LA ELIMINACION DE LA CONCILIACION EN VIOLENCIA FAMILIAR ANTE EL MINISTERIO PUBLICO

LA ELIMINACION DE LA CONCILIACION EN VIOLENCIA FAMILIAR ANTE EL MINISTERIO PUBLICO
EDUARDO MEZA FLORES(*)
(*)Magíster en Derecho Civil con estudios doctorales en Derecho en la Universidad Católica Santa María de Arequipa. El presente artículo está dedicado a la memoria del Sr. Alberto Peralta.
Introducción.- I. Generalidades.- II. El Texto Unico Ordenado de la Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar.- III. Del proceso de violencia familiar.- IV. Improcedencia de la conciliación en los casos de violencia familiar.- 4.1. Derechos humanos.- 4.2. Conciliación extrajudicial.- 4.3. Conciliación en sede fiscal.- 4.3.1. Ejecución de actas de conciliación y legitimación extraordinaria activa del Ministerio Público.- A. Actas de conciliación y títulos de ejecución.- B. Legitimación extraordinaria activa del Ministerio Público.- 4.4. Conciliación judicial.- V. A manera de conclusión.
INTRODUCCIÓN .
Mediante el artículo 2° de la Ley Nº 27982 publicada en el Diario Oficial "El Peruano" el 29 de mayo del año en curso se derogaron los artículos 13, 14 y 15 del Texto Unico Ordenado de la Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar, Ley N 26260, aprobado por Decreto Supremo N 006-97-JUS; en tanto que se modificaron los artículos 10, 16, 20 y 30. Los efectos de la Ley N° 27982 han sido principalmente la eliminación de la conciliación en materia de violencia familiar en sede fiscal, la improcedencia del abandono en los procesos judiciales de violencia familiar, la importancia que se han concedido a las medidas de protección y la celeridad de las investigaciones por la Policía Nacional. Sin embargo las derogaciones efectuadas pueden generar ciertos efectos no previstos en la norma antes mencionada que inciden directamente en las personas que han sido o son víctimas de violencia familiar.
I. GENERALIDADES .
Al tratar el tema de la familia en el Perú se hace indispensable el concientizar la pluralidad cultural y la variedad de formas familiares que se pueden identificar. Así, para Violeta Sara-Lafosse, la familia se clasifica a partir de dos aspectos, como son el de la composición del grupo familiar -que supone las relaciones de parentesco, como también las formas de inicio del grupo y el tamaño de éstos- y el de su estructura.
Desde el punto de vista de la composición familiar se tiene en cuenta las que son integradas en términos de relaciones de parentesco más o menos cercanas, y aun inexistentes. Dentro de éstas tenemos las familias nucleares -que constituyen la mayoría en el Perú-, los extensos y los compuestos. A ello debemos agregar que la conformación de una vida familiar no se inicia necesariamente con el matrimonio, sino, también con la cohabitación, la cual ha ido incrementándose en los últimos años. En tanto que la llegada de los hijos determina la clasificación de las familias en biparentales o monoparentales -como el caso de el abandono paterno-; así como las familias pequeñas o numerosas.
En atención a la perpectiva estructural se considera a la familia institucional, caracterizada por normas y reglas tradicionales de orden patriarcal y a los roles conyugales segregados; y a la familia compañerismo, símil de la democracia y de los roles conyugales conjuntos.
Cuando se trata de establecer la estructura de las familias peruanas existen una serie de limitaciones; sin embargo, a partir de estudios de psiquiatría social se clasifican a las familias urbanas del Perú como despóticas, patriarcales y compañeras. De estas, la familia despótica suele ser caracterizada como un grupo que incumple sus funciones sustanciales, existiendo primordialmente un ambiente de violencia, resentimientos e inseguridades(1)
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(1) Violeta Sara-Lafosse afirma que la familia denominada "despótica" es una familia aberrante, es decir, un grupo humano en el cual hay relaciones sexuales como expresión de dominio, los hijos son el resultado de esas relaciones y no son asumidos responsablemente ni amados por el padre . La personalidad de sus miembros se ve afectada por un ambiente de violencia, odio, inseguridad. Es aberrante porque se caracteriza por ser nociva para sus propios integrantes en oposición a la noción misma de familia como grupo que permite el desarrollo de sus miembros.
II. EL TEXTO UNICO ORDENADO DE LA LEY DE PROTECCIÓN FRENTE A LA VIOLENCIA FAMILIAR .-
La legislación nacional define la violencia familiar a partir de una concepción amplia, determinando las formas que puede asumir.
En este sentido el artículo 2 del DS. N 006-97-JUS Texto Unico Ordenado de la Ley N° 26260; define a la violencia familiar como cualquier acción u omisión que cause daño físico o psicológico, maltrato sin lesión, inclusive la amenaza o coacción graves y/o reiteradas, así como la violencia sexual que se produzca entre cónyuges, excónyuges, convivientes, exconvivientes, ascendientes, descendientes, parientes colaterales hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de finidad; quienes habitan en el mismo hogar, siempre que no medien relaciones contractuales o laborales; quienes hayan procerado hijos en común, independientemente que convivan o no, al momento de producirse la violencia.
La Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar se caracteriza por adoptar decisiones de políticas públicas por parte del Estado, estableciendo que la violencia familiar en el ámbito privado es un problema público ante el cual debe intervenir el Estado y la sociedad, y consagra mecanismos civiles de protección inmediata para las víctimas de violencia en el hogar.
III. DEL PROCESO DE VIOLENCIA FAMILIAR .
La normatividad adjetiva básica está dada por el DS. N° 006-97-JUS -"Texto Unico Ordenado de la Ley N° 26260, Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar"-; así como por el DS. N° 002-98-JUS "Reglamento del Texto Unico Ordenado de la Ley de Violencia Familiar"; la parte pertinente de la Ley N° 27337 "Código de los Niños y Adolescentes" y por el Código de Procedimientos Civiles en aplicación supletoria.
De acuerdo a las modificaciones introducidas por la Ley N° 27982 a partir de la vigencia de dicha norma no cabe convocar a audiencia de conciliación por el Fiscal de Familia, quien al recibir la petición o apreciar de oficio los hechos de violencia familiar deberá dictar, bajo responsabilidad, las medidas de protección inmediatas que la situación exija.
Las medidas de protección inmediatas que se adopten a solicitud de la víctima, o por orden del Fiscal incluyen sin que la enumeración sea limitativa, el retiro del agresor del domicilio, impedimento de acoso a la víctima, suspensión temporal de visitas, inventarios sobre sus bienes y otras medidas de protección inmediata que garanticen su integridad física, psíquica y moral.
El Fiscal de Familia debe hacer de conocimiento del Juez de Familia las medidas de protección adoptadas, en caso de formalizar la demanda. Interpuesta la demanda de violencia ante el Juez de Familia, esta debe sustanciarse como Proceso Unico, conforme a las disposiciones del Código de los Niños y Adolescentes con las modificaciones que el TUO de la Ley N° 26260 detalla; siendo improcedente la declaración de abandono.
El texto derogado del artículo 15 establecía además otro proceso para el caso de aquellos nuevos hecho de violencia familiar que implicaban el incumplimiento de las actas de conciliación anteriormente celebradas ante el Ministerio Público sobre la misma materia; expresando en su último párrafo que el incumplimiento de la conciliación concedía al Fiscal el derecho de recurrir al Juez de Familia, para exigir judicialmente su ejecución. Ello, debido a que se confirió al acta de conciliación los efectos previstos en el Artículo 328 del Código Procesal Civil, norma concordante con el Art. 713 del mismo Código adjetivo.
Al haberse derogado los artículos 13 al 15 del TUO de la Ley N° 26260 se ha eliminado, a partir del 30 de mayo pasado, la conciliación ante el Ministerio Público, el que anteriormente estaba en la obligación de citar a audiencia de conciliación.
IV. IMPROCEDENCIA DE LA CONCILIACIÓN EN LOS CASOS DE VIOLENCIA FAMILIAR .
4.1. Derechos Humanos .- La importancia asumida por el problema que constituye la violencia familiar y el énfasis que el Estado le está brindado se debe a que ésta, constituye un serio atentado contra los derechos humanos, ya que vulnera -entre otros- el derecho a la vida, a la integridad física y mental, a no ser sometidos a tratos inhumanos o degradantes, a la salud.
Tales derechos se encuentran no sólo en el Derecho natural sino que también han sido reconocidos por los Estados como derechos humanos y fundamentales. En nuestro caso se encuentran consagrados en el Artículo 2 incisos 1 y 24 literal h) al igual que en el artículo 7 de la Constitución Política del Perú(2); siendo que la defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad constituyen el fin supremo de la sociedad y del Estado(3). En este sentido debe tenerse en cuenta la Declaración Universal de los Derechos Humanos(4), la Convención sobre los Derechos del Niño(5), la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia Contra la Mujer, Convención de Belém do Pará, aprobada por Resolución Legislativa N° 26583 del 25 de marzo de 1996(6); la Declaración de la Conferencia Mundial de los Derechos Humanos de Viena(7); la Declaración sobre Eliminación de la Violencia contra la Mujer adoptada por la Asamblea General de la ONU el 1º de diciembre de 1993(8) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer(9).
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(2) Pablo Luis Manili expresa que “ la Constitución de Perú de 1979 fue la primera en hablar de la jerarquía constitucional de los tratados de derechos humanos, pero lamentablemente las mayorías políticas en ese país reemplazaron, en 1993, esa Constitución por otra que es idéntica a la española. La doctrina de ese país ha hecho enormes esfuerzos por extraer de esa norma una interpretación similar a la que emanaba de la ley fundamental de 1979. Incluso algunos se animaron a hablar de ‘bloque de constitucionalidad' “ (Pablo Luis Manili , La Recepción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos por el Derecho Constitucional , en Revista Jurídica del Perú , Año LII N° 39, octubre del 2002, Pg. 48).
(3) Los derechos humanos suelen ser considerados como los atributos que tiene toda persona, inherentes a su dignidad, que el Estado está en el deber de respetar, garantizar o satisfacer; no dependiente del reconocimiento o concesión estatal. Pedro Nikken en su artículo "El Concepto de Derechos Humanos" expresa que en el Derecho constitucional, las manifestaciones originales de las garantías a los derechos humanos se centró en lo que hoy se califica como derechos civiles y políticos, que por esa razón son conocidos como 'la primera generación' de los derechos humanos. Su objeto es la tutela de la libertad, la seguridad y la integridad física y moral de la persona, así como de su derecho a participar en la vida pública. Para Norberto Bobbio el gran problema no es el fundamentar los derechos humanos, sino el protegerlos; ello, por cuanto considera que el problema de la fundamentación se encuentra resuelto por la Declaración Universal de los Derechos Humanos aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948. En cuanto a las actividades desarrolladas por los organismos internacionales para la tutela de los derechos humanos -expresa-, pueden ser considerados bajo tres aspectos: promoción, control y garantía. Por las de promoción se entiende el conjunto de acciones que se orienta hacia el doble objetivo de inducir a los Estados que no tienen una disciplina específica para la tutela de los derechos humanos a introducirla e inducir a los que ya la tienen a perfeccionarla tanto en cuanto al Derecho sustancial como al adjetivo. En el aspecto de control comprende al conjunto de medidas que los distintos organismos internacionales ponen en práctica para verificar si las recomendaciones han sido acogidas y los tratados respetados y en que grado. En tanto que por la actividad de garantía se entiende la organización de una verdadera tutela jurisdiccional de carácter internacional, sustitutiva de la nacional. (Norberto Bobbio, Presente y Provenir de los Derechos Humanos en Derechos Humanos, Edición Oficial del Ministerio de Justicia, WG Editor EIRL., Lima, 1995).
(4) Aprobada por Resolución Legislativa N° 13282 del 9 de diciembre de 1959; la cual en su artículo tercero indica que "todo individuo tiene derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona"; en tanto que en su artículo quinta preceptúa que "nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes".
(5) Aprobada por Resolución Legislativa N° 25278 del 03 de agosto de 1990. En el Preámbulo de dicha Convención se considera que, de conformidad con los principios proclamados en la Carta de las Naciones Unidas, la libertad, la justicia y la paz en el mundo se basan en el reconocimiento de la dignidad intrínseca y de los derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana. Que la familia, como grupo fundamental de la sociedad y medio natural para el crecimiento y el bienestar de todos sus miembros, y en particular de los niños, debe recibir la protección y asistencia necesaria para poder asumir plenamente sus responsabilidades dentro de la comunidad. Se resalta la necesidad de proporcionar al niño una protección especial, que ha sido enunciada en la Declaración de Ginebra de 1924 sobre los Derechos del Niño y en la Declaración de los Derechos del Niño adoptada por la Asamblea General el 20 de noviembre de 1959 y reconocida por la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. En su artículo 3º preceptúa que "los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para garantizar que el niño se vea protegido contra toda forma de discriminación o castigo por causa de la condición, las actividades, las opiniones expresadas o las creencias de sus padres, o sus tutores o de sus familiares”.
(6) Considera que para efectos de esta Convención debe entenderse por violencia familiar contra la mujer cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufirmiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como privado. En su Capítulo II se señalan los derechos protegidos y en el Capítulo III, los Deberes de los Estados, conviniendo en adoptar -entre otros-, por todos los medios apropiados y sin dilaciones, políticas orientadas a prevenir, sancionar y erradicar dicha violencia, actuando con la debida diligencia para prevenir, investigar y sancionar la violencia contra la mujer (Inc.b, Art. 7º); adoptar los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño y otros medios de compensación justos y eficaces (Inc.g, Art. 7º) .
(7) En el inciso c) del numeral tres respecto a la Igualdad de Condición y los Derechos Humanos de la Mujer, la que es parte del capítulo referido a la Igualdad, Dignidad y Tolerancia, la Conferencia Mundial -realizada en 1993- estableció la importancia de la labor destinada a eliminar la violencia contra la mujer en la vida pública y privada. Entre las naciones que la aprobaron estuvo incluido el Perú.
(8) En este documento la violencia contra la mujer es definida como el acto que incluye daño físico, sexual o psicológico, incluyendo la amenaza, coerción o arbitraria privación de la libertad que ocurre en el ámbito público o privado; siendo considerada como una forma de violación de los derechos humanos.
(9) Sanciona la violencia contra la mujer como una grave violación de los derechos humanos, reconociendo que toda mujer tiene derecho a una vida libre de violencia.
En nuestra legislación nacional, concordante con las normas constitucionales referidas anteriormente, el artículo 5° del Código Civil preceptúa que: "El derecho a la vida, a la intergidad física, a la libertad, al honor y demás inherentes a la persona humana son irrenunciables y no pueden ser objeto de cesión. Su ejercicio no puede sufrir limitación voluntaria, salvo lo dispuesto por el artículo 6".
Este artículo comprende los derechos esenciales de la persona que, al mismo tiempo, constituyen el fundamento de todos los demás derechos y libertades. En tal sentido, se destaca en primer lugar el derecho a la vida, el cual es básico entre los derechos inherentes a la persona humana siendo presupuesto indispensable de todos los demás; sin su existencia carecería de sentido hacer referencia a los otros derechos. En tanto que el derecho a la integridad física comprende el derecho a la salud, en su más amplia significación, con la connotación psicosomática que le permita el total desarrollo de su personalidad.
Sobre el particular Carlos Fernández Sessarego expresa que teniendo en cuenta "... la especial calidad de los derechos alojados en el artículo 5, que son inherentes a la condición misma de la persona humana y, por ende, al preponderante interés social en su protección , se ha establecido que son irrenunciables , que no pueden ser objeto de cesión y que su ejercicio no puede sufrir limitación voluntaria, lo que remarca el carácter de orden público que conlleva esta norma"(10).
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(10) Carlos Fernández Sessarego , Derecho de las Personas , Edi. Grijley, Pg. 60.
Son por tales razones que no resultan siendo derechos negociables, por lo que no sería procedente la conciliación extrajudicial en los procesos de violencia familiar, ya que se estarían contrariando normas de carácter imperativo y de orden público.
4.2. Conciliación Extrajudicial .- Inicialmente la Ley de Conciliación Extrajudicial - Ley N° 26872- no excluyó como materia no negociable los casos de violencia familiar(11); pero, posteriormente, luego de advertirse la importancia de los derechos implicados se expidió la Ley N° 27398 que en su artículo 2° modificó el artículo 6° de la Ley N° 26872 determinando que no procede la conciliación extrajudicial en los casos de violencia familiar, ya que se estarían contrariando normas de carácter imperativo y de orden público(12).
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(11) El Art. 5° de la Ley N° 26872 define a la conciliación extrajudicial como una institución que se constituye en un mecanismo alternativo para la solución de conflictos, por el cual las partes acuden ante un Centro de Conciliación o al Juzgado de Paz Letrado a fin que se les asista en la búsqueda de una solución consensual al conflicto.
(12) El artículo 6° de la Ley N° 26872 fue modificado por el Artículo 2° de la Ley N° 27398, publicada el 13-01-2001, cuyo texto es el siguiente:
“Artículo 6.- Carácter obligatorio.- El procedimiento conciliatorio es un requisito de admisibilidad para los procesos a que se refiere el Artículo 9.
No procede la conciliación extrajudicial cuando:
a) La parte emplazada domicilia en el extranjero;
b) En los procesos contencioso administrativos;
c) En los procesos cautelares;
d) De ejecución;
e) De garantías constitucionales;
f) Tercerías;
g) En los casos de violencia familiar; y,
h) Cuando se trate de derechos y bienes de incapaces a que se refieren los Artículos 43 y 44 del Código Civil.
La conciliación será facultativa en aquellos asuntos en los que el Estado sea parte”.
Cabe, igualmente, tener en cuenta la modificación introducida en el artículo 30° del TUO. de la Ley N° 26260 por la Ley N° 27982 la que prohibe a las Defensorías Municipales del Niño y del Adolescente llevar adelante audiencias de conciliación destinadas a resolver conflictos originados por violencia familiar(13).
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(13) Texto del artículo 30° modificado por Ley N° 27982 del 29-05-2003: "Artículo 30º.- Las Defensorías Municipales del Niño y del Adolescente, podrán en ejercicio de sus atribuciones, llevar adelante audiencias de conciliación destinadas a resolver los conflictos señalados en los líterales c) y d) del artículo 45º del Código de los Niños y Adolescentes, con excepción de los conflictos originados por violencia familiar.
Las Actas derivadas de estas conciliaciones, tienen carácter obligatorio."
4.3. Conciliación en sede Fiscal . - La Ley Nº 26260 "Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar", se publicó el 23 de diciembre de 1993 y el Texto Unico Ordenado de dicha Ley, Decreto Supremo 006-97-JUS, el 27 de junio de 1997; este último en su artículo 13° -vigente al 29 de abril del 2003- establecía la obligación del Fiscal de convocar a la víctima y al agresor a audiencia de conciliación, para buscar una solución que permita el cese de los actos de violencia, siendo nulos los acuerdos que legitimen los actos de violencia y aquellos referentes a la renuncia de derechos de la víctima. En tanto que el artículo 15° de dicha norma expresaba que el acta de conciliación tendría los efectos previstos en el artículo 328° del Código Procesal Civil, siendo que el incumplimiento de la conciliación concedía al Fiscal el derecho de recurrir al Juez de Familia, para exigir judicialmente su ejecución(14).
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(14) Los textos vigentes al 29 de mayo del 2003 de los artículos 13° al 15° del TUO de la Ley N° 26260 -antes de su derogatoria por la Ley N° 27982- fueron:
“Artículo 13.- El Fiscal convocará a la víctima y al agresor a audiencia de conciliación, para buscar una solución que permita el cese de los actos de violencia. Son nulos los acuerdos que legitimen las actos de violencia y aquellos referentes a la renuncia de los derechos de la víctima. Para dicha conciliación, podrá requerirse del apoyo psicológico correspondiente.
El Fiscal está obligado a suspender la conciliación, cuando la víctima experimente temor ante coacción presente o eventual y se sienta en una situación de inseguridad o se desista de participar en ella. El proceso sólo se reinicia tomándose las medidas necesarias para garantizar la seguridad e integridad de la víctima”.
“Artículo 14.- La citación al agresor se efectuará bajo apercibimiento de ser denunciado por delito de resistencia o desobediencia a la autoridad en caso de inconcurrencia a que se refiere el Artículo 368 del Código Penal”.
“Artículo 15.- El acta de conciliación, tendrá los efectos previstos en el Artículo 328 del Código Procesal Civil.
El incumplimiento de la conciliación concede al Fiscal el derecho de recurrir al Juez de Familia, para exigir judicialmente su ejecución”.
De acuerdo a dicha norma, hasta el 29 de mayo del 2003 el Ministerio Público estaba en la obligación de convocar a los agresores y víctimas de violencia familiar a una audiencia de conciliación; en caso llegarse a un acuerdo conciliatorio, el acta tenía los efectos del artículo 328° del Código Procesal Civil, es decir, surtía los mismos efectos que la sentencia con autoridad de cosa juzgada ; por lo que, en caso de incumplirse el acuerdo, el Fiscal debía interponer demanda de ejecución de acta de conciliación de violencia familar, de conformidad con el artículo 713º del Código Procesal Civil -pudiendo también ejecutarse a pedido de parte-, procediéndose de conformidad con las reglas del Capítulo III del Título V de la Sección Quinta del Código Procesal Civil (proceso de ejecución de resoluciones judiciales).
Para la Organización Human Rights Watch, las enmiendas de 1997 mejoraron significativamente la ley original. Sin embargo, estas modificaciones no resolvieron todas las deficiencias de la ley y dejaron algunos aspectos especialmente inquietantes; dentro de estos últimos consideraba la obligatoriedad de la citación para la audiencia de conciliación:
“En virtud de la Ley de Violencia Familiar, las mujeres que denuncian la violencia familiar tienen la obligación de someterse a una sesión de conciliación con sus agresores antes de poder seguir adelante con el procesamiento. La ley exige que los fiscales de familia citen a la víctima y al responsable de la violencia familiar para una audiencia de conciliación. Aunque entendemos que esto es el reflejo de la tendencia general en el Perú a la resolución extrajudicial de conflictos, nos preocupa que el requisito de que las mujeres acepten el empleo de la conciliación en los casos de violencia familiar pueda ser especialmente inadecuado en gran cantidad de casos. (...) En la práctica, las sesiones de conciliación imponen obligaciones inadecuadas a las víctimas de la violencia, desvían los casos del juicio y retrasan el acceso de las víctimas a remedios concretos. Casi nunca se aplican los acuerdos alcanzados en estas sesiones, y el incumplimiento sólo conlleva una sanción mínima. En este contexto, no se tratan como debería muchos casos de violencia familiar, es decir como delitos que deberían ser juzgados y sancionados, sino que se media entre las partes como si se tratara de conflictos civiles entre partes iguales con demandas legítimas en competencia”(15).
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(15) En: http://www.hrw.org/spanish/press/2000/peru_mujeres_mem3.html#tratar
En este sentido, Human Rights Watch recomendaba abolir el carácter obligatorio de los procedimientos de conciliación en los casos de violencia familiar; y de mantenerse, el procedimiento debía ser optativo para las víctimas, las que necesariamente tendrían que contar con asistencia legal gratuita para decidir si optaban a favor de la conciliación encima de sus otras alternativas.
En un pronunciamiento público, del 26 de noviembre de 1999, el “Estudio de Defensa de los Derechos de la Mujer”, Demus, expresaba que al permitir la conciliación en casos de violencia familiar el Estado abandonaba su rol de cautelar los derechos ciudadanos y sancionar faltas o delitos. Finalmente indicaba que para toda conciliación se requiere equidad y libertad para tomar acuerdos. Este hecho, señalaban, no ocurre en los casos de violencia en el hogar, donde una de las partes ha sido menoscabada en su integridad física y mental(16).
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(16) En: http://www.cimac.org.mx/noticias/991126.html
4.3.1. Ejecución de actas de conciliación y legitimación extraordinaria activa del Ministerio Público . - Con la dación de la Ley Nº 27981 se han derogado los artículos 13° al 15° de la Ley Nº 26260 por lo que a partir del 30 de mayo del 2003 no es materia conciliable la violencia familiar en ningun ámbito extrajudicial, ni aún en el fiscal. Las razones anteriormente expuestas anteriormente justifican dicha exclusión. Sin embargo las derogaciones indicadas han originado opiniones encontratadas en cuanto a los derechos contenidos en las actas de conciliación ya celebradas y sus efectos. En este sentido se plantean los siguientes cuestionamientos.
A. ACTAS DE CONCILIACIÓN Y TÍTULOS DE EJECUCIÓN .
Para este efecto es importante tener en cuenta algunos conceptos básicos relacionados con la problemática generada por el conflicto de normas en el tiempo, como son la aplicación inmediata, ultraactiva y retroactiva de las normas(17).
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(17) Así, para Marcial Rubio Correa la "aplicación inmediata de una norma es aquella que se hace a los hechos, relaciones y situaciones que ocurren mientras tiene vigencia, es decir, entre el momento en que entra en vigor y aquél en que es derogada o modificada.
Aplicación ultraactiva de una norma es aquella que se hace a los hechos, relaciones y situaciones que ocurren luego que ha sido derogada o modificada de manera expresa o tácita, es decir, luego que termina su aplicación inmediata.
Aplicación retroactiva de una norma es aquella que se hace para regir hechos, situaciones o relaciones que tuvieron lugar antes del momento en que entra en vigencia, es decir, antes de au aplicación inmediata" (Marcial Rubio Correa , Retroactividad, Irretroactividad y Ultraactividad , en Para Leer el Código Civil , Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial 1986; Pgs. 25-26).
Resultan igualmente importantes traer a colación algunas teorías relacionadas con los conceptos anteriores como el de los derechos adquiridos, según la cual los derechos adquiridos son aquellos que han entrado en nuestro dominio, que hacen parte de él y de los cuales ya no puede privarnos aquel de quien lo tenemos(18); y en consecuencia, como señala Aníbal Torres Vásquez, aplicada a los supuestos de la irretroactividad de las leyes, la nueva ley no puede alcanzar a los derechos adquiridos antes de su vigencia.
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(18) Op.cit. Pg. 29.
En tanto que según la Teoría de los hechos consumados "... la nueva ley rige a los hechos producidos durante su vigencia, pues los hechos consumados durante la vigencia de la ley antigua se rige por esta. Según esta teoría, para resolver el conflicto de leyes en el tiempo se debe averiguar no si un derecho se adquirió bajo el régimen de la ley antigua, sino si en el hecho de la realidad se cumplió totalmente todos los elementos del supuesto normativo de la norma derogada, es decir, si el hecho real se realizó íntegramente estando vigente la norma antigua"(19)
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(19) Aníbal Torres Vásquez , Código Civil , 5ta. ed., Editorial Temis S.A., Bogotá- Colombia, 2000, Pgs. 24 a 25.
El artículo III del Título Preliminar del Código Civil expresa que "la ley se aplica a las consecuencias de las relaciones y situaciones jurídicas existentes. No tiene fuerza ni efectos retroactivos, salvo las excepciones previstas en la Constitución Política del Perú".
De acuerdo a ello, el Código Civil ha asumido la teoría de los hechos consumados, dejando de lado la aplicación ultraactiva e inclinándose por la aplicación inmediata de las normas jurídicas; en tanto que, respecto a la retroactividad nos remite a la Constitución Política del Perú.
El artículo 15° de la Ley Nº 26260 derogado establecía que el acta de conciliación tenía los efectos previstos en el Artículo 328° del Código Procesal Civil, es decir, los efectos de cosa juzgada. En este sentido hasta el 29 de mayo del 2003 en caso de incumplimiento del acta de conciliación la parte o el Ministerio Público procedía a demandar la ejecución del acta de conciliación de violencia familiar.
Sin embargo, a partir del 30 de mayo al haberse derogado el mencionado artículo ya no resulta procendente celebrar nuevas audiencias de conciliación y en consecuencia no existirán nuevas actas que pudieran ser materia de ejecución. De allí que la cuestión en debate resulta centrándose en (a) determinar si los acuerdos contenidos en las actas de conciliación anteriormente celebradas, mantienen vigencia y (b) si tales actas continúan siendo títulos de ejecución.
En cuanto al primer aspecto si consideramos a la conciliación como el acto por medio del cual las partes involucradas en una controversia recurren a un tercero imparcial, a fin de que les asista en la búsqueda de una solución consensual, en donde el acuerdo al que arriben, sea producto única y exclusivamente de la voluntad de las partes; tenemos que la conciliación es en sí un acto jurídico contenido en un acta, por lo que resulta aplicable el Código Civil en lo pertinente.
En aplicación del Art. III del Título Preliminar que consagra, como ya se dijo, la Teoría de los Hechos Consumados los acuerdos contenidos en el acta de conciliación anteriormente celebradas producen plenamente sus efectos debiendo ser respetados, no siendo aplicable retroactivamente la Ley Nº 27982; ello no significa una aplicación ultraactiva de los Arts. 13° al 15° derogados por dicha Ley.
Respecto al segundo aspecto, bajo el mismo razonamiento puede considerarse que tales actas de conciliación continúan teniendo la calidad que les reconocía el artículo 15° derogado al haber producido los efectos del Art. 328° del CPC. en su oportunidad. Es decir, que la conciliación cuando se celebró produjo los mismos efectos que la sentencia, teniendo actualmente la autoridad de cosa juzgada, por tanto, en caso de incumplimiento cabría la ejecución de tales actas de conformidad con el Art. 713° y siguientes del Código Procesal Civil.
En consecuencia consideramos que las actas de conciliación celebradas hasta el 29 de mayo del presente año mantienen su validez por los motivos expuestos; y, en caso de incumplimiento, resulta procedente el demandar la ejecución de éstas ante el Juzgado de Familia. De otro modo no sólo afectaríamos y desconoceríamos los hechos producidos durante la vigencia de los artículos 13° al 15° del TUO de la Ley N° 26260 que estuvo vigente en ese momento, sino que causaríamos graves problemas de seguridad jurídica y de desamparo a las víctimas de violencia familiar.
B. LEGITIMACIÓN EXTRAORDINARIA ACTIVA DEL MINISTERIO PÚBLICO .
En principio debemos considerar que de conformidad con el Art. 159 inciso 1 de la Constitución Política del Perú corresponde al Ministerio Público promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho.
Al respecto, Marcial Rubio Correa expresa que “existen circunstancias en que el Ministerio Público tiene la atribución de oficio; en algunos otros sólo la tiene a iniciativa de parte; y, finalmente, existen otros en los que puede iniciarse de una u otra manera. Son los códigos procesales los que establecen estos detalles en multitud de casos distintos”(20). Posteriormente agrega que “es importante destacar que el Ministerio Público, como dice el inciso primero de este artículo (159), protege no todos los intereses públicos, sino solamente los jurídicamente tutelados... El Ministerio Público no representa a la sociedad en todos y cada uno de estos aspectos, por más importantes que sean. Sólo lo hace cuando encuentra que existe una norma jurídica que ampara un determinado interés público y que no está siendo cumplido debidamente”(21).
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(20) Marcial Rubio Correa , Estudio de la Constitución Política de 1993 , T.V., Pontificia Universidad Católica del Perú Fondo Editorial 1999, Pg. 271.
(21) Op.Cit. Pg. 273.
En este sentido, y retomando el problema planteado, si las actas de conciliación ya celebradas al 29 de mayo del 2003 son títulos de ejecución; cabría preguntarse, en caso de incumplimiento, si el Ministerio Público mantiene actualmente la legitimación para demandar la ejecución judicial de tales actas que le confería el artículo 15° derogado del TUO de la Ley Nº 26260; el cual resultaba concordante con el inciso 1 del Art. 159° de la Constitución Política del Perú.
El Tema de la legitimación resulta siendo eminentemente de naturaleza procesal. Siguiendo a Montero Aroca la legitimación extraordinaria posibilita la interposición de pretensiones sin necesidad de reconorse a quien afirma la titularidad del derecho subjetivo y la imputación de la titularidad de la obligación. La regla general establece que la promoción eficaz de un proceso sólo se reconoce a quien afirme la titularidad del derecho subjetivo imputado, al mismo tiempo, la titularidad de la obligación. Excepcionalmente se puede promover un proceso sin realizar tales afirmaciones, sólo en los casos que así lo permita la Ley.
Estas excepciones son los supuestos de legitimación extraordinaria, y la concesión de la misma por norma expresa debido a causas privadas, sociales o públicas. Dentro de éste último supuesto se concede legitimación al Ministerio Público, en aquellos casos en los cuales el legislador considera que una materia en especial de nuestro ordenamiento civil se halla influenciada por un interés público.
Montero Aroca expresa que la ampliación o legitimación del Ministerio Público en estos casos responde a motivos políticos. Cuando la ley amplía la legitimación del Ministerio Público está reflejando la publicitación de los derechos subjetivos que sustrae de la disposición de los particulares, los cuales dejan de tener la libre disposición de los mismos. Cuando la ley priva de legitimación al Ministerio Público en alguna materia en la que antes sí la tenía está privatizando la misma.
Si apreciamos que la legitimación extraordinaria debe estar señalada expresamente por la ley al momento de interponerse la demanda, debemos considerar que al derogarse el Art. 15° del TUO de la Ley Nº 26260 el Ministerio Público ya no podría demandar la ejecución de actas de conciliación de violencia familiar; por lo que , en todo caso, quien debería demandar sería la parte perjudicada por el incumplimiento del acuerdo concilliatorio. Cabe recordar que el Ministerio Público únicamente interviene cuando existe una norma jurídica que ampara un determinado interés público el cual esta siendo incumplido; y que al derogarse la facultad del Ministerio Público para demandar la ejecución de las actas de conciliación en la materia referida, se ha pretendido privatizar la misma.
Tal situación dejaría al desamparo a una gran cantidad de personas víctimas de violencia familiar que bajo el marco jurídico vigente en su momento -que facultaba al Ministerio Público a demandar la ejecución del acta- celebraron acuerdos conciliatorios. Ello por cuanto la gran mayoría de víctimas de violencia familiar carecen de recursos necesarios para contratar los servicios de un abogado que se encargue de su proceso. Sobre el particular debe tenerse en cuenta que las conciliaciones se celebraron desde hace varios años en todo el país y que la violencia familiar sigue constituyendo un problema de primer nivel.
Existen también opiniones en el sentido que el Ministerio Público puede continuar demandando dichas ejecuciones, ya no en aplicación del artículo 15° derogado; sino del artículo 19° del mismo TUO de la Ley N° 26260 el cual expresa que el proceso se inicia por demanda de la víctima de violencia o su representante, o del Fiscal de Familia. Sin embargo debemos tener en cuenta que este artículo está comprendido dentro dentro del Capitulo Tercero de la Intervencion Judicial, Subcapitulo Primero de la intervencion del Juez Especializado de Familla, que se refeiere a los procesos de violencia familiar mas no a los de ejecución de actas de conciliación por incumplimiento.
En este sentido artículo 16° del TUO de la Ley 26260 –antes de su modificación por la Ley 27982- expresaba que al no haberse alcanzado la conciliación o por frustración de la misma, el Fiscal interponía demanda ante el Juez de Familia, la que se tramitaba con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18° de dicho TUO.; es decir, interponía demanda por violencia familiar. El texto actual vigente del artículo 16° es el siguiente:
“Artículo 16º.- Culminada la investigación, el Fiscal, además de haber dictado las medidas de protección inmediatas, interpondrá demanda ante el Juez de Familia, la que se tramitará con arreglo a lo dispuesto en el artículo 18º de la presente Ley” .
Como se aprecia, existen distintas interpretaciones y opiniones sobre los puntos tratados que en definitiva van a ocasionar diversas acciones por los operadores fiscales y judiciales, las que probablemente van a ocasionar consecuencias no previstas. De acuerdo a ello se hace necesario adoptar medidas que resuelvan prontamente y en forma definitiva estos inconvenientes; los que pudo evitarse de haber considerado la Ley N° 27982 un artículo que estableciera expresamente la plena validez de las actas de conciliación ya celebradas al 29 de mayo de 2003, su calidad de títulos de ejecución y la legitimidad extraordinaria activa del Fiscal de Familia para demandar la ejecución de dichas actas en caso de incumplimiento.
4.4. Conciliación Judicial .- Finalmente debemos indicar que existe cierto debate respecto a que debió establecerse en forma expresa que tampoco resulta posible la conciliación en sede judicial en los procesos de violencia familiar. Sin embargo ha de considerarse que tal prohibición no necesita ser expresamente establecida ya que por las razones expuestas en los primeros puntos, resulta evidente que si estamos frente a derechos indisponibles –al igual que en los procesos judiciales de interdicción civil- los jueces no podrán propiciar la conciliación debiendo dejar constancia en actas de tal situación.
A de apreciarse, además, que si bien el artículo 23° vigente del TUO. de la Ley de Protección Frente a la Violencia Familiar señala que el Juez podrá ejercer la facultad de conciliación, en los términos previstos por el artículo 13° de dicha Ley; este último artículo se encuentra derogado, siendo improcedente, por ende, la conciliación en los casos de violencia familiar tanto en el ámbito extrajudicial –incluyendo el fiscal-, así como en el judicial cuando nos encontramos ante derechos indisponibles.
V. A MANERA DE CONCLUSIÓN .
La problemática reseñada se debe principalmente a las distintas interpretaciones que respecto a los aspectos descritos se está generando entre los operadores jurídicos que tienen a su cargo estos asuntos, sobre todo en cuanto a la calidad de títulos de ejecución de las actas de conciliación y la legitimación extraordinaria activa del Ministerio Público.
Particularmente consideramos, por las razones expuestas, que las actas de conciliación celebradas al 29 de mayo del 2003 mantiene su validez y eficacia, constituyendo títulos de ejecución las que pueden ser demandadas en la vía correspondiente. En cuanto a la facultad del Fiscal de Familia para demandar la ejecución de dichas actas resulta muy discutible, aunque consideramos que al tratarse de una atribución especial ésta debe constar en forma expresa en la norma procesal correspondiente. En lo relativo a la conciliación judicial en los procesos de violencia familiar, cuando se trata de derechos indisponibles, no resulta factible dicha conciliación, debiendo el Juez de Familia hacerlo constar en forma expresa en el acta de audiencia correspondiente.
En todo caso, sería conveniente la dación de una norma que aclare estos aspectos, concediendo expresamente al Ministerio Público la facultad de ejecutar las actas de conciliación celebradas durante la vigencia de los artículos 13° al 15° del TUO de la Ley Nº 26260.