la posterior
resolución legislativa de inhabilitación y la solicitud presentada ante el
Colegio de Abogados de Lima.
La inclusión de
esta cronología responde exclusivamente a una finalidad descriptiva y
documental. El presente trabajo no pretende establecer relaciones causales,
atribuir motivaciones subjetivas ni formular juicios sobre la actuación de las
personas o instituciones involucradas. Su finalidad consiste únicamente en
ofrecer al lector el contexto cronológico en el que se desarrollaron los
hechos, a fin de complementar el análisis constitucional y documental efectuado
en los capítulos precedentes. Corresponderá a quien examine estos
acontecimientos valorar, a partir de los hechos objetivamente reconstruidos y
de las fuentes oficiales analizadas, el significado que pueda atribuirse a
dicha secuencia temporal.
Lima,
2 de julio de 2026.
