EL CONSEJO DE ESTADO EN COLOMBIA

EL CONSEJO DE ESTADO EN COLOMBIA
HERNÁN ALEJANDRO OLANO GARCÍA(1)
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(1) El doctor Hernán Alejandro Olano García nació en Santiago de Tunja, 1968. Es abogado por la Universidad La Gran Colombia, fundada por su abuelo materno. Especialista en Derecho Constitucional y Ciencias Políticas, en Historia del Derecho, en Derecho Canónico, en Derechos Humanos, en Bioética, en Docencia Universitaria y en Estrategia Militar en Universidades de Colombia, Venezuela y España. Magíster en Relaciones Internacionales. Doctor en Ciencias Políticas y en Ciencias Diplomáticas. Doctor H.C. en Derecho Canónico y en Derecho Nobiliario. PhD en Historia y en Servicio Social. Fue Secretario General de la Corte Constitucional, Director General Jurídico del Ministerio del Interior, etc. Profesor Asociado y Director del Área de Derecho Público y de la Revista Díkaion en la Facultad de Derecho de la Universidad de La Sabana. Miembro Correspondiente de la Academia Colombiana de Jurisprudencia. www.geocities.com/hernan_olano/
Dentro de la serie de Instituciones de Colombia que he querido iniciar a reseñar en la Revista Jurídica del Perú, el turno corresponde al Consejo de Estado, órgano supremo de la jurisdicción contencioso administrativa, con peculiaridades propias que aquí estudiaremos. En primer lugar abordaré su historia, para pasar a comentarlo de acuerdo con su actual estructura y funciones, siguiendo el texto de la Constitución y de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.
El 30 de octubre de 1817, a imagen y semejanza del Consejo de Estado francés y napoleónico de 1799, desde el Cuartel General de Angostura, Venezuela, EL Libertador Simón Bolívar expidió entre otros importantes decretos sobre organización del Estado, los que organizaban Tribunales y creaban el Consejo de Gobierno, el Tribunal del Consulado y el Consejo de Estado, titulado en ese decreto como “ Consejo Provisional de Estado ”,
La instalación del Consejo de Estado se produjo el 1 de noviembre de 1817, con las siguientes palabras del Genio de América:
" El Consejo de Estado está destinado a suplir, en parte, las funciones del Cuerpo Legislativo. A él corresponde la iniciativa de las leyes, reglamentos e instituciones que en su sabiduría juzgue necesarios a la salud de la República. Él será consultado por el poder Ejecutivo antes de poner en ejecución las leyes, reglamentos e instituciones que el Gobierno decreta. En todos los casos arduos, el dictamen del Consejo de Estado será oído, y sus divisas tendrán la más grande influencia en las deliberaciones del Jefe Supremo.
Señores Consejeros de Estado:
La instalación de un cuerpo tan respetable y digno de confianza del pueblo es una época fausta para la Nación. El Gobierno que, en medio de tantas catástrofes y aislado entre tantos escollos, no contaba antes con ningún apoyo, tendrá ahora por guía una congregación de ilustres militares, magistrados jueces y administradores, y se hallará en lo futuro, protegido, no sólo por una fuerza efectiva, sino sostenido de la primera de todas las fuerzas, que es la opinión pública. La consideración popular que sabrá inspirar al Consejo de Estado, será el más firme escudo del Gobierno" (2) .
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(2) BETANCUR CUARTAS, Jaime. Bolívar y el Consejo de Estado. En: Revista Bolivariana, # 103, Sociedad Bolivariana de Colombia, Bogotá, junio de 1988, pág. 28.
El Consejo de Estado, estaba integrado por el almirante, el jefe del estado mayor, el intendente general, el comisario general del ejército, el residente y los miembros de la Alta Corte de Justicia, los miembros del Tribunal de Secuestros y otros funcionarios, nombrados por el Gobierno. Su reunión se convocaba por el Jefe Supremo o Consejero Delegado que actuaba como Presidente y su primera sede estuvo ubicada en la Provincia de Guayana.
Las tres secciones del dicho Consejo: Estado y Hacienda; Marina y Guerra, e Interior y Justicia, que únicamente tenían voto consultivo, se dedicaban a las siguientes materias:
Sección Primera: Abraza las relaciones, todos los negocios del Estado y alta policía, arreglo de contribuciones directas e indirectas y administración de rentas.
Sección Segunda: Todo lo concerniente a la organización y movimiento de las fuerzas de tierra y mar y la administración militar, armas, víveres, vestuario, pertrechos y municiones.
Sección Tercera: La administración Civil y de Justicia, la policía municipal, todo lo relativo al fomento interior, comercio, agricultura, industria, instrucción pública, establecimientos de beneficencia, caminos, puentes y calzadas.
Sin embargo, vale la pena decir, que en nuestras primeras constituciones provinciales, ya se hacía referencia a la contribución de personalidades como Consejeros, por ejemplo, en el título IV, artículo 1° de la Constitución de Cundinamarca de abril de 181 hablaba de una " Representación Nacional ", compuesta por " el Presidente y Vicepresidente, Senado de Censura , dos consejeros del Poder Ejecutivo ; los miembros del legislativo y los tribunales que ejercen el Poder Judicial. Cuando el Rey está presente y en ejercicio de sus funciones, el Presidente y los consejeros del Poder Ejecutivo , y el Vicepresidente, que es Presidente del Senado de Censura, concurren como miembros de la Representación Nacional " (3). (el subrayado es nuestro).
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(3) POMBO, Manuel y GUERRA, José J. Constituciones de Colombia , Tomo I. Biblioteca del Banco Popular, Bogotá, 1986, pág. 319.
Esta Representación Nacional unida en pleno, tenía el tratamiento de Alteza Serenísima y los consejero citados, el de Señoría Ilustrísima, por cortesía, y familiarmente el de "Merced" y no tenían como hoy funciones jurisdiccionales, sino la de presenciar y solemnizar actos de primera importancia, como la jura o recibimiento del Rey (4), o del Presidente; el recibimiento de una embajada, y " otros en que se interese el decoro y seguridad nacional ".
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(4) Esta Constitución reconocía a Fernando VII de España como Rey de Cundinamarca.
En la Constitución de Tunja de 1811 no se consagró la figura de los Consejeros de Estado, pero en la de Antioquia de 1812, el Presidente del Estado, actuaba como Magistrado y para el mejor desempeño de sus funciones, tenía dos consejeros con voto consultivo forzoso en todos lo negocios graves que ocurrieran y en los demás que se les quisiera consultar, a tal punto que el Presidente era responsable de todas las providencias que dictare en ejercicio del Poder Ejecutivo; y sus Conejeros en aquellas que salieran conformes a su opinión, responderían in sólidum con el Presidente.
Ya la reforma a la Carta de Cundinamarca en 1813, incluyó nuevamente a dos consejeros con voto deliberativo como integrantes, junto con el Presidente, del Poder Ejecutivo, lo cual también estaba en la Constitución de Cartagena de Indias de 1812, con la diferencia que en ésta, el voto de los consejeros, aunque consultivo, no era resolutivo, sino en los casos que se expresaran, " y en éstos la firma de los tres será precisa, para que sean obedecidas sus providencias ".
En la segunda Constitución de Antioquia de 1815 y en la Constitución del Estado de Mariquita de ese mismo año, no se incluyó la institución consejeril.
Con nuestra primera Constitución, expedida en Cúcuta en 1821, se creó un Consejo de Gobierno, de acuerdo con su artículo 133, compuesto por el Vicepresidente de la República, un ministro de la Alta Corte de Justicia, nombrado por él mismo, y los Secretarios del Despacho. El voto del Consejo de Gobierno no era obligatorio, aunque debía pronunciarse en todos los casos de los artículos 46, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 125, 126, 127 y 128, es decir, conmoción interior, pena capital, privación de la libertad, suspensión de empleados ineptos, administración de justicia, nombramiento de empleados civiles y militares, nombramiento de ministros y agentes diplomáticos y oficiales desde Coronel hacia arriba, celebración de tratados de paz, alianzas, amistad, treguas, neutralidad y cualesquiera otros y objeciones presidenciales a los proyectos de ley.
Años más tarde, ante el fracaso de la Convención de Ocaña que pretendía modificar la Carta de Cúcuta y superar los resquemores por la expedición de la Constitución Boliviana de 1826, el Libertador se encargó nuevamente del Poder Ejecutivo y no quiso hacer uso de las facultades omnímodas que se depositaban en su persona, sino hasta que le fueron concedidas por más de la mitad de las poblaciones de la república en términos bien comprometedores. Es bien sabido que el ejercicio de la dictadura pugnaba con las ideas republicanas del Libertador.
Con fecha 27 de agoto de 1828 expidió el decreto orgánico de la dictadura que le habían conferido los pueblos con el título de Libertador Presidente y firmado también por José Manuel Restrepo como Secretario del Interior; Estanislao Vergara como Secretario de Relaciones Exteriores y Nicolás Tanco como Secretario de Hacienda.
En dicho Decreto, consideró que a él no le era posible abandonar la patria a los riesgos inminentes que corre, y que " como magistrado, como ciudadano y como soldado es mi obligación servirla ".
Así, esta Carta Fundamental, como serviría a la República durante buen tiempo, buscaba liberar a la nación de los estragos de la anarquía santanderista y proveer del modo posible a su conservación y futura prosperidad, consolidando la unión del Estado, restableciendo la paz interior y haciendo las reformas que fueren necesarias, creando demás de un Consejo de Ministros, el Consejo de Estado, en los siguientes términos:
TÍTULO III
Del Consejo de Estado
Art. 8°. El Consejo de Estado se compone del Presidente del Consejo de Ministros, de los ministros secretarios de Estado, y al menos de un consejero por cada uno de los actuales departamentos de la república.
Art. 9°. Cuando el Libertador no presida el Consejo de Estado, lo hará el Presidente del Consejo de Ministros.
Art. 10°. Corresponde al Consejo de Estado:
1°. Preparar todos los decretos y reglamentos que haya de expedir el Jefe de Estado, ya sea tomando la iniciativa o a propuesta de los ministros respectivos, o en virtud de órdenes que se le comuniquen al efecto. Un reglamento especial que se dará el Consejo, previa la aprobación el Gobierno, fijará las reglas de proceder y su propia policía;
2°. Dar su dictamen al Gobierno en los casos de declaración de guerra, preliminares de paz, ratificación de tratados con otras naciones; en los de los números 9°, 10 y 11 del artículo 1° de este decreto, y en todos los demás arduos en que se le pida;
3°. Informar sobre las personas de aptitud y mérito para las prefecturas y gobierno de las provincias, para jueces de la Alta Corte, cortes de apelación y de los demás tribunales y juzgados para los Arzobispados, Obispados, dignidades, canonjías, raciones y medias raciones de las iglesias metropolitanas y catedrales, y para jefes de las oficinas superiores y principales de hacienda.
Pombo y Guerra agregaron que " Cierto que el dictamen no era obligatorio, como lo es para algunos caso en algunas legislaciones modernas, y cierto también que el Jefe Supremo se reservó hasta el nombramiento de empleados secundarios, la Presidencia y la convocación del Consejo de Estado más esto no quita al que formó por el Decreto su carácter de norma y fundamento de los que después existieron, ni amengua la prenda de desprendimiento y de respeto a la pública opinión que dio el Libertador al constituirlo ".(5)
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(5) BETANCUR CUARTAS, Jaime, artículo citado, pág. 30.
Al día siguiente de la expedición del Decreto Orgánico, Bolívar dictó un decreto designando a don José María del Castillo y Rada como Presidente del Consejo de Estado, con las atribuciones concedidas en el Decreto Orgánico.
Después de variados acontecimientos, el 20 de enero de 1830 el Libertador en persona instaló solemnemente el llamado Congreso Admirable, recibiendo a todos los diputados presentes el juramento constitucional. Presididos por el Mariscal de Ayacucho, se reunieron para salvar la patria adolorida, como en otro tiempo lo hicieran para darle vida independiente, los más importantes próceres de nuestra historia, entre los cuales algunos tomaron pie de las propias palabras de Bolívar para fomentar la separación de Venezuela.
Para Pombo y Guerra, " si el Congreso de 1830 fue admirable, también admirable fue su obra ", pues la Carta de ese año, marcó para los colombianos un camino para la salvación de la patria unida, aunque ya habían cobrado mucha fuerza los elementos de disociación, que la nueva Constitución no alcanzó a contrarrestar. Colombia entró entonces en la agonía de su corta vida, según gráfica frase, " abrumada bajo el peso de sus glorias y despedazada por sus propios caudillos ".
La Sección Tercera del Título VII de esa Carta, se refería al Consejo de Estado así,
Del Consejo de Estado
Art. 95. Para auxiliar al Poder Ejecutivo con sus luces en los diversos ramos de la Administración Pública, habrá un Consejo de Estado compuesto del Vicepresidente de la República, que lo presidirá; de los ministros secretarios del Despacho, del Procurador General de la Nación, y de doce consejeros escogidos indistintamente de cualquier clase de ciudadanos.
Art. 96. Para ser Consejero de Estado se requiere ser colombiano en el ejercicio de los derechos de ciudadano y gozar de buen concepto público.
Art. 97. Corresponde al Consejo de Estado:
1°. Dar su dictamen para la sanción de las leyes y en todos los negocios graves y medidas generales de la administración pública, y en todos los casos que lo exija el Jefe del Ejecutivo;
2°. Preparar, discutir y formar los proyectos de ley que hayan de presentarse al Congreso en nombre del Jefe del Ejecutivo;
3°. Hacer las consultas en los casos que se le atribuyen por el artículo 85, e informar sobre la aptitud, mérito y circunstancias de las personas que consultare.
Art. 98. El Jefe del Ejecutivo no está obligado a seguir el dictamen del Consejo de Estado.
Art. 99. Los consejeros de Estado son responsables ante el Senado por lo dictámenes que dieren contra disposiciones expresas de la Constitución o de las leyes.
Bien se ha dicho que la Constitución de 1830 nació muerta, razón por la cual hubo de expedirse en 1831 una Ley Fundamental y después un Decreto Legislativo por medio del cual se hicieron los funerales de la Gran Colombia, hasta que la Convención Constituyente se reunió para expedir la Constitución del Estado de la Nueva Granada, que en la Sección Cuarta del Título VI dedicado al Poder Ejecutivo, creaba un Consejo de Gobierno y además mantenía al Consejo de Estado en los siguientes términos:
Sección Quinta
Del Consejo de Estado
Art. 121. Habrá un Consejo de Estado compuesto de siete consejeros nombrados por el Congreso y a pluralidad absoluta de votos; pero el Congreso no podrá en ningún caso nombrar para miembros de este Consejo más de un individuo nacido en una misma provincia. Tienen derecho a asistir y tomar parte en sus discusiones los secretarios de Estado, debiendo verificarlo siempre que sean llamados por el Consejo; pero no tendrán voto.
Art. 122. El Congreso designará a pluralidad absoluta de votos el Consejero que deba presidir el Consejo; y el mismo Consejo de Estado nombrará a pluralidad absoluta de votos el que deba presidirlo por falta del Presidente nombrado por el Congreso.
Art. 123. La duración de los miembros del Consejo de Estado nombrados por el Congreso será de cuatro años, renovándose por mitad cada dos años.
Art. 124. El Congreso llevará un registro formal de sus dictámenes y resoluciones, y pasará cada año al Congreso, en los primeros diez días de su reunión, un testimonio exacto de él; exceptuando solamente los negocios reservados mientras haya necesidad de tal reserva.
Art. 125. Los miembros del Consejo de Estado son responsables de sus dictámenes y del mal desempeño de sus oficios.
Art. 126. Los miembros de este mismo Consejo durante el tiempo de sus funciones no recibirán para sí ni solicitarán para otros empleo, comisión, pensión ni gracia alguna al Poder Ejecutivo. Ellos tendrán una asignación hecha por la ley.
Art. 127. Para ser Consejero de Estado se requiere ser granadino de nacimiento en ejercicio de los derechos de ciudadano, y tener todas las demás calidades que se requieren para ser Senador.
Art. 128. Corresponde al Consejo de Estado:
1°. Dar su dictamen para la sanción de las leyes, y en todos los negocios graves y generales de la administración pública;
2°. Preparar, discutir y formar los proyectos de ley y los códigos de legislación que hayan de presentarse al Congreso;
3°. Consultar, dar su dictamen, prestar o no su consentimiento en los casos que designa esta Constitución;
4°. Presentar a la Cámara de Representantes una terna para ministros de la Corte Suprema de Justicia, la cual se formará de las listas que reciba de las cámaras de provincia.
Art. 129. El Poder Ejecutivo no está obligado a seguir el dictamen del Consejo de Estado.
La guerra de 1840 y 1841, llevaría luego de os triunfos de Mosquera en Huilquipamba, contra Obando; del General Neira en Buenavista; del General Herrán en Aratoca y Ocaña; de los generales Borrero, Henao, París, Posada Gutiérrez y otros, en varios puntos de Antioquia, Cauca, el Norte y la Costa, se logró la pacificación de los rebeldes, no obstante su triunfo en la Polonia, con la amnistía de Los Árboles, y con el tratado verbal de Ocaña, en cuy virtud el General Herrán indultó a los rebeldes por el decreto de Sitionuevo, dejó el mando militar al general Mosquera. Así en principio la legitimidad recobraba su imperio después de la tenaz contienda destinada a derrocarlo.
Triunfante después de la guerra el partido conservador o ministerial, como aún se llamaba, se acometió la empresa de reformar la Constitución de 1832, previo dictamen solicitado por el Consejo de Estado a todas las autoridades y corporaciones oficiales acerca de los puntos que convenía revisar en la Constitución y que llevaron a que expedida el 20 de abril de 1843 la Constitución de la República de la Nueva Granada, no se incluyera allí al Consejo de Estado que fue suprimido. Sin embargo, se mantenía un Consejo de Gobierno con función consultiva, bajo los parámetros que se indicaban en la Sección Sexta del Título VII del Poder Ejecutivo, así:
Del Consejo de Gobierno
Art. 116. El Consejo de Gobierno se compondrá del Vicepresidente de la República y de los secretarios de Estado.
Art. 117. E que ejerza el Poder Ejecutivo deberá oír el dictamen del Consejo de Gobierno, aunque no estará obligado a conformarse con él:
1°. Para dar o rehusar su sanción a los proyectos de ley y demás actos legislativos que le pase el Congreso;
2°. Para convocar el Congreso a reunión extraordinaria;
3°. Para solicitar del Congreso la autorización de declarar la guerra, y para hacer la declaratoria estando autorizado;
4°. Para nombrar ministros plenipotenciarios, cónsules y demás agentes diplomáticos o comerciales;
5°. Para nombrar los gobernadores de las provincias;
6°. Para nombrar los ministros jueces de los tribunales superiores de distrito;
7°. Para hacer uso de la facultad de conceder amnistías o indultos generales o particulares;
8°. Para conmutar la pena de muerte;
9°. Para los demás casos prescritos por esta Constitución o la ley.
Art. 118. También podrá exigir su dictamen al Consejo en los demás negocios en que crea conveniente oírlo, quedando libre de conformarse o no con él.
La Constitución Centro Federal de la Nueva Granada de 1853, la de la Confederación Granadina de 1858 y la de los Estados Unidos de Colombia, expedida en 1863 en Rionegro, no consagraron el Consejo de Estado ni el Consejo de Gobierno.
Reaparece el Consejo de Estado en la Constitución de 1886 y se instaló el 6 de diciembre de ese año, integrado por los Consejeros Juan Pablo Restrepo, Luis Carlos Rico, Ricardo Núñez, Demetrio Porras, Miguel Antonio Caro y Clodomiro Tejada.
TÍTULO XIII
Del Consejo de Estado
Composición del Consejo de Estado.- División del Consejo en Secciones.- Suplentes.- Atribuciones del Consejo.
Art. 136. El Consejo de Estado se compondrá de siete individuos, a saber: el Vicepresidente de la República, que lo preside, y seis vocales nombrados con arreglo a esta Constitución.
Los ministros del Despacho tienen voz y no voto en el Consejo.
Art. 137. El cargo de Consejero es incompatible con cualquier otro empleo efectivo.
Art. 138. Los consejeros de Estado durarán cuatro años y se renovarán por mitad cada dos.
Art. 139. Para el despacho de los negocios de su competencia, se dividirá el Consejo en las secciones que la ley o su propio reglamento establezcan.
Art. 140. La ley determinará el número de suplentes que deban tener los consejeros, y las reglas relativas a su nombramiento, servicio y responsabilidad.
Art. 141. Son atribuciones del Consejo de Estado:
1ª. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que determinen la Constitución y las leyes. Los dictámenes del Consejo no son obligatorios para el Gobierno excepto cuando vote la conmutación de la pena de muerte;
2ª. Preparar los proyectos de ley y códigos que deban presentarse a las cámaras, y proponer las reformas que juzgue convenientes en todos los ramos de la legislación;
3ª. Decidir, sin ulterior recurso, las cuestiones contencioso-administrativas, si la ley estableciere esta jurisdicción, ya deba conocer de ellas en primera y única instancia, o ya en grado de apelación;
En este caso el Consejo tendrá un sección de lo contencioso-administrativo con un Fiscal, que serán creados por la ley;
4ª. Llevar un registro formal de sus dictámenes y resoluciones, y pasar copia exacta de él, por conducto del Gobierno, al Congreso, en los primeros quince días de sesiones ordinarias, exceptuando lo relativo a negocios reservados mientras haya necesidad de tal reserva;
5ª. Darse su propio reglamento, con la obligación de tener en cada mes cuantas sesiones sean necesarias para el despacho de los asuntos que son de su incumbencia;
Y las demás que le señalen las leyes.
Bajo el gobierno del general Rafael Reyes Prieto, fue expedido el Acto Legislativo # 10 de 1905, que consideró al Consejo de Estado como un engranaje inútil en la administración pública, derogando el Título XIII de la Carta del 86 y solo hasta 1912, restablecido el orden en la República, el senador Hernando Holguín y Caro se expresó a favor de la restauración del Consejo de Estado.
En desarrollo de ese mandato, la ley 130 de 1913 ordenó crear la jurisdicción de lo contencioso administrativo como especial, independiente de la justicia ordinaria y no enclavada en la Administración porque ella iba a ser, y ha sido, la juzgadora de la actividad administrativa. Esa ley contó con ponencia favorable de los congresistas Antonio José Cadavid y Rafael Uribe Uribe, hecha sobre el proyecto gubernamental de don Carlos E. Restrepo, y elaborado por los juristas J.M. González Valencia, E. Rodríguez de Piñeres y Luis Rubio Saiz.
Sin embargo, sería en 1914 el constitucionalista, doctor José Vicente Concha Ferreira, como Presidente de la República, quien presentó la iniciativa constitucional de revivir el Consejo de Estado, lo que se logró por Acto Legislativo del 10 de septiembre de 1914. Sus funciones, en líneas generales, fueron las mismas consagradas en el Título XII de la Constitución de 1886, sumadas las de ser cabeza de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
1914
(septiembre 10)
ACTO REFORMATORIO DE LA CONSTITUCIÓN
Por el cual se restablece el Consejo de Estado
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1°. Habrá un Consejo de Estado compuesto de siete individuos, a saber: el primer Designado para ejercer el Poder Ejecutivo, que lo preside, y seis vocales nombrados como lo determine la ley.
Los ministros del Despacho tienen voz y no voto en el Consejo.
Artículo 2°. Para ser consejero de Estado se requieren las mismas condiciones que para ser magistrado de la Corte Suprema de Justicia.
Artículo 3°. El cargo de consejero es incompatible con cualquier otro empleo público efectivo y con el ejercicio de la abogacía.
Artículo 4°. Los consejeros de Estado durarán cuatro años y se renovarán por mitad cada dos.
Artículo 5°. La ley determinará el número de suplentes que deben tener los consejeros, y las reglas relativas a su nombramiento, servicio y responsabilidad.
Artículo 6°. Son atribuciones del Consejo de Estado:
1°. Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno, en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen. Los dictámenes del Consejo no son obligatorios para el Gobierno.
2°. Preparar los proyectos de ley y de códigos que deban presentarse a las cámaras legislativas, y proponer las reformas convenientes en todos los ramos de la legislación.
3°. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo conforme a las reglas que señale la ley.
4°. Darse su propio reglamento, con la obligación de celebrar por lo menos tres sesiones en cada semana, y las demás que les señalen las leyes.
Artículo 7°. En los casos de que tratan el artículo 28 de la Constitución y el 33 del Acto Legislativo número 3 de 1910, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado para dictar las providencias de que tratan dichos artículos.
Artículo 8°. Quedan derogadas todas las disposiciones contrarias a las que preceden.
El Consejo de Estado se reinstaló el 17 de diciembre de 1914, fecha de celebración del fallecimiento del Libertador y conocida como la Fiesta del Poder Judicial en Colombia, presidido por el general Jorge Reyes, a la sazón segundo designado a la Presidencia de la República, tal como lo ordenaba la ley 50 de 1914, Presidencia que fue suprimida por el Acto Legislativo #1 de 1945, en sus artículos 36 al 43, al definir que el Presidente del Consejo de Estado sería elegido por la misma Corporación.
TÍTULO XIII
Artículo 36. El artículo 132 de la Constitución quedará así:
ARTÍCULO 132
Habrá un Consejo de Estado integrado por el número de miembros que determine la ley.
La elección de consejeros de Estado corresponde hacerla a las cámaras legislativas, de ternas formadas por el presidente de la república. En cada terna será incluido uno de los consejeros principales en ejercicio del cargo.
Los consejeros de Estado durarán cuatro años y se renovarán parcialmente cada dos. Cada miembro del consejo tendrá un suplente, elegido por las cámaras en la misma forma que los principales. Los suplentes reemplazarán a los principales en los casos de faltas absolutas o temporales.
Corresponde al gobierno la designación de consejeros interinos.
Los ministros tienen voz y no voto en el Consejo.
Artículo 37. El artículo 133 de la Constitución quedará así:
ARTÍCULO 133
E Consejo de Estado se dividirá en salas o secciones para separar las funciones que le competan como Tribunal Supremo de lo contencioso-administrativo, de las demás que le signen la Constitución y la ley.
La ley señalará las funciones de cada una de las salas o secciones, el número de consejeros que debe integrarlas y su organización interna.
Corresponde al gobierno designar los miembros que deben formar las salas o secciones.
Artículo 38:
ARTÍCULO NUEVO
El presidente del Consejo será elegido por la misma corporación y durará un año en el ejercicio de sus funciones, pero podrá ser reelegido indefinidamente.
Artículo 39:
ARTÍCULO NUEVO
Para ser elegido Consejero de Estado y desempeñar el cargo, se requieren las mismas calidades exigidas a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia (6) .
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(6) Se requería ser colombiano por nacimiento y en ejercicio de la ciudadanía, tener más de treinta y cinco años de edad y ser abogado titulado; y, además haber sido magistrado de la Corte Suprema de Justicia, en propiedad, o magistrado de alguno de los tribunales superiores de distrito, por un período no menor de cuatro años; o fiscal de tribunal superior por el mismo tiempo; o procurador general de la nación por tres años, o procurador delegado por cuatro; o consejero de Estado por el mismo período.
Artículo 40:
ARTÍCULO NUEVO
Son atribuciones del Consejo de Estado:
1ª. Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen.
Los dictámenes del Consejo no son obligatorios para el gobierno, salvo en el caso del artículo 207 de esta Constitución.
2ª. Preparar los proyectos de ley y de códigos que deban presentarse en las cámaras legislativas, y proponer las reformas convenientes en todos los ramos de la legislación.
3ª. Desempeñar las funciones de Tribunal Supremo de lo contencioo-administrativo conforme a las reglas que señale la ley.
4ª. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que la ley determine.
Artículo 41:
ARTÍCULO NUEVO
Corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-admnistrativo conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno, cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de esta Constitución.
Artículo 42.
ARTÍCULO NUEVO
La jurisdicción de lo contencioso-admnistrativo podrá suspender provisionalmente los actos de la administración por los motivos y con los requisitos que establezca la ley.
Artículo 43.
ARTÍCULO NUEVO
En cada departamento habrá un Tribunal Administrativo, cuyas funciones señalará la ley.
El número de magistrados que integran cada tribunal, las calidades que deben reunir para desempeñar su cargo y el modo de su elección y separación, serán establecidos por la ley.
El período de estos magistrados será de dos años.
Aprobado el plebiscito de 1957, el Mayor General Gabriel París Gordillo como Presidente de la Junta Militar de Gobierno de la República de Colombia, a través del Decreto Legislativo 0251 de octubre 9 de 1957, por medio del cual se sustituyó el artículo 12 del texto indivisible sobre reforma a la Constitución Nacional, sometido a plebiscito mediante el Decreto Legislativo 0247 de 1957, decretó que éste quedara así:
Artículo 1°. El artículo 12 del texto indivisible incluido en el Decreto legislativo número 0247 de 1957 quedará así:
"Artículo 12. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado serán paritarios.
Los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y los consejeros de Estado permanecerán en sus cargos mientras observen buena conducta y no hayan llegado a edad de retiro forzoso.
Las vacantes serán llenadas por la respectiva corporación.
La ley reglamentará la presente disposición y organizará la carrera judicial."
En la Reforma Constitucional de 1968, también fue estudiado el tema del Consejo de Estado y dos de las normas del Estatuto Superior fueron modificados con el Acto Legislativo expedido ese año durante la administración del doctor Carlos Lleras Restrepo:
Artículo 48. El artículo 141 de la Constitución Nacional quedará así:
Son atribuciones del Consejo de Estado:
1ª. Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno, en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos que la Constitución y las leyes determinen.
En los casos de que tratan los artículos 28, 121, 122 y 212, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado. Los dictámenes del Consejo de Estado no son obligatorios para el gobierno, salvo en el caso del artículo 212 de la Constitución.
2ª. Preparar los proyectos de ley y de códigos que deban presentarse a las cámaras legislativas, y proponer las reformas convenientes en todos los ramos de la legislación.
3ª. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso-administrativo conforme a las reglas que señale la ley.
4°. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que la ley determine.
Artículo 49. El artículo 154 de la Constitución Nacional quedará así:
En cada departamento habrá un Tribunal Administrativo. La ley determinará las funciones y el número de magistrados.
Durante los años que siguieron a esta reforma, fue expedido el Decreto 597 de 1988, que en su artículo 11, dispuso que la estructura de la jurisdicción de lo contencioso-administrativa y de sus tribunales en el país fuera así: Veintiocho (28) magistrados en el Tribunal de Cundinamarca; ocho (8) en los de Antioquia y Valle; cuatro (4) magistrados en los de Atlántico, Bolívar, Boyacá, Caldas, Cauca, Meta, Nariño, Norte de Santander, Risaralda, Santander y Tolima; tres (3) en los de Caquetá, Cesar, Córdoba, Huila, Magdalena, Quindío y Sucre y de a dos (2) magistrado en los tribunales de Chocó y Guajira.
Convocadas las elecciones para integrar una Asamblea Nacional Constituyente que reformara la Constitución y reunida ésta fueron estudiadas las enmiendas que llevaron a la expedición de la Carta de 1991, la cual dedica el Capítulo 3 del Título VIII a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
CAPÍTULO 3.
DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
ARTICULO 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de Magistrados que determine la ley.
El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley.
La ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna.
Conc.: Arts. 116, 118, 231, 232, 233 y 246.
Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia, complementa este artículo constitucional, al decir:
Artículo 34. Integración y Composición: El Consejo de Estado es el máximo tribunal de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y está integrado por veintisiete (27) magistrados, elegidos por la misma Corporación para períodos individuales de ocho años, de listas superiores a cinco (5) candidatos, que reúnan los requisitos constitucionales, por cada vacante que se presente, enviadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura.
El Consejo de Estado ejerce sus funciones por medio de tres (3) Salas, integradas así: La Plena, por todos sus miembros; la de lo Contencioso Administrativo, por veintitrés (23) Consejeros, y la de Consulta y Servicio Civil, por los cuatro Consejeros restantes.
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ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempeñar las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que señale la ley.
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración, debiendo ser necesariamente oído en todos aquellos casos que la Constitución y las leyes determinen.
En los casos de tránsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estación o tránsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en espacio aéreo de la nación, el gobierno debe oír previamente al Consejo de Estado.
4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.
5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas, de conformidad con esta Constitución y la ley.
6. Darse su propio reglamento y ejercer las demás funciones que determine la ley.
Conc.: Arts. 4, 115, 154, 156, 173(4); 183, 184, 189(7); 241 (5 y 7); 254 (1); 267 incs. 2, 5; 260, 274, 275, 276, 277, T-14, T-20, T-22, T-31 y T-32.
De este artículo se desprende que el Consejo de Estado, además de las funciones que le incumben como tribunal supremo de lo contencioso administrativo (num. 1), ejerce otras destinadas a preservar la integridad de la Constitución, ya que le compete decidir sobre “ las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según lo ordena el artículo 237-2 del Estatuto Superior. Así las cosas, en materia de control abstracto de constitucionalidad, la Corte Constitucional tiene la más alta competencia y el Consejo de Estado, por vía residual, de todos aquellos actos que no están atribuidos a la Corte.
Cabe advertir, que el Consejo de Estado, por mandato legal, también es tribunal competente para conocer de Acciones de Tutela, Acciones de Cumplimiento, Acciones Populares y de Grupo, habiendo tenido que adecuar su Reglamento Interno para determinar a través de qué Secciones o Subsecciones se ha de cumplir con estos encargos.
También hay una serie de funciones específicas para las salas del Consejo de Estado, las cuales son determinadas por los artículos 35 y siguientes de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia:
Artículo 35. Atribuciones de la Sala Plena: La Sala Plena del Consejo de Estado tendrá las siguientes atribuciones administrativas:
1. Elegir los Consejeros para proveer los nuevos cargos que se creen, llenar las vacantes de conformidad con la Constitución y con la ley.
2. Elegir al Secretario General, y demás empleados de la Corporación, con excepción de los de las Salas, Secciones y Despachos, los cuales serán designados por cada una de aquéllas o por los respectivos Consejeros;
3. Elegir, conforme a la ley, a los miembros del Consejo Nacional Electoral;
4. Proveer las faltas temporales del Contralor General de la República;
5. Distribuir, mediante Acuerdo, las funciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo que no deban ser ejercidas en pleno, entre las Secciones que la constituyen, con base en un criterio de especialización y de volumen de trabajo;
6. Integrar las Comisiones que deba designar, de conformidad con la ley o el reglamento;
7. Hacer la evaluación del factor cualitativo de la calificación de servicios de los Magistrados de los Tribunales Administrativos, que servirá de base para la calificación integral;
8. Darse su propio reglamento;
9. Elegir, de terna enviada por la Corte Suprema de Justicia, para períodos de dos años, al Auditor ante la Contraloría General de la República o a quien deba reemplazarlo en sus faltas temporales o absolutas, sin que en ningún caso pueda reelegirlo, y;
10. Ejercer las demás funciones que le prescriban la Constitución, la ley y el reglamento.
Artículo 37. De la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo tendrá las siguientes funciones especiales:
1. Resolver los conflictos de competencia entre las secciones del Consejo de estado, los Tribunales Administrativos y las Secciones de los Tribunales Administrativos, y entre los Tribunales y Jueces de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa pertenecientes a diferentes distritos judiciales administrativos y entre Jueces Administrativos de los diferentes distritos judiciales administrativos;
2. Conocer de todos los procesos contencioso administrativos cuyo juzgamiento atribuya la ley al Consejo de Estado y que específicamente no se hayan asignado a las Secciones;
3. Elaborar cada dos años listas de auxiliares de la justicia;
4. Resolver los recursos extraordinarios que sean de su competencia;
5. Resolver los asuntos que le remitirán las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social si, por estimar fundado el motivo, resuelve asumir competencia;
6. Conocer de los procesos que le remitirán las secciones por su importancia jurídica o trascendencia social si, por estimar fundado el motivo, resuelve asumir competencia;
7. Conocer de los casos de la pérdida de investidura de los Congresistas, de conformidad con la Constitución y la ley. Las sentencias que ordenen la pérdida de la investidura deberán ser aprobadas por los miembros de la Sala Plena y por las causales establecidas taxativamente en la Constitución;
8. Conocer de los Recursos contra las sentencias dictadas por la Sección de Asuntos Electorales, en los casos en que determine la ley.
9. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos expedidos por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional; y,
Ejercer las demás funciones que le prescriban la Constitución y la ley.
Artículo 38. De la Sala de Consulta y Servicio Civil. La Sala de Consulta y Servicio Civil tendrá las siguientes atribuciones:
1. Absolver las consultas jurídicas generales o particulares, que le formule el Gobierno Nacional;
2. Preparar los proyectos de ley y de códigos que le encomiende el Gobierno Nacional. El proyecto se entregará al Gobierno por conducto del Ministro o Director de Departamento Administrativo correspondiente, para su presentación a la consideración del Congreso;
3. Revisar los contratos y conceptuar sobre las cuestiones jurídicas relativas al Servicio Civil, en los casos previstos por la ley;
4. Conceptuar sobre los contratos que se proyecte celebrar con empresas privadas colombianas, escogidas por concurso público de méritos, en los casos especiales autorizados por la ley, para efectuar el control fiscal de la gestión administrativa nacional;
5. Verificar, de conformidad con el Código Electoral, si cada candidato a la Presidencia de la República reúne o no los requisitos constitucionales y expedir la correspondiente certificación;
6. Ejercer las demás funciones que le prescriban la Constitución y la ley.
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Continúa el Estatuto Superior colombiano:
ARTICULO 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial.
Conc.: Arts. 87, 115, 189 y 277.
Como se dijo, para el ejercicio de esta competencia, la Sala de lo Contencioso Administrativo, ha sido dividida por la ley en cinco secciones, cuyas funciones e integración es la siguiente:
Sección Primera: Integrada por cuatro Magistrados. Conoce de las demandas de nulidad de actos administrativos y, de los demás asuntos para los cuales no exista regla especial de competencia.
Sección Segunda: Integrada por seis Magistrados y dividida en dos Subsecciones integrada cada una por tres Magistrados. Conoce de los procesos laborales administrativos.
Sección Tercera: Integrada por cinco Magistrados. Conoce de los procesos de responsabilidad contractual y extracontractual del Estado, los agrarios, y los relativos a minas y petróleos.
Sección Cuarta: Integrada por cuatro Magistrados. Conoce de los procesos de naturaleza tributaria.
Sección Quinta: Integrada por cuatro Magistrados. Conoce de los asuntos electorales y de jurisdicción coactiva.
Cada sección, sin embargo, ejercerá las funciones que de conformidad con su especialidad y cantidad de trabajo le asigne la Sala Plena del Consejo de Estado de acuerdo con la ley.
Ayudan a ejercer la función contencioso administrativa en Colombia los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y los Jueces Administrativos, que aún no han sido proveídos. Los tribunales Administrativos son organismos que hacen parte de esta jurisdicción y, en ese carácter ejercen control sobre los actos de las Asambleas departamentales, los Concejos Municipales, los Gobernadores, los Alcaldes y demás funcionarios del orden departamental, distrital y municipal, bien en forma de jurisdicción rogada o de oficio según lo disponga la ley. En el caso del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, la ley le fija competencia privativa para conocer de acciones de tutela contra actos administrativos de carácter general expedidos por autoridades públicas del orden nacional y, para conocer de las acciones de indemnización en contra del Estado, cuando quiera que éste haya sido condenado por actos de violación de los Derechos Humanos por Tribunales Internacionales que traten la materia, Vgr. La Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Desde que Bolívar expidió el célebre Decreto Orgánico, han transcurrido 175 años de la creación del Consejo de Estado. Su proyección histórica se ha conservado en cuanto a la misión consultiva, a través de la Sala de Consulta y Servicio Civil. También ejerce control de legalidad sobre los actos de la administración pública, para que exista un verdadero equilibrio entre gobernantes y gobernados.