Del voto secreto al mandato imperativo: el caso Silvana Robles y la caciquización del Congreso.

Del voto secreto al mandato imperativo: el caso Silvana Robles y la caciquización del Congreso.

Por Iván Oré Chávez.

Abogado y politólogo. Ha sido distinguido con el primer lugar del I Concurso Nacional de Investigación Jurídica, realizado en el marco de la III Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC 2003), por la investigación Historia social de las Constituciones; obtuvo el primer lugar del VII Seminario Taller de Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, categoría Tesistas, por la investigación Libre mercado y AFPs (2004); recibió el tercer lugar del II Concurso de Artículos de Investigación Jurídica «La familia desde la perspectiva de los derechos humanos», organizado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, la Comisión de Magistrados del Área de Familia, la Corte Superior de Justicia de Lima y el Centro de Investigaciones Judiciales (2011); y fue ganador del Concurso de Ponencias del I Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, organizado por la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con la ponencia Mirada crítica de la reforma de la Ley N.° 32155 (2025). Asimismo, integra la nómina de colaboradores de la Revista Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas «Nómadas», editada por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.

 

Cuando un senador debe exhibir su cédula para acreditar obediencia y evitar un proceso disciplinario, deja de representar a la Nación para representar la voluntad del cacique de su organización política. El voto deja de ser secreto, el mandato deja de ser representativo y la Constitución cede ante la disciplina impuesta por el partido. El mandato imperativo ha evolucionado. Antes ordenaba el voto; hoy exige mostrar la cédula para comprobar la obediencia. El cacique del siglo XXI ya no necesita sentarse al lado del parlamentario para decirle cómo votar. Le basta con exigirle que le enseñe la cédula al momento de su votación.

 

Por "caciquización del Congreso" entendemos el proceso mediante el cual las cúpulas de los partidos políticos sustituyen progresivamente la voluntad constitucionalmente libre del representante de la Nación por mecanismos internos de control, verificación y sanción, transformando el mandato representativo en una relación de obediencia partidaria.

 

I. El falso debate

Durante varios días, la opinión pública ha sido arrastrada hacia una pregunta tan morbosa como irrelevante: ¿por quién votó realmente Silvana Robles? La prensa, las redes sociales y los propios actores políticos convirtieron esa incógnita en el centro del debate nacional, alimentando sospechas, especulaciones y acusaciones de traición. Sin embargo, esa pregunta ha servido para ocultar el verdadero problema.

Mientras el país discutía el contenido de una cédula, pasó inadvertido un hecho mucho más grave: un partido político reconoció públicamente haber exigido a sus parlamentarios revelar el contenido de una votación secreta y haber sometido a una senadora a un procedimiento disciplinario por negarse a hacerlo.

Ese es el auténtico escándalo constitucional. La discusión ya no consiste en determinar por quién votó Silvana Robles, sino en responder una pregunta infinitamente más importante:

¿Puede un partido político convertir una votación secreta en una votación vigilada bajo la amenaza de suspensión o expulsión?

Si la respuesta fuera afirmativa, el secreto del voto parlamentario dejaría de existir. Bastaría que cada partido exigiera a sus congresistas exhibir la cédula para verificar su obediencia. La Constitución dejaría de proteger la libertad del representante de la Nación y pasaría a proteger, en los hechos, la voluntad de cuestionados caciques partidarios.

Esta columna no pretende descubrir quién emitió un determinado voto. Pretende demostrar cómo una discusión cuidadosamente dirigida hacia el morbo terminó ocultando un problema mucho más profundo: la sustitución del mandato representativo por el mandato imperativo impuesto desde las cúpulas partidarias.

 

II. El acuerdo de la bancada

Horas antes de la elección de la primera Mesa Directiva del Senado para el período legislativo 2026-2027, las bancadas que conformaban el bloque opositor adoptaron un acuerdo político según el cual sus integrantes exhibirían públicamente el contenido de sus cédulas de votación antes de depositarlas en el ánfora. De acuerdo con lo informado por Infobae, el propósito del acuerdo era garantizar la transparencia durante una elección considerada decisiva para la conformación de la nueva Mesa Directiva.

Concluida la votación, la senadora Silvana Robles no exhibió el contenido de su cédula. Horas después, la bancada de Juntos por el Perú se reunió para evaluar lo ocurrido y anunció la apertura de un procedimiento disciplinario en su contra.

Al informar la decisión, Roberto Sánchez declaró:

"La bancada tuvo un acuerdo de manera conjunta de ser transparente en la emisión de su voto. Como derecho discrecional correspondía mostrar el voto. En ese sentido, la parlamentaria, la senadora Silvana Robles, no lo hizo." (Infobae, 27 de julio de 2026).

A continuación, anunció la medida adoptada:

"La senadora está suspendida desde ahora en sus derechos en la bancada. Mientras dure esta investigación sumaria y, de verificarse con el debido proceso y el reglamento, corresponderá su expulsión." (Infobae, 27 de julio de 2026).

Posteriormente, al explicar el fundamento de la decisión, agregó:

"Cuando se toma un acuerdo de cumplimiento por los diputados, por los senadores, se tiene que cumplir. Esa es la lección. Y quien transgrede, con el debido proceso, tiene que iniciarse una investigación por una conducta presunta que todo el Perú ha visto." (Infobae, 27 de julio de 2026).

Por su parte, Silvana Robles rechazó las acusaciones de haber favorecido a la lista encabezada por Miguel Torres. Sostuvo que no mostrar la cédula obedeció a un "descuido involuntario" y afirmó que nunca tuvo la intención de incumplir el acuerdo previamente adoptado por la bancada (Infobae, 27 de julio de 2026).

En consecuencia, los hechos que sirven de base para el presente análisis son claros: existió un acuerdo para exhibir las cédulas de votación; una senadora no mostró la suya; la bancada inició un procedimiento disciplinario; la suspendió de sus derechos dentro del grupo parlamentario; y anunció que, de comprobarse el incumplimiento del acuerdo, podría ser expulsada de la organización política.

 

III. Lo que dice la Constitución

Toda Constitución revela aquello de lo que desconfía. La Constitución peruana desconfía de la concentración del poder. Por eso divide funciones, establece controles recíprocos y reconoce derechos fundamentales. Pero también desconfía de una forma de dominación menos visible: aquella que convierte al representante de la Nación en un simple monigote ejecutor de órdenes ajenas.

Por esa razón, el artículo 93 de la Constitución no deja margen para la ambigüedad:

"Los senadores y diputados representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación."

La primera parte de la norma responde a una pregunta esencial: ¿a quién representa un congresista? La respuesta constitucional es inequívoca: a la Nación. No representa a su partido político, a su bancada, al dirigente que elaboró la lista electoral ni al financista de la campaña. Todos ellos pudieron contribuir a que llegara al Congreso, pero ninguno es el titular de la representación política que la Constitución le confiere.

La segunda parte explica por qué esa representación debe ser libre: "No están sujetos a mandato imperativo". La Constitución proscribe cualquier mecanismo que sustituya la voluntad del representante por la voluntad de un tercero.

La propia Real Academia Española define el mandato imperativo como el "mandato en que los electores, generalmente en tiempos pasados, fijaban el sentido en que los elegidos habían de emitir su voto". La definición es reveladora, porque identifica el elemento esencial de esta institución: la imposición del sentido del voto.

Durante siglos, Europa conoció ese modelo. Los representantes acudían a las asambleas con instrucciones obligatorias impartidas por quienes los habían designado. No deliberaban ni decidían; simplemente ejecutaban un mandato previamente recibido. El constitucionalismo liberal rompió con ese esquema y sustituyó la obediencia por la representación nacional.

Sin embargo, las instituciones evolucionan y las formas de dominación también.

Hoy ya no resulta necesario entregar al parlamentario una orden escrita indicándole cómo debe votar. Basta con exigirle que posteriormente demuestre cómo votó. Quien puede verificar el voto puede controlar al representante. Y quien puede controlar al representante puede imponer, en los hechos, un mandato imperativo sin necesidad de llamarlo así.

Ese es el verdadero alcance del artículo 93. La Constitución no protege únicamente el acto físico de introducir una cédula en un ánfora. Protege la libertad interior del representante frente a cualquier estructura de poder que pretenda sustituir su voluntad por la voluntad de otro.

Durante décadas se creyó que el mandato imperativo había desaparecido con las monarquías absolutas. La realidad demuestra algo distinto. No desapareció; simplemente cambió de domicilio. Salió de los antiguos estamentos y encontró refugio en las corruptas cúpulas de los partidos políticos. Ya no habla en nombre del rey o su gremio; habla en nombre del cacique partidario. Ya no se impone mediante un edicto real, sino mediante acuerdos internos no públicos, expedientes disciplinarios, suspensiones y amenazas de expulsión. Cambiaron los instrumentos, pero la esencia permanece intacta: sustituir la voluntad del representante de la Nación por la voluntad de quien controla el aparato partidario.

 

IV. Lo que dicen los Reglamentos

Hasta este punto podría sostenerse que el acuerdo de la bancada era simplemente una decisión política interna. Sin embargo, esa conclusión cambia cuando se examinan las normas que regulaban la elección de la Mesa Directiva del Senado.

El Reglamento del Congreso de la República, aprobado mediante Resolución Legislativa del Congreso N.° 004-2025-2026-CR, establece como regla general que las votaciones parlamentarias son públicas. No obstante, el artículo 63 introduce una excepción expresa:

"Todas las votaciones son públicas, salvo que dos tercios de los miembros hábiles del Pleno de cada cámara acuerden que sean secretas."

El mismo artículo añade:

"Las votaciones secretas se realizan recibiendo cada parlamentario una cédula, expresando su voto en ella y depositándola en el ánfora."

La norma no deja margen para la duda. Cuando el ordenamiento opta por la modalidad de cédula y ánfora, lo hace para preservar el carácter secreto de la decisión individual del parlamentario.

Ese mismo criterio es reproducido por el Reglamento del Senado. Su artículo 90 dispone:

"Por cédulas. En las votaciones secretas, cada senador recibe una cédula en la que expresa su voto y la deposita en el ánfora."

Pero el dato decisivo aparece en el artículo 17 del mismo reglamento, que establece que la elección de la Mesa Directiva del Senado se realiza mediante votación secreta por cédulas. Es decir, el propio legislador parlamentario decidió que esa elección estuviera protegida por una garantía específica: el secreto del voto.

Ese detalle modifica completamente el análisis. Si el Reglamento hubiera previsto una votación pública, ninguna controversia constitucional existiría sobre la publicidad del sufragio parlamentario. Pero ocurrió exactamente lo contrario: el propio Congreso optó deliberadamente por una votación secreta.

En consecuencia, el secreto del voto no constituía una simple práctica parlamentaria ni una cortesía política. Era una garantía jurídica incorporada expresamente al procedimiento de elección de la Mesa Directiva. Precisamente por ello adquiere relevancia que, concluida la votación, una organización política exigiera a sus integrantes revelar el contenido de una cédula emitida en un procedimiento que el propio ordenamiento había calificado como secreto.

 

V. La nulidad del acuerdo de bancada

Hasta este punto el caso podría presentarse como una simple controversia política. Sin embargo, el problema cambia de naturaleza cuando se analiza desde la jerarquía normativa. En un Estado constitucional de derecho, ninguna decisión interna de una organización política puede modificar, restringir o dejar sin efecto una garantía establecida por la Constitución o por una norma de jerarquía superior. La autonomía partidaria existe, pero no es absoluta; encuentra su límite en el orden constitucional.

En el presente caso, la secuencia normativa es clara. La Constitución prohíbe el mandato imperativo; el Reglamento del Congreso establece que determinadas votaciones deben realizarse mediante cédulas por tener carácter secreto; y el Reglamento del Senado dispone que la elección de su Mesa Directiva se efectúe precisamente mediante esa modalidad. Frente a ese marco jurídico, un acuerdo interno de bancada pretendió imponer una obligación incompatible con esas normas: exigir a los senadores revelar el contenido de una cédula emitida en una votación que el propio ordenamiento había calificado como secreta.

La contradicción resulta evidente. Si el Reglamento garantiza el secreto del voto, un acuerdo partidario no puede convertirlo en un voto verificable. Si la Constitución proscribe el mandato imperativo, una organización política no puede crear mecanismos destinados a comprobar la obediencia de sus parlamentarios. La autonomía partidaria no comprende la facultad de restringir garantías constitucionales ni de dejar sin efecto normas de jerarquía superior.

Desde esa perspectiva, el acuerdo de bancada no constituye simplemente una decisión política discutible. Puede sostenerse que es jurídicamente inaplicable por contravenir normas imperativas de jerarquía superior. Ninguna organización política puede sustituir, mediante una regla interna, un procedimiento parlamentario diseñado por el propio ordenamiento constitucional.

La paradoja es evidente. El Reglamento estableció una votación secreta para proteger la libertad del representante; el acuerdo de bancada utilizó esa misma votación para controlar su obediencia. En otras palabras, pretendió transformar una garantía constitucional en un mecanismo de disciplina partidaria. En un Estado constitucional de derecho, la validez de un acuerdo no depende de la voluntad de quienes lo suscriben, sino de su conformidad con el ordenamiento jurídico.

 

VI. Del mandato representativo al mandato imperativo

El mandato imperativo no consiste únicamente en ordenar a un parlamentario cómo debe votar. Esa es su manifestación más rudimentaria. En las democracias contemporáneas el poder opera de otra manera: ya no necesita impartir la orden; le basta con verificar el cumplimiento, fiscalizar la conducta y sancionar al disidente. El resultado constitucional, sin embargo, es exactamente el mismo.

La secuencia es sencilla: voto secreto, control partidario y mandato imperativo. Quien puede verificar el contenido del voto puede controlar al representante; quien puede controlar al representante puede imponer obediencia mediante la amenaza de una sanción disciplinaria. La libertad deja de ser una garantía para convertirse en un riesgo.

La Real Academia Española define corromper como "alterar y trastocar la forma de algo", "pervertir" y "hacer que algo se deteriore". Eso fue precisamente lo que ocurrió con el mandato representativo. No fue derogado; fue corrompido. Conservó su nombre constitucional, pero se alteró su funcionamiento hasta ponerlo al servicio de la disciplina partidaria de una nomenklatura ilegítima.

La RAE define también viciar como "anular o quitar el valor o validación de un acto". El acuerdo de bancada no eliminó formalmente el secreto del voto; lo vició. Conservó la apariencia de una votación secreta mientras anulaba su contenido mediante un mecanismo de verificación y castigo.

Ese es el mandato imperativo del siglo XXI. Ya no se impone diciendo cómo votar; se construye obligando a demostrar cómo se votó. El representante deja de responder exclusivamente a la Constitución y comienza a responder, por encima de ella, a la voluntad de los oscuros intereses de un aparato partidario.

La Real Academia Española define "monigote" como la "persona sin carácter, que se deja manejar por otros". La definición resulta especialmente ilustrativa desde el punto de vista constitucional. Si un parlamentario debe revelar el contenido de una votación secreta para demostrar obediencia y evitar un procedimiento disciplinario, deja de actuar como un representante libre de la Nación para aproximarse, precisamente, a aquello que el artículo 93 quiso impedir: un representante manejado por los usurpadores de la voluntad popular.

 

VII. La coacción

El análisis del caso no se agota en el Derecho Constitucional. Los hechos descritos también permiten examinar la tipicidad prevista en el artículo 151 del Código Penal, que sanciona a quien, mediante amenaza, obliga a otro a hacer lo que la ley no manda o le impide hacer lo que ella no prohíbe.

El primer elemento típico es la amenaza. En el presente caso, esta no consistió en violencia física, sino en la advertencia expresa de iniciar un procedimiento disciplinario contra la parlamentaria que incumpliera el acuerdo de bancada, procedimiento que podía culminar con la suspensión de sus derechos dentro del grupo parlamentario y su eventual expulsión de la organización política. Esa consecuencia fue anunciada públicamente por el propio vocero de la bancada al justificar la medida adoptada.

El segundo elemento consiste en obligar a otro. El acuerdo interno no tuvo un carácter meramente declarativo. Su finalidad fue obtener una conducta específica de todos los integrantes de la bancada: exhibir el contenido de la cédula utilizada en una votación que el propio Reglamento calificaba como secreta. La conducta exigida era uniforme y su incumplimiento activaba el procedimiento disciplinario previamente anunciado.

El tercer elemento exige que la conducta impuesta consista en hacer lo que la ley no manda. Ninguna disposición constitucional, legal o reglamentaria obliga a un senador a revelar el contenido de una cédula emitida en una votación secreta. Por el contrario, todo el procedimiento parlamentario fue diseñado para garantizar la reserva del sufragio. La obligación de exhibir la cédula no nació del ordenamiento jurídico, sino exclusivamente de un acuerdo interno de bancada.

La subsunción resulta entonces claramente identificable:

• Amenaza: inicio de un procedimiento disciplinario, suspensión y eventual expulsión.
• Conducta exigida: exhibir el contenido de la cédula de votación.
• Conducta no impuesta por la ley: revelar el sentido de un voto emitido en una votación secreta.

Sobre esa base, los hechos presentan adecuación típica al supuesto previsto en el artículo 151 del Código Penal. Corresponderá al Ministerio Público determinar, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, si existen elementos para formular una imputación y, posteriormente, al Poder Judicial establecer si concurren los demás presupuestos de la teoría del delito. Sin embargo, esa valoración institucional no modifica el objeto del presente análisis: los propios hechos públicamente reconocidos permiten sostener, prima facie, la adecuación típica de la conducta al tipo penal de coacción.

 

VIII. El verdadero precedente

El verdadero riesgo de este caso no radica en la suspensión de una parlamentaria, sino en el precedente que podría dejar para el Congreso. Si se acepta que una bancada puede exigir a sus integrantes revelar el contenido de una votación secreta bajo la amenaza de sanciones disciplinarias, mañana podrá exigir la exhibición de la cédula, una fotografía del voto o cualquier otro mecanismo de verificación. El secreto del sufragio parlamentario desaparecerá sin necesidad de modificar una sola disposición constitucional o reglamentaria.

Los precedentes institucionales rara vez nacen de grandes reformas. Con frecuencia se construyen mediante prácticas políticas que, toleradas una vez, terminan incorporándose como reglas de funcionamiento. Así surgen las convenciones constitucionales: usos reiterados que complementan el funcionamiento de las instituciones allí donde el texto constitucional guarda silencio.

Sin embargo, no toda práctica reiterada merece convertirse en una convención constitucional. En las democracias constitucionales maduras, las convenciones fortalecen el orden jurídico y hacen operativos sus principios. En las democracias institucionalmente degradadas ocurre lo contrario: las prácticas informales dejan de complementar la Constitución para sustituirla; dejan de desarrollar sus principios para vaciarlos de contenido. La técnica constitucional es reemplazada por la chabacanería política, y el Derecho termina subordinado a los acuerdos de las turbias cúpulas partidarias.

Ese es el verdadero precedente que este caso podría dejar. No la suspensión de una parlamentaria, sino la aceptación de una práctica mediante la cual una garantía constitucional deja de depender de la Constitución para quedar sometida a la disciplina interna de los partidos políticos. Las constituciones rara vez son derogadas de manera frontal; normalmente son corrompidas desde dentro. Conservan su texto, pero pierden su eficacia. El Parlamento seguirá llamándose representativo, aunque la representación habrá quedado silenciosamente capturada por el aparato partidario.

 

IX. Conclusión

La Constitución quiso representantes de la Nación; las cúpulas partidarias han terminado formando delegados sometidos a la voluntad de sus dirigentes. Cuando un senador debe exhibir la cédula de una votación secreta para evitar un procedimiento disciplinario, el voto deja de ser una garantía de libertad, el mandato representativo degenera en mandato imperativo y la voluntad de la Nación comienza a ser sustituida por la voluntad corrupta del cacique del partido.

Lo más preocupante es que este fenómeno ya no se impone únicamente desde las dirigencias partidarias. Son los propios parlamentarios quienes aceptan colocarse en una relación de subordinación incompatible con la representación nacional. Renuncian, en los hechos, a la independencia que la Constitución les reconoce y aceptan someter el ejercicio de su cargo a un poder que no emana del pueblo, sino de la estructura interna de una dudosa organización política.

La paradoja constitucional resulta evidente. El pueblo elige representantes para que ejerzan libremente un mandato en nombre de la Nación; sin embargo, algunos de esos representantes terminan actuando como si el verdadero titular del mandato fuera la nomenklatura del partido que los postuló. La soberanía popular es desplazada por la obediencia partidaria, y el mandato constitucional queda subordinado a una autoridad privada que la Constitución nunca reconoció como depositaria de la representación nacional.

Ese es el verdadero problema que revela el caso Silvana Robles. No se trata únicamente de una votación secreta ni de una sanción disciplinaria. Se trata de la progresiva sustitución de la soberanía popular por la soberanía de los aparatos partidarios. Y cuando los propios representantes aceptan esa sustitución, ya no solo se degrada una garantía constitucional; comienza a degradarse la propia democracia representativa.