OBSERVACIONES PRESIDENCIALES A LAS LEYES

OBSERVACIONES PRESIDENCIALES A LAS LEYES

VICTOR JULIO ORTECHO VILLENA(*)

(*) Decano, Profesor de Derechos Humanos en la Facultad de Derecho y C.C.P.P. y Director de la Escuela de Postgrado de la Universidad Privada Antenor Orrego. Profesor en la Escuela de Postgrado, Maestría en Derecho Administrativo y Constitucional de la Universidad Nacional de Trujillo. Miembro del Comité Editorial de la Revista Jurídica del Perú.

Sumario : 1. Proceso de formación de las leyes. 2. Etapa de promulgación y publicación. 3. La no promulgación o veto relativo. 4. Observaciones. Presidenciales. 5. Control de constitucionalidad por parte del Ejecutivo. 6. Mal uso de las observaciones y los lobby. 7. Excesivas facultades legislativas del Ejecutivo. 8. Necesidad del control de la función legislativa del Ejecutivo.

1. Proceso de formación de las leyes . Como es sabido la formación y promulgación de las leyes, se desarrolla mediante el recorrido de obligadas etapas, como son la Iniciativa, que se presenta mediante un proyecto y en la forma tal, como si ya fuera ley ,es decir con los respectivos artículos. El proyecto pasa a Estudio de la Comisión respectiva. Esta emite un dictamen. Luego el dictamen para al Pleno del Congreso, para el consiguiente Debate y Aprobación.

Por cierto que excepcionalmente y cuando la naturaleza de un proyecto y las circunstancias concretas lo permiten, por acuerdo del pleno del Congreso, se puede pasar a debate y aprobación con dispensa del dictamen de comisión. Por otra parte, cuando se trata de un sistema bicameral, que es el ha funcionado predominantemente en el Perú, y es muy posible que regresemos a dicho sistema, un proyecto de ley, después de haber sido debatido y aprobado en una de las cámaras, pasa a la otra cámara, para su revisión, en la que, será objeto de un nuevo debate y aprobación.

2. Etapa de promulgación y publicación . La etapa final de una ley, la constituye la promulgación y publicación y ésta corre a cargo del Presidente de la República ; formalidad que no solamente representa una de las más importantes relaciones entre el Poder Legislativo y el Ejecutivo, sino que nuestras constituciones históricamente le han concedido al presidente ( y así sucede en el Derecho Comparado, en los países de sistema presidencialista), esa facultad ,por ser el máximo representante del Estado y personifica a la Nación y por tanto es el quien debe ordenar se de cumplimiento a tal ley, para lo que dispone su publicación .

3. La no promulgación o veto relativo .Aprobada la ley por el Legislativo, es enviada al Presidente para su promulgación, concediéndole un término. De las doce constituciones que hemos tenido, la Constitución vigente de 1993, la de 1979, de 1839 y de 1834, señalaban quince días como término para la promulgación. Las otras constituciones ( la de 1826,1828,1856,1860,1867,1920 y 1933, concedían diez días ).La primera constitución de 1823, no concedía término porque prescribía que el mismo Congreso promulgaba sus leyes.

En el término de los quince días que prescribe la Constitución vigente para la promulgación, el Presidente tiene tres alternativas: promulgar la ley, no promulgarla y en este caso, es el Congreso quien la promulga y observar la ley que se le ha alcanzado para su autógrafa. En las dos últimas alternativas el presidente está haciendo uso de una facultad que representa una especie de veto relativo a la norma aprobada. Si simplemente no la promulga, está salvando o dejando de comprometer su firma, dejando a salvo su posición política o su concepción personal sobre la materia de que trata la ley. Así por ejemplo, resulta interesante recordar que a fines del siglo XIX, el Presidente Nicolás de Piérola, a despecho de su voceado democratismo, no suscribió la ley, que introducía por primera vez la garantía del hábeas corpus y para referirnos a tiempos recientes, el Presidente Valentín Paniagua, no firmó la ley que configura una causal más para el divorcio absoluto, la separación de hecho de los cónyuges. Dejó para que lo promulgue el Congreso.

La tercera alternativa, la de observar la ley enviada por el Congreso, en el fondo es un veto que hace el Presidente, sin embargo deja el camino para que el Congreso reconsidere la ley que aprobó o para que insita y en ese caso, sería el mismo Congreso el que la promulgue.

4. Observaciones presidenciales. Ni la Constitución ni ninguna otra norma señala las razones por las cuales, el Presidente puede observar la ley. Debe interpretarse que las leyes deben darse en función de los intereses del país y de los intereses mayoritarios de la población y ellos de una u otra manera están diseñados en las políticas trazadas por el régimen político, mas específicamente en su plan de gobierno. Si una ley por promulgarse, no es exequible, es decir no está orientada al logro de tales propósitos, es justificable las observaciones presidenciales.

Histórica y sociológicamente se conoce que , en las primaveras democráticas que ha vivido el Perú, en su vida republicana ( mayor tiempo han gobernado los gobiernos de facto ), han sido los más conspicuos representantes de la Oligarquía, la que ha tratado de influir en los parlamentos, para que las leyes, se aprueben en función de sus intereses, o cuando menos que estos no sean tocados y sin en el parlamento no conseguían sus propósitos, trataban de influir ante el Ejecutivo, en la etapa de la promulgación y obtener las observaciones presidenciales, que atenuaran los supuestos perjuicios que le hubiesen podido deparar las leyes a promulgarse.

Otra conducta en esta materia está representada, por las pocas observaciones presidenciales a las leyes .Esto ha sucedido, cuando en el Congreso, existía una mayoría adicta y obsecuente al Ejecutivo, y por consiguiente debemos colegir que , las leyes mas controvertidas, eran previamente coordinadas con el gobierno.

5. Control de constitucionalidad por el Poder Ejecutivo. Una razón y que muy poco se usa, es la observación presidencial de las leyes, por que estas adolecen de inconstitucionalidad. Mediante este tipo de observación, el presidente realizaría un control especial de constitucionalidad, al cual el distinguido jurista argentino Pedro Nèstor Sagües, denomina control especial, del Ejecutivo.

Si nuestros presidentes hicieren uso de este mecanismo jurídico inmediato de control de constitucionalidad, seguramente resultaría casi innecesaria la acción de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, o cuando menos la etapa de promulgación sería un buen filtro de control.

Y no creemos que en el Perú, la apatía por este tipo de control, se deba a la ignorancia jurídica presidencial, pues los jefes de estado, sean agrónomos o economistas, deben tener para ello asesores especializados. Lo que sucede en las observaciones presidenciales a las leyes por promulgar, pesan más los fines que persiguen las normas legales o la materia misma que ha sido objeto de aprobación.

6. Mal uso de l as observaciones y la intervención de lobbys. Con el régimen actual del Presidente Toledo, está sucediendo un fenómeno muy especial, en materia de observaciones de leyes. Desacostumbradamente son numerosas las observaciones y no precisamente se hacen con alguna de las finalidades anteriormente señaladas, ya de control de constitucionalidad o de buscar coherencia en la legislación que se va aprobando y los intereses del país cuando menos de las mayorías.

Las observaciones que se han hecho a varias leyes, responden a compromisos o supuestos compromisos con intereses empresariales, predominantemente extranjeros, y para lo cual se alega la necesidad de promover la inversión extranjera en nuestro país Incluso se aduce que existen de por medio contratos leyes, que según voceros del gobierno son inmodificables (son inmodificables aunque sean inconstitucionales).

Sobre las inversiones extranjeras, que el neoliberalismo criollo, ha venido sosteniendo desde la época del fujimorismo, como la panacea del desarrollo, es muy discutible, sobre todo cuando a las empresas se les ha dado acceso, vía la privatización de empresas y servicios públicos, con tasaciones subvaluadas y a ello se ha agregado facilidades de “ estabilidad tributaria” ( esta última que no es sino exoneración tributaria por varios años, mientras que al pequeño empresario o al contribuyente individual, no se le persona el pago de impuestos ) .

La observación mas escandalosa ha sido la referente a la ley que eliminaba la llamada renta básica en el servicio telefónico; que al pagarse por servicio que no se presta, constituye un atentado contra el derecho a la propiedad o el patrimonio de los usuarios , y que por consiguiente atenta contra la legalidad y la constitucionalidad . Sin embargo, en este caso mas han pesado los intereses de la empresa española Telefónica, que por aquel concepto se ha beneficiado de muchos millones de soles.

No se tiene pruebas, pero huelgan los comentarios y especulaciones, en el sentido que, en el indicado caso, han mediado la intervención de lobbys para hacer sus gestiones ante el propio Presidente cuando asistía un certamen en Suiza o a través de un político embajador para hacer gestiones en Lima, incluso ante representantes a Congreso, en la etapa de volver a tratar la ley observada

7. Excesivas facultades legislativas del Poder Ejecutivo . Es de elemental conocimiento que, el organismo legisferante es el Poder Legislativo, sin embargo por las necesarias relaciones entre los poderes, en principio, el Ejecutivo tiene básicas funciones legislativas, tales como la iniciativa en las leyes, así como dar el visto bueno mediante la promulgación y publicación de las leyes. Sin embargo, desde la Constitución de 1979, el Ejecutivo tiene facultades para expedir Decretos legislativos, por delegación del Congreso y para actuar en un período determinado. A partir de la Constitución de 1993, el Ejecutivo en forma expresa, tiene la facultad de expedir Decretos de Urgencia, en materia económica y financiera y en casos de emergencia. De ello resulta que el Ejecutivo es el gran legislador, cuando menos desde el puntote vista cuantitativo, aparte de la potestad de reglamentar las leyes que da el Congreso, cuando estas requieran viabilizar su aplicación.

Por cierto que la legislación delegada es una vía legislativa que desde hace buen tiempo emplean estados más adelantados que el nuestro, pero en ello debe primar en materias que técnicamente pueden ser elaboradas mejor por sectores del Ejecutivo que están directamente comprometidos en ello, y para lo cual suelen apoyarse en comisiones de expertos, tal por ejemplo elaborar un Código Civil o un Código Penal. Pero ni el Congreso debe excederse en las facultades delegatorias que le concede el Art.104 de la Constitución, ni el Ejecutivo expedir decretos legislativos, ampliando la materia que se le ha concedido o el tiempo que se le ha dado.

También es frecuente que los dos últimos presidentes, han hecho abusivo uso de la facultad que le concede el inciso 19 del Art. 118, para dictar medidas extraordinarias en materia económica y financiera, mediante Decretos de Urgencia, pues en algunos casos, se han expedido estos decretos especiales sobre materias que no son directamente económica y financieras y menos se ha tratado de casos extraordinarios y de emergencia.

Si el Ejecutivo expide decretos legislativos, extendiéndose en la materia o en el tiempo que se le ha concedido si el Presidente expide decretos de urgencia dentro de los límites que señala la Constitución, sencillamente el jefe de Estado, incurre en infracción constitucional.

8. Necesidad de control de las funciones legislativas del Ejecutivo. Cuando la norma constitucional señala que “El Presidente de la República da cuenta al Congreso o a la Comisión Permanente de cada decreto legislativo” , no debe entenderse que es sólo para que tome conocimiento sino para que se vea si se ha cumplido adecuadamente con la delegación, y en caso necesario modificar en la parte o las partes necesarias, usando el procedimiento de modificación de cualquier otra norma legal.

Con mayor razón, tratándose de Decretos de Urgencia el Congreso tiene facultad de expresa de poder modificarlos o derogarlos.