IVAN ORE: La inhabilitación para el ejercicio de la función pública y los órganos de gobierno de los colegios profesionales: análisis constitucional y reconstrucción documental del procedimiento legislativo de la Ley N.º 32645.

La inhabilitación para el ejercicio de la función pública y los órganos de gobierno de los colegios profesionales: análisis constitucional y reconstrucción documental del procedimiento legislativo de la Ley N.º 32645.

Por Iván Oré Chávez.

Abogado y politólogo. Ha sido distinguido con el primer lugar del I Concurso Nacional de Investigación Jurídica, realizado en el marco de la III Convención Nacional de Derecho Constitucional (CONADEC 2003), por la investigación Historia social de las Constituciones; obtuvo el primer lugar del VII Seminario Taller de Investigación Jurídica de la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, categoría Tesistas, por la investigación Libre mercado y AFPs (2004); recibió el tercer lugar del II Concurso de Artículos de Investigación Jurídica «La familia desde la perspectiva de los derechos humanos», organizado por el Consejo Ejecutivo del Poder Judicial, la Comisión de Magistrados del Área de Familia, la Corte Superior de Justicia de Lima y el Centro de Investigaciones Judiciales (2011); y fue ganador del Concurso de Ponencias del I Congreso Internacional de Derecho del Trabajo y la Seguridad Social, organizado por la Facultad de Derecho y Ciencia Política de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, con la ponencia Mirada crítica de la reforma de la Ley N.° 32155 (2025). Asimismo, integra la nómina de colaboradores de la Revista Crítica de Ciencias Sociales y Jurídicas «Nómadas», editada por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid.

 

Resumen

La incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final en la Ley N.° 32645, Ley que crea el Colegio Profesional de Artistas del Perú, reabrió el debate sobre el alcance de la inhabilitación para el ejercicio de la función pública respecto de los órganos de gobierno de los colegios profesionales. El presente artículo analiza si dicha incompatibilidad fue creada por esa ley o si podía derivarse previamente del régimen constitucional aplicable a los colegios profesionales como instituciones autónomas de derecho público. Para ello, se emplea una metodología dogmático-jurídica complementada con la reconstrucción documental del procedimiento legislativo seguido durante la aprobación de la Ley N.° 32645, a partir del examen de los proyectos de ley acumulados, el dictamen de comisión, las actas parlamentarias, el Diario de Debates, las votaciones, la autógrafa y el texto finalmente promulgado. El estudio concluye que la eventual incompatibilidad entre una inhabilitación para el ejercicio de la función pública y el desempeño de cargos directivos en los colegios profesionales no depende exclusivamente de la disposición incorporada por la Ley N.° 32645, sino de la naturaleza constitucional de dichas corporaciones y de las funciones públicas que ejercen sus órganos de gobierno. Asimismo, la reconstrucción del expediente legislativo evidencia que la incorporación de la disposición de alcance general plantea interrogantes relevantes respecto de los principios de publicidad parlamentaria, deliberación democrática, unidad de materia y técnica legislativa que rigen la producción normativa en un Estado constitucional de derecho.

 

Palabras clave: colegios profesionales; función pública; inhabilitación; autonomía constitucional; procedimiento legislativo; técnica legislativa; derecho parlamentario.

 

SUMARIO

Introducción. 1. Problema de investigación. 2. Hipótesis. 3. Objetivos. 4. Metodología. I. Los colegios profesionales como instituciones autónomas de derecho público. II. La autonomía constitucional de los colegios profesionales. III. La inhabilitación para el ejercicio de la función pública. IV. ¿El decano de un colegio profesional ejerce función pública? V. Reconstrucción documental del procedimiento legislativo de la Ley N.° 32645. VI. La Segunda Disposición Complementaria Final: reconstrucción documental de su incorporación al texto legal. VII. Publicidad parlamentaria, unidad de materia y técnica legislativa. VIII. Conclusiones. IX. El caso de la Decana del Colegio de Abogados de Lima: aplicación del marco constitucional al caso concreto. Anexo. Contexto cronológico del debate público en torno a la Ley N.° 32645.

 

Problema de investigación

¿La inhabilitación para el ejercicio de la función pública impedía, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley N.° 32645, el ejercicio del cargo de decano de un colegio profesional por tratarse de una institución autónoma de derecho público, o dicha incompatibilidad fue incorporada recién mediante la Segunda Disposición Complementaria Final de esa ley?

 

Hipótesis

La controversia jurídica no depende exclusivamente de la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645, sino de la determinación previa de la naturaleza constitucional del cargo de decano de un colegio profesional. Si el ejercicio de dicho cargo constituye una manifestación de función pública dentro de una persona jurídica de derecho público, la incompatibilidad podría derivar directamente del régimen constitucional vigente con anterioridad a la citada ley. En cambio, si el decanato constituye únicamente un cargo de naturaleza corporativa amparado por la autonomía reconocida en el artículo 20 de la Constitución, la Ley N.° 32645 habría incorporado una nueva causal de incompatibilidad, cuyo procedimiento de aprobación debe examinarse a la luz de los principios constitucionales que rigen la producción normativa.

 

Objetivo general

Determinar si la inhabilitación para el ejercicio de la función pública resultaba aplicable a los integrantes de los órganos de gobierno de los colegios profesionales con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley N.° 32645 y evaluar la constitucionalidad del procedimiento legislativo mediante el cual se incorporó la Segunda Disposición Complementaria Final de dicha norma.

 

Objetivos específicos

• Analizar la naturaleza constitucional de los colegios profesionales como instituciones autónomas de derecho público.
• Examinar el contenido constitucional del concepto de función pública.
• Determinar si el cargo de decano de un colegio profesional constituye ejercicio de función pública.
• Reconstruir documentalmente el procedimiento legislativo seguido para la aprobación de la Ley N.° 32645.
• Analizar la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final desde la perspectiva de los principios de publicidad parlamentaria, deliberación democrática, unidad de materia y técnica legislativa.
• Evaluar si la disposición incorporada constituye una norma general inserta dentro de una ley especial.

 

Metodología

La investigación se desarrolla mediante un enfoque dogmático-jurídico, complementado con una reconstrucción documental del procedimiento legislativo seguido para la aprobación de la Ley N.° 32645. El análisis combina la interpretación sistemática de la Constitución, la legislación y la jurisprudencia constitucional con el examen integral del expediente parlamentario, a fin de reconstruir cronológicamente el iter legislativo y evaluar su conformidad con los principios constitucionales que rigen la producción normativa.

Las fuentes primarias de la investigación comprenden:

• Constitución Política del Perú.
• Reglamento del Congreso de la República.
• Proyectos de Ley N.os 4970, 5026, 5027, 11543 y 12891.
• Dictamen de la Comisión de Educación, Juventud y Deporte.
• Actas de comisión.
• Orden del Día del Pleno.
• Texto sustitutorio incorporado en agenda.
• Modificaciones presentadas durante el debate en el Pleno.
• Diario de Debates.
• Votaciones nominales.
• Autógrafa de ley.
• Ley N.° 32645.
• Oficio del Colegio de Abogados de Lima dirigido al Consejo Directivo del Congreso.
• Proyecto de Ley N.° 14807, que propone la derogación de la Ley N.° 32645.
• Jurisprudencia del Tribunal Constitucional relativa a la naturaleza jurídica y autonomía de los colegios profesionales.

La reconstrucción documental del procedimiento legislativo se utiliza como herramienta de control constitucional de la producción normativa, mediante el análisis cronológico y comparado de los documentos oficiales que integran el expediente parlamentario.

 

I. Los colegios profesionales como instituciones autónomas de derecho público

1.1. Reconocimiento constitucional y naturaleza jurídica

La Constitución Política del Perú reconoce expresamente a los colegios profesionales como instituciones autónomas con personalidad de derecho público. El artículo 20 dispone:

"Los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público. La ley señala los casos en que la colegiación es obligatoria".

Este precepto contiene dos elementos estructurales que determinan el régimen jurídico de los colegios profesionales: su naturaleza de derecho público y la autonomía institucional que les reconoce directamente la Constitución. Ambos atributos no constituyen categorías contrapuestas, sino complementarias, y deben interpretarse de manera sistemática. La personalidad de derecho público define la ubicación institucional de los colegios profesionales dentro del ordenamiento jurídico, mientras que la autonomía delimita el ámbito dentro del cual ejercen su capacidad de autogobierno.

La calificación constitucional como personas jurídicas de derecho público no constituye una simple declaración nominal, sino la determinación de una categoría jurídica específica. A diferencia de las asociaciones civiles reguladas por el Código Civil, cuya existencia deriva del ejercicio del derecho fundamental de asociación, los colegios profesionales tienen origen inmediato en la Constitución y en la ley. Su creación responde a una decisión legislativa orientada a organizar determinadas profesiones cuya actividad posee una evidente proyección sobre el interés público.

En consecuencia, los colegios profesionales no pueden ser identificados con personas jurídicas de derecho privado, aun cuando su organización interna incorpore mecanismos democráticos de representación y elección de autoridades. Su adscripción al derecho público obedece a las funciones institucionales que el ordenamiento les atribuye, entre ellas la ordenación del ejercicio profesional, la vigilancia del cumplimiento de los deberes éticos, el ejercicio de potestades disciplinarias respecto de sus miembros y, en determinados supuestos, la colaboración con el Estado mediante funciones consultivas, certificadoras o de naturaleza técnica.

Especial importancia reviste el hecho de que el constituyente haya utilizado la expresión "personalidad de derecho público" sin remitir su determinación al legislador. Ello significa que dicha naturaleza jurídica constituye un atributo constitucional indisponible, común a todos los colegios profesionales existentes y a aquellos que puedan crearse en el futuro mediante ley. En consecuencia, su carácter público no depende de la voluntad de cada corporación ni puede ser alterado por sus estatutos o por la legislación ordinaria.

Sin embargo, el reconocimiento de personalidad de derecho público no implica la incorporación orgánica de los colegios profesionales a la Administración Pública ni la subordinación de sus órganos al Poder Ejecutivo. La propia Constitución complementa esa naturaleza con el reconocimiento de una esfera de autonomía institucional, configurando un modelo singular de corporación pública caracterizado por el autogobierno y la descentralización funcional.

Esta doble condición —persona jurídica de derecho público e institución constitucionalmente autónoma— constituye el presupuesto dogmático indispensable para abordar el problema central de la presente investigación. Antes de examinar si la inhabilitación para el ejercicio de la función pública alcanza a quienes integran los órganos de gobierno de un colegio profesional, resulta necesario determinar el significado constitucional de pertenecer al ámbito del derecho público sin formar parte de la estructura administrativa del Estado.

 

1.2. Evolución histórica de los colegios profesionales

La configuración constitucional de los colegios profesionales no constituye una creación aislada del constitucionalismo peruano, sino el resultado de un prolongado proceso histórico de institucionalización de las profesiones. Sus antecedentes pueden encontrarse en las corporaciones gremiales de la Europa medieval, organizaciones encargadas de regular el acceso a determinados oficios, preservar estándares técnicos y controlar la calidad del trabajo desarrollado por sus integrantes.

Con la consolidación del Estado moderno, estas organizaciones evolucionaron hacia modelos de colaboración institucional con el poder público. Las funciones de certificación profesional, control disciplinario y representación colectiva dejaron de ser actividades exclusivamente privadas para integrarse en estructuras corporativas dotadas de reconocimiento legal y sometidas a un régimen jurídico especial. En los sistemas jurídicos de tradición continental europea comenzaron así a configurarse corporaciones profesionales con personalidad pública y autonomía, encargadas de garantizar que el ejercicio de determinadas profesiones respondiera a exigencias técnicas, éticas y sociales compatibles con la protección del interés general.

En el ordenamiento peruano, este proceso alcanzó reconocimiento constitucional mediante el artículo 20 de la Constitución Política. El constituyente no concibió a los colegios profesionales como asociaciones privadas, sino como una categoría específica de corporaciones públicas autónomas, creadas por ley para el cumplimiento de fines institucionales vinculados al ejercicio de profesiones cuya relevancia trasciende el interés individual de sus miembros.

Esta evolución histórica explica que los colegios profesionales no puedan ser equiparados a simples asociaciones civiles. Aunque comparten con estas una base asociativa y mecanismos democráticos de elección de autoridades, difieren sustancialmente en cuanto a su origen normativo, su naturaleza jurídica, las funciones que ejercen y las potestades públicas que el ordenamiento les reconoce.

 

1.3. La jurisprudencia constitucional sobre la autonomía de los colegios profesionales

El Tribunal Constitucional ha precisado el contenido del artículo 20 de la Constitución, desarrollando el alcance jurídico de la autonomía reconocida a los colegios profesionales. En la sentencia recaída en el Expediente N.° 3954-2006-PA/TC sostuvo que dicha autonomía comprende, entre otras manifestaciones, la autonomía administrativa para organizar su estructura interna, la autonomía económica para administrar su patrimonio y recursos, y la autonomía normativa para aprobar sus estatutos y demás disposiciones internas.

Esta jurisprudencia evidencia que la autonomía constitucional no constituye una cláusula de inmunidad frente al ordenamiento jurídico, sino una garantía institucional destinada a preservar la capacidad de autogobierno de estas corporaciones dentro del marco de la Constitución y la ley. La autonomía protege la organización interna de los colegios profesionales, pero no los excluye del sistema jurídico ni los sustrae del control de constitucionalidad cuando ejercen potestades derivadas de su naturaleza pública.

De ello se desprende que los colegios profesionales ocupan una posición singular dentro del ordenamiento constitucional peruano. No integran la Administración Pública en sentido orgánico, pero tampoco pertenecen al ámbito propio del derecho privado. Se trata de personas jurídicas de derecho público dotadas de autonomía constitucional para organizar su funcionamiento, administrar sus recursos y dictar las normas internas necesarias para el cumplimiento de sus fines institucionales.

Precisamente esta configuración constitucional plantea la cuestión que servirá de eje para el desarrollo de los capítulos siguientes: si la pertenencia de los colegios profesionales al derecho público determina que quienes integran sus órganos de gobierno ejerzan función pública, o si la autonomía institucional reconocida por el artículo 20 de la Constitución excluye esa consecuencia jurídica.

 

II. La autonomía constitucional de los colegios profesionales

La Constitución Política del Perú reconoce a los colegios profesionales como instituciones autónomas con personalidad de derecho público. Sin embargo, la autonomía constitucional no configura un ámbito inmune al ordenamiento jurídico estatal, sino una garantía institucional destinada a asegurar que dichas corporaciones ejerzan, con independencia, las competencias que la Constitución y la ley les atribuyen.

El Tribunal Constitucional ha precisado que la autonomía reconocida por el artículo 20 de la Constitución tiene por finalidad preservar la independencia funcional de los colegios profesionales frente a injerencias indebidas de los poderes públicos, sin que ello implique sustraerlos del ordenamiento constitucional ni eximirlos del control jurisdiccional cuando corresponda.

 

2.1. La autonomía administrativa

La autonomía administrativa comprende la facultad de los colegios profesionales para organizar libremente su estructura interna, establecer sus órganos de gobierno, distribuir competencias entre ellos y regular su funcionamiento conforme a sus propios estatutos.

Esta potestad incluye la convocatoria de procesos electorales internos, la elección de autoridades, la creación de órganos disciplinarios, la organización de consejos regionales y, en general, la administración ordinaria de la institución, sin subordinación jerárquica a ministerios u otros órganos de la Administración Pública.

En virtud de esta autonomía, el Estado no puede intervenir discrecionalmente en la designación de las autoridades colegiales ni dirigir su funcionamiento administrativo, salvo en los supuestos expresamente previstos por la Constitución o la ley.

No obstante, la autonomía administrativa no convierte a los colegios profesionales en entidades soberanas. Su organización permanece sometida a la Constitución, a la ley y al control jurisdiccional cuando sus actuaciones vulneran derechos fundamentales o exceden las competencias que el ordenamiento jurídico les reconoce.

 

2.2. La autonomía económica

La autonomía económica consiste en la facultad de administrar el patrimonio institucional, aprobar presupuestos, fijar cuotas ordinarias y extraordinarias, celebrar actos jurídicos y disponer de sus recursos conforme a los fines propios de la corporación.

La independencia financiera constituye un presupuesto indispensable para garantizar el ejercicio autónomo de sus funciones, evitando que el funcionamiento institucional dependa de asignaciones presupuestarias provenientes del Estado.

En ese sentido, el Tribunal Constitucional ha reconocido que los colegios profesionales administran recursos propios y determinan libremente el destino de su patrimonio dentro del marco establecido por la Constitución, la ley y sus estatutos.

Sin embargo, la autonomía patrimonial tampoco excluye el sometimiento a los principios de legalidad, transparencia y responsabilidad cuando administran bienes institucionales o ejercen funciones vinculadas al interés público.

 

2.3. La autonomía normativa

La manifestación más intensa de la autonomía constitucional es la autonomía normativa.

Esta comprende la potestad de aprobar sus estatutos, reglamentos internos, códigos de ética y demás disposiciones necesarias para regular tanto el ejercicio profesional como la organización institucional.

Los estatutos representan la principal expresión del autogobierno corporativo, pues permiten que cada colegio profesional determine su estructura orgánica, establezca los requisitos para acceder a los cargos directivos, regule los procedimientos disciplinarios y organice el funcionamiento de sus órganos internos.

Sin embargo, dicha potestad normativa no posee rango legislativo. Las normas estatutarias se encuentran subordinadas a la Constitución y a la ley, conforme al principio de jerarquía normativa consagrado en el artículo 51 de la Constitución.

En consecuencia, la autonomía normativa permite autorregular la vida institucional de cada colegio profesional, pero únicamente dentro de los límites establecidos por el ordenamiento jurídico.

 

2.4. Los límites constitucionales de la autonomía

Como toda garantía institucional, la autonomía reconocida por el artículo 20 de la Constitución no posee carácter absoluto.

Sus límites se encuentran determinados por la propia Constitución, por la ley y por la protección del interés público que justifica la existencia de los colegios profesionales como personas jurídicas de derecho público.

En consecuencia, la autonomía no puede invocarse para desconocer normas constitucionales, incumplir mandatos legales, dejar sin efecto resoluciones judiciales firmes o impedir el control jurisdiccional de los actos emitidos por sus órganos de gobierno.

Precisamente porque los colegios profesionales pertenecen al ámbito del derecho público, la autonomía constituye una garantía de autogobierno, mas no una excepción al principio de juridicidad que rige toda actuación desarrollada dentro del ordenamiento estatal.

En otras palabras, la autonomía delimita el espacio de autorregulación institucional, pero no elimina la vigencia de las normas constitucionales y legales que disciplinan el ejercicio de funciones públicas cuando estas resultan aplicables.

De la interpretación sistemática del artículo 20 de la Constitución y de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se desprende, por tanto, que la autonomía de los colegios profesionales constituye una garantía destinada a preservar su independencia organizativa, económica y normativa, pero no una prerrogativa de inmunidad frente al ordenamiento jurídico. Los colegios profesionales continúan integrando el derecho público interno y permanecen sometidos a la Constitución y a la ley. Precisamente por ello, el verdadero problema constitucional no consiste en determinar si estas instituciones son autónomas —aspecto expresamente resuelto por el constituyente—, sino en establecer si quienes integran sus órganos de gobierno ejercen función pública y, por consiguiente, pueden quedar comprendidos dentro del régimen jurídico de las inhabilitaciones para el ejercicio de la función pública. Esta cuestión será desarrollada en el capítulo siguiente.

La personalidad de derecho público y la autonomía constitucional no son conceptos incompatibles, sino categorías complementarias. Precisamente de la forma en que ambas interactúan depende la respuesta a la cuestión central de esta investigación: si el ejercicio de los cargos de gobierno dentro de los colegios profesionales constituye una manifestación de función pública o una actividad exclusivamente corporativa.

 

III. La inhabilitación para el ejercicio de la función pública

La inhabilitación para el ejercicio de la función pública constituye una de las instituciones más relevantes del derecho público peruano. Su finalidad no consiste únicamente en sancionar la conducta de una persona, sino, principalmente, en preservar la integridad, imparcialidad y legitimidad de las instituciones encargadas del ejercicio de funciones públicas. En esta perspectiva, la inhabilitación opera como un mecanismo de tutela del interés general antes que como una simple consecuencia accesoria de una sanción penal, administrativa o política.

Desde el punto de vista constitucional, la inhabilitación supone la pérdida temporal o definitiva de la aptitud jurídica para ejercer aquellas funciones cuya naturaleza exige especiales deberes de probidad, independencia y confianza institucional. Por ello, sus efectos no dependen exclusivamente de la denominación del cargo desempeñado, sino del contenido material de las atribuciones que el ordenamiento jurídico asigna a quien las ejerce.

Esta precisión resulta determinante para el problema objeto de la presente investigación. Antes de establecer si la inhabilitación puede alcanzar a quienes integran los órganos de gobierno de un colegio profesional, es indispensable distinguir entre cargo público y función pública, categorías que, aunque frecuentemente empleadas como equivalentes, poseen un contenido jurídico diverso.

 

3.1. Naturaleza jurídica de la inhabilitación

La inhabilitación constituye una restricción jurídica que impide el ejercicio de funciones públicas durante el tiempo y en los términos establecidos por la autoridad competente, conforme a los supuestos previstos por la Constitución y la ley.

Su origen puede encontrarse en distintos regímenes jurídicos. En el ámbito penal, aparece como pena principal o accesoria; en el ámbito administrativo, puede imponerse como consecuencia de procedimientos disciplinarios cuando la ley expresamente lo autoriza; y, en el ámbito constitucional, puede ser acordada mediante el procedimiento de acusación constitucional previsto en los artículos 99 y 100 de la Constitución Política del Perú.

A pesar de esta diversidad de fuentes, todas las modalidades de inhabilitación responden a una finalidad común: impedir que quien ha perdido la idoneidad jurídica exigida por el ordenamiento continúe ejerciendo funciones cuya naturaleza compromete el interés público.

La inhabilitación no constituye una incapacidad civil ni supone la privación general de derechos fundamentales. El sujeto conserva íntegramente su capacidad para desarrollar actividades privadas; la restricción recae únicamente sobre el ejercicio de aquellas funciones comprendidas dentro del ámbito de la inhabilitación impuesta.

Por ello, la determinación de sus efectos exige precisar previamente el significado constitucional del concepto de función pública.

 

3.2. Alcances de la inhabilitación

Los efectos de una inhabilitación no pueden establecerse exclusivamente mediante una interpretación literal de la resolución que la impone.

Cuando el ordenamiento dispone la inhabilitación para el ejercicio de la función pública, la prohibición se proyecta sobre todas aquellas actividades que, por su naturaleza jurídica, constituyan ejercicio de función pública, con independencia de la denominación del cargo o de la entidad en la que dichas funciones se desarrollen.

La doctrina contemporánea ha superado una concepción estrictamente orgánica de la función pública para adoptar un criterio predominantemente material. Conforme a este enfoque, lo decisivo no es la pertenencia formal a la Administración Pública, sino el ejercicio efectivo de competencias o potestades conferidas por el ordenamiento jurídico para la satisfacción de intereses públicos.

Desde esta perspectiva, la eficacia de la inhabilitación no depende del nombre del cargo —presidente, decano, director o consejero—, sino de la naturaleza de las atribuciones que efectivamente se ejercen.

Esta precisión adquiere particular importancia respecto de las instituciones autónomas de derecho público, cuya organización no forma parte de la Administración Pública en sentido orgánico, pero que desarrollan funciones reconocidas directamente por la Constitución y la ley.

 

3.3. Diferencia entre cargo público y función pública

Una de las principales dificultades interpretativas radica en identificar el cargo público con la función pública, como si ambos conceptos fueran equivalentes.

El cargo público constituye una categoría de naturaleza orgánica. Designa la posición jurídica que una persona ocupa dentro de la estructura estatal como consecuencia de un nombramiento, elección o designación realizada conforme al ordenamiento jurídico.

La función pública, por el contrario, constituye una categoría material. Comprende el ejercicio de competencias, potestades o atribuciones conferidas por el ordenamiento para la satisfacción de fines públicos, con independencia de la ubicación orgánica de quien las desempeña.

En consecuencia, una persona puede no integrar la carrera administrativa, no pertenecer al Poder Ejecutivo e incluso no ostentar la condición de funcionario público en sentido estricto y, sin embargo, ejercer función pública cuando desarrolla competencias atribuidas por el ordenamiento en favor del interés general.

Esta distinción adquiere especial relevancia respecto de los colegios profesionales. El hecho de que sus autoridades no formen parte de la Administración Pública tradicional no excluye, por sí mismo, la posibilidad de que ejerzan funciones públicas derivadas de la naturaleza jurídico-pública de la institución que gobiernan.

Por ello, la respuesta acerca de si el decano de un colegio profesional puede quedar comprendido dentro de una inhabilitación para el ejercicio de la función pública no depende de la existencia de una disposición legal que expresamente lo establezca, sino de determinar previamente si las atribuciones inherentes a dicho cargo constituyen, desde una perspectiva material, auténticas funciones públicas.

 

Conclusión

La inhabilitación para el ejercicio de la función pública constituye una restricción jurídica destinada a impedir el desempeño de funciones cuya naturaleza exige un especial deber de confianza institucional. Su ámbito de aplicación no se define por la denominación formal del cargo, sino por el contenido material de las competencias efectivamente ejercidas.

En consecuencia, el verdadero problema jurídico no consiste en determinar si el decano de un colegio profesional ocupa un cargo público, sino en establecer si las atribuciones que ejerce dentro de una institución autónoma con personalidad de derecho público constituyen ejercicio de función pública. La respuesta a esta cuestión permitirá determinar si la incompatibilidad derivaba ya del régimen constitucional vigente o si, por el contrario, fue incorporada recién mediante la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.

Precisamente por ello, el siguiente capítulo analizará si las atribuciones constitucionales, legales y estatutarias del decano de un colegio profesional permiten calificar su actuación como ejercicio de función pública en sentido material.

 

IV. ¿El decano de un colegio profesional ejerce función pública?

Los capítulos precedentes han permitido establecer tres premisas fundamentales. En primer lugar, que los colegios profesionales son instituciones autónomas con personalidad de derecho público reconocidas expresamente por el artículo 20 de la Constitución Política. En segundo lugar, que la autonomía constitucional constituye una garantía de autogobierno, mas no una excepción al principio de juridicidad que rige toda actuación desarrollada dentro del derecho público. Finalmente, que la eficacia de una inhabilitación para el ejercicio de la función pública depende de la naturaleza material de las funciones ejercidas y no de la denominación formal del cargo desempeñado.

Sobre la base de estas premisas corresponde abordar la cuestión central de la presente investigación: determinar si el decano de un colegio profesional ejerce únicamente funciones de representación gremial o si, por el contrario, desarrolla funciones públicas derivadas de la naturaleza constitucional de la institución que dirige.

La respuesta a esta interrogante permitirá establecer si la incompatibilidad derivada de una inhabilitación para el ejercicio de la función pública podía deducirse directamente del ordenamiento constitucional o si fue creada recién mediante la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.

 

4.1. La naturaleza constitucional de los colegios profesionales

El análisis debe iniciarse a partir del artículo 20 de la Constitución Política del Perú.

Los colegios profesionales no constituyen asociaciones privadas nacidas exclusivamente del ejercicio del derecho de asociación. Su existencia depende de una ley de creación, poseen personalidad de derecho público y ejercen competencias reconocidas directamente por el ordenamiento constitucional.

Esta diferencia resulta determinante. Mientras las asociaciones civiles satisfacen intereses particulares de sus asociados, los colegios profesionales cumplen fines de relevancia pública, entre ellos ordenar el ejercicio de determinadas profesiones, garantizar el cumplimiento de deberes éticos, ejercer potestades disciplinarias, proteger a la colectividad frente al ejercicio indebido de actividades profesionales y colaborar técnicamente con los poderes públicos en materias de su especialidad.

En consecuencia, los colegios profesionales no constituyen simples organizaciones gremiales, sino corporaciones públicas dotadas de autonomía constitucional para el cumplimiento de fines que trascienden el interés individual de sus miembros.

Precisamente por ello, el Tribunal Constitucional ha señalado que la autonomía reconocida por el artículo 20 de la Constitución constituye una garantía institucional destinada a preservar su independencia funcional, sin desvincularlas del ordenamiento jurídico ni del control constitucional.

De esta configuración se desprende una primera consecuencia: los órganos de gobierno de los colegios profesionales ejercen las competencias propias de una persona jurídica de derecho público.

 

4.2. Las funciones ejercidas por el decano

La naturaleza jurídica del decano no puede determinarse atendiendo únicamente a la forma en que accede al cargo, sino, principalmente, a las atribuciones que ejerce una vez investido de la representación institucional.

El decano representa legalmente al colegio profesional; ejecuta los acuerdos adoptados por sus órganos de gobierno; dirige la administración institucional; ejerce potestades disciplinarias conforme al estatuto; mantiene relaciones institucionales con entidades públicas y privadas; y expresa oficialmente la voluntad de una corporación cuya existencia deriva directamente de la Constitución y de la ley.

Estas competencias trascienden claramente la mera representación asociativa.

La potestad disciplinaria respecto de los colegiados, la representación institucional ante los poderes públicos, la emisión de pronunciamientos técnicos y la dirección de una corporación de derecho público constituyen manifestaciones de competencias conferidas por el ordenamiento jurídico para la protección de intereses públicos.

En consecuencia, el contenido material de las atribuciones del decano excede el ámbito propio de las organizaciones privadas y se proyecta sobre funciones institucionales de relevancia pública.

 

4.3. Cargo público y función pública: una distinción decisiva

Uno de los principales argumentos utilizados para negar la aplicación de una inhabilitación consiste en afirmar que el decano no integra la Administración Pública ni pertenece a la carrera administrativa.

Sin embargo, este razonamiento parte de una premisa incorrecta: identificar cargo público con función pública.

Como se desarrolló en el capítulo anterior, el cargo público constituye una categoría orgánica, mientras que la función pública responde a un criterio material.

Nada impide que una persona que no integra la Administración Pública ejerza funciones públicas cuando el ordenamiento jurídico le atribuye competencias destinadas a satisfacer intereses generales.

Existen numerosos órganos constitucionalmente autónomos cuyos titulares no pertenecen al Poder Ejecutivo y, sin embargo, desarrollan funciones públicas indiscutibles.

Desde esta perspectiva, el hecho de que el decano sea elegido democráticamente por los miembros del colegio profesional no altera la naturaleza jurídica de las competencias que ejerce una vez asumido el cargo. La elección constituye únicamente el mecanismo de investidura; la naturaleza pública de las funciones deriva de la institución constitucional que representa y de las atribuciones que el ordenamiento le confiere.

 

4.4. Consecuencias respecto de la inhabilitación

Si se acepta que el decano ejerce función pública en sentido material, la consecuencia jurídica resulta inmediata.

La aplicación de una inhabilitación para el ejercicio de la función pública no dependería de la existencia de una disposición legal que mencione expresamente a los colegios profesionales. Bastaría que las funciones desarrolladas por sus autoridades quedaran comprendidas dentro del concepto constitucional de función pública.

En tal supuesto, una disposición legal posterior que establezca expresamente dicha incompatibilidad tendría un carácter predominantemente declarativo o interpretativo, en cuanto haría explícita una consecuencia que ya podía deducirse del régimen constitucional vigente.

Por el contrario, si se entendiera que las autoridades de los colegios profesionales ejercen únicamente funciones corporativas de naturaleza privada, la incorporación de una prohibición expresa para integrar sus órganos de gobierno constituiría una auténtica innovación normativa, modificando el régimen jurídico aplicable a todos los colegios profesionales del país.

La diferencia entre ambas interpretaciones trasciende el plano teórico. De ella depende determinar si la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645 creó una nueva causal de incompatibilidad o si simplemente positivizó una consecuencia ya contenida en el ordenamiento constitucional.

 

Conclusión

La naturaleza constitucional de los colegios profesionales, su condición de personas jurídicas de derecho público y las competencias institucionales atribuidas a sus órganos de gobierno permiten sostener que el decano no desarrolla una simple actividad representativa de carácter gremial. Aunque no ocupa un cargo público en sentido orgánico, ejerce funciones públicas en sentido material como máxima autoridad de una corporación constitucionalmente reconocida.

En consecuencia, el problema jurídico que da origen a la presente investigación no consiste en determinar si el legislador podía extender mediante ley la inhabilitación a los colegios profesionales, sino en establecer si dicha consecuencia ya derivaba del propio régimen constitucional de la función pública con anterioridad a la expedición de la Ley N.° 32645.

 

La conclusión alcanzada hasta este punto no implica afirmar que toda autoridad de una persona jurídica de derecho público ejerza necesariamente función pública. La respuesta depende siempre del análisis concreto de las competencias atribuidas por el ordenamiento jurídico. En el caso de los colegios profesionales, sin embargo, la naturaleza constitucional de la institución y las potestades públicas que ejercen sus órganos de gobierno permiten sostener que el decanato trasciende la mera representación corporativa para situarse en el ámbito de la función pública en sentido material.

 

V. Reconstrucción documental del procedimiento legislativo de la Ley N.º 32645

La constitucionalidad de una ley no depende únicamente de su contenido material. El procedimiento mediante el cual una norma es incorporada al ordenamiento jurídico constituye también un parámetro de control constitucional, en la medida en que la función legislativa se encuentra sometida a principios de publicidad, deliberación democrática, transparencia y formación informada de la voluntad parlamentaria.

En ese contexto, el expediente parlamentario de la Ley N.º 32645 adquiere particular relevancia para la presente investigación. Su examen permite reconstruir, paso a paso, el procedimiento legislativo seguido para la creación del Colegio Profesional de Artistas del Perú y verificar si la Segunda Disposición Complementaria Final —especialmente el párrafo que prohíbe a los inhabilitados para el ejercicio de la función pública integrar los órganos de gobierno de los colegios profesionales— formó parte del objeto inicialmente debatido o fue incorporada en una etapa posterior del procedimiento.

Con ese propósito se analizan los proyectos de ley acumulados, el dictamen de comisión, el texto sustitutorio agendado, el Diario de Debates, las votaciones nominales, la autógrafa y la ley finalmente promulgada, reconstruyendo cronológicamente el iter legislativo.

 

5.1. Presentación y acumulación de los proyectos de ley

La Ley N.º 32645 tuvo su origen en la acumulación de cinco iniciativas legislativas:

• Proyecto de Ley N.º 4970/2022-CR.
• Proyecto de Ley N.º 5026/2022-CR.
• Proyecto de Ley N.º 5027/2022-CR.
• Proyecto de Ley N.º 11543/2024-CR.
• Proyecto de Ley N.º 12891/2025-CR.

Todas compartían un objeto claramente delimitado: la creación del Colegio Profesional de Artistas del Perú, la regulación de su organización interna y el establecimiento de su régimen institucional.

Resulta significativo que ninguna de estas iniciativas propusiera modificar el régimen jurídico aplicable a los órganos de gobierno de los demás colegios profesionales del país ni incorporar restricciones generales respecto de personas inhabilitadas para el ejercicio de la función pública.

Este dato delimita el objeto originario de la iniciativa legislativa y constituye el punto de partida para la reconstrucción posterior.

 

5.2. El dictamen de la Comisión de Educación

Las iniciativas acumuladas fueron dictaminadas por la Comisión de Educación, Juventud y Deporte, que aprobó el correspondiente texto sustitutorio durante su Octava Sesión Ordinaria del 21 de octubre de 2025.

El dictamen regulaba exclusivamente aspectos vinculados con la creación del nuevo colegio profesional, entre ellos:

• creación del Colegio Profesional de Artistas del Perú;
• fines institucionales;
• requisitos de colegiación;
• organización interna;
• órganos de gobierno;
• conformación de la comisión organizadora.

Todo el contenido del dictamen guardaba correspondencia con el objeto inicial de los proyectos acumulados.

 

5.3. La cuestión previa

Durante el debate en el Pleno, la congresista Susel Paredes formuló una cuestión previa proponiendo que el proyecto retornara a la Comisión de Cultura.

Su intervención no cuestionó aspectos relacionados con la futura Segunda Disposición Complementaria Final. El debate giró exclusivamente alrededor del requisito de colegiación para artistas con formación académica y de la situación de artistas autodidactas o provenientes de tradiciones culturales ancestrales.

Luego de la intervención del presidente de la Comisión de Educación, Segundo Montalvo, la cuestión previa fue sometida a votación.

El resultado definitivo fue:

• 47 votos a favor;
• 54 votos en contra;
• 2 abstenciones.

En consecuencia, la cuestión previa fue rechazada y el Pleno continuó el debate del texto sustitutorio.

Hasta ese momento, la deliberación parlamentaria permanecía íntegramente dentro del objeto original del proyecto de ley.

 

5.4. El debate parlamentario

Las intervenciones registradas en el Diario de Debates permiten verificar que la discusión parlamentaria se concentró exclusivamente en la conveniencia de crear el Colegio Profesional de Artistas del Perú.

Los congresistas Segundo Montalvo, Flavio Cruz, Luis Kamiche, Susel Paredes, Luis Aragón, Wilson Quispe y Alex Paredes abordaron cuestiones relacionadas con:

• la institucionalización de la profesión artística;
• la representación gremial;
• la colegiación;
• la participación del Ministerio de Cultura;
• la integración de la comisión organizadora.

Ningún congresista hizo referencia al régimen jurídico de los órganos de gobierno de los demás colegios profesionales ni a la eventual aplicación de inhabilitaciones para el ejercicio de la función pública.

 

5.5. La incorporación de modificaciones durante el debate

Uno de los momentos más relevantes del procedimiento legislativo se produjo durante la sesión plenaria del 30 de abril de 2026.

La documentación oficial del Congreso evidencia la presentación de un texto con anotaciones manuscritas mediante el cual se modificó la Segunda Disposición Complementaria Final.

Entre dichas modificaciones se incorporó el siguiente párrafo:

"No pueden ser parte de la comisión organizadora ni ejercer cargo en los órganos de gobierno de los colegios profesionales, los inhabilitados para el ejercicio de la función pública."

La incorporación de esta disposición produjo una modificación sustancial del alcance normativo del proyecto.

Mientras el texto originalmente debatido regulaba únicamente la organización inicial del Colegio Profesional de Artistas del Perú, el texto finalmente aprobado introducía una regla general aplicable a los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales existentes en el país.

La revisión del Diario de Debates no registra una deliberación específica sobre dicha incorporación ni una explicación respecto de su alcance jurídico.

 

5.6. La secuencia cronológica del procedimiento

La reconstrucción documental permite establecer la siguiente secuencia temporal:

1. 5:09 p. m. Se inicia el debate del proyecto de ley.
2. 5:24 p. m. Se rechaza la cuestión previa planteada por la congresista Susel Paredes.
3. 5:25 p. m. (aproximadamente). Se presenta el documento con modificaciones manuscritas a la Segunda Disposición Complementaria Final.
4. 5:27 p. m. Se registra la asistencia para proceder a la votación.
5. 5:35 p. m. El Pleno aprueba el texto sustitutorio en primera votación.
6. 5:41 p. m. El Congreso aprueba la exoneración de la segunda votación.

La importancia de esta cronología no reside únicamente en la sucesión temporal de los acontecimientos, sino en que permite reconstruir objetivamente el procedimiento seguido a partir de documentos oficiales, sin necesidad de formular inferencias acerca de las motivaciones de los actores parlamentarios.

 

5.7. Autógrafa, promulgación y publicación

Concluido el procedimiento parlamentario, el Congreso elaboró la autógrafa correspondiente, la cual fue remitida al Poder Ejecutivo.

La Ley N.º 32645 fue finalmente promulgada y publicada en el Diario Oficial El Peruano el 13 de junio de 2026.

El texto promulgado incorporó definitivamente el párrafo añadido a la Segunda Disposición Complementaria Final, extendiendo su aplicación a los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales.

 

Conclusión

La reconstrucción documental del procedimiento legislativo permite constatar que el objeto inicial de las iniciativas legislativas estuvo circunscrito a la creación del Colegio Profesional de Artistas del Perú y que el debate parlamentario se desarrolló íntegramente sobre esa materia. Asimismo, evidencia que durante la fase final del procedimiento se incorporó una disposición de alcance general referida a los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales, sin que las actas del Pleno reflejen una deliberación específica acerca de su contenido o de sus efectos jurídicos.

Estas constataciones poseen un carácter estrictamente objetivo y documental. Por sí solas no permiten afirmar la invalidez constitucional de la disposición incorporada ni atribuir determinadas motivaciones al legislador. No obstante, sí plantean interrogantes relevantes sobre la observancia de los principios de publicidad parlamentaria, deliberación informada, unidad de materia y técnica legislativa, cuyo análisis corresponde desarrollar en el capítulo siguiente.

 

VI. La Segunda Disposición Complementaria Final: reconstrucción documental de su incorporación al texto legal

La controversia jurídica generada por la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645 no se limita al contenido material de la disposición finalmente promulgada. Antes de examinar su compatibilidad con la Constitución, resulta necesario reconstruir el procedimiento mediante el cual dicha cláusula pasó a integrar el texto legal.

Desde la perspectiva del derecho parlamentario, la validez del procedimiento legislativo exige distinguir con precisión el texto conocido por los congresistas antes del debate, el texto efectivamente discutido en el Pleno, las modificaciones introducidas durante la sesión y el texto finalmente aprobado y promulgado. Solo a partir de esa reconstrucción documental resulta posible determinar si la voluntad legislativa se formó respecto del contenido definitivo de la norma.

El expediente parlamentario permite identificar cinco momentos claramente diferenciados.

 

6.1. El texto agendado

El primer documento relevante corresponde al texto sustitutorio incorporado en la Agenda del Pleno para la sesión del 30 de abril de 2026.

Ese documento fue distribuido previamente a los congresistas conforme al procedimiento parlamentario ordinario y constituyó el soporte normativo sobre el cual debía desarrollarse el debate.

En lo que respecta a la Segunda Disposición Complementaria Final, el texto regulaba únicamente la integración de la comisión organizadora del futuro Colegio Profesional de Artistas del Perú, integrada por representantes:

• del Ministerio de Cultura;
• de las universidades públicas;
• de las universidades privadas; y
• de las escuelas de arte.

No existía disposición alguna relativa a personas inhabilitadas para el ejercicio de la función pública ni referencia a los órganos de gobierno de los demás colegios profesionales.

En consecuencia, el texto originalmente incorporado a la agenda mantenía plena correspondencia con el objeto de los proyectos acumulados.

6.2. El texto objeto del debate

La revisión íntegra del Diario de Debates permite constatar que la deliberación parlamentaria se desarrolló sobre el contenido del texto previamente agendado.

Las intervenciones registradas versaron exclusivamente sobre:

• la conveniencia de crear el Colegio Profesional de Artistas del Perú;
• la representación de los profesionales del arte;
• los requisitos de colegiación;
• la situación de los artistas autodidactas;
• la composición de la comisión organizadora.

Incluso la única modificación expresamente debatida durante la sesión —la precisión propuesta por el congresista Luis Aragón respecto del representante del Ministerio de Cultura— fue incorporada públicamente y aceptada por el presidente de la Comisión de Educación.

No ocurre lo mismo respecto del párrafo finalmente incorporado sobre las personas inhabilitadas para ejercer función pública.

La lectura del Diario de Debates no registra ninguna intervención parlamentaria referida a dicha disposición ni deliberación específica acerca de sus alcances.

Desde el punto de vista documental, el debate permaneció circunscrito al objeto originalmente contenido en el texto sustitutorio.

 

6.3. La modificación incorporada durante la sesión

La documentación oficial del Congreso revela que durante el desarrollo de la sesión plenaria se presentó un documento con anotaciones manuscritas mediante el cual se introdujeron modificaciones a la Segunda Disposición Complementaria Final.

Entre ellas se añadió el siguiente párrafo:

"No pueden ser parte de la comisión organizadora ni ejercer cargo en los órganos de gobierno de los colegios profesionales, los inhabilitados para el ejercicio de la función pública".

Desde una perspectiva estrictamente documental, esta incorporación produjo tres modificaciones relevantes.

Primero, amplió el ámbito subjetivo de aplicación de la disposición, que dejó de referirse exclusivamente a la organización del Colegio Profesional de Artistas del Perú para extender sus efectos a los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales.

Segundo, incorporó una regla general cuyo contenido excedía el objeto específico de la ley en debate.

Tercero, la revisión del Diario de Debates no evidencia que dicha incorporación hubiera sido objeto de una sustentación autónoma ni de una deliberación específica antes de procederse a la votación.

Estas constataciones derivan exclusivamente del examen del expediente parlamentario y no de inferencias acerca de las motivaciones de los actores intervinientes.

 

6.4. Del texto modificado al texto aprobado

Concluido el debate parlamentario, el Pleno procedió a votar el texto sustitutorio y, posteriormente, la exoneración de la segunda votación.

La secuencia temporal reconstruida a partir del expediente oficial fue la siguiente:

Hora aproximada	Actuación parlamentaria
5:09 p. m.	Inicio del debate del proyecto.
5:24 p. m.	Rechazo de la cuestión previa.
5:25 p. m.	Incorporación documental de las modificaciones manuscritas.
5:27 p. m.	Registro de asistencia para la votación.
5:35 p. m.	Aprobación en primera votación.
5:41 p. m.	Exoneración de la segunda votación.

La importancia de esta cronología no reside en la mera sucesión de actos parlamentarios, sino en que permite reconstruir objetivamente el momento en que la modificación pasó a formar parte del texto sometido a votación.

La reconstrucción documental no permite afirmar, por sí sola, cuál fue el grado de conocimiento efectivo que cada congresista tuvo respecto de dicha incorporación. Sí permite constatar, objetivamente, que la modificación fue introducida durante la etapa final del procedimiento legislativo.

 

6.5. El texto promulgado

La autógrafa remitida al Poder Ejecutivo y posteriormente publicada como Ley N.° 32645 incorporó íntegramente el párrafo añadido durante la sesión plenaria.

En consecuencia, una disposición inicialmente referida únicamente a la organización del Colegio Profesional de Artistas del Perú pasó a contener una regla general aplicable a los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales.

Desde la perspectiva documental, ello evidencia una ampliación objetiva del contenido normativo originalmente comprendido en el proyecto de ley.

 

6.6. Alcances de la reconstrucción documental

La confrontación entre el texto agendado, el texto debatido, las modificaciones incorporadas durante la sesión, el texto aprobado por el Pleno y la ley finalmente promulgada permite reconstruir con precisión la evolución normativa de la Segunda Disposición Complementaria Final.

Esta reconstrucción documental no conduce, por sí misma, a afirmar la invalidez constitucional de la disposición incorporada ni permite atribuir determinadas motivaciones al legislador. Su utilidad consiste en ofrecer una base objetiva para examinar, en el siguiente capítulo, si la incorporación de una norma de alcance general durante la fase final del procedimiento legislativo resulta compatible con los principios constitucionales que gobiernan la producción normativa en un Estado constitucional de derecho.

 

VII. Publicidad parlamentaria, unidad de materia y técnica legislativa

La reconstrucción documental realizada en los capítulos precedentes permite pasar del plano descriptivo al plano normativo. Una vez identificado cómo se desarrolló el procedimiento legislativo de la Ley N.° 32645, corresponde examinar si la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final resulta compatible con los principios constitucionales que gobiernan la producción de las leyes.

En un Estado constitucional de derecho, la legitimidad de una norma no depende únicamente de haber obtenido la mayoría parlamentaria exigida por el Reglamento del Congreso. La función legislativa comprende un procedimiento deliberativo sometido a exigencias de publicidad, transparencia, racionalidad y coherencia material, destinadas a garantizar que la voluntad del legislador se forme de manera informada y conforme a los principios democráticos.

Desde esa perspectiva, el presente capítulo no pretende cuestionar el contenido material de la disposición incorporada, sino examinar si el procedimiento seguido para su incorporación satisface los estándares constitucionales propios de la producción normativa.

 

7.1. La deliberación parlamentaria como garantía constitucional

La deliberación constituye uno de los elementos estructurales del procedimiento legislativo.

El Congreso no es únicamente un órgano llamado a emitir votos; es, ante todo, el espacio institucional donde las distintas posiciones políticas confrontan argumentos antes de adoptar decisiones con fuerza de ley.

Por ello, la deliberación parlamentaria exige que el texto sometido a votación pueda ser conocido, discutido y eventualmente cuestionado por los representantes antes de la formación de la voluntad legislativa.

No basta que una disposición aparezca incorporada en el texto finalmente aprobado. Resulta igualmente necesario que esa disposición haya podido ser objeto de debate.

La reconstrucción documental efectuada en el capítulo anterior evidencia que las intervenciones parlamentarias se concentraron exclusivamente en la creación del Colegio Profesional de Artistas del Perú, los requisitos de colegiación, la representación gremial y la integración de la comisión organizadora.

En cambio, el Diario de Debates no registra una discusión específica sobre la incorporación de una regla general aplicable a todos los colegios profesionales respecto de las personas inhabilitadas para ejercer función pública.

Esta constatación documental no conduce automáticamente a la invalidez de la disposición, pero sí constituye un elemento relevante para valorar la intensidad de la deliberación parlamentaria sobre el contenido finalmente incorporado a la ley.

 

7.2. El principio de publicidad parlamentaria

La publicidad constituye una garantía esencial del procedimiento legislativo democrático.

Tradicionalmente se entiende como el deber de hacer públicas las iniciativas legislativas para conocimiento de la ciudadanía. Sin embargo, posee también una dimensión interna, consistente en asegurar que los propios integrantes del Parlamento conozcan oportunamente el contenido normativo que será sometido a decisión.

Solo de ese modo puede afirmarse que la voluntad parlamentaria se forma sobre la base de información suficiente.

Cuando durante el procedimiento legislativo se introducen modificaciones capaces de alterar el alcance objetivo de una disposición, surge la necesidad de examinar si tales cambios fueron puestos oportunamente en conocimiento del Pleno y si existió la posibilidad real de deliberar sobre ellos antes de la votación.

El expediente parlamentario demuestra que la modificación incorporada a la Segunda Disposición Complementaria Final pasó a integrar el texto finalmente aprobado durante la sesión plenaria. Corresponde ahora valorar si ese procedimiento satisface las exigencias derivadas del principio de publicidad parlamentaria.

 

7.3. La unidad de materia

La unidad de materia constituye un principio dirigido a preservar la coherencia interna del procedimiento legislativo.

Su finalidad consiste en evitar que una iniciativa legislativa destinada a regular una materia determinada termine incorporando disposiciones cuyo contenido responda a finalidades normativas sustancialmente distintas.

En el caso de la Ley N.° 32645, el objeto de los proyectos acumulados permaneció constante desde su presentación hasta el inicio del debate parlamentario: crear el Colegio Profesional de Artistas del Perú y regular su organización institucional.

La disposición finalmente incorporada presenta una característica singular.

Aunque formalmente aparece ubicada dentro de una disposición complementaria referida a la comisión organizadora del nuevo colegio profesional, materialmente introduce una regla aplicable a todos los colegios profesionales existentes en el ordenamiento jurídico peruano.

Desde esa perspectiva, la cuestión no consiste en determinar si la norma es conveniente o inconveniente, sino en establecer si guarda una relación suficiente con el objeto específico de la ley que la contiene o si posee una autonomía material que habría justificado un tratamiento legislativo independiente.

 

7.4. Técnica legislativa

Las reglas de técnica legislativa buscan asegurar la claridad, sistematicidad y coherencia del ordenamiento jurídico.

Una de sus manifestaciones consiste en procurar que cada ley regule una materia identificable y que las disposiciones incorporadas mantengan una relación razonable con el objeto principal de la regulación.

La incorporación de disposiciones generales dentro de leyes especiales no es, por sí misma, jurídicamente imposible.

Sin embargo, cuando esa incorporación modifica el régimen jurídico de instituciones distintas de aquella que constituye el objeto de la ley, corresponde analizar si el procedimiento seguido garantiza un nivel de deliberación equivalente al que habría existido si la modificación hubiera sido objeto de una iniciativa legislativa autónoma.

La cuestión, por tanto, no es de conveniencia política, sino de racionalidad legislativa.

 

7.5. El expediente parlamentario frente a la doctrina sobre las denominadas "reformas de contrabando"

La doctrina comparada ha identificado un fenómeno consistente en la incorporación, durante el trámite parlamentario, de disposiciones cuyo contenido excede significativamente el objeto inicialmente desarrollado por la iniciativa legislativa.

Diversos autores lo describen mediante expresiones como legislative riders, omnibus amendments o, en el ámbito latinoamericano, "reformas de contrabando".

Aunque las denominaciones varían, las características comúnmente señaladas son:

• incorporación de una regulación distinta del objeto principal de la iniciativa;
• ausencia o insuficiencia de deliberación específica;
• ampliación sustancial del ámbito material de la ley;
• utilización de un procedimiento legislativo concebido para otra finalidad normativa.

La reconstrucción documental realizada en este trabajo permite confrontar esas categorías doctrinales con los hechos objetivamente acreditados en el expediente parlamentario.

Corresponderá al lector valorar si la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final presenta, o no, las características que la doctrina atribuye a ese fenómeno.

El propósito de esta investigación no consiste en asignar una determinada calificación al procedimiento legislativo, sino en proporcionar los elementos documentales y constitucionales necesarios para efectuar esa valoración con base en evidencia verificable.

 

Conclusión

El análisis desarrollado permite afirmar que la constitucionalidad del procedimiento legislativo no depende exclusivamente de la obtención de las mayorías requeridas para aprobar una ley. También exige que la formación de la voluntad parlamentaria respete los principios de deliberación, publicidad, coherencia material y racionalidad normativa que caracterizan al Estado constitucional de derecho.

La reconstrucción documental efectuada en los capítulos anteriores proporciona una base objetiva para examinar esos principios respecto de la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645. A partir de esa evidencia, corresponde al intérprete valorar si la incorporación de dicha disposición satisface las exigencias propias del procedimiento legislativo democrático y si su ubicación dentro de una ley especial resulta compatible con los estándares constitucionales y de técnica legislativa analizados.

 

VIII. Conclusiones

La presente investigación tuvo por objeto resolver dos cuestiones jurídicas estrechamente vinculadas. La primera consistió en determinar si la inhabilitación para el ejercicio de la función pública resultaba aplicable a quienes integran los órganos de gobierno de los colegios profesionales aun antes de la entrada en vigencia de la Ley N.° 32645. La segunda estuvo dirigida a establecer si el procedimiento legislativo mediante el cual se incorporó la Segunda Disposición Complementaria Final de dicha ley respetó los principios constitucionales que rigen la formación de la voluntad legislativa.

El análisis dogmático, jurisprudencial y documental desarrollado permite formular las siguientes conclusiones.

8.1. La incompatibilidad entre la inhabilitación y el ejercicio del decanato no se origina en la Ley N.° 32645

El artículo 20 de la Constitución reconoce a los colegios profesionales como instituciones autónomas con personalidad de derecho público. De esa naturaleza jurídica se deriva que sus órganos de gobierno ejercen competencias de naturaleza pública, aunque no formen parte de la Administración Pública ni de la estructura orgánica del Estado.

La autonomía administrativa, económica y normativa reconocida por la Constitución constituye una garantía institucional de autogobierno, mas no un ámbito de excepción frente al ordenamiento jurídico. En consecuencia, quienes ejercen funciones públicas dentro de estas corporaciones permanecen sometidos a las exigencias constitucionales que condicionan el ejercicio de dichas funciones.

Desde esta perspectiva, la incompatibilidad entre una inhabilitación para el ejercicio de la función pública y el desempeño del cargo de decano no surge con la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645. Dicha disposición se limita a incorporar expresamente una consecuencia jurídica que podía deducirse del régimen constitucional de las instituciones de derecho público y del concepto material de función pública desarrollado en este trabajo.

La verdadera controversia jurídica no radica, por tanto, en la existencia de la incompatibilidad, sino en la fuente normativa de la que deriva y en la oportunidad en que corresponde hacerla efectiva.

8.2. La incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final plantea un problema constitucional de procedimiento legislativo

La reconstrucción integral del expediente parlamentario permitió verificar que la Ley N.° 32645 cumplió formalmente las etapas previstas por el Reglamento del Congreso: presentación de los proyectos, dictamen de comisión, inclusión en la agenda del Pleno, debate, primera votación, exoneración de la segunda votación, autógrafa y promulgación.

No obstante, el examen comparado del texto agendado, del texto efectivamente debatido, de las modificaciones introducidas durante la sesión plenaria, del texto aprobado y del texto finalmente promulgado evidencia que el párrafo referido a los inhabilitados para el ejercicio de la función pública fue incorporado durante la fase final del procedimiento legislativo.

Asimismo, el Diario de Debates no registra una deliberación específica sobre esa modificación ni una explicación expresa acerca de su alcance normativo, pese a que la disposición dejó de regular exclusivamente la organización del Colegio Profesional de Artistas del Perú para establecer una regla general aplicable a los órganos de gobierno de todos los colegios profesionales del país.

Estas constataciones documentales justifican examinar la incorporación de dicha disposición a la luz de los principios de publicidad parlamentaria, deliberación democrática, unidad de materia y técnica legislativa.

El presente trabajo no atribuye motivaciones a los actores parlamentarios ni declara la invalidez constitucional de la disposición incorporada. Su aporte consiste en reconstruir objetivamente el procedimiento legislativo y ofrecer los elementos jurídicos necesarios para que esa valoración pueda realizarse mediante los mecanismos de control constitucional previstos por el ordenamiento jurídico.

Reflexión final

El caso analizado demuestra que el control de constitucionalidad de una ley comprende tanto su contenido como el procedimiento mediante el cual la voluntad legislativa se forma y se expresa. En un Estado constitucional de derecho, la deliberación pública, la publicidad parlamentaria, la unidad de materia y la observancia de una adecuada técnica legislativa no constituyen simples exigencias formales, sino garantías destinadas a preservar la legitimidad democrática de la producción normativa.

Desde esa perspectiva, el principal aporte de esta investigación no consiste únicamente en examinar el alcance de la inhabilitación para el ejercicio de la función pública respecto de los órganos de gobierno de los colegios profesionales, sino también en reconstruir documentalmente el iter legislativo de la Ley N.° 32645 mediante la confrontación sistemática del texto agendado, el texto debatido, las modificaciones introducidas durante la sesión, el texto aprobado por el Pleno y el texto finalmente promulgado. Esa reconstrucción permite analizar el procedimiento legislativo sobre la base de evidencia verificable y proporciona un marco objetivo para futuras discusiones doctrinales y jurisdiccionales sobre los límites constitucionales de la función legislativa.

 

IX. El caso de la Decana del Colegio de Abogados de Lima: aplicación del marco constitucional al caso concreto

Los capítulos precedentes desarrollaron el marco constitucional necesario para resolver el problema jurídico que motivó la presente investigación. Se examinó la naturaleza jurídica de los colegios profesionales, el alcance de la autonomía reconocida por el artículo 20 de la Constitución, el concepto de función pública, la naturaleza de la inhabilitación para su ejercicio y el procedimiento legislativo que culminó con la aprobación de la Ley N.° 32645.

Corresponde ahora aplicar ese marco teórico al caso concreto que dio origen al debate público: la eventual incidencia de la inhabilitación para el ejercicio de la función pública sobre el cargo de Decana del Colegio de Abogados de Lima.

El propósito de este capítulo no es resolver un conflicto institucional específico ni anticipar el sentido de una eventual decisión jurisdiccional. Su finalidad consiste únicamente en verificar cómo las conclusiones dogmáticas y documentales alcanzadas permiten abordar jurídicamente un caso concreto.

 

9.1. Cronología de la controversia

La secuencia de los hechos relevantes puede resumirse del siguiente modo:

1. 28 de febrero de 2025. La congresista Yorel Kira Alcarraz Agüero presentó la Denuncia Constitucional N.° 563 contra Delia Milagros Espinoza Valenzuela por presuntas infracciones constitucionales cometidas durante su desempeño como Fiscal de la Nación.

2. 21 de julio de 2025. El congresista José Ernesto Cueto Aservi presentó la Denuncia Constitucional N.° 618, posteriormente acumulada a la anterior.

3. 12 de septiembre de 2025. La Subcomisión de Acusaciones Constitucionales admitió a trámite ambas denuncias.

4. 2 de diciembre de 2025. La Subcomisión aprobó el informe final proponiendo la inhabilitación por diez años para el ejercicio de la función pública.

5. 17 de diciembre de 2025. La Comisión Permanente aprobó el informe final y acordó formular la acusación constitucional ante el Pleno.

6. 12 de marzo de 2026. El Pleno del Congreso aprobó la inhabilitación por diez años para el ejercicio de la función pública, conforme a los artículos 99 y 100 de la Constitución.

7. 14 de marzo de 2026. Delia Espinoza fue elegida Decana del Colegio de Abogados de Lima en segunda vuelta electoral.

8. 6 de abril de 2026. Asumió el cargo de Decana del Colegio de Abogados de Lima.

9. 30 de abril de 2026. Durante el debate parlamentario del proyecto que posteriormente daría origen a la Ley N.° 32645 se incorporó la modificación a la Segunda Disposición Complementaria Final.

10. 6 de mayo de 2026. El Congreso aprobó la autógrafa de la ley.

11. 13 de junio de 2026. Se publicó la Ley N.° 32645.

12. 22 de junio de 2026. Se expidió la Resolución Legislativa del Congreso N.° 010-2025-2026-CR.

13. 23 de junio de 2026. La Resolución Legislativa fue publicada en el diario oficial El Peruano. Ese mismo día se presentó ante la Junta de Vigilancia del Colegio de Abogados de Lima una solicitud para promover la separación de la Decana invocando la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.

Esta cronología permite apreciar que el procedimiento de acusación constitucional, la elección de la Decana, la aprobación de la Ley N.° 32645 y la solicitud presentada ante el Colegio de Abogados de Lima constituyen hechos distintos, aunque cronológicamente próximos, cuya valoración jurídica exige diferenciar cuidadosamente cada uno de ellos.

 

9.2. El problema jurídico

La controversia jurídica no consiste en determinar si la Ley N.° 32645 resulta aplicable al caso concreto.

La verdadera cuestión consiste en establecer si una persona inhabilitada para el ejercicio de la función pública podía ejercer el cargo de Decana de un colegio profesional aun cuando la Segunda Disposición Complementaria Final nunca hubiera sido incorporada al ordenamiento jurídico.

Formulada en esos términos, la discusión deja de depender exclusivamente de una ley ordinaria y pasa a ubicarse en el plano constitucional.

 

9.3. Las dos interpretaciones constitucionales posibles

La reconstrucción efectuada a lo largo de esta investigación permite identificar dos líneas interpretativas.

La primera sostiene que la incompatibilidad deriva directamente del artículo 20 de la Constitución. Conforme a esta posición, los colegios profesionales son personas jurídicas de derecho público y sus órganos de gobierno ejercen funciones públicas en sentido material. En consecuencia, la inhabilitación produciría efectos aun sin la existencia de la Ley N.° 32645.

La segunda considera que la autonomía constitucional de los colegios profesionales impide extender automáticamente las inhabilitaciones previstas para el ejercicio de la función pública a las autoridades elegidas por estas corporaciones. Desde esa perspectiva, la incompatibilidad habría surgido recién con la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final.

El problema jurídico consiste precisamente en determinar cuál de ambas interpretaciones resulta más consistente con el régimen constitucional de los colegios profesionales.

 

9.4. Toma de posición

Del análisis desarrollado en los capítulos anteriores esta investigación concluye que la incompatibilidad para ejercer los órganos de gobierno de un colegio profesional no nace con la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.

El artículo 20 de la Constitución reconoce a los colegios profesionales como instituciones autónomas de derecho público. Esa naturaleza jurídica determina que sus órganos de gobierno ejerzan funciones públicas en sentido material, aun cuando no integren la Administración Pública ni formen parte de la carrera administrativa.

Desde esa perspectiva, una sanción de inhabilitación para el ejercicio de la función pública resulta constitucionalmente incompatible con el desempeño de funciones directivas dentro de una corporación de derecho público.

La Ley N.° 32645 no crea esa incompatibilidad. En todo caso, la explicita mediante una disposición de carácter declarativo.

 

9.5. La autonomía del problema procedimental

La conclusión anterior no resuelve, sin embargo, la segunda cuestión analizada en este trabajo.

Que la incompatibilidad pueda encontrar fundamento directo en la Constitución no implica que resulte irrelevante el procedimiento seguido para incorporar la Segunda Disposición Complementaria Final.

La reconstrucción documental del expediente parlamentario demostró que dicha modificación fue introducida durante la fase final del procedimiento legislativo, sin que el Diario de Debates refleje una deliberación específica acerca de su contenido ni de sus efectos sobre todos los colegios profesionales del país.

Por ello, el análisis del procedimiento conserva plena autonomía respecto del problema sustantivo.

Una disposición puede resultar compatible con la Constitución desde el punto de vista material y, al mismo tiempo, suscitar interrogantes acerca de la regularidad constitucional del procedimiento mediante el cual fue incorporada al ordenamiento jurídico.

Precisamente esa distinción constituye uno de los principales aportes de la presente investigación.

 

9.6. Estado actual de la controversia

Al momento de concluir este trabajo, la incidencia de la inhabilitación sobre el cargo de Decana del Colegio de Abogados de Lima continúa siendo objeto de controversia en los ámbitos institucional y jurisdiccional.

En consecuencia, las conclusiones aquí expuestas no pretenden sustituir la competencia de los órganos llamados a resolver el caso concreto.

Su finalidad consiste en proporcionar un marco de análisis constitucional construido a partir de la interpretación sistemática de la Constitución, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de la reconstrucción documental del procedimiento legislativo de la Ley N.° 32645.

Desde esa perspectiva, el caso examinado trasciende la situación particular de una autoridad colegial. La cuestión planteada posee relevancia general para todos los colegios profesionales reconocidos por el artículo 20 de la Constitución y para cualquier supuesto futuro en el que deba determinarse la incidencia de una inhabilitación para el ejercicio de la función pública sobre quienes integran sus órganos de gobierno.

 

 

Nota de contexto cronológico

El objeto de la presente investigación no consiste en analizar las relaciones personales, políticas o institucionales entre los actores involucrados en los acontecimientos que motivaron el debate público sobre la Ley N.° 32645. Sin embargo, por razones de contexto histórico y para facilitar la comprensión del interés jurídico que adquirió la Segunda Disposición Complementaria Final de dicha ley, resulta pertinente consignar la secuencia cronológica de los principales hechos documentados.

1. Julio de 2025. La entonces fiscal de la Nación, Delia Milagros Espinoza Valenzuela, interpuso una querella por difamación agravada contra el congresista Fernando Rospigliosi Capurro por diversas expresiones difundidas en redes sociales y medios de comunicación.

2. 3 de marzo de 2026. Se inició el juicio oral ante el Juzgado Penal Supremo Unipersonal.

3. 7 de abril de 2026. El Poder Judicial anunció el adelanto del fallo correspondiente al proceso por difamación.

4. 15 de abril de 2026. Se notificó la sentencia íntegra de primera instancia que condenó a Fernando Rospigliosi Capurro por el delito de difamación agravada. Dicha decisión fue impugnada, por lo que no adquirió firmeza.

5. 30 de abril de 2026. El Pleno del Congreso debatió el proyecto de ley que posteriormente sería promulgado como Ley N.° 32645. Durante la sesión plenaria se incorporó a la Segunda Disposición Complementaria Final el párrafo que establece que no pueden integrar los órganos de gobierno de los colegios profesionales quienes se encuentren inhabilitados para el ejercicio de la función pública. Conforme a la reconstrucción documental desarrollada en esta investigación, dicha incorporación se produjo durante el desarrollo de la sesión, entre el rechazo de la cuestión previa y el inicio de la votación del texto sustitutorio.

6. 13 de junio de 2026. Se publicó la Ley N.° 32645 en el diario oficial El Peruano, entrando en vigor la disposición antes mencionada.

7. 22 de junio de 2026. Se expidió la Resolución Legislativa del Congreso N.° 010-2025-2026-CR, mediante la cual el Congreso acordó inhabilitar por diez años para el ejercicio de la función pública a Delia Milagros Espinoza Valenzuela por infracción de los artículos 45, 93 y 139, incisos 3 y 5, de la Constitución Política del Perú. La resolución fue publicada al día siguiente en el diario oficial El Peruano.

8. 23 de junio de 2026. Un abogado colegiado presentó ante la Junta de Vigilancia del Colegio de Abogados de Lima una solicitud para que se promoviera la separación definitiva de la Decana, invocando expresamente como fundamento jurídico la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N.° 32645.

La secuencia precedente pone de manifiesto la sucesión temporal de diversos acontecimientos institucionales relacionados con el proceso judicial por querella, el procedimiento legislativo que culminó con la aprobación de la Ley N.° 32645, la incorporación de la Segunda Disposición Complementaria Final, la posterior resolución legislativa de inhabilitación y la solicitud presentada ante el Colegio de Abogados de Lima.

La inclusión de esta cronología responde exclusivamente a una finalidad descriptiva y documental. El presente trabajo no pretende establecer relaciones causales, atribuir motivaciones subjetivas ni formular juicios sobre la actuación de las personas o instituciones involucradas. Su finalidad consiste únicamente en ofrecer al lector el contexto cronológico en el que se desarrollaron los hechos, a fin de complementar el análisis constitucional y documental efectuado en los capítulos precedentes. Corresponderá a quien examine estos acontecimientos valorar, a partir de los hechos objetivamente reconstruidos y de las fuentes oficiales analizadas, el significado que pueda atribuirse a dicha secuencia temporal.

 

Lima, 2 de julio de 2026.