EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO COMO FUENTE DEL DERECHO

EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO COMO FUENTE DEL DERECHO
Edgar CARPIO MARCOS*

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* Profesor de Derecho Constitucional en la Universidad de Lima

SUMARIO: 1. Introducción.- 2. Naturaleza del reglamento parlamentario.- 3. La posición del reglamento parlamentario en el sistema de fuentes del Derecho.- 4. El reglamento parlamentario como fuente formal del Derecho: evaluación.- 5. El reglamento como fuente primaria.- 6. El reglamento parlamentario como acto legislativo estatal con rango de ley en el ordenamiento peruano.- 7. El reglamento parlamentario como norma con “fuerza de ley”.

1. INTRODUCCIÓN
Después de la Constitución, la principal fuente del derecho parlamentario lo constituye el reglamento parlamentario. Este es un acto normativo dictado por el Congreso, mediante el cual regula su estructura, organización y funcionamiento así como el estatuto jurídico de sus miembros, esto es, sus derechos, prerrogativas y deberes.

Por cierto, se trata de un acto normativo muy singular, pues a diferencia de cualquier otra fuente formal del derecho, el reglamento parlamentario tiene un ámbito de eficacia restringido. Debido a ello, cierto sector de la doctrina y jurisprudencia constitucional ha puesto en duda su condición de fuente formal del derecho, esto es, que se trate de un acto legislativo perteneciente al sistema jurídico nacional.

2. NATURALEZA DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO
El origen del problema acerca del “valor” del reglamento parlamentario, o lo que es lo mismo, sobre su naturaleza jurídica (1) se retrotrae a sus orígenes en la experiencia constitucional inglesa(2), de donde es originaria la institución parlamentaria (3). Como se sabe, el derecho parlamentario es fruto de la formulación teórica y práctica en torno a los privilegios parlamentarios, esto es, de las garantías que, a modo de lex privata y a golpe de costumbres, a lo largo de los siglos se va tejiendo con el objeto de asegurar, por un lado, el normal y autónomo desenvolvimiento de las cámaras; y, de otro, la libertad de acción de sus miembros, previéndose a su favor un régimen jurídico singular, compatible con “la naturaleza de la institución y necesaria para que llene cumplidamente sus fines” (4).

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(1) Entre la abundante bibliografía sobre el tema, Cf. Nicolás PÉREZ SERRANO, “Naturaleza jurídica del reglamento parlamentario”, originalmente publicado en la Revista de Estudios Políticos, Nº. 105, Madrid 1960, ahora reproducido en sus Escritos de Derecho Político, T. 2, Instituto de Estudios de Administración Local, Madrid 1984, pág. 987 y sgtes, de donde se cita. Un tratamiento general, puede también encontrarse en Coro Cillán GARCÍA DE ITURROSPE, “Teoría general sobre la naturaleza de los reglamentos parlamentarios”, en I Jornadas de Derecho Parlamentario, Cortes Generales, Madrid 1985, pág. 355 y sgtes. Cfr. también, en este mismo volumen, Andrea MANZELLA, “Diritto Parlamentare e regolamenti delle camere nel quadro costituzionale” (pág. 21-34). Del mismo autor, Il Parlamento, Il Mulino, Bologna 2000, pág. 23 y sgtes.
(2) Un panorama de lo que sucede en Inglaterra y, en general, en los países anglosajones, puede encontrarse en Giovanni GROTANELLI DE SANTI, “Note sul sinsacato giurisdizionale degli atti del Parlamento nei paesi anglosassoni”, en Rivista trimestrale di diritto pubblico, Anno X, Giuffrè editore, 1959, pág. 218 y sgtes. Stefano María CICCONETTI, Regolamenti parlamentari e giudizio di costituzionalità nel diritto italiano e comparato (Stati Uniti, Germania federale, Italia), Cedam, Padova 1979, pág. 28-32.
(3) Juan CANO BUESO, “El principio de autonormatividad de las cámaras y la naturaleza del reglamento parlamentario”, en Revista de Estudios Políticos, Nº 40, Madrid 1984, pág. 87.
(4) Nicolás PÉREZ SERRANO, ob, it. Pág. 1014.


Estas costumbres, cuya data de aparición es incierta, hasta bien entrado el siglo XIX básicamente descansó en una tradición no escrita. Por ello, cuando la concepción inglesa del derecho parlamentario se trasladó al derecho continental, los primeros esfuerzos destinados a esclarecer la naturaleza del reglamento parlamentario culminaron en la tesis de que éste constituiría un conjunto de convenciones y prácticas, con los alcances propios de toda fuente consuetudinaria: “criterios de cortesía y ceremonial no obligatorios” (5), sin valor jurídico alguno, pues así como puede “mantenerse en cien casos” (puede) no aplicarse en el siguiente”(6).

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(5) Críticamente, Antonio TORRES DEL MORAL, “Naturaleza jurídica de los reglamentos parlamentarios”, en Revista de la Facultad de Derecho de la Universidad Complutense, citado, pág. 11.
(6) Nicolás PÉREZ SERRANO, ob, cit, pág. 1022


Tal criterio, pese a la actual tendencia de codificar en un documento escrito las normas que regulan a la institución parlamentaria, no necesariamente ha culminado con su abandono. A partir del carácter “instrumental” del reglamento, que en el plano de la praxis parlamentaria se materializa en la flexibilidad de algunas de sus disposiciones (esto es, la existencia de prácticas, acuerdos y decisiones adoptadas al lado y, muchas veces, en superposición a sus regulaciones), cierto sector de la doctrina ha concluido con negarle la condición de una auténtica “norma”. Desde esta perspectiva, si las disposiciones del reglamento pueden no observarse y no existe sanción alguna, antes bien, cierta justificación derivada de la posición del Parlamento entre los demás poderes públicos; entonces, la capacidad de obrar como una norma sobre la producción jurídica se presentaría si no desprovista de sentido, al menos de manera bastante limitada (7).

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(7) Giusseppe FLORIDIA y Federico SORRENTINO, “Regolamenti parlamentari”, citado pág. 3-4. Michela Manetti, “Regolamenti parlamentari”, citado, 642 y sgtes.


A similar conclusión llegan quienes sostienen la tesis de que el reglamento es una norma “interna”, “estatutaria” o “autonómica”. Según este planteo, el reglamento no sería más que un derecho de emanación propia, integrada por normas producidas por las mismas cámaras (caso de Parlamentos bicamerales) sin la intervención de los otros poderes, producto de la autonomía del órgano, cuyo propósito es regular, en exclusiva, el funcionamiento de éste y el status de los parlamentarios. En esa medida se trataría de una manifestación de “derecho corporativo” o “estatutario” (8), semejante al que crean las personas jurídicas de derecho privado y, por tanto, no vinculante más allá del recinto del Congreso.

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(8) Antonio TORRES DEL MORAL, “Naturaleza jurídica de...”, citado, pág. 10


Este último criterio, por ejemplo, fue sostenido por el Tribunal Constitucional Federal alemán en una de sus primeras sentencias (en concreto la Nº 27, de 1952) (9). Allí, el Tribunal Constitucional sostendría que, de conformidad con la Ley Fundamental de Bonn, el reglamento no es más que una “norma estatutaria” y, en esa medida, cuya observancia sólo corresponde ventilar a las propias cámaras.

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(9) Las citas de la jurisprudencia constitucional alemana la hemos tomado de Stefano Maria CICCONETTI, Regolamenti parlamentari e giudizio di costituzionalitá nel diritto italiano e comparato,Cedam, Padova 1979, pág. 91 y sgtes. AA.VV. Esperienze di giustizia costituzionale, T. 1, (a cura di Luther, Romboli, Tarchi), Giappichelli, Torino 2000, en particular, pág. 171 y sgtes. Cfr. asimismo, la contribución de Albrecht WEBER, en el libro colectivo dirigido por Eliseo Aja, Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el legislador en la Europa actual, Ariel, Barcelona 1998, pág 53 y sgtes.


En conclusión, según este modo de entender las cosas, el reglamento parlamentario no es una fuente formal del derecho, ya sea porque se trata de una norma interna, ya porque carece de fuerza normativa. Y porque no lo es, su infracción no puede culminar en una sanción de invalidez cada vez que este resulte lesionado. Ni el Parlamento tiene en el reglamento una norma que, al tiempo de regularlo, limite su actividad ni, después de todo, el ordenamiento capacidad para exigir externamente (rectius: jurisdiccionalmente) el cumplimiento de esas disposiciones.

3. LA POSICIÓN DEL REGLAMENTO PARLAMENTARIO EN EL SISTEMA DE FUENTES DEL DERECHO

Derivado de la tesis anterior, también se ha sostenido que el reglamento parlamentario carecía de la condición de norma con rango de ley (10). Según el mismo Tribunal Constitucional alemán (11), dado que el reglamento del Bundestag constituye un estatuto autónomo, “de tal naturaleza jurídica...se deriva que se encuentra en un grado inferior a la Constitución y a la ley”; o, lo que es lo mismo, que la autorización al Bundestag para darse su propio reglamento, prevista en el artículo 40 de la Ley Fundamental de Bonn, “vale sólo en el respeto de la Constitución y de las leyes” (12).

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(10) Cf. María Stefano CICCONETTI, Regolamenti parlamentari e giudizio di costituzionalità nel diritto italiano e comparato, citado, pág. 91 y sgtes. “La insindacabilità dei regolamenti parlamentari”, en Giurisprudenza costituzionale, 1985, pág. 1411 y sgtes., en particular, pág. 1421 y sgtes.
(11) S. M. CICCONETTI, Regolamenti parlamentari e giudizio di costituzionalità nel diritto italiano e comparato, citado, pág. 84.
(12) Esta tendencia se mantiene invariablemente por el Tribunal Alemán. Cfr. Lucia de BERNARDIN, “La giurisprudenza del Conseil Constitutionnel e del Bundesverfassungsgericht in tema di regolamenti parlamentari”, en Diritto e Societá, N°. 3, 2001, pág. 453-456.


Desde luego, detrás de esta formulación, subyacen vestigios de legitimidad del viejo Estado liberal de Derecho y de sus instituciones, en particular, aquélla que hacía de la ley formal la norma central del ordenamiento y, al mismo tiempo, condenaba a las demás fuentes a un nivel inferior. No teniendo el reglamento la condición de una ley, aún cuando se pudiese tratar de una norma elaborada por el Congreso o por cualquiera de sus cámaras (tratándose de Parlamentos bicamerales), su posición no podía ser más que la de un nivel inferior a ella. Después de todo, en su esclarecimiento ayudaba incluso el nomen iuris del estatuto parlamentario: se trataba de un “¡reglamento!”.

4. EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO COMO FUENTE FORMAL DEL DERECHO: EVALUACIÓN

Por cierto, la tesis de que el reglamento parlamentario no constituye una fuente formal del derecho, ya sea porque se trata de una norma cuyas disposiciones sean más o menos flexibles, ya porque es en esencia una norma interna, no parece ser plausible en el Estado Constitucional de Derecho.

En primer lugar, la mayor o menor flexibilidad de las disposiciones del reglamento parlamentario o, a su turno, las de otras fuentes –como las que, por ejemplo, regulan ciertos aspectos del procedimiento administrativo- no entrañan un problema estructural que termina por negar su condición de fuente formal del derecho. Afecta, por cierto, al plano de su eficacia, que es ciertamente una cuestión distinta.

En segundo lugar, como tempranamente argumentara Jellineck (13), el Parlamento no es una corporación ni tampoco las disposiciones del reglamento parlamentario únicamente regulan la vida interna de las cámaras. El Parlamento es un órgano constitucional y, como tal, se encuentra vinculado a la Constitución. No se trata de un órgano autárquico ni tampoco de un órgano “independiente”, en el sentido que sea soberano. Goza de autonomía, que no es lo mismo, lo que le permite regular las condiciones de su organización y funcionamiento así como el status jurídico de sus miembros. Se trata de una autonomía, por cierto, singular, ya que a diferencia de otros órganos constitucionales, igualmente autónomos, las cámaras y el Parlamento pueden autoregularse mediante sus reglamentos sin que quepa interferencia de algún otro poder público (14). Pero ello no puede llevar a considerar que el reglamento es un ordenamiento interno que se encuentre separado o fuera del ordenamiento jurídico estatal.
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(13) Giusseppe FLORIDIA y Federico SORRENTINO, “Regolamenti parlamentari”, citado, pág. 4-5.
(14) Al respecto, Enrique ALVAREZ CONDE y Enrique Arnaldo ALCUBILLA, “Autonomía parlamentaria y jurisprudencia constitucional”, en AA.VV. Parlamento y justicia constitucional (Francesc Pau i Vall, coordinador), Aranzadi, Barcelona 1997, pág. 41 y sgtes. Juan CANO BUESO. “El principio de autonormatividad de las cámaras y la naturaleza jurídica del reglamento parlamentario”, citado, pág. 85 y sgtes.


Verdad es que gran parte de sus disposiciones se hallan destinadas a regular sus aspectos esenciales y el estatuto jurídico de sus miembros, pero de ello no cabe inferir negación alguna de la condición de acto legislativo estatal. Y es que en el Estado constitucional un acto legislativo tiene la condición de fuente formal del derecho, sólo si tal condición se la ha otorgado la Constitución y no porque su ámbito de aplicación sea más o menos extenso.(15) Por ello, siguiendo a Carlos Alfonso Pinazo (16), puede afirmarse que el reglamento parlamentario es una auténtica norma, “...dotada de juridicidad como consecuencia de ser el producto de la actividad normativa de un poder del Estado con facultades a tal fin expresamente reconocidas en el texto constitucional. Por esto, el reglamento encuentra su justificación no ya únicamente en la teorización de la autonomía parlamentaria sino sitúa su justificación jurídica en ser una norma directamente vinculada a la Constitución por expresa previsión de ésta"; Y es que, como afirmara Vezio Crisafulli, no son razones lógicas o cuestiones inherentes a la estructura de los diversos actos normativos, los que hacen que éstos sean considerados como fuentes del derecho, sino porque así lo dispone, de una vez por todas, el ordenamiento jurídico, en base a una decisión de naturaleza esencialmente política(17).

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(15) Gustavo ZAGREBELSKY, Manuale di Diritto Costituzionale. Il sistema delle fonti del diritto, UTET, Torino 1998, pág. 196 y sgtes. Livio PALADIN, Le fonti del diritto nel diritto italiano, Il Mulino, Bologna 2000, pág. 367 y sgtes. Alessandro PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto, Zanichelli-El Foro Italiano, Bologna-Roma, 1977, pág. 403 y sgtes.
(16) Carlos de Alfonso PINAZO, "El tratamiento del Tribunal Constitucional a las denominadas normas interpretativas y supletorias del reglamento parlamentario", en AA.VV Parlamento y justicia constitucional, Edit. Aranzadi 1997, p. 398.
(17) Vezio CRISAFULLI, “Gerarchia e competenza nel sistema costituzionale delle fonti”, en Rivista trimestrale di diritto pubblico, Anno X, 1960, pág. 775.

5. EL REGLAMENTO COMO FUENTE PRIMARIA

Tampoco parece ser exacto entender que el reglamento parlamentario, más allá del debate en torno a su naturaleza jurídica, constituya una fuente secundaria, esto es, una norma que se halla por debajo de la Constitución y la ley. Tal tesis no se condice con el tratamiento del reglamento parlamentario en el sistema de fuentes del actual Estado Constitucional.

En primer lugar, sabido es que, en nuestros días, la ley ha dejado de ocupar la posición central en la que le colocó la exacerbación de la doctrina de la voluntad general. Su lugar lo ocupa la Constitución. Esa Constitución, que en sí misma es una fuente, la Lex Legum del sistema jurídico, al tiempo de crear las fuentes primarias, también regula su procedimiento de elaboración. Entre esas fuentes primarias, por cierto, se encuentran la ley, pero también el reglamento parlamentario, en la medida que a su creación directamente por la Norma Fundamental, se suma la reserva de una materia –la parlamentaria- que ella debe regular. Tratándose, por tanto, de dos normas –la ley y el reglamento parlamentario- sólo sujetas a la Constitución, sus relaciones y articulación recíproca no pueden explicarse bajo los alcances del principio de jerarquía, sino bajo los alcances del principio de competencia.

Tal principio, que responde a la necesidad de racionalizar en forma horizontal el sistema de fuentes, como ha recordado Ignacio de Otto (18), supone que el ordenamiento constitucional establece “los terrenos dentro de los cuales puede un sujeto crear válidamente derecho, con la consecuencia de que las normas dictadas fuera del campo así acotado son nulas (19)”.

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(18) Es lo que sucedía, por ejemplo, con la Constitución de 1979, cuyo artículo 105 otorgaba el rango constitucional a los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Estado peruano. Similar disposición puede encontrarse, por ejemplo, en Argentina, Costa Rica, Colombia o Guatemala, por sólo citar algunos casos.
(19) Ignacio de OTTO, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Editorial Ariel, Barcelona 1997, pág. 87.


En definitiva, el reglamento parlamentario es una fuente primaria porque la Constitución la ha creado directamente y, al establecer una reserva de materia parlamentaria en su favor, prohibiendo que otras fuentes puedan regularla, ha previsto también que sólo se encuentra subordinada a la Ley de Leyes (20).

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(20) Precisamente en estos argumentos se ha basado las duras críticas que cierto sector de la doctrina italiana ha realizado a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal alemán que ha excluido al Reglamento del parámetro o de entre las normas impugnables en la acción abstracta de inconstitucional. Por un lado, si las relaciones entre ley y reglamento parlamentario no se resuelven bajo los alcances del principio de jerarquía, sino únicamente por el de competencia, entonces es irrelevante, prima facie, cuál sea la posición del reglamento en el ordenamiento, en orden a considerar si éste integra o no el parámetro de control. Y es que no porque el reglamento parlamentario (si ese fuera el caso) se ubique entre las fuentes secundarias, por ello adolece de la capacidad para establecer condiciones y límites al proceso de producción legislativa; ya que tal capacidad –que no la tienen necesariamente todas las fuentes primarias-, se deriva del reenvío que una norma constitucional realiza. Por otro lado, no ha escapado tampoco a la doctrina que argumentos de esa naturaleza, destinados a preservar la autonomía parlamentaria en la vieja concepción decimonónica, puede terminar ocasionando más graves y costosos riesgos que aquél que buscan preservar. En particular, el que se deriva de la posibilidad de admitir, bajo tal criterio, que temas propios del reglamento parlamentario terminen siendo regulados por normas que formalmente ocupen el rango de la ley (caso de los decretos legislativos, por ejemplo). Cf. Stefano María Cicconetti, Ob. cit, pág. 78 y sgtes.


6. EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO COMO ACTO LEGISLATIVO ESTATAL CON RANGO DE LEY EN EL ORDENAMIENTO PERUANO


Por cierto, la polémica sobre si el reglamento parlamentario es o no una fuente formal del derecho y cuál sea la posición que ocupe en el sistema normativo, es un tópico que no ha suscitado mayores problemas en el ordenamiento peruano (21). Se trata de un tópico resuelto por la propia Constitución de 1993, que, al margen de lo expuesto anteriormente, la ha calificado como una norma con “rango de ley” (inciso 4º del artículo 200).

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(21) Víctor GARCÍA TOMA, Análisis sistemático de la Constitución peruana de 1993, Universidad de Lima, T. 2, Lima 1998, pág. 292-293.


Dicho precepto constitucional, en efecto, al tiempo de establecer que el reglamento parlamentario ocupa el mismo nivel de cualquier fuente primaria –esto es, se trata de una norma con rango de ley y, por tanto, sólo sometida a la Constitución-, resuelve implícitamente lo concerniente a su naturaleza jurídica, ya que la considera como una de las muchas fuentes que integran el ordenamiento jurídico estatal y no, por cierto, que sólo se trata de una ordenación interna del Parlamento.

En ese sentido, ninguna consecuencia jurídica cabe que se infiera del hecho que la Constitución la denomine “reglamento”. Se trata de una norma singular, sub specie juris, cuyo nomen se deriva de la propia Norma Normarum y, como tal, distinta de las demás fuentes creadas por ella. Por ello, su comprensión no puede intentarse a partir de la estructura, ámbito de aplicación e incluso procedimiento de aprobación a los que se encuentran sujetas las demás fuentes primarias del ordenamiento, ya que ninguna de ellas puede comprenderse en relación a las demás, sino en cuanto a sus propias características constitucionalmente establecidas.

Se trata, ciertamente, de una fuente cuyo ámbito material de regulación no es libre, sino restringida a la regulación de una materia específica, la que tiene que ver precisamente con la “materia parlamentaria”, es decir, con la organización, funcionamiento, recursos y estatuto jurídico de los miembros del Congreso (22). De allí que ninguna otra fuente, así sea de origen parlamentario, pueda válidamente regular aquellas materias que la Constitución le ha reservado (23). Sin embargo, de ello no se desprende, como ha afirmado Ramón Punset, “superioridad formal alguna de los reglamentos parlamentarios frente a la eventual norma invasora, sino, simplemente, inferioridad de esta última respecto de la Constitución, que es quien ha establecido la reserva” (24).

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(22) Andrea MANZELLA, Il Parlamento, citado, pág. 20 y sgtes. Silvano Tosi, Derecho Parlamentario, Miguel Angel Porrúa, México 1996, pág. 76 y sgtes.
(23) Sobre el principio de competencia, a parte de la literatura ya citada, puede verse: Franco MODUGNO, “Fonti del Diritto (gerarchia delle)”, Enciclopedia del Diritto, Aggiornamente, Giuffrè editore, Milano 1997, pág. 567 y sgtes. Alfonso CELOTTO, “Coerenza dell´ordinamento e soluzione delle antinomie nell´applicazione giurisprudenziale”, en Franco Modugno, Appunti per una Teoria generale del Diritto, Giappichelli editore, Torino 2000, pág. 218. Véase, asimismo, Federico SORRENTINO, “Le fonti del Diritto”, en Manuale di Diritto Pubblico, a cura de G. Amato e A. Barbera, T. 1, Il Mulino, Bologna 1999, pág. 121-122.
(24) Ramón PUNSET, Las Cortes Generales, CEC, Madrid 1981, pág. 93.

Por cierto, del establecimiento de tal reserva en favor del reglamento no sólo se deriva la incapacidad de otras fuentes para regular aquello que tiene que ver con el funcionamiento, la organización y el estatuto jurídico de los congresistas. Se deriva también el carácter vinculante de sus disposiciones, no sólo en relación al mismo Parlamento, que de esta forma queda limitado por la Constitución y su reglamento, sino también más allá de su fuero natural, trascendiendo, por tanto, el ámbito parlamentario (25).

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(25) Sobre el carácter externo de las normas del reglamento parlamentario, Alessandro PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto, citado, pág. 406.


Según Pizzorusso (26) tal eficacia externa del reglamento resulta “no sólo de la circunstancia que las disposiciones del reglamento parlamentario regulan a diversos sujetos que no son órganos de las cámaras que la han adoptado... sino también del hecho que las normas procedimentales allí establecidas regulan la formación (y por tanto inciden sobre la validez) de actos destinados a ejercitar sus efectos en las relaciones de todos los ciudadanos”(27).

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(26) Alessandro PIZZORUSSO, Delle fonti del diritto, citado, pág. 409.
(27) Aunque con referencia a la Constitución de 1979, pero cuya argumentación puede, trasladarse para explicar la situación en la Carta del 93, acerca del valor externo de las normas del reglamento parlamentario en el ámbito de las comisiones de investigación parlamentaria: Francisco EGUIGUREN PRAELI, “Las comisiones de investigación parlamentaria: alcances, atribuciones y funcionamiento”, en el libro del mismo autor, Diez años de régimen constitucional en el Perú 1980-1990. Los retos de una democracia insuficiente, CAJ, Lima 1990, pág. 255 y sgtes.


7. EL REGLAMENTO PARLAMENTARIO COMO NORMA CON “FUERZA DE LEY”

Sin embargo, la Constitución peruana también señala que el reglamento tiene “fuerza de ley” (art. 94). En el constitucionalismo decimonónico, la expresión “fuerza de ley” denotaba dos características bien marcadas (28). A saber: a) una fuerza activa, traducida en la capacidad de innovar el ordenamiento jurídico estatal; y, b) una fuerza pasiva, esto es, capacidad para resistir a modificaciones o derogaciones por parte de normas secundarias, es decir, de normas de rango infralegal, en tanto que por encima de la ley no había norma distinta a la Constitución (29).

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(28) Cf. al respecto, Francisco RUBIO LLORENTE, “Rango de ley, fuerza de ley, valor de ley”, en AA.VV., Las fuentes del derecho, Universitat de Barcelona, Barcelona 1983, pág. 31 y sgtes.
(29) No es la fuerza de ley, sino el principio de competencia, el que articula las relaciones del Reglamento Parlamentario con las otras fuentes a las que la Constitución les ha asignado el mismo rango, esto es, el de fuentes primarias. Véase, las interesantes reflexiones de Vezio CRISAFULLI, “Gerarchia e competenza nel sistema costituzionale delle fonti”, en Rivista trimestrale di diritto pubblico, Anno X, 1960, pág. 770 y sgtes.

Según Ramón Punset, en la medida que las relaciones entre Ley y reglamento parlamentario no se articulan bajo los alcances del principio de jerarquía, sino por el principio de competencia, la expresión “fuerza de ley” sería superflua (30), pues entre ellas no existe ni fuerza activa ni fuerza pasiva. Sin embargo, aquello no quiere decir que la caracterización del reglamento parlamentario como norma con “fuerza de ley” carezca por completo de significado. Sus consecuencias se proyectan sobre las demás normas del ordenamiento parlamentario (resoluciones legislativas, resoluciones del Presidente, etc), cuya creación precisamente el reglamento regula.
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(30) Ramón PUNSET, Las Cortes Generales, citado, pág. 94. Cf. sobre el significado de la expresión “fuerza de ley”, Fausto Cuocolo, “Gli atti dello stato aventi `forza di legge´”, en Rivista trimestrale di diritto pubblico, Año XI, 1961, pág. 97-198, así como el trabajo de Rubio Llorente citado en la nota 28.


Desde esta perspectiva, la fuerza de ley del reglamento parlamentario quiere decir que éste no puede ser alterado por ningún acto o norma secundaria de orden parlamentario, es decir, por normas y actos de jerarquía inferior (como pueden ser los acuerdos de la mesa directiva, las resoluciones del Presidente o, incluso, cierta clase de resoluciones legislativas), ya que sus disposiciones son capaces de resistir modificaciones y derogaciones provenientes de otros medios que no sean los autorizados por el reglamento parlamentario. Y, de otro, que la capacidad para innovar el ordenamiento parlamentario sólo puede realizarse mediante el reglamento.

En definitiva, en cuanto fuente primaria, el reglamento parlamentario goza de la misma fuerza pasiva que cualquier otra fuente de su mismo rango, lo que se traduce en la capacidad para resistir derogaciones o modificaciones de fuentes (parlamentarias) de jerarquía inferior. A su vez, su fuerza activa, esto es, su capacidad para innovar el ordenamiento jurídico se encuentra limitada constitucionalmente al ámbito que se le ha reservado, a saber, el que se desprende de la organización del Parlamento y la regulación del status jurídico de sus miembros.