RELACIONES ENTRE CONGRESO Y GOBIERNO EN EL CASO ARGENTINO

RELACIONES ENTRE CONGRESO Y GOBIERNO EN EL CASO ARGENTINO
JORGE HORACIO GENTILE(*)
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(*) Profesor de Derecho Constitucional de las Universidades Nacional y Católica de Córdoba de la República Argentina.
CONTENIDO: I. Introducción.- II. Relaciones.- 1. El presidente y el Congreso.- 2. El vicepresidente y el Congreso.- 3. El jefe de gabinete de ministros y el Congreso.- 3.1. Concurrencia mensual.- 3.2. Por interpelaciones que den lugar al voto de censura.- 3.3. Interpelación o asistencia ordinaria.- 3.4. Pedidos de informes por escrito.- 4. Los ministros y el Congreso.- 4.1. Las interpelaciones.- 4.2. Los informes anuales.- 4.3. La concurrencia a las sesiones.- 4.4. Los pedidos de informes por escrito.- 5. Las comisiones investigadoras y el Poder Ejecutivo.- 6. Los medios no institucionales.
L. INTRODUCCIÓN
Las constituciones de los países latinoamericanos que siguieron la estructura de la Constitución de Filadelfia han matizado la rigidez del modelo de división de poderes, en sucesivas reformas, con el propósito de convertirlo en un sistema de gobierno desconcentrado y con órganos de gobierno con competencia limitada, como quería su inspirador Montesquieu, pero con una mayor y mejor relación, comunicación, colaboración, transparencia y control, entre sí.
II. RELACIONES
Si tomamos como testigo el caso argentino podemos determinar que ese relacionamiento, en lo que respecta al Congreso con el Poder Ejecutivo, que en realidad es el gobierno en sentido estricto, se da a través de distintos medios previstos o no por la Constitución que pasamos a describir.
1. El presidente y el Congreso
El presidente de la Nación, elegido en forma directa por el pueblo, concurre, junto al vicepresidente al Congreso, reunidas ambas cámaras en asamblea, cuando asume su cargo para prestar juramento en manos del presidente del Senado (articulo 93 de la Constitución), y lo hace anualmente cuando se inician las sesiones ordinarias del Congreso, que comienzan el día primero de marzo de cada año, para informar sobre “el estado de la Nación, de las reformas prometidas por la Constitución y recomendando las medidas que juzgue necesarias y convenientes” (articulo 99,8 de la Constitución), También en situaciones extraordinarias el presidente de la Nación ha concurrido al Congreso a exponer sobre los hechos que lo motivan. Esto último no está previsto en la Constitución, pero esta tampoco lo prohibe.
El presidente de la República también “Prorroga las sesiones ordinaria del Congreso, o lo convoca a sesiones extraordinarias, cuando un grave interés de orden o de progreso lo requiera” (Articulo 99,9 de la Constitución).
2. El vicepresidente y el Congreso
El vicepresidente, elegido en Argentina por voto directo del pueblo junto al presidente, es también presidente del Senado, sin ser senador, y vota sólo en caso de empate (articulo 57 de la Constitución).
3. El jefe de gabinete de ministros y el Congreso
El jefe de gabinete de ministros, cargo creado en la reforma de la Constitución de 1994, concurre a las sesiones de las cámaras del Congreso: 1.1. Mensualmente. 1.2. Por
interpelaciones que den lugar al voto de censura. 1.3. Interpelación o asistencia ordinaria. 1 .4. Pedidos de informes por escrito.
3.1 Concurrencia mensual
El jefe de gabinete de ministros debe concurrir al Congreso al menos una vez por mes, alternativamente a cada una de sus Cámaras, para informar de la marcha del gobierno, sin perjuicio de lo dispuesto en el articulo 71 (facultad que tienen las cámaras de llamar a los ministros a su recinto). Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras” (artículo 101 de la Constitución).
El artículo 214 del Reglamento del Senado dispone que cuando se produzca esta concurrencia se procederá de la siguiente forma:
“a) El jefe de gabinete acordará con el plenario de labor parlamentaria, por si o a través del secretario de Coordinación Parlamentaria, el día y la hora de concurrencia a la cámara, a esos fines, con, una anticipación no inferior a siete (7) días hábiles hará llegar a la Cámara un escrito con los temas más importantes a exponer.
“b) Los bloques políticos integrantes del cuerpo presentarán al jefe de gabinete de ministros, a través de la presidencia de la Cámara y con una antelación no inferior a cinco (5) días hábiles, los requerimientos, informes y ampliaciones que consideren oportunos, todos los cuales serán evacuados en la sesión de que se trate y, si la naturaleza o complejidad del asunto lo requieren, podrá ampliarlo en forma escrita dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la sesión.
“c) El jefe de gabinete de ministros podrá concurrir acompasado de los ministros y secretarios de Estado que considere conveniente, sin perjuicio del derecho que a los ministros del Poder Ejecutivo acuerda el artículo 106 de la Constitución Nacional. En cualquier caso, será privativo del jefe de gabinete de ministros ordenar las exposiciones de lo ministros y secretarios de Estado que se encuentren presentes en el recinto, previo consentimiento de la presidencia del cuerpo.
“La metodología de la sesión a la que concurra el jefe de gabinete de ministros será convenida en la reunión de labor parlamentaria inmediata anterior a la fecha de aquella, a la que será invitado el secretario de Coordinación Parlamentaria en representación del jefe de gabinete de ministros.
“Si no hubiese acuerdo respecto de la metodología a usar en la sesión, se actuará de la siguiente manera:
“1) El jefe de gabinete de ministros y quienes lo acompañen, dispondrá en total de una hora para exponer su informes.
“2) A continuación los bloques políticos que integran la Cámara dispondrán, en conjunto, de noventa (90) minutos para exponer exclusivamente sobre el informe brindado por el jefe de gabinete y en relación a los requerimientos previamente solicitados por dicho bloques de acuerdo al inciso b) del presente artículo.
“El tiempo indicado se distribuirá entre los distintos bloques en relación a la cantidad de legisladores que los componen, disponiendo cada bloque de un mínimo de cinco (5) minutos. Es privativo de cada bloque ordenar el uso de la palabra de sus integrantes, lo que hará saber previamente a la Secretaría.
“La presidencia, por su parte, ordenará la lista de oradores de conformidad con lo que dispone este reglamento. Finalmente, el jefe del gabinete de ministros y quienes él indique al efecto, de conformidad, con lo establecido en el presente artículo, dispondrá de un término máximo de treinta (30) minutos para responder a los bloques que intervengan en la sesión. Cuando la naturaleza y la complejidad del asunto lo requieran el jefe de gabinete podrá también ampliar sus respuestas por escrito dentro de los cinco (5) días hábiles posteriores a la sesión. Los plazos establecidos para el uso de la palabra, tanto para el jefe de gabinete de ministros cuanto para los bloques o, en su caso, para los senadores individualmente, son intransferibles, de forma tal que el tiempo no utilizado por quién disponga de un término acordado por el reglamento, no podrá ser empleado por ningún otro participante de la sesión,”
El Reglamento de Diputados en el artículo 198 dice que: “Se denomina sesión informativa del jefe de Gabinete de Ministros a la sesión en que éste concurre ante el plenario de la Cámara”. Con no menos de siete (7) días hábiles de anticipación hará llegar a los presidentes de bloque los temas a exponer (artículo 199) y éstos le presentarán con dos días hábiles los requerimientos, informes y ampliaciones que consideren oportunos, para ser evacuados en la sesión informativa (articulo 200). Puede ser acompañado de los ministros y secretarios de Estado que considere conveniente, quienes podrán usar de la palabra cuando lo requiera el jefe de gabinete de Ministros previo asentimiento de la Cámara (articulo 201). Dispone de una hora para exponer y a continuación lo harán los bloques en 240 minutos, en conjunto, para solicitar aclaraciones y ampliaciones, tiempo que se distribuirá en proporción a la cantidad de miembros de cada uno, con un mínimo de 5 minutos. El jefe de gabinete les responderá en 20 minutos a cada uno de los bloques, pudiendo pedir cuartos intermedios breves para ordenar las respuestas. Cuando el tema sea complejo puede contestar por escrito en 5 días y hábiles posteriores a la sesión (artículo 202), circunstancia que, entendemos, debe evaluar y autorizar la Cámara.
3.2. Interpelación que dé lugar al voto de censura
La Constitución en el artículo 101 dispone que el jefe de gabinete de ministros: “Puede ser interpelado a los efectos del tratamiento de una moción de censura, por el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cualquiera de las Cámaras, y ser removido por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada una de las Cámaras”. Los reglamentos internos de las cámaras no han reglamentado esta disposición introducida en la reforma de 1994 y no ha tenido lugar, hasta ahora, ninguna interpelación de esta naturaleza y, en consecuencia, ningún voto de censura, en las cámaras del Congreso Argentino.
3.3. Interpelaciones o asistencias ordinarias
De acuerdo con el artículo 71 y 108 de la Constitución el jefe de gabinete de ministros puede a requerimiento de alguna de las cámaras o por propia iniciativa asistir a las sesiones de las mismas, como cualquier otro ministro del Poder Ejecutivo.
3.4. Pedidos de informes por escrito
También, al igual que el resto de los ministros, tiene el deber de contestar a los pedidos de informe por escrito que le soliciten las cámaras.
4. Los ministros y el Congreso
Los ministros del Poder Ejecutivo se relacionan con el Congreso por: 4.1. Las Interpelaciones. 4.2. Los informes anuales. 4.3. La concurrencia a las sesiones. 4.4. Los pedidos de informes por escrito.
4.1. Las interpelaciones
“Cada una de las Cámaras puede hacer venir a su sala a los ministros del Poder Ejecutivo para recibir las explicaciones e informes que estime convenientes” (artículo 71 de la Constitución), algo que es poco frecuente especialmente en los últimos tiempos. En los reglamentos internos de ambas cámaras se ha denominado a este instituto “interpelación”. El Reglamento de la Cámara de Diputados dice: “Todo diputado puede proponer la citación de uno o más ministros del Poder Ejecutivo y juntamente con ellos la de los secretarios del Estado que corresponda para que proporcionen las explicaciones e informes a que se refiere cl artículo 71 de la Constitución (artículo 204). “Si los informes que. se tuvieren en vista se refiriesen a asuntos despachados por las comisiones que esté considerando o se apreste a considerar la Cámara, la citación del ministro y secretarios del Poder Ejecutivo, se hará inmediatamente” (articulo 205).
“Una vez presentes los ministros y secretarios llamados por la Cámara, el presidente les comunicará el motivo de la citación, en nombre del Cuerpo, e inmediatamente les concederá la palabra. Luego que hubiesen concluido su exposición, hablarán el diputado interpelante y los demás diputados que lo desearen” (artículo 206).
“Hasta tres días antes del fijado para la sesión en que se hayan de recibir los informes, los ministros podrán entregar a la Presidencia, por escrito, una minuta o algunas partes
de ella, a los fines del mejor ordenamiento o abreviación de su exposición verbal; y en este caso, la minuta o informes se imprimirán y distribuirán y serán incluidos oportunamente en el Diario de Sesiones (articulo 207).
“Los ministros y secretarios del Poder Ejecutivo y el diputado interpelante dispondrán de una hora para su primera exposición y podrán hablar una segunda vez por media hora. Sin embargo, cuando los representantes del Poder Ejecutivo ocupasen, en conjunto, en su primera exposición, un término mayor de una hora, el interpelante podrá extender la primera o la segunda de las intervenciones que le corresponden hasta un tiempo igual al empleado en conjunto por aquellos. Los demás diputados podrán hacer uso de la palabra durante un término no mayor de veinte minutos” (articulo 208).
“Los términos de tiempo mencionados en el articulo anterior sólo podrán prorrogarse por una vez y por los mismos plazos. Las rectificaciones o aclaraciones que deseen formular los oradores no podrán insumir, en ningún caso, un tiempo mayor de diez minutos y se admitirán por una sola vez”(artículo 209).
“Si durante el debate o a su término se propusiese algún proyecto de ley, de resolución o de declaración, relativo a la materia que motivó el pedido de informes, al terminar el debate la Cámara podrá resolver, por el voto afirmativo de las dos terceras partes de los presentes, su tratamiento sobre tablas, no haciéndose así, será girado a la Comisión pertinente” (articulo 210).
El Reglamento del Senado dispone: “Cuando en virtud de lo dispuesto por el artículo 71 de la Constitución, los ministros secretarios de Estado concurran al Senado, por pedido del mismo, el orden de la palabra será el siguiente: 1. El Senador interpelante; 2. EL ministro o el jefe de gabinete; 3. Cualquiera de los demás senadores. La duración de las exposiciones del senador interpelante, del ministro interpelado o del jefe de gabinete no podrá exceder de una hora; las de los restantes senadores de quince minutos. El senador interpelante, además de su primera intervención y con posterioridad a las respuestas del ministro o del jefe de gabinete, podrá gozar de treinta minutos para formular las observaciones que considere pertinentes. Los senadores que hablen con posterioridad al interpelante, podrán hacer llegar por escrito al ministro o al jefe de gabinete sus preguntas puntuales, las que deberán ser evacuadas inmediatamente o en la exposición final de aquél. El plazo máximo de dicha exposición final será de treinta minutos. Los plazos consignados sólo podrán ser ampliados con la aprobación de la Cámara”(articulo 213).
4.2. Los informes anuales
“Luego que el Congreso abra sus sesiones deberán los ministros del despacho presentarle un memoria detallada del estado de la Nación en o relativo a los negociaciones de sus respectivos departamentos” (articulo 104 de la Constitución), lo que no se cumple en la práctica.
4.3. La concurrencia a las sesiones
“Pueden los ministros concurrir a las sesiones del Congreso y tomar parte de sus debates, pero no votar” (articulo 106 de la Constitución).
El articulo 138 del Reglamento del Senado les reconoce la facultad de mocionar a los ministros. El 203 de Diputados dice que: “Los Ministros del Poder Ejecutivo pueden concurrir a cualquier sesión y tomar parte en el debate. Podrán ser asistidos, cuando lo consideren conveniente, por los secretarios de Estado dependientes de sus respectivos Ministerios, lo que asimismo tendrán derecho a participar en el debate. Uno y otros serán equiparados en el uso de la palabra, a los miembros informantes de Comisión”. Esta participación de los Secretarios de Estado sólo puede hacerse cuando acompañan al ministro.
En la práctica, los ministros casi nunca asisten a las sesiones de las cámaras y mucho menos participan de los debates ni hacen mociones, Algunas veces asisten a las comisiones permanentes asesoras de las cántaras, que actualmente son 47 en el Senado y 45 en Diputados, o a las bicamerales.
4.4. Los pedidos de informes por escrito
Las cámaras permanentemente votan resoluciones en la que piden informe por escrito al Poder Ejecutivo, que los ministros deben contestar, sobre asuntos de su competencia. En la práctica son pocos los pedidos que son respondidos y frente a esto el Congreso sancionó la ley 24.157, de cuyo proyecto fui autor cuando fui diputado, en el que reglamentaba los pedidos de informes y se ponía plazo para que ellos sean respondidos, pero dicha ley fue lamentablemente vetada totalmente por el Poder Ejecutivo por decreto 1955 del año 1992.
5. Las comisiones investigadoras y el Poder Ejecutivo
Las cámaras designan comisiones investigadoras, en su propio seno o bicamerales, con el objeto de esclarecer alguna cuestión o de buscar antecedentes para el dictado de una ley. En muchos casos la actividad de estas comisiones invaden las atribuciones de los poderes Ejecutivo y Judicial, lo que plantea graves problemas de competencia, por ejemplo: si ellas pueden allanar domicilios u ordenar el secuestro de documentación sin orden judicial. Estas investigaciones apuntan en muchos casos a determinar la actuación de funcionarios, o el funcionamiento de oficinas u órganos dependiente del Presidente de la Nación. Salvado los problemas de competencia estas comisiones sirven como medio de relacionar la acción del Poder Legislativo con la del Ejecutivo.
6. Otros medios no institucionales
Como el sistema político no se compone solamente de órganos o funcionarios del Estado, es importante señalar que muchas veces el relacionamiento entre Congreso y Gobierno se produce a través de personas u organizaciones no gubernamentales. Es el caso de los medios de comunicación, que trasmiten las informaciones, que promueven debates o acercan opiniones y antecedentes con mayor velocidad y eficiencia que los medios institucionales. Los partidos políticos o las organizaciones no gubernamentales, constituidos a veces en lobbies, o sus lideres, que a través de presiones o acuerdo logran decisiones, acuerdos o consensos que no consiguen los funcionarios o las cámaras del Congreso con los del Poder Ejecutivo.
También hay que agregar como otra forma de relacionamiento entre Congreso y Gobierno los órganos o funcionarios internacionales que en el mundo globalizado tienen cada vez más influencia en la toma de decisiones de los órganos de los gobierno de los Estados.
A modo de conclusión, es importante destacar que en los sistemas Presidencialistas, donde el principio de división de poderes es vigoroso, se hace necesario flexibilizarlo, para lo cual deben ser más eficientes los mecanismos de relacionamiento a los efectos de tomar mejores decisiones políticas.