Delegación de
facultades: el verdadero voto de confianza y las leyes que se escribirán desde
el Ejecutivo.
Por Iván Oré Chávez. Abogado constitucionalista.[1]
El debate sobre la delegación de
facultades solicitada por el gobierno de Keiko Fujimori está siendo llevado
hacia el terreno habitual: si el Congreso obstruye, si la oposición quiere
impedir que el Gobierno trabaje, si la delincuencia exige medidas urgentes, si
el fenómeno de El Niño permite esperar o si los códigos Penal y Procesal Penal
necesitan una reforma. Caretas
refleja perfectamente este escenario: desde el Gobierno se advierte incluso que
el Congreso podría convertirse en «enemigo del país» si niega las facultades,
mientras diversos profesionales discuten la calidad técnica de las reformas,
sus límites constitucionales y la posibilidad de modificar rápidamente cuerpos
legales sumamente complejos. Todo eso puede ser importante, pero hay una
cuestión anterior que casi desaparece entre tanto ruido: ¿Qué está pidiendo realmente el
Ejecutivo cuando solicita una delegación de facultades?
Está pidiendo poder hacer leyes. No
proyectos de ley para que sean discutidos y aprobados mediante el procedimiento
parlamentario ordinario, sino decretos legislativos con rango de ley, dictados
directamente por el Poder Ejecutivo dentro de las materias y del plazo que
autorice el Parlamento. Y esta vez el pedido no es pequeño: comprende 66 pedidos agrupados en ocho materias
y solicita 120 días calendario para producir las normas.
Seguridad ciudadana, empleo, micro y pequeñas empresas, desarrollo productivo,
tributación y simplificación administrativa aparecen entre los campos
comprendidos.
El Ejecutivo ya puede
dictar decretos.
A veces la discusión sobre las
facultades produce la impresión de que, sin ellas, el Gobierno estaría
maniatado y sería incapaz de adoptar decisiones. No es así. El Poder Ejecutivo
gobierna, administra, reglamenta las leyes y expide las disposiciones que
constitucionalmente corresponden a sus competencias. Puede aprobar decretos
supremos y otras normas administrativas sin que el Congreso tenga que
entregarle nuevamente esas potestades. Pero existe una diferencia fundamental: un decreto supremo reglamentario no es
una ley. Está subordinado a la Constitución y a las leyes que
pretende desarrollar.
Y precisamente allí aparece una
diferencia que casi nunca se explica al ciudadano. Si una disposición
administrativa de carácter general vulnera la Constitución o la ley, existe el
proceso constitucional de acción
popular, cuya legitimación es extraordinariamente abierta:
cualquier persona puede interponer la demanda. No hace falta constituir un
partido, convencer a una bancada parlamentaria ni reunir cinco mil ciudadanos.
Un ciudadano puede plantarse frente al poder reglamentario del Estado.
La situación cambia cuando el Congreso
entrega facultades legislativas y el Ejecutivo dicta un decreto legislativo. Ya
no estamos ante una disposición reglamentaria, sino ante una norma con rango de ley.
El control abstracto de esa norma corresponde al proceso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional y, cuando son los propios
ciudadanos quienes pretenden iniciarlo, se requieren cinco mil ciudadanos con
firmas comprobadas por el Jurado Nacional de Elecciones. La diferencia es
enorme: frente a una disposición reglamentaria, una persona puede promover la
acción popular; frente a un decreto legislativo, el ciudadano individual ya no
dispone de esa misma puerta para iniciar el control abstracto de la norma.
Ahí existe una consecuencia política
de la delegación que prácticamente no aparece en el debate público. El
Ejecutivo no solamente obtiene capacidad para producir normas de mayor
jerarquía: esas normas
entran en un régimen diferente de control constitucional y su impugnación
abstracta resulta mucho más exigente para el ciudadano individual.
No estamos ante una diferencia académica entre nombres de decretos. Estamos
ante dos niveles distintos de producción normativa y, consecuentemente, ante
dos formas diferentes de enfrentarse jurídicamente a esas normas.
¿Por qué los
gobiernos recién llegados quieren facultades?
Cada nuevo gobierno recibe un Estado
que ya tiene Constitución, leyes, códigos, reglamentos, ministerios, organismos
públicos y una gigantesca maquinaria administrativa. El Presidente no llega a
un territorio jurídicamente vacío. Recibe miles de normas que le permiten
gobernar desde el primer día. Entonces aparece una pregunta elemental que pocas
veces ocupa las portadas: si
el marco legislativo ya existe y el Ejecutivo posee potestades suficientes para
administrar y reglamentar ¿Por qué resulta tan importante obtener
inmediatamente una delegación de facultades?
Porque una cosa es gobernar utilizando
el orden jurídico que se recibe y otra muy diferente es tener temporalmente la
capacidad de modificar
ese mismo orden jurídico mediante normas con rango de ley. Allí
está el verdadero valor político de la delegación. Desde el propio Gobierno se
ha reconocido que, si las facultades fueran rechazadas, muchas reformas
tendrían que tramitarse mediante proyectos de ley, porque los decretos de
urgencia poseen un ámbito limitado. También se sostiene que no debe
restringirse la delegación únicamente a El Niño y la seguridad ciudadana porque
las reformas económicas, laborales, tributarias, administrativas y de
infraestructura serían complementarias entre sí. Incluso se plantea modificar
SERVIR y determinados requisitos de experiencia en el aparato público.
Estamos, por tanto, bastante lejos de
una autorización destinada únicamente a enfrentar una emergencia. Lo que se está solicitando es
capacidad legislativa para desarrollar desde el Ejecutivo un programa mucho más
amplio de reformas.
Los dos votos de
confianza: el formal y el de facto.
En el sistema político peruano podemos
observar dos formas muy diferentes de confianza entre el Congreso y el
Ejecutivo. La primera es el voto
de confianza formal, expresamente regulado por la Constitución
y mediante el cual el Congreso manifiesta su confianza política en el Consejo
de Ministros. Es la confianza visible, solemne, discutida ante las cámaras y
convertida inmediatamente en noticia. Pero existe otra que constitucionalmente
no lleva ese nombre y que, desde el punto de vista del poder efectivo, puede
resultar mucho más reveladora: la
confianza de facto expresada mediante la delegación de facultades legislativas.
La diferencia es sustancial. Con el
voto de confianza formal, el Congreso permite que un gabinete continúe
desarrollando la política gubernamental. Con la delegación hace algo adicional:
cede temporalmente una
porción de su propia capacidad de producir normas con rango de ley.
El primero permite gobernar; el segundo permite legislar desde el Ejecutivo.
Por eso podemos hablar, políticamente y no como categoría constitucional, del verdadero voto de confianza:
aquel en el cual la confianza deja de ser solamente una declaración y se
convierte en transferencia temporal de poder.
Y en este caso existe un elemento
adicional. Mientras el Ejecutivo solicita facultades sobre numerosas materias
económicas, laborales, tributarias y administrativas, CONFIEP respalda la concesión de esas
facultades y ofrece colaboración técnica para la formulación de las medidas.
Ahí aparece el circuito que habrá que investigar: el Congreso entrega
temporalmente poder legislativo al Ejecutivo; el Ejecutivo adquiere capacidad
para modificar normas con rango de ley; los grupos económicos organizados
buscan participar en la formulación de medidas; y los decretos finalmente
publicados permitirán comprobar qué propuestas fueron incorporadas y cuáles
fueron sus efectos.
¿Quién va a escribir
semejante cantidad de normas en 120 días?
Aquí la discusión cambia
completamente. Los decretos legislativos no aparecen espontáneamente cuando el
Congreso aprueba una ley de delegación. Alguien tendrá que convertir decenas de
pedidos en disposiciones jurídicas, reunir información económica, laboral,
tributaria y empresarial, estudiar alternativas, preparar borradores, revisar
consecuencias y transformar finalmente las prioridades políticas en artículos,
disposiciones complementarias, modificaciones y derogaciones. La pregunta ya no es solamente qué
quiere legislar el Gobierno, sino quién lo ayudará a legislar.
Y entonces aparece otra pregunta
todavía más incómoda: ¿Cuánto
de ese trabajo está hecho ya? Resulta difícil imaginar que,
recién al día siguiente de recibir las facultades, numerosos equipos comiencen
desde cero a decidir qué modificar, recopilar información, evaluar
alternativas, redactar articulados, preparar exposiciones de motivos y
coordinar textos que abarcan materias tan distintas. El pedido comprende 66
ítems distribuidos en ocho grandes materias y solicita apenas 120 días para
legislar. Podemos sospechar que ya existan 66 decretos legislativos terminados
esperando en un cajón. Pero aun así, eso nos obliga a preguntar qué existe ya detrás de cada pedido:
anteproyectos, borradores, matrices normativas, informes técnicos y legales,
análisis económicos, propuestas remitidas por gremios, actas de reuniones,
versiones sucesivas de los textos y registros de quienes participaron en su
preparación.
Porque si existe trabajo previo, la
investigación sobre cada decreto no debe comenzar cuando aparezca publicado en El Peruano. Debe
retroceder hasta su expediente
de gestación: quién planteó originalmente la modificación,
quién proporcionó la información, qué reuniones se celebraron, qué informes se
produjeron, qué versiones circularon y quién puso sobre la mesa el primer
texto.
Y entonces aparece
CONFIEP.
El 25 de septiembre, la Confederación
Nacional de Instituciones Empresariales Privadas pidió públicamente al Congreso
que evaluara con celeridad la solicitud de facultades legislativas del
Ejecutivo. El gremio en forma retórica sostuvo también que las facultades debían
estar delimitadas y sujetas a plazos, control y rendición de cuentas. Pero su
pronunciamiento contiene una frase bastante más interesante: el sector
empresarial declaró estar a disposición para «colaborar técnicamente en la formulación e
implementación de medidas».
La palabra importante es formulación. CONFIEP
no solamente respalda que el Congreso entregue facultades legislativas al
Gobierno: el empresariado organizado ofrece al mismo tiempo su capacidad
técnica para participar en la formulación de medidas. Y esto sucede cuando
entre las materias que el Ejecutivo pretende regular aparecen precisamente
cuestiones laborales, tributarias, productivas, empresariales y
administrativas.
Esto significa algo que
documentalmente puede investigarse: si
sus técnicos participan en la formulación de medidas, habrá que saber
exactamente en cuáles, qué propusieron, qué documentos entregaron, con qué
funcionarios se reunieron y cuánto de esas propuestas apareció finalmente en
las normas. Y habrá que realizar la misma comparación respecto
de trabajadores, pequeños empresarios, colegios profesionales, especialistas y
demás sectores afectados. Una cosa es quién firma y promulga una norma; otra,
bastante más reveladora, quién consiguió introducir sus propuestas dentro de
ella.
Alonso Rey
Bustamante: un nombre que vuelve a aparecer.
El nombre de Alonso Rey Bustamante
no aparece por primera vez en esta investigación. Ya lo habíamos encontrado al
reconstruir la reentronización de una antigua rama de poder alrededor del
segundo fujimorato:[2]
estuvo dentro del aparato económico del primer gobierno de Alberto Fujimori,
fue asesor de Jorge Camet, presidió en 1993 el comité encargado de la privatización
de ENTUR PERÚ e ingresó ese mismo año al Club
Nacional. En 2010 reapareció dentro del equipo técnico
presentado por Keiko Fujimori. Después vino su tránsito por el derecho
corporativo y los directorios empresariales hasta alcanzar la representación gremial:
presidió COMEXPERÚ
durante el periodo 2024-2026 y desde ese gremio llegó a la
estructura de CONFIEP,
donde había participado como invitado del Comité Ejecutivo 2023-2025 y fue
anunciado en 2025 como integrante del nuevo Consejo Directivo para el periodo
2025-2027.
Eso explica por qué su reaparición
resulta significativa. Esta vez no llegamos a Rey Bustamante investigando las
privatizaciones de los años noventa ni buscando socios del Club Nacional. Llegamos a él siguiendo otro hilo:
CONFIEP y su intervención pública en el debate sobre la delegación de
facultades del nuevo gobierno. Es la misma persona que nuestra
investigación había encontrado en distintos momentos dentro del aparato
económico fujimorista, el Club Nacional, el mundo corporativo, el equipo
técnico de Keiko y posteriormente la representación gremial empresarial. Ya no
estamos ante datos dispersos: tenemos un nodo cuya trayectoria puede seguirse
documentalmente a través de distintos espacios de poder.
Y ahora esa trayectoria desemboca en
un episodio que merece vigilancia: CONFIEP respalda la delegación legislativa y
ofrece colaboración técnica para la formulación e implementación de medidas. La
pregunta puede resolverse comparando
documentos: qué propusieron CONFIEP y sus gremios, quiénes
participaron en esas propuestas y qué partes, si alguna, terminaron
incorporadas a los decretos legislativos.
Si los proyectos
existen, ¿por qué no publicarlos ahora?
Aquí llegamos finalmente a la pregunta
que puede despejar buena parte de las sospechas. El Ejecutivo solicita
facultades para legislar durante 120
días sobre ocho grandes materias y 66 ítems, pero la ciudadanía
conoce principalmente las materias y objetivos de la delegación, no los textos
concretos de los futuros decretos legislativos. Si el Gobierno ya sabe qué
leyes quiere modificar, qué problemas pretende resolver y qué instrumentos
jurídicos necesita ¿Qué documentos
tiene preparados en este momento?
Si existen anteproyectos, borradores,
exposiciones de motivos, matrices de modificaciones, informes técnicos o
documentos preparatorios, que
se publiquen. La ciudadanía podrá entonces conocer qué artículo
se pretende modificar, qué texto se quiere introducir, quién elaboró cada
propuesta, qué entidades participaron y qué consecuencias fueron evaluadas. Si
solamente existen versiones parciales, que se publiquen esas versiones y sus
antecedentes. Y si todavía no existen los proyectos, entonces aparece
inevitablemente la pregunta inversa: ¿Van
a comenzar a elaborarlos después de recibir las facultades y producir semejante
volumen de legislación en apenas 120 días?
No hace falta afirmar que todos los
decretos están ya escritos y esperando en un cajón. Hace falta algo mucho más
sencillo: abrir la caja.
Mostrar qué está hecho, qué está en elaboración, qué informes existen, qué
reuniones se han realizado, qué propuestas externas han sido recibidas y
quiénes vienen participando en su formulación.
Porque allí está finalmente el asunto
que atraviesa toda esta historia. La verdadera investigación no termina cuando
el Congreso vote la delegación. Si las facultades son concedidas, habrá que
guardar cada decreto legislativo, identificar las leyes que modifica, los
derechos y obligaciones que altera, localizar sus informes técnicos y
reconstruir su proceso de elaboración. Después habrá que comparar esos textos
con las propuestas previamente presentadas por gremios empresariales,
organizaciones laborales y demás actores interesados.
El Congreso puede entregar al
Ejecutivo el poder temporal de hacer leyes. Lo que todavía necesitamos saber es
quiénes están “ayudando” a escribirlas.
[1]
[1] Sobre el autor: Iván Oré Chávez, abogado
y politólogo. Ganador del Concurso de Ponencias del I Congreso Internacional de
Derecho del Trabajo y la Seguridad Social de la Facultad de Derecho y Ciencia
Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (2025), por la ponencia
“Mirada crítica de la
reforma de la Ley 32155”. Tercer lugar en el II Concurso de
Artículos de Investigación Jurídica “La
familia desde la perspectiva de los derechos humanos”, organizado
por órganos del Poder Judicial (2011). Primer puesto, categoría tesistas, en el
VII Seminario de Talleres de Investigación de la Facultad de Derecho y Ciencia
Política de la UNMSM (2004), por “Libre
Mercado y AFPs”. Ganador del I Concurso Nacional de Investigación
Jurídica de la III Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC
2003), por “Historia social
de las Constituciones”. Miembro de la nómina de colaboradores de la
revista Nómadas. Revista
Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas, de la Universidad
Complutense de Madrid. Sitio
web: Derecho en General. Correo electrónico: ivanorech@gmx.es.
